14.08.09 事业单位去行政化改革的三大战役

第一篇：14.08.09 事业单位去行政化改革的三大战役

事业单位“去行政化”改革的三大战役 2014-08-09 11:57 来源： 《前线》杂志 作者： 朱光明

中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”明确将事业单位“去行政化”列为加快政府职能转变、推动社会事业管理创新的改革重点，并对其实施的紧迫性予以了强调。

其实，早在上世纪90年代，“去行政化”就被纳入到事业单位体制改革的视野。进入新世纪之后，国家制订的科技规划纲要、教育规划纲要、人才发展规划纲要等又对此一再强调，但多年来由于我们仍然是在浓厚“官本位”思想影响下去推行“去行政化”，改革的支持动力显然不足，这项改革几无实质进展。事业单位“行政化”倾向愈演愈烈，成为当今社会难以治理的一大顽疾。要想深化事业单位“去行政化”改革，不仅需要破除“官本位”思想意识，同时需要对改革实施的路径作出合理安排，使改革能够不断获得充分的支持动力和体制机制保障。

事业单位“行政化”特征

事业单位是国家为向社会提供普遍需要的公共服务而举办的社会组织，与政府部门长期保持着“一体化”的隶属关系。在计划经济体制下，各类事业单位作为国家计划和政府事业职能的执行机构，其组织目标、工作任务、人员规模、经费投入、岗位设置、人事任免等均由行政主管部门负责，财务制度、人事制度、工资福利制度等也与行政系统基本相同。一方面，政府部门主要通过行政管理系统、采用行政命令和指令性计划方式来领导、管理、指挥和调控着各自的下属事业机构；另一方面，各类事业单位则完全依照政府部门的指令和计划的安排运行，所需各种人力、财力、物力资源概由政府部门提供。正是这种“行政事业一体化”体制衍生出了事业单位的“行政化”特征。这一特征的典型表现可以归纳为事业机构级别化、内设组织科层化和单位管理者官僚化三个方面：

第一，事业机构级别化，即每个事业单位都享有一定的行政级别。行政级别的高低，主要取决于其主管部门的地位。例如，中央部委和省政府举办的事业单位通常为厅局级，而地市政府举办的则多为县处级，其余可类推。有些事业单位因其规模较大或作用突显，可享受再升“半格”的殊荣，从而出现了一些“副局级”、“副处级”、“副科级”的事业机构，所谓“副部级大学”就是由此而来。行政级别，既是事业单位的“官办”标识，也是政府控制事业机构的得力抓手。尤其是后者，所反映的恰恰是政府与事业单位之间关系的实质。因为事业单位的行政级别首先是其领导干部的级别，政府向事业单位配备相应级别的领导干部则是控制其运行与活动的最直接、最有效的手段。

第二，内设组织科层化，即事业单位的内部组织大都仿照行政部门设置，运营管理则主要依靠行政手段。科层制亦称官僚制，是近代以来世界各国行政系统普遍采用的一种组织体系和管理方式，其特点是强调纵向控制、专业分工、理性决策、权责一致、依章行事。将这一制度适当引进到事业单位的行政管理之中，以改善和提高其组织效率，破除“大锅饭”、“铁饭碗”等陋习积弊，本无争议。问题是，事业单位中除了行政组织之外，更多的则是从事科研、教学、文化、医疗的学术性组织。这些组织本应按照学术民主和学术自由的原则治理和运营，但现今亦已一概被科层化，成了行政组织的分支与旁系。第三，单位管理者官僚化，这是事业机构级别化和内设组织科层化的必然结果。既然在事业单位中，行政组织占据主导地位、行政领导均由上级任命产生、行政权力几乎不受任何制约，那些大大小小的管理者就势必会沾染上高高在上、独断专行、繁文缛节、文过饰非、公文旅行、遇事推诿、墨守成规等官僚主义作风与习气。而官僚主义的盛行，则让事业单位由公共服务机构蜕变成了“衙门”。更为严重的是，由于行政权力对资源分配的垄断，行政级别、行政职务便成了判定人们的能力、身份高下的标签，从而导致了许多学人，包括一些卓有成就的学术骨干对官位、官阶、官场的追逐与迷恋。事业单位“行政化”弊端

进入21世纪之后，随着国家对社会事业领域的投入大幅增加，特别是在政府主导的各种人才工程、知识创新工程、一流大学建设工程的相继实施过程中，事业单位的“行政化”趋向愈演愈烈，其负面作用也日益显著地表现出来。

首先，“行政化”直接影响到了事业单位分类改革的深入推进。2011年3月，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的发布，标志着这项酝酿已久、涉及广泛的重大社会改革已全面启动。然而，与人们的热切期望相比，三年来的改革进展却并不理想。改革只是完成了作为第一环节的“清理规范”，但那些职能过时、重复设置、任务不足的事业机构并未得到彻底清理，相当一部分仍然保留在了事业单位的序列之中；对各级事业单位的分类认定至今尚未完成，缺乏科学、统一、实用的分类标准体系；部分试点单位依照法人治理结构模式建立了理事会、董事会，但却大都形同虚设，缺乏实效作用；至于与现行体制相“并轨”的社会保障制度、与不同行业特点相适应的收入分配制度、“以示定费”的财政拨款制度等均在探讨中；即使一直充当改革“领头羊”的人事制度改革，也仅在法制化上迈出一步，但在合同用人、公平竞争、绩效考核、人员退出、权益保障、人事监督等重要机制的建设上并无多大进展。尽管造成这种“滞胀”局面的因素是十分复杂的，但无疑来自事业单位内外行政力量的干扰与抵抗是最大的阻力，因为从改革的每一次受阻、受挫或变形的背后都能见到“行政化”的印记。

其次，“行政化”直接影响到了各项社会事业的健康发展。如前所述，进入新世纪以来，国家对各项社会事业的发展都给予了倾斜式支持，社会事业领域的面貌发生了重大变化。但在事业兴旺繁荣的背后，也隐藏和积聚了一些不健康的因素，其中权力腐败和学术腐败是这些因素的集中体现。行政权力倚仗对公共资源的二次分配，利用公共资源进行权钱交易。显然，只要公共资源的分配继续由行政部门主导，行政权力在事业单位内部继续恣意运行，权力腐败就不可能终止。尽管学术腐败的主体并不限于领导者和管理者，但在形形色色的学术腐败案件、尤其是那些内情复杂影响重大的案件中，又总是容易见到权力拥有者的身影。即使在职称评审、成果鉴定、学科规划、人才选拔这些本应属于学术范畴的事项中，也可清晰见到权力介入的印迹。利用行政权力侵占他人学术成果、通过非公平竞争抢占学术资源、雇佣“枪手”编造学术垃圾并以此获取学术荣誉和学术职衔，是权力拥有者参与学术腐败的惯常手段。正是由于行政权力的深度参与，才使得学术腐败成为社会事业领域难以根治的沉疴痼疾，造成学术风气、学术道德和学术精神的败坏与沦落。

再次，“行政化”直接影响到了创新型国家建设。建设创新型国家，是党和国家为全面落实科学发展观、提高综合竞争力、实现民族复兴大业而提出的一项重大战略决策。建设创新型国家的关键，是培育和保持一支思维活跃、锐意进取、敢想敢干、不惧风险、能打硬仗的高水平科技人才队伍。事业单位作为各类高层次人才的集聚地，理应为创新型人才的成长营造一种鼓励探索、宽容失败、倡导竞争、尊重创造的良好氛围与环境。然而，在“行政化”愈演愈烈的今天，这一要求却难以达到。因为“行政化”本质是一种保守的价值取向，并不鼓励创新，无论人才培养和人才管理，它首先强调的是敬畏权威、中规中矩、对上负责、依章行事。更为严重的是，在“行政化”盛行的大环境下，“学而优则仕”的传统遗风再度兴起，“官阶”、“官职”成为对学术尖子、学术骨干的奖赏花翎，致使一些卓有成就、前程远大的学人中道弃学从官，人为造成了科研一线创新人才的流失；在“行政化”盛行的大环境下，学术风气败坏、学术道德沦落、学术能力退化、学术生态毁坏，若再任其延续，将影响到创新型国家的建设。

事业单位“去行政化”改革三役

毋庸置疑，推行事业单位去“行政化”改革是一项异常艰巨的任务，其阻力之大、干扰之多、环境之复杂均前所未有，改革的前景委实不容乐观。当然，也不必过分畏难。十八届三中全会已将这项改革列为重中之重，并清晰绘就了改革应遵循的路线图。只要按照三中全会规划的线路向前推进，改革就一定能够取得预期成效。要想实现事业单位去“行政化”改革的目标，要打三大战役。

第一战役，坚决实行政事分开，破除“行政事业一体化”传统体制。

政事不分的“一体化”传统体制催生了事业单位“行政化”趋向，而权责不清、效率低下、人浮于事、资源空耗、衙门习气等传统事业单位的诸多弊端也均与这一体制相关。这样，破除“行政事业一体化”传统体制、推行政事分开就成了事业单位体制改革的基本目标与主题。然而，尽管人们对政事分开已呼唤多年，简政放权、人员聘用、差额拨款、法人登记等改革举措也是围绕这一目标而制定的，十五大以来的历次党代会报告都对政事分开给予了强调，但时至今日，政事不分的“一体化”体制依然盛行，其根基并未发生多大动摇。导致改革陷入困境的主要原因，是长期以来人们未能为政事分开找到一个有效的实现路径。因为事业单位毕竟是政府举办的公共服务机构，且承担的多是一些基本公共服务职能。这样，在政府与其解除“一体化”的隶属关系之后，如何继续保持其公益属性，保持政府对其公共服务活动的监督，就需要从制度上作出妥当而有效的安排。

