国内外巡视监察制度之借鉴

第一篇：国内外巡视监察制度之借鉴

巡视制度是具有中国独创性的一项制度

在距今4000余年前，传说中的古代天子尧舜，为了勤政爱民，每过五年都要率领百官和侍从们去巡狩四方，考察地方诸侯的政绩和公德，这就是天子巡狩制。就据《尚书·尧典》记载，从舜的时候起“五载一巡狩”，且巡狩时间的安排是相对固定的。巡狩制是后世巡视制度的渊源。所以说，巡视制度出现的最初作用，是为了维护部族间的秩序，方便天子了解诸侯治理政务的情况。此后，夏、商、周三代均循此制，只是天子巡狩的时间各不相同。同时，夏商周时还设有称之为“方伯”的官吏，“受命于王”，对称臣纳贡的异姓诸侯和分封的同姓诸侯进行监察。到了封建社会的战国时期，又有了“巡行”、巡县制度，国君、相国、郡守都可以巡视地方。秦始皇统一六国后，改以前的“方伯”巡视为中央派人巡视和郡级定人巡视，从中央到地方组成了一个较为严密的独立巡视系统，以加强中央集权的封建专制统治。

汉朝出现了古代巡视制度中最主要的形式，即中央监察机构分区巡视地方之制。汉武帝时，郡和王国同为地方最高行政区划，郡直隶中央，王国由分封的诸侯王统治。野心诸侯王往往勾结地方豪强，兴风作浪，图谋不轨。汉武帝深知“吏治”的重要，于是一面大规模选用执法者担任地方主要官员，一面创立中央监察机构分区巡视制度，即刺史巡视制度，用制度监督、管理地方主要官员。汉武帝把全国划分为十三部，每部设立一名刺史，共十三名刺史。刺史的工作方法是“乘传周流”(“传”指公家驿站的马车；“周流”意为到处巡视)。刺史的职责被武帝钦定为《六条问事》。刺史定期巡察所辖的郡国，称为“行部”，监察郡守、国相、诸王不法行为。同时，汉代还有督邮察县制度，就是在郡级地方政府中增设督邮一职，采取巡部的方式，掌管县内官吏的监察。刺史巡视制度运行约百年后，到成帝绥和元年（公元前8年）改刺史为州牧，年俸增为二千石。到东汉灵帝时其地位已居郡守之上，掌一州军政大权。

魏晋南北朝时期，御史台成为独立的监察机关。各国的中央政府不定期地派遣御史巡察地方，对地方官吏进行监察，并给御史以风闻言事的权力。

隋唐以后，刺史之官仍存，但职权已变。然而，中央监察地方的巡视制度不仅未废，而且日益强化，只是机构和官职名称不同罢了。如唐朝设巡察使，明清设巡按御史等等。唐初，对地方州县的监察是随时随事派遣，后来则由中央监察机构御史察院的监察御史以“六条”巡察州县，遇有非法行为，即予以纠查。到了中宗神龙二年又明确设置了一种经常性的地方巡回监察制度——十道巡按制度。巡按使由左右台及内外五品以上官员二十人担任，任期一年，并制定新的六条，依此纠察州县。以后改为采访处置使、观察处置使，代表中央巡察州县。

明朝都察院由御史台改名而来，负责监察全国官吏，评论政务，规谏皇帝。全国划十三个监察区，各设监察御史一人，合称十三道监察御史，是汉代十三部刺史制度的翻版。清朝都察院沿袭明制，设十五道监察御史，比较精简。

由此可见，中国古代巡视制度的发展经历了漫长的历史过程，萌芽于原始社会，形成于汉代，完备于盛唐，强化于明清，历代相沿，久盛不衰，一直是统治阶级强化其统治地位的有效监察手段。

国外的议会监察专员制度

虽然巡视制度最早出现于中国，也形成了独具特色的体系，但在国外也有类似的制度可以与之媲美。

1809年,瑞典议会认为由司法总监对行政官员进行的监察并没有充分保障公民的权利,需要建立一项独立于政府的,监督行政官员履行职责的制度。这样,监督各级官员活动的职责由议会选举的1名监察专员担任,该监察专员根据议会发布给他的指令,监督法官与政府官员是否遵守法律,并按照法律的正当程序,对在履行职责过程中采用暴力、基于个人私利或其他原因违法或未履行与其职务相关职责者进行追诉。从此瑞典创立了世界上最早的国外的议会专职监察专员制度。

1918年，芬兰建立议会监察专员制度。芬兰各政府机构都设有审查官。虽然该职位不是很高，但行政首长在决策过程中，如果出现疑问或失误，审查官可以对该决策提出质疑，并进行独立调查。一位部长可以不顾审查官的异议而通过某项决策或制定某项规定，但没有审查官的签署，该决策不受法律保护。此外，芬兰还建立了司法监督制度。芬兰司法总监和议会督察员是芬兰政府机关中的最高监察官，他们根据宪法监督各机关及官员是否遵守法律、履行职责。这两种监察官一般由著名法学家担任，每年都要到全国各地巡视，倾听公民意见，接受和审理普通公民对官员和公务员的举报。任何芬兰公民都能自由地检举和揭发。

另外，丹麦、新西兰、英国、南非、泰国、阿根廷、中国香港等地也都建立了类似的监督体系。

通过对中外巡视监察制度的了解，我们可以得知：尽管存在社会性质、国家结构、基本国情等方面的差异，表现形式也不尽

相同，但是中国古代的巡视制度和国外的监察制度都发挥了同样的作用，即对中央及地方的行政机关及其工作人员、军事部门、司法部门等进行了有效的监督,较好地解决了“知情的监督不了,有权监督的不知情”的监督失控现象。这与《中国共产党党内监督条例（试行）》中强调巡视制度的完善和推行的目的是一致的。

借鉴古今中外宝贵经验完善巡视制度

为了更好的完善中央巡视制度，全面推进中央巡视制度的实施，我们需要借鉴中国古代巡视制度和国外监察制度的宝贵经验，根据党内监督的现实需要，着眼于解决党内监督存在的突出问题。主要需要注意以下四点：

