县级政府投资项目管理中存在的问题及审计对策

第一篇：县级政府投资项目管理中存在的问题及审计对策

县级政府投资项目管理中存在的问题及审计对策

雷明俊（湖北省崇阳县审计局）

当前，随着县域经济的发展，城镇建设步伐不断加快，政府投资审计任务越来越重，要求越来越高，政府投资审计工作面临的风险越来越大。如何加强政府投资审计廉政风险防范工作，制定有针对性的防范措施、制度和机制尤其重要。因此，审计机关紧紧围绕政府投资项目开展审计，通过采取构建预防、控制、监管投资审计廉政风险体系，有效防范政府投资审计风险，确保审计结果客观、公正，为政府加强投资项目管理、提高投资效益发挥重要作用，为县城经济发展添砖加瓦。近5年来，笔者共参与政府投资审计项目78个，审减工程造价6000余万元，为政府节约了大量的建设资金，从源头上预防和遏制腐败以及促进党员干部廉政建设发挥了极大作用。

笔者结合多年的审计实践，现就县级政府投资审计项目招投标、项目管理、工程造价、投资效益等方面存在的主要问题进行了调研，并对存在的问题提出了对策意见，因笔者水平有限，所提出的问题不具体，不全面，所提出的对策意见很肤浅。

一、政府投资的基本情况

（一）建设工程项目主要涉及的内容。

1．保障性安居、城市基础实施建设工程。主要是廉租房、经济适用房、公租房、棚户区改造等保障性安居工程；城市道路、城市排污、排水工程、城市绿化、其他零星建设等城市基础实施建设工程。

2．农村民生工程和农村基础设施工程。包括农村饮水安全、水库除险加固、通村公路、自来水厂改造、工农业安全生产建设工程。

3．教育文化、医疗卫生等社会事业基础设施工程。涉及高中、初中、小学校舍改造，文化站改造、计生站改造工程；县直医院建设、乡镇卫生院建设、村级卫生所改造工程。

4．生态环境保护工程。重点是垃圾处理场、污水处理厂、农村沼气和养殖建设、动物防疫项目建设、林业生态林建设工程。

（二）建设工程项目的主要资金来源。

1．中央、省级财政预算内资金和新增配套资金。

2．县级财政预算内资金和新增配套资金。

3．金融机构贷款。

4．单位自有资金和其他借入资金。

（三）建设工程项目管理涉及的主要部门机关。

1．县政府成立的工程建设指挥部（包括县融资平台）主要负责资金和工程施工管理。

2．县财政局主要负责资金拨付和使用管理。

3．项目建设单位主要负责资金和工程施工管理。

4．县纪委监察局、县人民检察院、县公政处主要负责工程招投标、质量和廉政建设的监督管理，县审计局主要负责工程造价和资金的安全使用、效益等方面监督管理。

（四）参与建设工程项目涉及的主要人员和方式。

1．由县政府成立的工程建设指挥部负责的工程项目，建设工程参与管理的主要人员为二名以上副县级领导，部门机关负责人，涉及建设用地的乡镇负责人。级别最高的县领导担任政委，次之分别担任指挥长、副指挥长，负责工程管理和施工。聘请的监理机构负责工程质量管理，中标单位负责工程施工和工程质量。

2．重大中央资金工程项目，由一名副县级领导主抓，县政府发文由主管局成立法人项目部具体抓。聘请的监理机构负责工程质量管理，中标单位负责工程施工和工程质量。

3．其他上级资金工程项目，由一名副县级领导联糸抓，工程项目单位自己成立临时机构，负责工程管理和施工，聘请的监理机构负责工程质量管理，中标单位负责工程施工和工程质量。

4．由项目建设单位自己负责的一般工程项目，项目单位确定一至二名班子人员负责，再从各内设机构抽调人员组成工程项目部，负责工程管理和施工，聘请的监理机构负责工程质量管理，中标单位负责工程施工和工程质量。

二、政府投资项目管理中存在的问题

（一）工程单价和合同管理方面存在的问题。

1．有的工程预（概）算不实，导致工程成本虚增。施工单位弄虚作假，多报工程量、高套定额、高估冒算等加大工程成本。本地有的材料市场价格比较便宜，却在合同中约定以定额来核算材料价格，使材料成本大幅度增加。

2．有的建设主管部门管理和监督不严。对建设单位、施工单位和预算员违规行为没有作出相应的处罚，导致高估冒算之风屡屡出现。

3．有的工程合同内容概念模糊，价款松动口径大。合同条款不完整、不严谨，缺乏对违规行为处罚的内容；有对违规行为处罚内容的，却没有处理处罚到位，使合同履责不到位。

4．有的工程项目实行监理制度不完善。现场监理管理人员监管不力，出现工程签证不实，事后补合同、补协议、补签证，或补虚假签证的现象不时发生，对监理人员违法乱纪的没有作出相应处理处罚。