当务之急，是尽快找到一个能够有效推动政事分开并将改革引向深入的突破点。这一突破点应是通过对“行政”与“事业”两大部门职责界限的明确划分，将公共服务举办主体和实施主体之间由传统的隶属关系改换为一种契约关系。这种契约关系所改变的只是“行政事业一体化”组织体制，并不意味着弱化和放弃政府在公共服务领域中的应尽责任。当然，随着政事分开的推行，政府责任的实现形式将由行政干预为主转换为监督评价为主。

大量实践已经证明，以契约关系改变“行政事业一体化”组织体制关键之举，是对事业单位行政首长实行公开选聘。现行事业单位的行政首长都是由政府直接任命的，他们只是作为政府代表、并按照政府指令在事业单位中履行管理职责，其本身就是“行政事业一体化”的直接体现。显然，要想破除“行政事业一体化”的传统体制，必须改变这种旧的人事任用方式，由公开选聘取代直接委任。因为在公开选聘制下，政府与受聘人之间是一种平等的人事主体关系，双方的权力责任通过聘用合同来确立，两者之间是一种规范的契约关系。更为重要的是，由公开选聘而产生的事业单位行政首长，已无必要赋予其特定的行政级别，从而剥掉了事业单位“行政化”的标签。当然，仅仅取消行政级别，远未达到去“行政化”的目标，但它毕竟迈出了关键一步。近年来随着干部人事制度改革的深入，一些部门和地区相继面向社会乃至全球招聘科研院所、高等学校、医疗机构的行政首长并大多获得成功。可以说，全面推行事业单位行政首长公开选聘制的条件已经基本成熟。

第二战役，建立健全事业法人治理结构，形成对行政权力的有效制约。

尽管政事分开可有效阻断行政部门对社会事业机构的不当干预，但它所解决的只是外部“行政化”问题，并不能完全革除事业单位内部的“行政化”弊端。在计划体制下产生的事业单位，本身就是按照科层制组织模式建立的一种准行政机构，而在其运营管理中行政权力一直占据支配地位，几乎不受任何力量制约。“行政强势”在事业单位内部已经固化，要想将其打破并祛除，只能寄望于事业单位内部法人治理结构的建立与健全。

事业单位法人治理结构的建立与健全的核心作用，是可以厘清事业单位内部学术权力与行政权力之间的界限。事业单位是各类高层次人才的集聚地，是实施“科教兴国”的主战场。其承担的各项社会功能，无论人才培养、科学研究还是文化传承、健康服务，都是一种高度专业化、知识化、技术化的学术活动，应按照学术发展的要求进行规划与管理。这样，就应通过《章程》的制定，将资源分配、人才选拔、成果评价、学术纠纷仲裁等专属“学术”的权力明确配置于学术委员会、专家委员会等学术机构之中，确保这些机构以学者为主体组成，确立学术权力在社会事业管理中的主体地位。当然，学术机构也应注重自身建设，规范运行程序，树立学术自由和学术民主原则，健全自律机制，实行信息公开，切实维护学术竞争的公平与公正。与此同时，还应将“越位”多年的行政权力收入“笼”中，令其回归本位，加大对其活动方式的约束，规范其行使程序，对其活动范围作出明确的界定。既然事业单位行政部门的基本职责被定位于“服务”，就应将其活动限定于“服务”的范围之中。政策指导、组织协调、资源供应、后勤保障是“服务”的基本内容，而功能完备、安全高效、程序规范、文明热情则是对“服务”的基本要求。只有让“行政”与“学术”两大权力各就各位并形成制约，才能推动各项社会事业健康发展。第三战役，规范事业单位编制管理，压缩行政权力的活动空间。

编制管理是国家对公共组织进行职能分配和规模调控的基本手段。为与事业单位分类改革相配合，国家应通过对各类事业单位的编制标准的重新修订，加强对事业单位人员结构、内设机构和领导职数的有效约束。首先，应对其行政人员所占比例给以明确限定。行政人员所占比例过高，管理部门冗员充斥、人浮于事，是事业单位“行政化”的一个典型表现。实际上，国外公共事业机构中行政职员所占比例通常仅为15%~20%，最高也不过四分之一，而我国事业单位中的同类人员却大都超过三分之一。显然，行政人员所占比例存有相当的压缩空间。因此，应在新的编制标准中明确画出红线。其次，应对内设管理机构的数量给以明确限定。机构林立、权力交叉、职责不明，同样是事业单位“行政化”弊端的典型表现。事业单位的内设机构，大多是为与政府部门上下“对口”而设立的。随着政府职能的转换和政事分开的实行，管理机构上下“对口”已无必要，理应按照精简、统一、效能原则进行整合。再次，加大事业单位后勤社会化改革的推进力度。传统事业单位的一个基本特点是单位办社会，实行大而全、小而全的封闭式后勤管理模式，一些事业单位，拥有食堂、商店、幼儿园、物业保洁、水电供应等生活服务机构和福利设施。这既造成了有限社会事业资源的大量浪费，也助长了行政人员数量的不断膨胀，使后勤部门成了掩藏行政冗员、扩充行政职能的“大后方”。因此，应尽快压缩后勤编制，通过政府购买服务，引进市场竞争机制，实现后勤服务社会化。

（作者：北京师范大学中国社会管理研究院教授）

第二篇：高校去行政化

【摘要】在高校“去行政化”的热议声中，取消高校的行政级别也饱受争议。其实，行政级别并不是导致“行政化”的原因，充其量只是“行政化”的诸多弊病之一。“去行政化”的本质任务是限制行政权力，包括政府行政权力和高校内部行政权力对学术事务的过度干预，切实保障学术的独立自主。

【关键词】高校 去行政化 行政级别 学术自主

高校行政管理可以分为两个层面：一是国家行政机构对高校的管理;二是高校自身的管理。高校行政管理与其他组织的管理一样，是一种必需的组织行为，缺乏有效的行政管理，就无法实现高校的组织目标。不能因为对“行政化”的批判而否定行政管理本身。

所谓高校“行政化”，主要是指行政权力和行政管理模式的滥用，即把高校作为完全的行政机关来管理，而忽视了高校作为学术机构的特殊性，其实质是行政权力对学术事务的过度干涉，是行政权力与学术权力分界不清。“行政化”的表现可以分内、外两个层面：

首先，就高校外部关系而言，“行政化”主要表现在政府部门将高校作为行政机构管理，管办不分。具体表现为以下三点：职能界定不清，政府大包大揽、高度集中，高校作为办学主体的地位不彰，办学自主权得不到保证，一切围绕政府部门的规划指令行事;管理作风官僚，政府部门森严的等级制度、官僚主义的工作作风与高校本应具有的学术优先、平等和谐的校园文化大相径庭;资源分配不公，大量资源集中在政府官员手中，一方面高校为争取有限的资源，必然围绕政府官员的行政指令办学，而无视行政指令的科学性，同时留下了大量权力寻租的空间，另一方面政府官员的政绩需要、知识水平及认知结构潜在影响着资源的分配方向，从而影响着高校的发展。

其次，从高校内部管理来看，“行政化”主要表现为行政权力对学术权力的控制和干预。具体表现有三点：一是行政事务与学术事务界定不清，权力分工不明，行政权力常常插手学术事务，弱化乃至替代学术权力，而学术权力也不断试图影响非学术事务;二是行政权力被滥用，学术权力作用不突出，行政权力不仅决定着高校日常非学术事务的走向，也通过资源分配、干部任命等方式操控着学术事务的走向;三是制度不健全，教代会、校务委员会等制度往往是虚晃一枪，权力本身的运作没有制约，也就越发造成权力的膨胀，导致“学而优则仕”左右着学者的发展思路，学术失去了应有的超脱和独立。

高校行政级别的成因及其与“行政化”的关系

在高校“行政化”饱受批判的同时，高校行政级别一时间也成了千夫所指。对高校行政级别的指责主要集中在：高校本身被人为划分为副部级、厅级、副厅级，同时高校内部管理干部也有明确级别，从科员到副部级不等，这种官僚化的等级制束缚了高校的发展。要了解行政级别究竟在多大程度上制约着高校的发展，就必须分析行政级别的成因及其与“行政化”的关系。

高校行政级别的成因有二：一是我国长期以来计划经济体制和高度集权的高等教育管理体制所产生的必然结果，政府的级别被扩展到社会企事业单位，高校自然囊括其中;二是科层制管理模式的现实需要，韦伯提倡的科层制以崇尚理性与效率、强调分工与专业化、重权威等级、追求制度和非人格化管理为特征，在社会组织日益庞大和复杂后，成为通行的现代管理模式。