完善中央巡视制度的具体规定。包括：巡视人员的选拔、任命、任期、巡视时间、职权，巡视机构的组织、归属等等。同时，巡视组应具有流动性。如宋代规定，监司要在一年(或二年)内巡遍所辖地区，规定出巡时的随从人员以及出巡时在地方上的逗留时间，“无公事不得住过三日”。违反出巡制的监司官要受到处罚。这样的规定有利于保证巡视队伍本身的廉洁性，避免其受到腐蚀。

需订立完备的监察法规。把巡视制度上升至法律法规的层面，有利于巡视工作的开展。例如，汉代的《刺史六条问事》、隋代的《刺史巡察六条》，两个六条成为自汉以来历代刺史和中央派到地方进行巡察的监察官员必须遵循的原则。唐代《巡察六条》比汉六条、隋六条的范围还要广泛。明代则进一步完善了出巡法规，先后制定有《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》和御史回道考察法规，划定了监察范围。这些做法既是对出巡官员职责的明确也是对出巡官员的约束。

注重对巡视官员权限的设置。中国古代监察制度有一个很重要的特点，就是“人众、秩卑、权重、职广、位显”。所谓“人众”，不仅是指监察官员在政府机构编制中占有相当比例，而且兼负监察职责的官员往往更多。所谓“秩卑”，指监察官员品级较低。明代的监察御史秩正七品，同地方的芝麻县官，给事中则仅仅只有从七品；“权重”则是说监察部门的权限较大，并具有相对的独立性；“职广”则是说监察的职责、对象、范围十分广泛；而“位显”是指监察官员的地位显要。“人众、秩卑、权重、职广、位显”的好处是保证监察官员能够无所顾忌，不畏权贵，独立行使监察、惩处大权。

注重对巡视官员的考核和奖惩。如西汉对官吏考核分为两大系统：一是纵向的，中央考核郡、国，郡、国考核县，县考核乡、里、亭，这是上下级的层层负责制的考核，称为“上计”制度；二是横向的，是中央各部门，地方的郡、国、县的长官对所属僚佐的部门负责制的考核。而考核伴随的就是奖惩。如明代考满法规定：称职者升，平常者复职，不称职者罢。“考察”后的处置是：贪、酷者削职为民，情节严重者依法惩办；疲软、不谨者免职，但可以保留官员身份，“冠带闲住”；老、病者致仕；浮躁、才力不及者降职使用，或保留品级调闲散部门任职。这样做有利于改善吏治、改善政治，对惩治贪污、惰政等腐败现象无疑了产生了积极效应。

总之，巡视制度的完善和发展是一个任重而道远的工程，我们必须借鉴国内外优秀经验，立足于我国实际，争取建立长期稳定的巡视制度，使巡视制度切实可行。(

第二篇：公司巡视监察制度

成都华川公路建设（集团）有限公司

巡视监察制度（08版）

第一章 总则

第一条 根据公司经营管理工作开展的需要，为进一步完善公司内部审计监察制度体系，加强对公司经营和管理活动的动态把握和过程控制，特制定本制度。

第二条 公司审计监察人员根据工作需要，对全公司的日常经营和管理活动进行巡视监察，及时发现问题和督促问题整改，并对巡视监察过程中发现敢于维护公司利益、坚持原则的人员提出表扬和奖励。

第二章 主要工作对象和内容、方法

第三条 巡视监察的主要对象：公司总部和各项目经理部、子（分）公司生产和管理活动中的人和事。

第四条 巡视监察的重点工作内容

1、工程综合管理体系，特别是公司工程成本控制体系和施工队选择和管理工作情况。

2、财务工作运行体系，特别是重点及专项管理费用和资金开支及违反公司财经纪律、滥用职权情况。

3、生产经营投标工作体系。特别是招投标控制程序的严密性和有无卖标和出卖公司利益行为情况。

4、公司人事、行政管理工作体系。特别是公司主要管理干部和重要技术干部履职情况，及行政管理工作效果和合同的签订和执行情况。

5、公司各单位、各部门的和阶段性管理目标完成及考核体系。

6、资产管理情况。主要是系统内控制度的制定、完善及执行情况，以及施工过程中的材料、机械管理的浪费现象。

7、公司领导安排和公司其他需要巡视监察的事项和人员。第五条 巡视监察的主要方法

1、定期巡视检查和日常巡视检查相结合的方法；

2、公开和隐蔽巡视检查相结合的方法；

3、围绕公司成本控制、工程结算、资金管理、目标责任管理等重 点工作开展巡视监察检查，并兼顾日常巡视检查工作内容的办法。

4、审计监察办因工作开展需要，与公司党政、人事、纪检等相关部门和机构采取协同巡视检查的方法。

第六条 巡视监察检查的具体工作要求

1、对重点事项应将其作为巡视监察的主要对象，重点跟踪巡视，及时发现问题，提出处理意见并力所能及地就地解决。必要时，对重点和热点事项进行巡视检查后出具巡视监察检查报告。

2、对非重点工作事项，采取点面结合方式防患于未然地进行巡视监察检查。

第三章 巡视监察工作职权

第七条 巡视监察人员按规定行使以下工作职权：

1、有权现场检查被查单位、部门的计划、预算、决算、合同协议、会计凭证、帐簿、会计报表、工程资料、会议记录、文件、发票等各种文字和电子资料及印章、证照、资产等被查事项。

2、有权要求有关单位和个人就有关事项提供证明材料，并有权对有关文件、材料、实物

第三篇：巡视制度

巡视制度

(一)护理人员应深入详细了解患者的病情，掌握患者的思想情况和表现，严密巡视患者，夜班巡视要认真查看患者呼吸情况及睡眠姿势。

(二)新入院、请假回院患者、有消极观念、药物反应引起的抑郁症状患者、“三防”患者及重危患者等重点患者应随时加强巡视。

(三)严密观察重点患者的病情变化、约束情况，滴注者应注意滴速和输液反应等情况，发现问题应及时处理和报告医生，遗大小便者应及时清洁更换。

(四)按要求做好约束、滴注患者的巡视及记录，做好睡眠动态观察及记录。(五)注意全面巡视，包括室内外，非患者住房和偏僻死角处。

(六)巡视时注意病区环境设施安全，注意通向病区外的门窗是否牢固或锁好，病区内有无危险物品或不安全因素，及时清除危险物品和向上级反映有关不安全因素，以便采取适当的防护措施。