（二）建设工程项目招投标存在的问题。

1．不招标或者改变招投标方式。《中华人同共和国招投标法》第十条规定“招标分为公开招标和邀请招标”两种形式；第三条规定“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：

（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；

（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；

（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目资金”。很多招标单位以抢进度、降低费用为由，往往把应公开招标的项目改为邀请招标，其目的除了简化一些招标程序外，主要是为了自主选择投标人，以便从招投标活动和工程建设中为自己和他人谋取不正当利益。

2．支解项目招标或者规避招投标而滋生“增加工程”。为了逃避检查监督，有的招标单位采取少报多建的方式，只将建设工程中的一部分进行招标，其他部分不通过招标而直接指定施工单位，自行确定发包价格。为了回避公开招标，有的单位将一个规模不大、技术并不复杂的工程支解为若干个体分别招标，再以工程投资额度小为由，将公开招标改为邀请招标，简化了招投标程序。因而出现了合同外造价与合同内造价差不多，这就滋生了“增加工程”的怪事。

3．在“拦标价”上作文章，营私舞弊。过去的招投标活动，在招标文件中设有标底,评标时将标底作为参考依据之一，其前提是必须做到标底准确和严格保密。但标底的准确性和保密性在招投标活动监管中一直是个薄弱坏节。所以现在改为“拦标价”，一般情况下，这一作法相对公平。但是，有的招标人利用“拦标价”的设置，与投标单位相互串通，故意虚增“拦标价”，人为抬高中标价；有的招标人不按图纸打预算，导致“拦标价”不准，影响了工程造价。还有的建设单位在乙方中标后，又强制乙方在标底上让利8%～30%，结果发生结算纠纷，导致工程造价审计监督难度加大。

4．招投标市场监督管理难度大。招投标法第二十二条规定“招标人不得向他人透露己获取招标文件的潜在招标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。”目前，建设工程招投标市场管理仍处于建立和完善阶段，由于招投标管理涉及发展改革、财政、建设、水利、交通、国土资源、信息产业、卫生、食品药品监督等多个职能部门，分属不同行业的招投标机构缺乏有效的统一监管。特别是

有的招标人向他人透露己获取招标文件的潜在招标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况，因而发生招投标活动中存在着“围标”、“窜标”的违法乱纪行为。但因取证难度大，监督管理很难以到位。

（三）建设工程项目管理活动中存在的问题。

1．工程项目管理机构监管不力。有的领导担任指挥部指挥长没有文件规定，只是党政“一把手”口头指定由某县级领导挂帅。有的指挥部人员乱调，但“走读”的多，更换频繁，各行其事，办事不力。

2．动辄行政命令。有的领导将审计局看成“万能钥匙”，要审计局做预算，制标书，确定单价。不愿意出钱请中介机构办理这些事，还美其名曰“省了钱”。工程竣工后，又要审计局在三、五日内审定工程造价，说是要把账结好，完全不讲审计时间和工作难度。

3．经费开支混乱。领取补助的人员乱，有的人在多个指挥部领取补助；补助标准乱，各个指挥部补助标准不一，没有一个统一文件规定标准，有关职能部门难以监督管理。

4．人为调整工程进度。有的工程按设计规定工期一、二年，但有的领导不讲科学，不按程序办事，硬性规定该项工程在半年、一年内竣工。其后果是：为了赶进度，导致有的工程出现凹陷、裂缝和漏水等质量方面的问题，乙方认为是甲方不按科学规定办事所致，让它成了一笔糊涂官司；为了赶进度，有的工程完工后资金缺口很大，只好“统筹兼顾”几个项目按比例支付工程款，欠款以后再说，结果讨账人要求支付利息，造成政府支出增加。

（四）建设项目投资效益中存在的问题。

1．项目投资超概算、概算编报不严谨。部分项目未按规定设计，规划设计随意性大，投资额度决策不合理，不按实际财力开展工程项目建设，工程式竣工后，资金缺口拉大，导致甲乙双方因欠款问题对簿公堂的纠纷时有发生。

2．投资决策浪费是最大的浪费。投资决策程序不合法、不合规，或者违反决策程序、擅自立项；项目前期论证工作不充分，没有进行可行性论证，决策不科学、不民主，搞虚假论证；重大项目决策缺乏透明化、民主化、社会化，建设项目财务效益、经济效益和环境效益达不到要求。

3．工程设计单位资质审查不严。设计单位的资质、级别不够，设计方案不够规范，设计质量难以保证，有重复建设现象。

4．建设项目管理不严格，效益差。工程项目管理差，甚至盲目追求高标准，大量兴建“拍脑袋工程”、“政绩工程”、“形象工程”，导致投资效益差。特别是强化设计、监理责任和招投标管理的刚性约束不够。