因此，对于高校行政级别需要予以理性的分析。对于行政人员进行一定的权力分工、分层，保证政令畅通，是追求高效率、高效益管理所需要的措施。在此意义上，我国高校效率低下，不是科层制本身的问题，恰恰是科层制发育不健康、不充分的问题。西方高校的治理结构中，也存在从职员到校长的职级差异和职权分工。在内部治理结构上，如果把厅级、处级、科级、科员替换成西方高校的校长、总监、主任、职员其实并无实质差别。在外部关系上，高校与政府的交流、高校之间的交流，更多的还是依赖高校的实力、校长个人声望，以及学校领导与政府部门负责人间的相互关系，而不是看高校领导的级别。众所周知，高校领导干部的级别，就其实际掌握的权力和社会影响而言，只是一种有名无实的“虚高”。

由此可见，行政级别本身并不导致“行政化”，与“行政化”之间也不存在必然的正相关，行政级别充其量是“行政化”诸多流弊中最外显、最细小的一环，只是疥癣之疾而已。选择取消行政级别作为“去行政化”的突破口，可说是方向性错误。

“去行政化”的关键

“行政化”的实质是行政权力的滥用和行政管理模式的泛化，因而“去行政化”的关键即是对权力的重新分配和管理模式的调整。

管办分离，保障大学的办学自主权。政府和高校的关系，转变政府职能，切实保障大学的办学自主权，是“去行政化”的核心问题。我国高校大多数是公办，其权力主要来源于政府授权，政府有责任也有权力对高校进行调控和督查，促使高校更好地实现其使命，但这种调控督查不应该是高度集中的管理干预。政府部门应当转变观念，正确定位政府职能，从全面管理、直接干预向宏观调控、标准制订、监督检查转变;从直接的资源控制向资源服务、制度保障转变;从行政命令向引导服务转变。高校提供的服务具有公共服务的性质，为高校提供必要的资源和政策保障，不仅是政府部门的权力，更是现代政府所应承担的职责，绝不能把自身的服务看作是对高校的恩赐，更不能把高校看成自己的权力领地;高校的发展有其自身规律，学术研究更有其特殊规律，不是单纯的行政命令能够改变的，要促进高等教育的发展，首先要尊重教育的规律，要给予大学充分的办学自主权。尽管《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中明确提出要实现“管办分离”，但真正到实施环节，将面临重重困难。因为“管办分离”意味着强势权力的退让，权力的退让过程中不仅有政府部门直接的阵痛，更有无数相关利益集团的阵痛，在迈向现代大学制度的进程中，这些阵痛将不断导致各种力量展开一轮又一轮的博弈，影响和改变着改革的进程。

学术自主，保障学术权力的公正行使。高校的规模决定了行政事务的专业化，也导致行政权力从学术权力中日益剥离出来并迅速发展壮大。但无论行政事务如何专业化，高校的本质首先是学术研讨和文化传承的场所，这一本质决定了学术事务是高校的核心事务，学术权力的行使不能受到过多干涉。因此，从校内的治理结构看来，“去行政化”意味着行政权力要回到自己的本职工作中去，凡是与学术相关的事务要由学术权力来决定，“教授治学”必须得到保证。行政权力必须充分尊重学者与学术组织在学术事务中的作用，切实尊重学术权力在学术事务管理中的主导地位，保障其作用发挥，在教学和学术资源配置中要以学术委员会、教授委员会、学位委员会等学术组织为主，积极营造学术优先的氛围。同时，为了确保行政权力不干预学术权力，有必要规定各级领导干部不得在学术委员会中任职，如武汉大学明确规定校长和院长不得担任教授委员会和学术委员会的主任，东北师范大学甚至规定校党委书记、校长不参加学术委员会，以保证学术权力的相对独立，深圳大学重要学术工作的教授委员会全部由“布衣”教授担任，并引入大量外校教授担任评奖委员会委员。这些都为探索学术自主、保障学术权力的公正行使积累了很好的经验。

强化民主制度建设。要加强民主制度建设，完善教职工代表大会制度。教职工代表大会制度是学校管理体制的重要组成部分，是学校管理层广泛听取教职工意见，促进决策科学化、民主化的重要渠道，是校务公开的主要载体，是教职工依法行使民主权利，实行民主管理、民主监督的基本制度和形式。当前教职工代表大会不能正常发挥作用的关键原因在于没有话语权，如果通过制度规定，学校发展的重大事务必须经过教职工代表大会的审议投票，甚至领导班子的述职也必须经过教职工代表大会的审议投票，增加教职工代表大会的否决权，那将极大增加对权力的制约作用，也会真正促进决策的科学化、民主化。

提升管理水平，科学管理、服务行政。高校管理效率较低，在人才培养、学术创新、服务社会等方面还不能满足社会发展的需要。要革除“行政化”的不良影响，必须提高管理水平，要科学管理，提倡“服务行政”的理念。加强科学管理，必须提升管理人员的专业水准，要重视管理人员的工作，不能因为学术优先就否定、降低管理对学校发展的重要性，改变那种人人都能从事管理的错误认识，要认识到一个出色的学者未必是一个出色的管理者，要对管理人员的贡献予以正确的评价和激励，这样才有利于打造安心工作、敬业专业的管理队伍;必须对管理人员加强培训，通过不断地再教育、岗位培训来提升管理人员的工作能力，要改变唯学历是举的管理干部使用现状;必须提倡“服务行政”的理念，高校的管理工作最终是为了更好地服务师生、服务学术、服务社会，要摒弃官本位的陈腐思想，真正做到以人为本。

高校行政级别并非高校“行政化”的祸首，试图以取消行政级别来“去行政化”，从而走上现代大学制度的大道，无异于缘木求鱼。“去行政化”、建设现代大学制度的事业任重道远，其本质任务是限制行政权力(政府行政权力和高校内部行政权力)对学术事务的过度干预，切实保障学术的独立自主。这一任务的关键在于能否真正实现“管办分离”、落实大学的办学自主权。

[摘要] 在大学“行政化”问题引起了社会广泛关注和讨论的背景下，有必要对“行政化”所涉及的一些关键问题予以澄清。为此，本文对大学“行政化”的内涵和表现形式进行了阐释，分析了产生大学“行政化”的深层次原因，并在此基础上提出了大学“去行政化”的基本思路和措施。

[关键词] 大学 行政化 办学自主权

[img]/news/file.do?method=downFile&id=152380108[/img] 北京师范大学校长 钟秉林教授

自去年以来，关于大学“去行政化”的问题越来越引起高等教育界和社会各界的关注，已成为教育领域的热点问题之一。在今年召开的“两会”上，大学“去行政化”成为媒体报道中使用频次最高的关键词之一;不少委员、代表纷纷就这一问题各抒己见，由于理解不

一、观点各异，使得大学“去行政化”问题进一步升温。总体看来，多数人对所谓大学“行政化”持否定态度，认为“行政化”导致大学背离了存在的本质，已成为深化高等教育改革、提高大学办学质量的障碍，主张“去行政化”。也有人对大学“去行政化”提出了保留意见，认为在当前“去行政化”和取消行政级别有可能贬低大学地位，将会制约大学的发展。笔者认为，在讨论大学“去行政化”问题时，必须保持清醒的头脑，首先应明确大学“行政化”的具体内涵及表现形式，明确“去行政化”要解决的具体问题;同时要深入分析大学存在“行政化”倾向的深层次原因。如果不搞清楚这几个问题，“去”起来也就可能会无的放矢，甚至于自乱阵脚，反而会影响高等教育和高等学校的改革与发展。本文将就以上问题进行分析，并提出“去行政化”的基本思路。

一、大学“行政化”的内涵及表现形式

行政管理是随着人类社会早期公共事务和“公共权力”的出现而产生的古老的管理活动。严格意义上讲，行政管理是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行的管理。[1]我国对行政管理的理解比较宽泛，除政府机构外，还包括企事业单位中的管理活动。因此，可以从两种意义上理解大学行政管理：一是国家行政机构对大学的管理行为;二是大学内部的行政部门对大学施行的管理。

应该说，作为一种管理手段，行政管理在大学管理中的应用，其初衷在于提高大学管理的效率，确保大学有效实现其组织目标，更好地实现其功能和使命。从这个意义上而言，大学行政管理本质上只是一种实现大学组织目标的管理模式和管理方法，应该与当前广遭社会诟病的大学“行政化”区分开来。所谓大学“行政化”，是指以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，即把大学当作行政机构来管理，把学术事务当作行政事务来管理。根据以上对大学行政管理的定义，可以从政府对大学的管理和大学的内部管理这两个层面来剖析大学“行政化”的实质及其表现形式。

首先，从大学和政府之间的关系来看，“行政化”主要体现在政府将大学作为行政机构或行政机构的延伸部门来管理，严格控制，管办不分。具体体现在以下四个方面：一是在管理职能上，存在定位不准、缺位、越位等现象。大学作为独立法人和办学主体应依法享有的人事、财务、学术、规划等方面的自主权未能全面落实。同时，政府在制定标准、监督评价等方面应承担的职责亦未充分履行。二是在管理方式上，政府过多依赖行政命令手段来管理大学，而财政、法律等管理手段应用较少，规范性和法制性较差，随意性较大。三是在管理作风上，存在简单化现象，特别是个别政府工作人员存在官僚作风，讲究等级，与大学文化发生冲突。四是在管理文化上，大学倾向于依附政府及相关部门，更多关注的是如何获取行政配置的资源，缺少对办学规律的深入研究，难以彰显办学特色。