(七)早会交班时应有人负责经常巡视病房，发现问题及时处理和报告。(八)患者或家属存有疑问时要及时耐心做好解释工作。

安全护理工作制度

一、病房实行24小时值班制。

二、新入院病人或外出回区病人由专室班负责安全检查，“三防”物品一律不准带进病房。

三、严格执行交接班制度。认真清点人数，对病区的门窗及存在安全隐患之处进行严密检查。

四、设立病区安全管理登记本，对病区存在的安全问题及应对措施，对新收、“三防”、有病情变化、约束等重点观察病人做好登记，要求班班熟知相关内容，对病区安全管理做到心中有数。

五、经常巡查病房，有特殊情况应加强巡视，详细观察：

（一）治疗后的反应；

（二）有无自杀、逃跑、暴力行为；

（三）睡眠情况；

（四）病情变化；

（五）病区环境、安全设施等。

六、严格执行查对制度(“三查九对”)。服药时严格监督病人，药服下后才能离开，测量体温时严防病人吞服体温计。

七、病人外出要清点，归回要检查，每日白班下班前病区组织安全设施检查，检查后在巡视记录本记录。每周病区进行全面安全大检查并设立安全检查登记本(检查范围：病区环境、病人衣兜、袖口、裤角、鞋袜、床单元等。检查内容：病区设施是否安全，病人是否藏有钱、绳索、刀剪、碎玻璃片、烟火等限制品)。确保病区环境安全、病人没有自带限制品，检查后作详细纪录。

八、出入治疗室、配膳室、储藏室等时应随时关门上锁。钥匙、刀剪、消毒与剧毒品、注射器、体温计、氧气筒、氧气袋、约束带均应有固定数目，放在固定地点，严格管理并详细交班。病人不得随便出入治疗室、办公室、急救室等。

九、加强病区热源管理，食物、饮用水温度适宜；病人沐浴前须由工作人员事先调试好水温，严防病人烫伤。

十、探视病人须在指定地点，护士向家属交待探视制度，防止暴饮暴食和带烟、火种、钱、剪刀进病房。

十一、病人外出应有工作人员陪同，严防意外发生。

十二、意识障碍病人要有保护措施。

十三、凡发生意外(逃跑、自伤、伤人、毁物等)应立即采取措施，及时汇报并组织讨论，加强病区的安全管理。发生重大安全问题及时报告主管部门及行政总值

交接班制度

(一)工作人员应自觉遵守劳动纪律，服从护士长安排，坚守岗位，完成本职工作，按要求交接班。

(二)每日早会由护士长主持，全体人员参加，夜班护士作二十四小时总交班。(三)交班内容包括：

1．病人总数及人数变动情况，新收、“三防”、危重、抢救等病人的病情变化及心理状态等。

2．医嘱执行情况，重症护理记录，各种检查标本采集及各种处置完成情况，对尚未完成的工作，应向接班者交代清楚。

3.查看昏迷、瘫痪、极度躁动等患者有无压疮，以及基础护理完成情况，各种导管固定和通畅情况。

4．病区环境、安全设施等情况。

5．物品交班：(1)贵重、毒、麻及抢救药品、器械、仪器的数量及应急状态；(2)体温计、血压计等；(3)约束带；(4)电筒及危险物品等。接班者清点后应签名。

(四)交班者应做好交班前的准备工作

1.必须要完成本班的工作任务，有特殊情况不能完成，须说明理由，并向接班者详细交代后方可离去。

2.按规范要求书写护理记录，交班报告各项目以索引形式书写。3.做好护士办公室、治疗室物品的整理。

4.交班前要巡视全区一次，尤其要注意重病、有躯体合并症、监护、约束、“三防”等重点患者及厕所、洗澡间、病房门窗。

(五)接班者提前到病区，着装符合要求，认真进行接班工作。

1.口头询问有无特殊情况，查阅交班索引,并根据交班索引查阅病历，了解患者的详细情况。

2.做好床边交接，发现问题要向交班者提出处理。

3.点名或清点人数，发现缺少即询问并寻找，报告区长及护士长。下夜班点人数时要注意观察患者睡眠状态、呼吸等。

4.按规定清点物品或药械，发现缺少时应及时追查，尤其是危险物品，必要时报告护士长。

（六）交接班者须共同巡视检查病房，进行床边交接班，做到“五清”（交清、问清、听清、看清、数清）和七不接（患者数不准、病情不清、床铺不洁、患者皮肤不洁、管道不通、各项治疗未完成以及物品数量不符不交接）。接班时如发现问题应由交班者负责，接班后如因交接不清，发生问题应由接班者负责。

（七）接班人员未到或交接未清时交班者不得离开，否则按违反劳动纪律处理，发生问题按相关规定处理。

（八）早会交班期间要安排人员密切巡视照料患者，早会交班完毕后，护士长应带领交接班人员巡视病房，重点患者床边交接，发现问题及时处理并报告医生。

第四篇：巡视制度

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项目监理巡视制度

为了加强工程项目建设施工阶段的质量、进度、投资、安全控制，提高监理工作质量，根据据国家和省市有关工程建设的要求以及GB/T50319－2013建设工程监理规范》规定，特制订本制度。1．1巡视的概念

项目监理机构对施工现场进行的定期或不定期的检查活动。1．2巡视的范围

根据相关规定，凡是正在在施施工的部位或工序均在巡视范围之内内，包括全场性的安全生产文明施工活动等。1．3巡视的内容

1．3．1检查施工人员情况

施工单单位现场技术，质量，安全等人员应在其位，担其责，巡视人员如发现其不在岗时应即时提出，要求其履行职责；发现其能力不足时应及时汇报，以便要求施工单位调整。特殊工种工人必须持证上岗，上岗证必须是相关管理部门发的证件无证人员严禁上岗。各专业班组工人上岗证允许使用企业培训证件。根据工程实际需要，当发现施工人员数量不足时应立即汇报，以确保施工进度。13．2检查原材料、构配件、半成品

工程所使用的原材料构配件、半成品必须经监理人员批准，未经批准的原材料、构配件、半成品等不得擅自使用，一经发现巡视人员有权立即制止并及时汇报。1．3．3检查施工工艺、方法

施工单位必须按照批准的施工组织设计（包括批准的专项施工方案）组织施工，不得擅自改变或调整施工工艺、方法。凡违背施工组织设计（方案）组织施工的，巡视人员应当即予以指出要求施工单位改正，并及时向汇报。1．3．4检查施工质量情况

检查正在施工的部位或工序应当符合设计要求和相关的规范、标准等有关规定。如发现有存在质量问题之处，应及时要求施工单位技术、质检人员处理，避免留有后患，且要求其处理部位未经验收不得进入下道工序施工。1．3．5检查安全文明施工情况

发现安全隐患时，立即要求施工单位马上整改，必要时可缓施工，直至消除隐思。对“三宝”、“四状态。同时要注意检查每天的安全教育情况，调查操作规程情况，如有不足应督促施工单位加强安全数育，必要时监理人员参与施工单位的安全教育和安全技术交底。

13．6特殊天气和节假日的巡视

大风、雷电、雨雪、高温天气和冬季施工的巡视要有针对性，预计施工作业不安全或影响施工质量时应当要求施工单位及时停工或采取有效措施。节假日施工时的巡视，要注意观察班组工人的思想动态，思想不稳定时易出安全、质量问题（事故），此时应要求施工单位进行思想教育或采取其他有效措施进行处理。1．4巡视的组织

巡视一般分为全场性的巡视、专业性巡视和作业面跟踪巡视。全场性巡视检查一般由项目总监或总监代表定期组织进行，专业性巡视一般由专业监理工程师组织进行，工作面跟踪巡视一般与每天的巡视检查结合进行，由监理员进行。

一般情况下对正在施工的部位或工序，现场监理人员应坚持每天巡视检查。1．5巡视的记录

监理人员应对巡视情况进行记录，一般情况下可记录在监理日志上。1.6其它

巡视发现问题后，如在现场不能及时处理，应在巡视检查结束后马上向项目监理机构汇报处理。必要时召开专题会议研究确定。

所有监理人员必须严格遵守本制度。如有违背本制度的，项目监理机构根据情况可对其作出不同程度的惩罚。

第五篇：巡视制度与西方监察专员制度对照检视

巡视制度与西方监察专员制度对照检视

内容提要：中国共产党巡视制度与西方监察专员制度都属于监督制度的范畴，在监督主体、监督内容以及监督采取的方法与技术方面有很多相似的地方；但两者的类型不同，所属社会性质不同，遵循的原则也不相同。西方监察专员制度对于推进巡视制度建设科学化的重要反思有：监督权力的有效性来自授权的权威性，巡视制度建设必须坚持中国共产党领导；监督权力的实效性受制于权力的异质性，规避巡视与监督对象间的利益关系是做好巡视监督必须关注的重大课题；监督权力的长效性取决于权力的合法性，巡视制度建设的合法性终究是建立在人民群众信任与支持的基础之上的。

关键词：中国共产党；巡视制度；监察专员；特征；评判； 腐 败是世界各国的天敌。中国共产党巡视制度与西方国家的监察专员制度①是东西方政党和国家抑制腐败的有效手段。中国共产党巡视制度属于党内监督制度，是指中央和省（直辖市、自治区）党委按照有关规定建立专门机构，监督下级党组织和领导干部的制度。新时代中国共产党为了推进反腐倡廉工作，不断强化巡视制度建设并取得积极成效。西方监察专员制度是由国王、国家立法机关或其他权威机构授权监察专员，以防止权力尤其是行政权扩张所形成的制度体系。西方国家为了推进廉洁政治建设，也积极探索反腐倡廉制度，监察专员制度便是其一。对照中国共产党巡视制度检视西方监察专员制度，尤其是抽取其中带有借鉴意义的监督原则与监督技术，对于推进中国共产党巡视制度建设科学化有积极价值。

一、主体地位和职责权力的相似性 中国共产党巡视制度与西方监察专员制度都属于监督制度的范畴，在监督主体、监督内容以及监督采取的方法与技术方面有很多相似的地方，也存在相互借鉴的必要与可能。概言之，二者的相似性主要体现在都拥有相对独立的主体地位和较为宽泛的职责权力两个方面。

（一）相对独立的主体地位 中国共产党巡视主体与西方监察专员都具有相对独立性，这是确保其具有独特监督权力的根本。正如克雷斯·因克兰德指出的：“独立被认为是一个监察机构最为重要的特色之一……只有允许它在监督的组织体系中独立运作，才能维持它的可信度。”[1]二者拥有相对独立的主体地位主要体现在三个方面：

1.任免过程的独立性。中国共产党中央委员会与地方各级党的委员会是中央巡视工作领导小组、省（直辖市、自治区）巡视工作领导小组以及各级巡察领导工作小组的任免主体，从各级巡视工作领导小组的设置、巡视工作领导小组办公室的设置，再到各级巡视组的构成，都由党的委员会决定，并且由《中国共产党巡视工作条例》等党内法规文件保障，具有任免过程独立性的特点。西方监察专员多是经由议会授权，有的则是行政授权或其他权威授权。但是，无论何种授权方式，其职位任免大都经由各国宪法规定，并得到基本法律保障。1954 年丹麦制定的《议会监察专员法》、1967 年英国制定的《议会行政专员法》、1973 年法国制定的《调解专员法》、1981

年荷兰制定的《国家监察专员法》、1989 年菲律宾制定的《监察专员法》，都明确了监察专员的权力授受与运作机理。1976 年的葡萄牙、1978 年的西班牙、1981 年的奥地利等国家，也在其国家宪法条款中明确了本国监察专员较为独立的任免程序。

2.职权行使的独立性。中国共产党巡视机构人员确定以后，其职权行使的独立性主要体现在两方面：一是这些机构与人员相对独立于其派出的机构，派出巡视的机构不再具体负责巡视工作，而是充分授权巡视领导小组和巡视组人员，通过“一次一授权”保障其拥有强大且不受干扰的巡视权力；二是巡视机构和人员相对独立于其巡视的对象，与巡视对象没有利益关联和人情往来，从而确保其巡视过程中能够独立、严格、客观和自主地作出判断，不受制于各方面权力的影响与制约。西方监察专员职权的独立性在于，它既不属于立法权和司法权，也不属于行政权；并且，监察专员在组织人事权方面具有很强的独立性，能够依法独立行使职权，不受任何党派力量、行政机关、司法机关和社会组织的影响与干涉。比如瑞典行政监察专员，可以自主地对政府机关及其官员的行为是否合法或妥当作出裁决并拥有充分的裁量权，可以自主决定调查哪些案件，自主决定调查项目或外出考察，自主决定将监督事项向新闻界公布等事务；监察专员有权采取为评定投诉或其他案件所需要的各种调查措施，有权获得一切情报资料，有权询问一切相关人员，要求他们给予协助，并可以到有关机关视察。英国行政监察专员任期内也享有相当于法官一样的工作独立性，并在一定条件下可以任命自己的工作人员。