其次，从大学内部治理的角度来看，“行政化”集中体现为行政权力与学术权力的关系失衡、学术权力和行政权力的分割和对立、行政权力对学术权力的替代与压制。突出表现在以下几个方面：一是大学内部行政权力泛化。大学管理的“机关化”色彩过于浓厚，以行政权力干预或取代学术权力的现象比较普遍。行政权力对学术事务介入过多，忽视学者对学术事务的管理;大学中的学术组织(如学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、教师职务评审委员会等)或者泛化为行政组织，行使某种行政职能;或者作为“虚位”组织，学术权力在大学的地位没有得到充分落实，往往难以发挥实际的作用。学术权力的弱化影响了行政决策的科学性，降低了决策实施的严肃性，大学管理中程度不同地存在着“议而不决、决而不行、行而未果”的现象。另一方面，由于与学术事务相关的资源分配权掌握在行政机关手中，学术事务被间接行政化，因此出现了个别学者热衷于到机关部处和院系所做官，部分行政机关的工作人员忙着读博士的现象。二是大学内部学术权力与行政权力的界限不清。行政权力和学术权力常常交织在一起，造成分工不明，责任不清，导致行政权力与学术权力的相互越位。一方面，行政权力常常替代学术权力，以行政管理的方式管理学术事务，甚至于包办学术事务;另一方面，也存在着学术权力使用不当，学者在学术事务中观点偏颇、意见不一致，或在非学术事务中发挥作用的意志过于强烈等现象，对行政权力的行使产生不利影响。三是学术权力的主体，教授及学术组织的作用不突出。高校的校级学术委员会中，学校和院系以及职能部门的负责人所占比例较高，学术组织的成员构成存在着明显的缺陷。学校和院系领导虽然也是相关学科的专家，但在学术事务决策思维上多少带有行政色彩。另一方面，由于校务委员会、教代会制度不够健全，学者及学术组织缺少影响决策的制度化渠道，不能构成对行政权力的有效制约;在学校重大问题的决策中，学者及学术组织参与决策的途径和方式有限，权力得不到充分体现，影响了他们的积极性和创造性。四是缺乏相关法律制度及其实施细则的保障，学术权力的合法性和可操作性在实践中难以体现。按照《高等教育法》的规定，大学学术委员会的职责是审议学科和专业的设置，制定教学和科研计划，评定教学、科研成果等，但在实际运行过程中，学术委员会主要发挥咨询审议的功能，且议事规则不规范，相关决议的效力不明。

二、大学“行政化”产生的原因

应该看到，我国大学管理中普遍存在的“行政化”或“泛行政化”现象有其深层次的产生原因：其中既有大学内部的原因，又有大学外部的原因;既有历史的原因，又有现实的原因。只有正确认识和分析产生大学“行政化”现象的原因，才可能提出破解大学“行政化”难题的策略和措施。

(一)大学内部存在行政权力和学术权力的对垒，是产生大学“行政化”现象的客观原因

一般而言，大学内部事务可以分为学术事务和非学术事务(或行政事务)。与此相对应，大学内部存在着两大并行的权力系统。[2]一种是以行政管理组织结构为网络的行政权力系统，另一种是以教授、专家、学者为核心，以学术组织为主体的学术权力系统。行政权力扎根于权力授予，来自组织的委派或任命，突出照章办事和等级服从，主要通过行政命令和指示自上而下贯彻执行，具有整体性、层次性和强制性，其价值定位是保障大学组织目标的实现，保证教育方针和办学思想得以落实。学术权力是学术组织及学术人员通过各种途径管理学术事务的权力，它不是外部赋予的，而是大学的内在要求，是大学本质特性的外化，主要依靠学者基于学术构建的权威对客体产生影响，具有松散性、非强制性、自下而上等特点，其价值追求是保证学术标准得以贯彻，学者所从事的学科得以发展，学术人员的学术权力得以保障。大学的行政管理和学术管理协调匹配、共同作用，才能保证大学在整体稳定有序的状态下不断发展和提高。一所大学组建后，行政权力便相应产生。随着大学职能日益多样化，大学组织的复杂性增强，对行政权力的依赖性加剧，使得行政权力在行使中不断强化。而学术权力的产生和培育相对缓慢，其权威性的树立需要较长时间，其有效履行的组织保障和制度保障均明显弱于行政权力，经常受到行政权力的压制，这在客观上导致了大学内部管理容易产生“行政化”现象。

(二)建国以来我国实行计划经济体制和高度集权的高等教育管理体制，是导致大学“行政化”的历史原因

新中国成立以后，我国高等教育管理体制主要是照搬“苏联模式”，大学近乎于政府的附属机构，对大学的管理以行政权力为主，学科专业设置、课程教材标准、学生招收录取、学历学位授予、教师职称评定、办学资金使用等，都必须经过政府批准、检查或审定，大学的办学自主权十分有限。大学内部管理基本上也是“上令下行”的行政管理方式，行政权力决定资源配置、人事安排、绩效评定等，学术权力一直没有发挥应有的作用，教授学者的积极性和创造性受到压抑，从而严重制约了大学的发展和高等教育水平的提升。改革开放以来，随着市场经济的逐步完善和高等教育管理体制改革的深入推进，这种状况已有明显改善。尽管如此，由于体制的惯性，前述种种大学“行政化”现象依然程度不同地存在，政府有关部门往往还习惯于用行政管理的逻辑和方式来管理大学，大学往往还习惯于依据行政机构的组织结构来设计大学的内部组织，按照行政组织的管理方式对校、院、系进行权力分配，并赋予其相应的行政级别，确立管理中的隶属和服从关系。政府与大学之间的关系在不少方面还是命令与服从的关系，这在无形中又成为了大学内部行政机关和学术组织之间关系的范本。在很大程度上可以说，当前大学管理中的“行政化”倾向仍是计划经济思维和做法的延续。

(三)大学办学自主权落实不到位、政府行政权力缺少监督制约，是产生大学“行政化”现象的现实原因

改革开放以来，我国高等教育改革的重点之一就是扩大高等学校的办学自主权。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》确定了扩大高等学校办学自主权的方针;1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》进一步明确了高等教育改革要逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制;尤其是1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布和实施，以法律的形式对高等学校的办学自主权作了明确的规定，为大学依法自主办学以及协调行政权力与学术权力之间的关系提供了法律依据，从而改变了几十年来中国大学办学无法可依、单纯依靠政策和行政手段指导工作的状况。尽管有关法律法规对高校办学自主权的规定是明确的，但还缺乏实施办法和细则。高校到底应该享有哪些办学自主权、如何保障高校办学自主权等关键问题仍未有全面和明确的答案。从实际情况来看，尽管有关法律法规明确规定高校享受办学自主权，但仍程度不同地存在着政府干预高校办学的现象。例如，与高校自主办学直接相关的预算、人事、规划、学科、人才培养等方面的权力有待进一步落实和逐步扩大;高等教育资源主要由政府通过行政手段进行配置，分配到大学内部的资源仍然通过行政机关进行二次分配;政府对大学的行政权力缺乏有效监督和制约等。这些因素使得大学“行政化”和“泛行政化”的现象在某些方面愈加凸显。

此外，我国历史文化传统中形成的“官本位”意识突出，导致一些大学行政人员甚至是学术人员对行政权力“情有独钟”，学校内部行政机关为教师学生和教学科研服务的意识薄弱;社会往往也根据行政级别、行政权力等因素去判断大学从业人员的价值，使得大家将过多的精力去关注行政权力，这也是导致大学“行政化”的重要原因。

三、大学“去行政化”的基本思路及相关措施

在厘清大学“行政化”的内涵及其表现形式，分析产生大学“行政化”的深层次原因的基础之上，即可“对症下药”，提出大学“去行政化”的基本思路和相关措施。无疑，既然产生“行政化”的原因是多方面的，那么“去行政化”将是一个系统工程，涉及到方方面面的工作。笔者认为，大学“去行政化”并非取消大学行政管理或简单地取消行政级别，关键是要从根本上铲除“行政化”产生的土壤。

(一)完善大学内部治理架构，协调好行政权力和学术权力之间的关系

大学内部的行政权力和学术权力都有其存在的合理性，关键是把它们协调好，不能相互之间出现越位、错位或失位。现在的突出问题是，行政权力对于学术事务干预比较多，行政权力在很大程度上决定着学术资源的调配，甚至以行政决策代替学术决策。解决这一问题，一要进一步明确行政权力和学术权力的界限，严格限制行政权力放大或对学术权力进行干预;二要确立学术本位的观念和意识，充分尊重学者与学术组织在学术事务决策中的作用，高度重视并切实发挥学术权力在学术管理活动中的主导作用，积极营造尊重学术的大学文化;三要强化学术民主制度建设，健全校务委员会、学术委员会、学位委员会、教学委员会等相关制度，保障学术人员能充分参与大学管理和决策，切实享有对学术事务的主导权;四要充分保障大学教师和学生权益，完善“以教师为主体的教职工代表大会”制度，明确规定教代会的职责并确定学者代表的比例，使教代会的组成真正反映高校各种利益群体的要求，将教职工参与学校民主管理和监督的权力落到实处，同时也要高度重视学生群体对学校事务的参与;五要改善大学行政管理方式方法，克服官僚主义作风，尽快实现大学行政管理从官本位向学术本位转变，从以行政管理为主导的高度集中的管理模式向行政管理与学术管理相结合的管理模式的转变。总之，就是要推动学校行政管理部门能够真正以教师、学生和学术为中心，主动为教学和科研服务，做到行政权力和学术权力相互匹配、相互协调、相互制约、相辅相成。