3.物资保障的独立性。中国共产党巡视制度的设置原则是独立于巡视对象，最为突出的便是巡视工作的物资保障不受制于巡视对象。从中央到各省、直辖市、自治区，巡视工作所需经费都按有关规定纳入财政预算，专款专用，由各级巡视工作领导小组办公室负责统一管理，规避了巡视主体受制于人的情况。省级以下巡察制度的设置也是如此。西方监察专员也有相对独立的财权。比如奥地利规定监察专员在预算方面均拥有独立的权力，在任期间不得从事职业性活动；西班牙的人民保护人同样也有类似规定，他们由议会选举而出，所需经费由议会拨款，也不能从事职业性活动；新西兰为了保证议会环境专员的经济独立，1986 年实施的环境法第 25 条规定，议会环境专员所在机构的运作经费由议会提供。在监察专员的经济独立与物资保障方面，发展中国家也有类似规定，比如菲律宾宪法和法律同样保障了其监察专员署的独立地位，设有明确的财政独立条文，指出其监察专员及副专员分别具有与宪法委员会主席、成员同等的职级、工资及待遇，其工资在任期内不得削减，监察专员署的公诉人员、调查人员及法律顾问应获得不少于政府内任何同等职位人员的工资等。

（二）较为宽泛的职责权力 中国共产党巡视人员与西方监察专员都拥有较宽泛的职责权力，这不仅体现在其监督的范围比较宽泛，也体现在其运用监督控制的手段多样化。同时，他们拥有的职权又不是无限的，各自受到多方面的监督与制约。

1.监督范围比较宽泛。中国共产党巡视监督范围的宽泛体现在两个方面：一是监督内容的时代性强。这主要是从历史纵向面来看待这种职权宽泛性，意在说明监督内容不局限于特定时段要求，而是伴随时代变化而调整、充实而呈现出时代性。比如，在大革命时期，巡视特派员主要是结合秘密工作进行文件精神的上传下达，将党中央指示传达到各级党组织，再将各级党组织的具体情形向党中央汇报。新中国成立以后，巡视的重点逐渐转移到党内监督方面，巡视制度建设尤其关注党自身纯洁性与先进性问题，关注党执政的合法性问题，将监督检查被巡视单位的党风廉政建设落实情况和贯彻党的路线、方针、政策等执行党的纪律情况纳入巡视内容之中。同样，西方国家的监察专员制度在历史发展进程中也呈现监察内容的变革与拓展。二是监督对象的覆盖面

广。这主要是从时代横切面来看待这种职权宽泛性，意在说明同一时期监督形成上下左右党员或公职人员群体的全覆盖。在中国共产党巡视制度中，由于分层设置巡视巡察，巡视监督基本上实现了不同层级监督对象的全覆盖，不同监督对象任期内巡视全覆盖。西方监察专员监督范围的宽泛性主要体现为监督对象的覆盖面广泛。比如瑞典《议会监察专员指令法》第 2 条明确规定了监察专员监督的对象，包括法院、行政机关及地方和区域性政府机构及其公职人员和雇员，以及监督其工作涉及公共权力行使的其他个人、公共企业中的官员和雇员等。其中，涉及公共权力的其他个人主要是指基于行政职权被委托给公司、社团或个人的情况下，这些被委托人也成为监察专员的监督对象。[3]239 再如葡萄牙规定监察专员的职权范围包括国家的、大区和地方公共行政机关的、军队的、公共机构、公共团体或公有资本占多数的团体或公共服务特许经营者以及公共财产管理者的一切服务行为；意大利罗马市的市民保护人条例第 3 条同样规定了市民保护人的职责是保护市民的权利与利益，以及市政府、区政府、由市政府所监督、占多数参与或委托的公共服务的企业、机构、公司及团体之活动的公平公正、效率及透明，等等。[2] 2.监督手段较为多样。中国共产党巡视监督手段的多样化，体现为监督的授权机制与用权机制的四个方面：一是实现“三个不固定”与“一次一授权”相结合，“三个不固定”破除了官员间的联盟，“一次一授权”则摘下了巡视组长的“铁帽子”。二是实现常规巡视与专项巡视相结合，将常规巡视的“全面体检”与专项巡视的“靶向治疗”结合起来。三是实现了“回头看”与“再回头看”相结合，通过强化“回马枪”提升了巡视工作的威慑力。四是实现明察与暗访相结合，充分发挥了两类监督手段的优势并创新具体手法。西方监察专员监督手段的多样性主要体现在用权机制的四个方面：一是调查权。如西班牙人民保护人有权力获得一切行政文件，包括那些被法律规定为秘密的文件；若行政机关或官员妨碍调查工作，人民保护人会将其列入报告中或通知检察官介入等予以警示或处罚。二是建议权。如芬兰的《监察专员训示》特别规定：“监察专员有权就任何事项向有关政府部门提出建议，对法律法规中存在的缺陷和问题提出修改意见，对不良行政程序和做法提出批评，或直接提请国务委员会审议。”[4]三是公开权。对于自己所调查的行政行为，监察专员可以写在年报或者特别报告中予以公开，也可以通过媒介的力量对其造成压力从而解决问题。四是起诉权。虽然监察专员没有对调查事务的直接处理权限，但并不意味着他们没有权力起诉违法的行政行为或人员，葡萄牙、西班牙、奥地利、法国、芬兰等国家的监察专员可以向宪法法院提起审查法律规范违宪的诉讼、针对公共机关的诉讼，以及针对公共机构的工作人员提起控诉。