(二)切实转变政府职能，依法保障高校办学自主权

正确处理好政府和大学的关系，是大学“去行政化”的关键所在。一方面，大学提供的服务具有公共产品的性质，政府有义务为其提供必要的资源和制度保障，这不仅仅是权力，更是现代政府应该履行的职责。另一方面，大学的权力，尤其是公立大学的权力，主要来自于政府的授权，政府有责任也有权力对其进行调控，使其更好地发挥应有的职能。处理政府和大学的关系，必须正确定位政府的职能。政府是高等教育和大学的宏观管理者和调控者，其目标在于促进大学更好地开展教学、科研活动，更好地提供社会服务，推进高等教育健康、协调、可持续发展。政府有关部门应进一步转变职能，加强宏观管理，实施分类指导，不应直接干预大学内部事务，尤其不应直接干预大学内部的学术事务。政府对大学的管理不应过多依赖行政命令的方式，而应更多地采用财政、法律等宏观调控手段。具体而言，政府对大学的管理，应从直接的人财物控制转变到提供资源和制度保障，从直接干预办学行为转变到通过制定办学标准、经济杠杆调节、监督检查和信息服务等手段对大学进行导向和调控。在制定相关政策、研制质量标准、实施建设项目时，应遵循大学发展规律，尊重大学办学自主权;要减少和规范对学校的行政审批事项，清理名义上已作备案管理，实质上仍在行使审批权的事务;要尝试把学科评审和教学评估等工作委托给行业协会或其他中介机构。理想的政府和大学之间的关系，应既能依法保障大学的自主权，同时又能有效实现政府的宏观调控，引导大学遵循教育规律，面向社会依法办学。

(三)加强大学的科学管理，进一步提高行政管理和学术管理效能

大学“去行政化”问题之所以引起社会广泛关注和热议，其重要原因在于大学管理效能较低，在人才培养、科学研究、社会服务等方面满足不了国家和社会公众的要求。笔者认为，“去行政化”(包括淡化乃至逐步取消行政级别)不等于在大学取消行政管理，而是要加强科学管理，进一步提高管理效率，更好地服务大学发展目标。20世纪末以来，加强管理、增强绩效是世界范围内高等教育改革与发展的基本趋势之一。发达国家加强高校管理主要有四个特点：一是科学化。在大学管理中引入各种先进高效的管理工具和方法，提高管理水平;二是专业化。世界知名大学都在全国或全球聘用专业管理人员承担管理岗位，并建立严格的聘用标准和聘用程序;三是重视能力提升。通过形式多样、内容丰富的培训项目，提高管理人员的相关能力;四是强调管理的文化内涵。倡导尊重学术，服务学生，服务社会。近年来，我国大学规模渐趋庞大，功能目标不断拓展，组织结构更趋复杂，大学除了学术事务之外，后勤保障、基本建设、学生管理、安全稳定等方面的任务越来越重，这对大学管理的科学性及有效性提出了更高的要求。目前我国大学的行政管理还存在诸多问题，例如：权力过多集中在学校一级，管理重心偏高且效益较低;行政机构臃肿，职责不够清晰且应变能力较差;二级院系设置过多，学术管理跨度较大且效能不高;管理理念和方法陈旧，适应不了复杂多变的形势等。针对这些问题，大学迫切需要以管理重心下移为重点，建立结构合理、责权分明、运转高效的科学管理体系，并结合大学内部人事管理体制改革和教育职员制的探索，建设一支整体素质优良的高效的职业化行政管理队伍，切实改善大学的管理效能。

应该看到，“官本位”意识在我国根深蒂固，大学的“行政化”或“泛行政化”现象是“官本位”意识在大学的集中反映，其根本原因在于符合我国国情的现代大学制度尚未建立。大学“去行政化”涉及到大学外部管理与内部治理等方方面面的变革，涉及到政府、大学和大学从业人员的共同责任。令人高兴的是，这一问题已经引起了各方面的高度关注，即将发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》对此也予以了回应。本文仅是笔者对这一问题的粗略思考，意在阐明观点，抛砖引玉，并求得同行的批评指正。

第三篇：高校去行政化提纲

探究高校去行政化

摘要：大学的主体是谁？是教师学生，还是行政管理人员？大学里的工作到底是以教学、科研为中心，还是以管理为中心。假如是前者，我们是不是应该倡导“教授治校”，倡导采取措施调动教师的积极性，尊重工作的兴趣，任其自由发展，尽可能的为学术发展创造条件。然高校发展的现状何然？本文是针对但前高校“行政化”现状，而做的探究“去行政化”。

【关键词】: 去行政化 现代大学制度 学术自由 教授治校

一、行政化概述

行政是指的是一定的社会组织，在其活动的过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等特定手段发生作用的活动的总称。就范围而言，首先它属于国家的范围，其次只有行政机关或政府权力才是行政权力。行政是行政主体对国家事务一决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动。当这些社会组织像行政主体般利用行政权对组织内的活动过程过多组织、控制、协调、监督。

高校的行政化，指行政部门对于高校的管理过多过细，大包大揽。在学校里是以一个权利为中心，而不是以学术为中心，使得教育失去了特有的专业性、学术的自主性和学术自由的精神，导致其教育活动被作为行政活动管理，滋生了教育雇佣性。一句话，行政化指社会组织活动利用行政权力来代表真切的利益和话语权。当前高校行政化现状？

高校为什么会走向行政化呢？近代，学校与外部力量之间的关系及学校的自主性也相应的发生了变化，政府权利越来越集中，形成了强有力的中央集权。同时，科学技术在社会经济生产中的作用日渐显著，国民的思想观念成为影响社会统治的重要因素，学校教育的地位凸显出来。我国上世纪50年代时，为了恢复战后满目疮痍的国民经济，国家开始实行计划经济，为了让更多学生进到学校一起学习，统一培养人才，高校高等教育建立行政化体制。20世纪80年代初至90年代中期，“文革”结束学校教育开始恢复，不少地方教育部门选任有才干的政府官员到学校任职，事业心很强的官员和地方教育部门一起重组学校，在地方政府和学校共同努力之下，为学校制度的恢复起到非常重要的作用。这一时期计划经济的痕迹还比较重，学校是政府直接管理的部门。政府对学校不是干预的问题，就是直接管理。改革开放后，计划经济变为市场经济，市场需要不同类型的人才，学校教育也开始面向市场，同时学校作为传播和生产知识与价值的重要机构，能通过把生产知识、技能传播给人们，使他们具有高效率的劳动力。当国家或这某些社会组织有足够强大的力量，他们的职能扩大到人类活动的某些领域，显然当他们对学校的重要性有足够的认识的时候，国家或这些组织通过对学校实施越来越多的影响，直接或间接的传播某种思想观念到学习主体的头脑当中，学校此时就成了贯彻国家或这些社会组织意志的工具。毫无疑问，当国家层面的“行政主导”，在大学内部潜意识中已经贯彻了行政部门为校园里的“运转轴”这就意味 1

着高校办学的自主权在某种程度上收到行政方面的制约。因为行政权力掌管着教师的命运，包括职称评定、科研经费申请、教学课程多少、研究生导师资格的获得以及住房等等。那么当大学运作与政府部门的运作一样时，高校的本质的终极目标——学术自由、创造知识、培育人才、服务社会必然会偏离。

二、我国高校行政化得以生存与发展的一些因素其影响

改革开放以来，随着高等教育改革的不断深化和对现代大学办学规律的不断认识，以“政府宏观管理、高等学校面向社会依法自主办学”为目标的体制改革逐步触及到现代大学的核心。然，正如正如阿什比所讲“大学是遗传和环境的产物。我国社会历史条件的巨大变化下，高校的行政化使得大学制度的发展很大程度上脱了终极目标，具体如下：

（一）、高等学校本不同于行政事业单位，更不同于行政机构，而是一个独立的社会实体。然，当前大学的举办权、办学权和管理权的合一，高等学校并没有脱离与政府的隶属关系，政府作为举办者，对高等学校的定位与定性、专业设置、学科建设等一切事物都进行审批、招生、教学、科研等一切具体活动都听命与政府的安排，如此高等学校的教育发展被限制在了狭小的范围内，学科研究于深入发展受阻。

（二）、科层管理理论下的高等教育自我发展目标缺失。美国教育家管理学专家马克思*阿博特认为学校组织是一个高度发展的科层管理组织。来自于政府上下级关系而形成了高校间的等级性。在我国现行的高校体系中，由于官本位的历史沉淀，行政管理人员间的上下级关系教育教学人员、科研人员的上下级关系以及他们在各层级中，由于位置不同，划分的等级也有所不同，同时他们各自根据任务的性质、特点与管理各施其职，高等教育各层的管理单调、枯燥、僵化和公式化，同事之间以及上下级之间缺乏感情交流和理解，大多数个体只为自己的职位升级、年终绩效而担忧。政府对学校管理的行政化导致部分高校为应付考核急功近利，衍生出如应试教育、学术腐败、论文抄袭等怪像，这些问题，正成为社会主义现代化建设进程难以突破的瓶颈。高校教育可以说出现万马齐喑的局面。