3.各自职责同样受到监督。中国共产党巡视人员是要受到监督的，打铁还须自身硬。从中央巡视组来看，它要接受中央巡视工作领导小组的监督、党组织的内部监督、舆论监督以及其他各方面的监督。地方各级巡视人员同样如此，并且各地也在实践中探索监督巡视人员的方式方法，如河南省巡视机构实行“巡视后评估”办法，由巡视对象“评议”巡视组工作情况，确保巡视主体受到监控。西方监察专员自身也受到约束。一方面，任何国家的监察专员都必须在本国法律规定的职权范围内监督法院或行政机关，而且不能超出自己的职权范围干预或者代替法院、行政机关的具体工作，除了为行政部门提供相关建议之外，无权代替行政部门作出任何决定或修改其决定。另一方面，监察专员在行政上对议会或立法机关负责，如果监察专员有违法行为，也有专门机构和相应的司法程序对其有效管理和控制。如瑞典、英国等国家都在议会中设立特别委员会，监督行政监察专员的公务行为。一旦该委员会查实行政监察专员有严重的不当行为，议会可以罢免行政监察专员。

二、类型、归属社会性质与遵循原则的相异性

“权力导致腐败，绝对权力绝对腐败”[5]342。阿克顿这句带有公理性的政治名言，是基于政治建设实践得出的，也是得到世界不同国家与政治组织认同的。中国共产党巡视制度与西方监察专员制度都是基于控制权力尤其是控制位高权重者的权力而设立的。但是，两者所属类型不同，所属社会性质不同，遵循的原则也不相同。

（一）两者的类型不同 中国共产党是工人阶级政党，属于政治组织类，是集体概念；中国共产党巡视制度属于政党制度的范畴。西方监察专员为国家机关工作人员类，可作集体概念或个体概念；监察专员制度是为了有效规范国家机器运转，是国家制度的范畴。虽然，在政党政治时代，一个执政党往往与国家机器相互镶嵌，其制度建设中也形成你中有我、我中有你的情况，但“政党是社会和政府之间的核心中介组织”[6]2，是连接国家与民众的桥梁而不是国家本身。基于两者不同类型所体现出来的价值指向与监督手段不尽相同：

1.两者价值指向不同。中国共产党巡视制度建设是针对党员群体，是为了纯洁党员队伍，保持党组织整体的先进性，确保其更好地将国家与民众联系起来，完成有效的政治整合与利益整合，使其始终走在时代前列，成为中华民族和中国人民的主心骨，成为伟大事业、伟大斗争、伟大梦想的主体力量。政党都有其阶级性，但中国共产党确实以中国最广大人民的根本利益为其奋斗的价值指向，这一价值指向在政党制度规定中得到明确表达。西方监察专员制度建设针对国家公职人员群体，代表全体国民来防止国家公职人员公权私用和权力腐败，确保国家机器成为凌驾于社会之上的力量，有效规避国家与社会领域中的矛盾与冲突。西方国家虽然号称代表全体国民利益，但实际上只是“表面上”凌驾于社会之上，最终价值指向是维系特定统治阶级的利益，这一价值指向更多地体现在其具体的政治实践中。

2.两者监督手段不同。中国共产党巡视制度属于自上而下的组织监督，但中国共产党作为工人阶级政党组织的类型，以及其作为执政党与领导党的地位决定了它在推进巡视工作中，既十分注重吸纳古今中外的监督技术，也十分重视统合党内监督与国家监督、自上而下的组织监督与自下而上的民主监督、党内监督与党际监督，从而确保监督手段的民主性与科学性，体现了监督手段的刚柔并济。西方监察专员制度作为一项国家监督制度的类型，往往寄希望于国家机器的暴力机关性质及其各类职能的开发与运用，进而形成集调查、监督、处理手段于一体的强力监控机制。这一强力监控机制虽然强化了对贪腐者的治理力度，呈现出巨大的刚性，但却缺乏强有力执政党对各类监督力量的整合力度，有时反而失去民意的支撑。

（二）两者的性质不同 两者性质的不同，实际上可以从政治组织与国家机器的不同，政党性质、国家性质的不同两个层面加以说明。

1.两者分属政治组织与国家建设范畴。中国共产党作为政治组织，中国共产党巡视人员作为维系政治组织常态健康运行的“体检者”和“诊断者”，与西方监察专员作为国家机关人员是完全不同的。因为政治组织不能等同于国家机器，政治组织是国家机器的操控者而不是国家组织本身。在政治社会中，执政党往往通过向国家组织输送政治精英来实现对国家的操控，政党组织对于输送于国家之中的党员管理既带有组织管理的色彩，也带有国家管理的色彩。尤其是中国共产党作为国家唯一的执政党，在长期执政过程中已经形成非常明显的党政体制，其自身组织成员往往就是国家公职人员，其自身的巡视监督实际上也是对国家公职人员的监督，中国共产党巡视制度已经

嵌入到治国理政的制度体系之中了。西方监察专员属于国家制度范畴，是国家机器的构成部件，这一部件往往由执政党掌控，成为执政党贯彻执政意图的工具。但是，一国的监察专员群体主要受制于国家制度管理，一方面因为监察专员成员并非都属于该国执政党的党员，另一方面相对于国家管理而言西方政党管理相对松散。

2.两者所在的政党性质与国家性质不同。中国共产党及其领导的国家是社会主义性质的，西方议会专员所在国家则属于资本主义性质。中国共产党工人阶级政党的性质，决定了它领导和建构的国家是人民的国家，是代表、体现和反映最广大人民利益的国家。中国共产党没有自己特殊的利益，承担着解放全人类最终解放自己的历史使命，一切从人民的利益出发，全心全意为人民服务，是中国共产党的本质特征。中国共产党缔造的社会主义国家，将人民利益放在至高的位置，一直将人民对美好生活的向往作为自身奋斗的目标。与中国共产党阶级定位以及中国特色社会主义国家的定位相对应，中国共产党巡视人员的标准要求比较高，必须是服务于民的大公无私、公而忘私、先公后私的人民公仆。西方监察专员制度设置于西方资本主义国家，资本主义国家的实质是资产阶级专政的工具，在这样国家的公职人员是资产阶级专政的代理者，在执政过程中必然会将阶级利益放在首位，尤其注重维护大财阀、大资本家的利益。西方国家的资产阶级性质决定了西方监察专员所谓的为国、为公、为民，都是十分狭隘的，都不可能偏离资产阶级的利益指向，更不可能损害资产阶级群体的既得利益。