（三）、高等学校学术权力于行政权力平衡机制的缺失。有人说中国国有大学和中国国有企业的结构实际上是一样的。国有校长副校长就像国有企业的厂长经理，他们并不对大学负责，但必须任命他的政府负责。高等学校的本质在于其学术性，学术能力的大小以及学术能力的再生产可能性，从根本上决定着一所高校的发展实力和潜力。“当学术活动对自身进行组织就形成了学术权力，学术权力为了获得自身发展的保障需要借助于行政权力”。前文，我们已经讲过，随着知识在人类生活中价值的提高，来自政府与社会对学术组织的控制与来自经济上控制学术的一些组织衍生出来行政管理权力日益增强，而且在现行制度体系下，行政权力远远大于学术权力，故有人说中国国有大学和中国国有企业的结构实际上是一样的，国有校长副校长就像国有企业的厂长经理，他们并不对大学负责，但必须任命他的政府负责。如此难道学术的自由性、自主性不会受到严重威胁？高校教育发展到此情此景下，一些教育家和社会组织已经认识到有必要使高校脱离于行政，即“去行政化”。

三、探究去行政化

近年来高校是否要实行“去行政化”一度成为人们激烈讨论的教育问题，多

数意见都认为,过度行政化已经成为诸多教育问题的总病根,必须尽快革除。那么，高校是否必须彻底的去行政化，取消层级中的各类行政级别？事实上行政权力原本不应该成为一个“贬义词”,高校类组织机构一刻也离不开行政管理。2010年6月6日颁布的我国第一个中长期的《人才规划纲要》指出,改进人才管理方式的主要任务,是规范行政行为。因此,去行政化的精髓,不仅是取消行政级别,大家肩膀一般齐,更在于规范行政权力,督促权力恪尽职责、恪守边界。讨论高校“去行政化”，另一部分意见是高校“去行政化”实为变“行政化”为“服务化”的问题，大学是为教学和科研而存在的，教授应该是主体，行政人员的任务就是为学生和胶原服务，这是应然状态。但实情呢？行政管理人员抱定的并不是“服务”的宗旨，在他们看来服务的对象是具备哪些服务人员认可的水平，而复服务对象，不管是教师还是学生，他们的水平高低，正是由这些名为“服务”，实际为行政人员说了算。他们也认为从我国现有高教体制改革历程来看，大学面临的最根本的一条规则就是几十年计划体制延伸下来的国家包办大学和统管大学办学事务，即所谓的“行政主导一切”。包括大学的办学经费、建设计划、教学课程、招生计划、校长等官员的任命（引申出有些校长被定为副部级）等等。国家层面的“行政主导”，反映到大学内部，就是行政部门在校园内的“行政做大”。因为行政权力掌管着教师的命运，包括职称评定、科研经费申请、教学课程多少、研究生导师资格的获得以及住房等等。这样一来，大学运作与政府部门的运作一样，其结果必然偏离其终极目标——学术自由、创造知识、培育人才、服务社会。而将高校“去行政化”的“行政化”变为行政为高校服务。而教授治校是大学运转的体制保障问题，它包含两个方面的基本内涵——治学和治校，这两个方面同属大学良性运转的必备支撑条件。

四、“教授治校”和“教授治学”

在学术领域,教授治校是大学运转的体制保障问题，教授的治学和治校，是高校教育良性运转的必备支撑条件。大学教授是大学共同体中的主体，承担着教学及科研等积累、发现和创造人类文明的职责，俗称“做学问”，也可称之为“治学”。而 “教授治学”有着独特的存在内涵，最为鲜明的就是勇于打破各种框框和有形无形的限制，才可能逐步做好。它与追逐经济利益、短期效益等行为有着鲜明对照，它要求有尽可能明晰和严格的程序以及权力控制。因此，“象牙塔”的运作才与众不同，那就是尽量减少外在权力的干预，而由这个职业群体自己管理自己的学术事务，由此产生“教授治校”。教授治校中的“治”，是明确指向“与大学教学和科研等相关的、遵循教育特殊规律的、积累发现和创造人类文明的”学术事务。只有教授群体才更好地懂得这一事务的内涵。

诚然，任何一个群体组织，只要有共同的目标，集合在一起，就离不开支撑其运作的行政事务。教授治校不是教授群体给大学打一般行政琐事的工，而是教授们真正拥有决定大学自身探究学问的决策权。虽然不能说教授治校能达到治学般程度，尽管效率可能很低，也可能有失误，但它是做学问的本真，求实的必然，完全不同于政府指令性的业绩工程。

学术领域教授治校是否能使是高校淡化行政性的重要保障也在于高校新型环境作保障，那么高校需要建立怎么样的新型环境呢？建议如下：

（1）、树立正确的大学观。在经济主导的世界里，人们普遍持有的观点是“重实用而轻学理”我国当前的高校教育观存在着“大学工具论”，即政府或社会组

织视高校为工具，附属机构，在“上有号召，下有行动”的我国特有的社会运动模式下，失去了其自身的独立性，失去了高校作为学术机构的前瞻性和批判性。另一方面，高校学生持有“大学创收论”，认为高校于企业一样，是创收的组织。由此到来一些倾向，大学视自己完全可以靠自己生存，不需要正投入。高校去行政化不意味着它独立于政府，如企业班是生产年商品的源地，在更大意义上他是教育事业，对于教育事业的投入是任何政府不可推卸的责任。

（2）、转变政府职能，提供物质和制度保障。

建立现代大学制度指对政府长期以来政府集权管理体制下造成大学学内部层次化、行政化现状的改造，要求本不该行政人员执掌的权力要归还于大学等高校。同时，要建立现代大学制度也不能脱离相关行政部的指导，政府及行政部要做的是转变其职能，打破对高校教育的垄断，放权给教授治校和治学，同时在物质和制度上给予教授治学提供保障。

（3）、坚定不移的实施推进高校管理体制改革。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，“推进政校分开管办分离”，“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”；温家宝总理在政府工作报告中也提出，要推进高校管理体制改革。当代各类各阶段学校可以收都遵循的是科层管理体制，在一定程度上导致了我国高等教育自我发展的却目标缺失，故无论是政府抑或是高校改革者都应该坚定不移的提出意见推进学校管理体制的改革。

（4）、建立或完善已有的高校绩效的评介体制。

上文我们已经谈及了高等学校学术权力于行政权力平衡机制的缺失现状，因此教授治校应明确高等学校的本质在于其学术性，学术能力的大小以及学术能力的再生产可能性，从根本上决定着一所高校的发展实力和潜力。而建立或完善无疑在学术与学术权利方面达到制衡。

总之就我国当前高效发展现状，而针对高校区行政化这一热点。高校的去行政化首先应明确高校的主体是教师和学生，去行政化的目标在提高教师的积极性，尊重教师及学生的工作兴趣。同时政府及社会各界要重视高校的本质精神在于学术的自由，自主性。如此高校的去行政化之路才有路可探，现代大学制度的建立才有更深远意义。

参考文献：

[1]张俊宗著:现代大学制度——高等教育改革与发展的时代回应:中国社会科学出版社2004

[2]甘阳、李猛:中国大学改革之道：上海人民出版社2001

第四篇：高校去行政化利大于弊

高校去行政化利大于弊

一，我国大学行政化的历史文化背景

我国大学行政化现象由来已久,有着深刻的历史文化背景。事实上,自近代大学创建起,行政权力长期充当着大学运行管理的主导力量,经过一百多年的传承和变革,最终形成了当前我国大学行政化的客观现实。从办学方针看,在我国教育发展史上,清末崇尚“中体西用”,国民党统治时期推行“党化教育”,解放后遵循“教育为无产阶级政治服务”。即使在大学自由度较大的清末民初及抗战时期,我国都是将大学视为国家“富国强兵”的工具。国民党统治时期确定的大学宗旨之一,便是在“党化教育”方针指导下,强调“信仰及服从领袖”。由此可见,我国大学地位的从属性和大学功能的工具性,以及大学行政化的萌芽并非今天才有。从权力基础看,官员身份和资源控制是大学行政化的物质前提。建国后,我们不是把大学视为独立的学术自治体,而是作为教育行政部门的下属单位,大学没有了独立性。从主观认识看,对教育行政化之弊端的认识并不是今天才有。早在1931年,梁漱溟就曾指出:“要想中国教育有生机,非打破推翻今日官办教育的局面、得一大解放不可,官办教育,教育愈办愈死„„中国现在所需要的正是创造。因中国社会旧日的一切多不适用,近今从西洋直接抄袭过来的又不适用,所以非创造自家所适用的一套新文化不可,政治、经济乃至一切皆然,教育正同一例。这变断非由官去变,要自由试验而后才变得通。”

从客观效果看,总体上,大学行政化倾向与大学功能表现总体上呈现“负相关”关系。研究表明,我国大学教育发展最好的时期,恰恰是政府对大学不管或管得少、大学行政化色彩较淡的时期。无论是在大学刚刚起步的清末民初时期,还是在大学相对快速发展的北洋政府时期和民国时期,社会基本上都处于动荡状态;无论是北洋军阀政府还是国民党政府,都在事实上没有完成国家的统一,其意志在全国各个方面还难以“贯彻执行”,从而为大学的自由发展提供了空间。二，我国大学行政化的体制根源

校长任命制与大学行政化是互为表里、互为因果的两个关键因素。一方面,校长任命制是大学行政化和校长“官员化”的深层原因,被政府直接任命的大学校长必然会更多地对上负责,而不是自觉地对学校、教师、学生负责;另一方面,大学行政化又进一步巩固了校长任命制,使校长由政府直接任免制度成为必然选择。

资源高度集中基础上的集权体制是行政化的体制根源。由于教育资源配置权高度集中于教育行政部门,大学根本没有必要的办学自主权——从校长任免、经费拨付、项目审批,到学位授予权设定、专业课程设置、招生名额、教师招聘名额的审批权,都由政府部门掌控。行政级别不但与学校地位有关,还与校领导的个人待遇直接挂钩。高校的科研经费划拨、申请、职称、荣誉、评奖等,都由行政主导,普通教授不容易拿项目,但要当了院长、主任、处长,不仅有了级别,项目资金也容易随之而来。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》征求意见稿日前公布，教育去行政化成为公众关注的焦点。《规划纲要》明确提到，推进政校分开管办分离，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。这被认为是教改深入到“敏感地带”。取消大学行政级别，只是大学去行政化、去官化的第一步，要让大学淡化行政色彩，还需在校内推行行政权与学术权分离，真正建立学术自治、教授治校、学生自治的现代大学制度。

中央财经大学教授：去行政化才能产生一流大学

从整体上说，大学的宗旨是为人类认识世界增添新知识，学术应该是大学唯一的追求和价值取向。不过，行政化状态下的大学里面，有两重追求目标，除了学术，还有类似于官员的行政进阶追求。在大学稀缺资源的分配中，处于行政部门的人以及所谓“双肩挑”的人，往往左右逢源，处于最有利的位置。而学术追求与行政追求是两种完全不同的目标，后者在本质上恰恰是与大学精神背反的。科学研究是非常具有个人色彩的事业，需要独立的人格和批评精神，而在行政权力面前，这种独立和批判精神受到了压抑和挑战。老老实实做学术，可能不如争取个副处级干部来得惬意。

评价大学的标准，本来也应该是学术的，而非行政的。但在行政化状态下，大学评价的标准可以简化成若干指标，进行“数字式管理”，这些指标看似完整和有理，实则弯曲了大学的正确方向。为了契合行政指标、获得办学资金等，大学不得不被动应付，削足适履甚至虚与委蛇，各种教学和科研评比、排行中的造假现象层出不穷。近几年，大学毕业生“被就业”现象突出，社会对此颇有微词，但行政系统需要这样的统计数据，以证明它们很好地完成了为社会培养人才的任务。

行政系统具有自我强化的功能，中国高校的行政规模也处于不断扩张的趋势。它们占用了原本可以用于教学、科研或学生的资源，比如在一所大学，也许教授们没有自己的办公室，但行政人员却有条件不错的办公室。机构多了，会议就多，活动也多，各种会议和活动让老师们应接不暇，虽然其中大部分并无实质内容，大学的精力被一点点消耗掉了。

行政化对学生也有潜移默化的影响，学生们的学习和学术积极性，被各种行政活动冲击着。大学培养的人，首先要具有悲天悯人的情怀、健全的人格、科学的思维方式，而不在于找到一份体面的工作。但学校的专业设置，却越来越被要求去满足经济社会的需要。研究高级学问似乎落伍了。难怪有人说，现在的大学更像职业学校。考研热、考公务员热和考证热背后，都可以洞见大学这种急功近利、过于世俗化的倾向。

去行政化的困难在于，国立大学本身正处于行政化的序列中，去行政化是去教育行政部门的自我革命，而大学本身也不能蹴然适应没了主管部门的状态。大家都呼吁教授治校，但被行政熏陶久了的教授们都还没有这方面的心理准备和知识准备。当然需要一个学习过程，但为了让大学成为真正意义上的大学，大学的自主权必须受到尊重，教育行政管理部门必须为大学松绑，把学校从被管理中解脱出来，把本应属于学校的资源还给学校。同时，大学也需要找到一批“真正的教育家”，组成类似于董事会的机构，决定大学的办学风格、发展方向。在此之下，教授治校，才可以顺理成章。

国人对中国出现一流大学有热切的企望，国家创新能力的建设也倚赖未来一流大学的支撑，为此，即使触动一些部门的局部利益，甚至造成一定程度的无序和失败，也不能再把这个真正需要解决的问题往后推了。长痛不如短痛，去行政化，终究是值得的。（中央财经大学教授 王福重）

百度百科高校去行政化的解释

高校去行政化是指高校要推进政校分开，管办分离，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，是推进高校管理体制改革的措施之一。

高校去行政化就意味着教授治校、学术至上，承认教学、科研第一线的老师、教授代表着学校学术发展方向。在高校形成崇尚知识和作为，而不是崇尚权力和地位。可以最大限度的整合资源，可以真正做到让教师发挥所长，让学生的潜能得到发挥，培养更多的创造型人才！提高学术水平，提高科研水平，向世界一流大学的方向前进！全国人大代表热议我国高校如何转变行政化倾向 不能用行政手段和思维解决学术和教育问题

“大学校领导的行政级别，只是行政化倾向的浅显表现，它并不带来对大学办学的本质影响。”全国人大代表、民盟上海市委专职副主委沈志刚说，“大学行政化倾向的本质影响是：大学的管理越来越像政府，大学的管理人员越来越像官员，大学的运行模式越来越像政府机构，进而不按照教育规律、人才成长和学术发展规律办事，用行政手段和思维来解决学术和教育问题。”

曾经做过多年高校教务处长的沈志刚告诉记者，高校对教师的考核越来越像GDP，比如科研论文多少篇、科研经费多少万元、科研项目级别多高等，所有这些都是由学校的职能部门去做，这与中央政府考核地方政府、地方政府考核基层政府的模式完全相同。从学校到教师，都要努力适应这种环境及管理模式，有时就会投机取巧，甚至不惜弄虚作假。行政化倾向是社会“官本位”心态的表现

全国人大代表、重庆大学校长助理夏之宁告诉记者，在一些高校，有的教授宁愿放弃一些学术成就，也愿意去行政部门当个副处长，或者到行政部门做兼职，这样就有调控资源的权力了。

高校管理更应强调学术为本

美国加利福尼亚大学伯克利分校原校长克拉克·克尔博士曾经说，大学的学术管理是一个建立在同意而不是在命令的基础上的制度。谢维和说：“这句话点明了大学办学和管理的重要特征，它对于提醒我们避免大学的行政化非常有意义。”

“我们所说的‘去行政化’，不是说不要正常的行政管理，而是要抛弃官僚习气。”饶子和坦言，“当初国家给大学定行政级别，是希望全社会都能认识到大学的重要性和地位。”

两会代表：中国探求高等教育“去行政化” 之路 中国政府总理温家宝日前在与网民交流时说，大学最好不要设立行政级别，要让教育家办学。温家宝自２００３年以来曾在多个场合提出“教育家办学”。观察人士认为，这一理念是对著名科学家钱学森“为什么我们的学校总是培养不出杰出人才”的积极回应。

全国政协委员、厦门大学教授杨春时撰文表示，中国大学发展的障碍根本问题在于行政化的管理制度。这种大学制度在计划经济时代形成并且得到巩固。这种制度把大学变成了衙门，从而压制了教师的积极性、限制了学术生产力，使创新人才“难产”。全国政协委员、山东师范大学科技处处长陈德展说，高校的功能是育人，但部分学校出现唯上不唯教的现象，试问怎么能提高教学质量，高校教育到底是为谁而办？

不仅如此，政府对学校管理的行政化导致部分高校为应付考核急功近利，衍生出如应试教育、学术腐败、论文抄袭等怪像，这些问题，正成为社会主义现代化建设进程难以突破的瓶颈。

王志民代表：行政化是高校没有活力的症结之一

山东省政协副主席王志民代表：行政化是高校没有活力的症结之一。高校是学术单位，不该有行政级别。学校行政化的后果就是使行政权力凌驾于学术权力之上，限制了学术生产力，使创新人才“难产”，对学校科研和教学质量造成损害。

北京师范大学教育学院学前教育系主任刘焱认为，高校“去行政化”会不会损害教师的尊严，恰恰是否定的，大学“去行政化”应当是能够提升教授在大学工作当中的地位，肯定学术权力的尊严。

刘焱委员：大学“去行政化”能够肯定学术权力的尊严

刘焱委员说，尊严从心理学角度来讲就是自尊和尊重他人。一个是人格，这是从人权来讲。基本的人权受到保障，这是最基本的尊严的定义。在学校的教育过程当中，培养孩子的过程当中，作为教师，一定要按照国家的教育法，按照教师的职业道德，尊重和爱护孩子的人格，不要损害他们的尊严。在自尊和自爱、尊重孩子的教育氛围当中，才能培养孩子的学习，尊重自己和学会尊重别人。大学的管理应该是学术优先

中央教育科学研究院研究员储朝晖说，目前大学的管理行政的权力过大，学术的权力太小。这次参与制定“中长期教育改革和发展规划纲要”时，温家宝总理特别关注一定要征求大家的意见，“教育的事不是你一个官员讲了算，也不是你一个部门讲了算，而是应该公众参与进来。”