（三）两者遵循的原则不同 无论是从中国共产党巡视监督作为政治组织制度建设的内容，西方监察专员制度作为国家制度建设内容来讲，还是中国共产党作为工人阶级的政党，西方监察专员作为资产阶级政党治国之手的延伸来讲，两种监督主体都有明显的不同，这种不同也体现在他们遵循的根本原则和具体原则方面。

1.两者遵循的根本原则不同。中国共产党作为政治组织，其根本的领导制度与组织制度是民主集中制，在政治实践中遵循的根本原则是民主集中制原则。中国共产党监督制度同样遵循这一根本原则，监督不是为了单纯地制权，制权只是监督的外在成效。从根本上讲，中国共产党的监督是在保障党员权利的基础上增加组织力量，是民主与集中的统一。在政治实践中，中国共产党主张分工不分权。同样，监督过程也不倡导分权，而是强调监督者与被监督者价值和利益的共性，强调统一意志与统一行动。相比而言，西方监察专员遵循西方权力制衡原则，强调以权制权。虽然，监察专员制度的设置是针对三权分立中存在的问题，尤其是行政权力扩张与议会权力式微，但它在制权理念方面并没有突破，还是强调权力制衡。

2.两者遵循的具体原则不同。中国共产党巡视监督遵循的具体原则是多样的，比如人本原则、法治原则、实效原则、借鉴原则、协调原则等，这些原则与西方监察专员监督使用的原则有些相同，有些相异。即便是同样遵循的具体原则，实际上在具体内容方面也不尽相同。比如，中国共产党注重以人为本，强调人本原则，在巡视监督中不是以发现问题为目标诉求，即便发现了问题也不以惩治人为目标诉求，而是为了规避问题的产生，以及提升公职人员自觉合法地运用权力的水平。相比而言，西方监察专员不仅承担发现问题的任务，也有一定的处置权力，将发现有问题的公职人员与处理这些人员结合起来。不仅如此，出于竞争性政党选举的需要，监察专员可能成为执政党与在野党政策博弈的工具，从而在某种意义上可能会将发现与处置人作为监督成效的标准，甚至作为政党竞争的棋子。

三、西方监察专员制度客观评判与反思借鉴 西方监察专员制度的创设是基于权力制约，也是基于规避行政权的扩张对公民权利侵害的可能性，以及由此带来执政合法性的流失。虽然，这一制度无法克服资产阶级专政导致的根本问题，但历史地看，这一制度确实在实践中起到了预防权力滥用的功效，至少为公民发现权力侵害个人利益找到了及时救济的可能路径。从这个意义上讲，这一制度对于中国共产党巡视制度发展有借鉴价值。

（一）西方监察专员制度的评判 西方监察专员制度作为政治发展的产物，自然有其存在的政治空间，具有一定的合理性与进步性；同样，任何事物都具有两面性，西方监察专员制度诞生于资本主义制度体系之中，有其无法克服的缺陷。

1.西方监察专员制度的进步性。这种进步性主要体现在三方面：其一，从政治发展来看，这一制度是基于各国政治形势发展特别是贪污腐败问题、道德沦陷问题而出现的，是为了更好地诊治病灶，解决政治发展中的现实问题，在关注民众关心的热点问题和提升各国执政者的合法性方面有积极意义。比如对于一般公众特别是社会弱势群体来说，“监察专员作为一个独立机构，不仅有助于其发泄不满、疏解不良情绪，也是一种解决他与政府之间矛盾的可替代性途径”[7]。其二，从政治效果来看，这一制度确实搭设了政府与民众的桥梁，在现实政治生活中这一制度的设置一定程度上规避了行政行为违法性，在促进行政行为的合法合理和保护公民利益尤其是关注和保障弱势群众利益方面发挥了一定功效。如新西兰之所以拥有较高的廉洁程度，与其监察专员制度的设置不无关系。“自 1962 年行政监察专员制度建立以来，行政监察公署受理的公众投诉呈逐年上升趋势，近年来则一直稳定在每年 6 000 多件左右，由于新西兰的法制较为健全，加上整个行政机关的运作较为高效廉洁，这些投诉绝大多数得到了妥善的解决。”[8]88 其三，从政治理念来看，监察专员制度特别关注组织人事与财务制度的独立性，以及行政职权的独立性，将其作为有效监察的重要选择，突出监察专员不附属行政权力的特征，有利于强化对行政权力的控制并不为行政权力反制，而且“监察专员制度优势之一体现为在处理当事人双方矛盾的过程中，可以摆脱诉讼的限制及成本消耗的潜质”[9]143。在行政权力日益扩大的现代社会，这种理念对于制约权力无疑具有进步意义。其四，从政治监督体系来看，监察专员制度的设置既遵循了权力制衡的原则与要求，也在某种程度上突破了三权分立、相互制衡的边界，尤其是克服了议会对行政权力监督易受党派利益影响，耗费大量时间于立法事项，以及司法监督程序繁琐、时间等待长的现实，形成了一种在某种程度上既不属于议会、也不属于行政、更不属于司法的特定权力；而监察对象也不仅仅局限于行政机关，进而使西方监督制度和监督体系更加完善。

2.西方监察专员制度的局限性。这种局限性主要体现在如下方面：其一，监察专员拥有的权限具有一定的被动性。监察专员作为联接政府与公众的桥梁，具有监察政府不良行为的职责。虽然他们具有主动监督之职责，但鉴于民众投诉案件的增多，这种监督多建立在民众投诉的基础之上。尤其是近年来，伴随权利保护意识的增长和民众投诉行为的急剧增多，使得监察专员对于案件处理应接不暇。鉴于目前各国监察专员机构人手的限制，以及处理投诉案件较为繁琐的程序等制约因素，既有的监察专员要想有效处理好民众投诉案件，会十分繁忙。虽然在处理具体案件的过程中，监察专员也会积极利用新闻媒体以及在街头巷尾主动调查，推动案件进展，但就案件本身的出现而言多为被动接收。其二，监察专员拥有的权限具有不彻底性。一方面监察专员的监察权力覆盖不彻底，监察专员主要针对中下层官僚，对于最高长官没有监督权力，无法撼动大老虎；另一方面监察专员权力行使不彻底，如有案件调查权，但案件调查一般受制于两年时效限制；有