对于这样的说法，顾也力说，去行政化的概念不要模糊，不是去“行政”，是去“化”，这个“化”是什么东西呢？现在大学都有级别，有副部级的、厅级的、副厅级的，你有了这个级别，就有了乌纱，有了乌纱就得听上面管。大学是什么？大学是做学问的，产出知识、传播知识的地方。那么，按照大学的管理，应该是学术优先。所以，大学去行政化就是大学回归学术本位，校长不一定非得有级别。

四辩总结 谢谢主席，评委，大家好：

对方辩友的口才的确让人佩服，但对方辩友在辩论中的观点，我方实在不敢恭维。......下面我来进一步阐述我方观点

首先，任何事物都是矛盾统一体。事实上,大学的行政级别和行政化管理也在一定程度上发挥了某些积极的社会功能,例如:直接提升了社会公众对大学政治地位的认同度，加强高校党建和巩固国家政权基础;维护大学政治秩序安全稳定等。但必须指出,我国大学“行政化”现象及其伴生的各种危害, 都是我国教育行政管理体制机制内在严重缺陷的外化与集中体现。大学“去行政化”之所以成为2010年全国两会代表热议的问题,绝不是因为我们的现行高等教育体制机制无比优越。恰恰相反,正因为大学“行政化”已经暴露出许多弊端和“缺陷”, 才酿成了当代中国大学教育的落后和被动挨骂局面。

其次，大学“行政化”本质上已演变成少数当权者的食利工具,总体上背离了广大教师、学生和人民群众的利益与期望,妨碍了我国高等教育的质量提升和可持续发展。大学“行政化”趋势绝不符合知识创新的需要,不符合教育规律和人才成长规律,不利于建设创新型国家和人力资源强国。不仅如此，政府对学校管理的行政化导致部分高校为应付考核急功近利，衍生出如应试教育、学术腐败、论文抄袭等怪像，这些问题，正成为社会主义现代化建设进程难以突破的瓶颈。因此,高校去行政化无疑是“利大于弊”,理应旗帜鲜明地进行彻底的“去行政化”改革。

最后，我认为,大学去行政化不等于大学不要行政部门,不是要完全摆脱行政管理,中外任何大学都设有行政管理部门,但是它的主要职能应当是为教师和学生服务,而不是相反。“去行政化”的功能目标,就是在去除集权化、非理性、违背教育规律的低效率行政管理方式的同时,理直气壮地大力加强符合教育规律和人才成长规律的优质高效和公平公正的教育行政管理。我们今天之所以站在这里，不是为了输赢，而是为了让大家认识到大学是什么？大学是做学问的，产出知识、传播知识的地方。那么，大学的管理应该是学术优先，大学去行政化就是让大学回归学术的本位。谢谢大家。

第五篇：邮政企业去行政化改革要循序渐进

邮政企业去行政化改革要循序渐进

陈宏

2012-11-20 10:58:40来源：国研网2012-11-1

2摘要：过去多年来，我国邮政业实行企业化市场经营与行业化管理相统一的模式，其弊端日益显露。2005年7月20日，国务院常务会议通过了我国邮政体制改革方案。邮政体制改革的方案为“一分开、两改革、四项措施”。“一分开”指邮政领域内的政企分开：“两改革”即改革邮政主业，改革邮政储蓄：“四项措施”则是指建立普遍服务机制、完善特殊服务机制、强化安全保障机制、改革价格形成机制。

邮政体制改革正在逐步深化。国家邮政局副局长王梅10月26日在接受中国政府网访谈时介绍，为完善省级以下邮政监管体制改革，将在市地一级设立357个邮政监管机构。同时，为避免误解，省级以下邮政企业将不再称“邮政局”。同一天，十一届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国邮政法〉的决定》。

邮政集团公司今后应不再使用“中国邮政”或“邮政局”等名称，“邮政”二字现在已不仅指中邮集团公司，各类快递公司也属于邮政行业，还有各地的邮政管理局。邮政集团公司对外应一律使用“中邮集团”称呼，实现彻底的政企职责分开，使“中邮集团”成为真正的企业。邮政普遍服务标识不能被“中邮集团”开展竞争性业务借用。

过去多年来，我国邮政业实行企业化市场经营与行业化管理相统一的模式，其弊端日益显露。2005年7月20日，国务院常务会议通过了我国邮政体制改革方案。邮政体制改革的方案为“一分开、两改革、四项措施”。“一分开”指邮

政领域内的政企分开；“两改革”即改革邮政主业，改革邮政储蓄；“四项措施”则是指建立普遍服务机制、完善特殊服务机制、强化安全保障机制、改革价格形成机制。

政企分开主要内容包括企业所有权与经营权的分开，政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。政企分开是这个改革方案的核心，而政企、政资、政事三分开是邮政改革的总体目标，分业经营、监管独立是整个邮政改革的出路，完善省以下邮政监管体制，是邮政领域行政管理体制改革的方向和深化改革的重要步骤。邮政监管体系改革将促进邮政业与交通运输业融合，合理划分中央地方事权。要完善邮政普遍服务的四个机制，即保障实现机制、发展政策机制、亏损评价机制、横向管理机制。

我国所有企业不分大小和行政级别，在税法面前一律平等，“营改增”全面推行后该缴的均要缴纳，税后利润按产权规范自主分配和对国家分红。邮政企业由于具有普遍服务义务享有国家相应免税政策，今后应将此与普遍服务财政补贴一并等量齐观。要加快建立邮政普遍服务亏损评价体系，摸清邮政普遍服务成本，并将财政补贴预算与邮政普遍服务水平有效挂钩，加强邮政普遍服务补贴资金的使用监管，不断提高资金使用的效率与效果。

邮政体制改革后，省级以下邮政企业已经属于公司范畴。目前邮政集团公司仍为副部级央企，省级以下邮政监管体制建立后，为便于交通局邮政监管部门管理，地市邮政分公司应变为副处级，县区邮政分公司应变为副科级，并应逐步取消国企行政级别身份。当前，各市、县级邮政公司应从当地党委、政府设立的各类常设和非常设机构成员单位中退出，并应同时从“政务公开”、“局务公开”成员单位中退出，纳入“厂务公开”范畴；各级政府网站、门户网站、广播电视

台“政务公开”专栏不再链接邮政企业网址。邮政企业内部制订的“局风局规”等均不再使用“邮政局”、“局”称呼。

邮政企业公司化改革后，应根据《中华人民共和国公司法》，由国务院或地方政府派出监事会，代表国家对国有资产保值增值实施监督。要全面贯彻落实科学发展观，加快推进邮政产权制度改革步伐。邮政企业属国有独资企业，产权结构单一，公司化后要进行产权制度改革，改组为有限责任公司，转变为股份有限公司。国有企业的经营者支配的财产是国家的，产权制度改革应坚持市场配置为主的原则。邮政集团公司应由原来的财政部代表国务院履行出资人职责，转而纳入国有资产监督管理委员会管理。目前，邮政储蓄银行与邮政混合经营、混合管理，存在明显弊端且内部控制薄弱，应将邮政储蓄银行完全剥离；继续深入细致地做好《邮政法》的修订，逐步将邮票发行权收归国家；借鉴欧盟做法，全面开放邮政市场。

要逐步淡化邮政企业对报业发行的依赖思想，避免其对国民经济生活不必要地干预。报纸自办发行有利于保持观点独立，建立发行网络也是报业发展的必然，应通过“全国报纸自办发行协会”鼓励党报党刊出版单位和大型新闻出版传媒（601999）集团公司自办发行。“全国报纸自办发行协会”成立于1992年5月，是一家具有独立法人资格的全国性一级社会团体，成员由具有独立发行权的全国各省市、自治区报社组成。我国自办发行走过了20多年历程，到2007年全国实行自办发行的报社约900家，虽然仅占报纸总数的40%，但这些报社创造了80%以上的广告份额，其服务质量和经济效益明显好于邮发模式。据11月7日消息，经甘肃省委宣传部批准，2013年开始，《甘肃日报》及甘肃日报报业集团所属的《甘肃农民报》《甘肃经济日报》《甘肃法制报》等报纸实行自办发行。

经济层面的公平正义是最基本的公平正义，任何时候都要把人民利益放在第一位，政府管理经济主要是协调地区、部门、企业之间的发展规划和经济关系，对于企业经营也要从有利于国民经济发展和有利于消费者及广大员工的角度，进行卓有成效的宏观控制，对于企业影响民生的行为有针对性的纠偏，实现发展成果由人民共享。国企负责人的身份首先不是企业家、职业经理人，而是由组织人事部门和政府主管部门考核任命的官员，各级党委政府组织在评选优秀企业家等方面应首先向大型民企倾斜。邮政企业对邮政普遍服务业务不应下达经营考核指标，不得让员工买断包销，不得滥用劳务派遣用工形式。

邮政业是国家重要的社会公用事业，邮政网络是国家重要的通信基础设施。改革是不以人们的意志为转移的，往往是一个经济体系内部由多种因素和主体共同决定的，力量通常来自内部的推动，实质上是内生性的动力。要继续深化邮政体制改革，加快突破邮政行业发展瓶颈制约，邮政企业去行政化的改革要循序渐进，狠抓落实。邮政业要紧紧抓住新法颁布的有利时机，革新除弊，改善民生，努力转变增长方式，保持全行业科学可持续发展。