裁决权，但不能直接给予行政处罚、刑事判决。所以“任何监察专员都不会成为政府行为的总导演，也无力革新一个涣散的政府。他可以清洁一座房子，却不能建造一座房子。”[10]390 其三，监察专员拥有的权限具有非强制性。这实际上是其权力不彻底性的另一种表现。由于监察专员的权力具有非强制性，虽然他们可以通过掌控的批评警告权、建议权迫使行政机关中止或放弃某种行为，但总体而言，监察专员的决定对行政机关完全没有约束力，无法真正实现保护公民权益的目的。其四，监察专员自身监管存在漏洞。虽然许多国家的监察专员受到一定程度的监督，并不是“铁帽子王”，但对于监察专员的总体控制力度不足，比如通过监察专员协会监督行业监察专员，力度十分有限。因为监察协会既是协会的主体，又是协会的监督者，无益于推进对于监察专员的监督和控制。

（二）对西方监察专员制度的反思 西方监察专员制度推进了西方权力制衡，一定程度上规避了因政府权力过大而产生的权力失衡，为政府提供了多元、分权的监督模式，促进内部外部监督体系的完善。在民主参与、公共治理和廉洁、高效、责任、法治、服务政府成为普遍政治诉求的今天，西方监察专员制度发展给予中国共产党巡视制度建设科学化的重要反思有三点：

1.监督权力的有效性来自授权的权威性。西方政党政治国家由于实行的是政党竞争上台执政，没有一种政党具有足够的权威得到广大民众的普遍认同。即便是一个政党成为执政党之后，它的权威也只是通过它所驾驭的国家机关体现出来。所以，在西方君主国家或政党轮流执政的议会制国家、总统制国家中，最高权威主要是国王、议会或总统，而西方国家监察专员制度授权于国王、议会或行政长官这些最高权威，是其制度有效性的根本原因。与西方国家不同，我国是中国共产党执政的社会主义国家，中国共产党的领导地位是历史形成的，是历史的选择和人民的选择，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”[11]。所以，在中国特色社会主义政治语境下，中国共产党就是国家的最高权威。巡视制度建设必须坚持中国共产党领导，巡视领导小组、巡视组、巡视人员都直接或间接地授权于中国共产党这一具有最高权威性的政治组织。并且，在巡视工作开展过程中，由于推进了分级巡视工作，中央巡视与省级巡视都有较明确的巡视范围，具有自上而下的监督特征，使这种政治组织授权的功效也容易彰显出来。而且，伴随巡视巡察工作的联动，巡视巡察会同监察体制改革所形成的监督体系更加完善，监督力量较既往的整合性更强。

2.监督权力的实效性受制于权力的异质性。西方监察专员与监督对象无利益相关性，监察专员拥有的监督权力相对于行政权力而言是外部制权，它的设置是鉴于行政内部制权存在的利益相关性无以做到公正合理，也是基于三权相互监督存在的缺陷与不足。作为一种外部制权机制，监察权是与被监督权没有任何利益相关性的异质权力，是一种独立于监督对象之外的旁观者。实际上，从权力制约理论来看，有效制权的重要前提是监督者与权力行使者没有利害关系，以及监督者具有相对独立的监督地位。在我国，原有的行政监察之所以存在一些问题，在于它本身就是行政权的一种，且在行政体制之内，实质上属于同质监督或内部制权，而对监察制度改革后设置的监察委员会，已经完全独立于行政权力之外，是一种相对独立的制约行政权的权力，自然可以克服内部监督或同质监督产生的问题。同样，巡视监督作为党内监督制度的重大创新，相对于监督的党组织或党的领导班子而言，也是置身于该组织或该领导班子之外的力量，而且这种力量来自有权力规制其监督的上一级党组织，从理论上应更具有成效性。当然，在具体巡视监督中，真正规避巡视与监督对象的利益关系，是做好巡视监督必须关注的重大课题。

3.监督权力的长效性取决于权力的合法性。监督权力的合法性就是群众对于监督的信任与支持，监督权力的长效性取决于民众的信任与支持。一方面监察专员要得到政府的信任与支持，他们监督政府虽不乏惩治和处理人，但也有批评建议和改进工作的规劝。正基于此，西方行政权力也不乏向监察专员讨教改进工作建议的做法，以形成监督者与被监督者之间的良性互动。另一方面监察专员需要得到民众的强力支持。只有监察专员在接受公民投诉案件后，通过多种方式积极地予以协调处理，维护民众的权利与权益，才能够得到民众的支持和信任。中国共产党巡视制度建设同样如此：一方面，巡视不是为了将巡视对象打倒，而是为了进一步推进权力运行的规范化。从这个意义上讲，西方监察专员制度可以为中国共产党巡视制度建设科学化提供有益借鉴。西方监察专员制度监督行政行为但不干扰行政行为，揭示不良行政行为并为其提出建议；中国共产党巡视制度坚持以人为本的原则，并且考虑到干部培养成长的不易，更不是基于惩罚而监督，在监督目标指向性方面不应存在选择性，在监督手段方面不应有必须要纠出点事来才罢休的思维。另一方面，巡视制度建设的合法性终究是建立在人民群众信任与支持的基础之上的，而人民群众是否信任与支持，取决于巡视工作是否能够积极接受和处理群众反映的具体问题，尤其是巡视期间是否开通与广大民众联系的渠道，是否能够站在人民群众切身权益的角度去规约较为强势的权力。

当然，正如各国监察专员制度都有不同一样，中国共产党巡视制度建设的科学化进程中，可以借鉴西方监察专员制度的某些做法，也要考虑这些做法是否能在中国土壤中生根、发芽、结果，是否存在借鉴或移植会造成水土不服的问题。所以，西方监察专员制度可资批判性借鉴，但必须立足中国国情，绝对不可盲目照搬。

①实际上，西方国家监察专员有许多类型，不仅包括议会行政监察专员，还包括医疗服务监察专员、地方政府监察专员、公共服务监察专员、金融监察专员等。同时，对于议会行政监察专员各国的称谓也不相同，有的叫议会监察专员，有的叫议会行政专员，有的叫人民保护人等。本文主要着眼于议会行政监察专员，为了论述方便统称为监察专员。