三、加强政府投资项目审计的建议

（一）加强对各工程项目的宏观管理。

1．强化工程合同管理。订立的施工合同，不得背离招标文件和中标人投标文件约定的施工内容和结算价格。合同订立后，甲乙双方必须严格履行、严格遵守。

2．强化各项规章制度管理。要成立总指挥部，对各指挥部实行总管理。各指挥部政委、指挥长应由组织部发文确定，不能口头指定。要制定管理费用的使用办法，做到从严控制，结余有奖。

3．强化工程建设专账、台档有序管理。各工程建设指挥部、各工程项目部法人要按会计法的有关规定建立资金管理专账，实行专人管理，同时对所有资料按档案法的有关规定建立台档，做到有人常抓，做到有序管理。

4．强化工程项目进度管理。建设工程项目必须严格按设计规定工期科学施工，按程序办事，不得为了所谓的“面子”和“政绩”硬性规定该项工程在半年、一年内竣工；不要为了赶进度，导致工程出现凹陷、裂缝和漏水等质量方面的问题；不要为了赶进度，导致工程完工后资金缺口拉大，不得不“统筹兼顾”几个项目按比例支付工程款，而造成政府利息支出增加。

（二）强化工程招投标监管力度。

1．加强建设项目工程造价管理。在工程招投标和发包阶段，要充分利用报纸、电视等媒体向外界发布工程招标、承包信息，中标和承揽单位应当予以公示，增加透明度。对没有按规定进行公开招投标的，应责成当事人书面说明。违反法律法规的按有关规定进行处理。

2．建设工程招投标机构要熟悉招投标法规和工程建设相关法规，必须具备相应的资质。进行招投标，必须严格执行国家招投标法律法规的规定。要健全招投标审批、备案、检查、处罚机制。招投标管理机构要加强对招投标全过程的监督，特别是投标人资格审查、“标底”编制、合同签定等重点环节。

3．建设项目工程造价严把“四关”。把好工程量的核准关，审计人员要在工程决算审计中进行认真的调查和实地勘察，摸清施工情况，熟悉施工图纸、工程变更签证及合同等有关材料，对工程决算进行逐项审查验证；把好定额套用审定关，在实施审查签证中应按照定额及有关工程资料进行复核，在审查定额套用时，要审查定额套用的合理性、合法性，准确无误地使用定额核实工程造价；把好材料价差调整关，根据国家规定的建筑、安装工程材料定额消耗标准，对施工单位竣工结算中的材料价差进行审核，对定额中和招标文件中无明确规定的材料价格，应进行市场了解，并将了解情况与承包、发包双方对接；把好工程造价中取费的审核关，在计取各项费用时所确定的基数要符合地方文件规定，取费系数要与工程类别或施工企业资质一致，费用内容不得重复计算。

4．要切实履行监督职能，及时纠正招投标活动不规范和违法行为。纪委、监察、审计等部门要加强事中监督，及时发现和查处招投标活动中的违纪违法行为；凡是采取化整为零或其他任何方式规避招投标，泄露招投标活动有关情况和资料，相互串通骗取中标，限制和排斥其他人投标的，以及在招投标活动中行贿受贿、弄虚作假的要严肃追究法律责任；出现暗箱操作，议标单价畸高的，应移送司法部门和纪检、监察机关查处。

（三）突出抓好建设项目的四项审计。

1．突出抓好事前决策科学性和前期招投标等事项的审计。侧重审查其执行过程，项目可行性研究报告，初步设计，工程概算、调整等审批是否严格按程序进行，分析决策的正确性，审查建设项目法人制、招投标制、监理制、合同制落实的合法合规性，从源头上控制建设成本。

2．突出抓好事中财政财务收支和工程成本、造价真实性审计。侧重审查建设资金来源到位、拨付和使用情况，设备、材料采购成本及管理情况，工程造价等建设成本真实性情况，税费缴纳情况，货币资金使用和管理情况，工程进度及其效率情况，执行环保政策法规情况等。

3．突出抓好事后及时性和效益性审计。侧重准确核实工程投资审计，审查竣工验收和决算，分析测评投资效益，包括经济效益、社会效益、环境效益等。对影响工程造价较大的变更和签证，审计机关要提前介入，必要时可参与隐蔽工程签证验收，了解现场实际情况，或者对重要工程尤其是隐蔽工程实行影相记录，保证工程建设的真实再现。发展改革、财政、监察和审计机关对政府重点工程项目实施全过程监督管理。

4．突出抓好法人代表经济责任的责任性审计。侧重经济责任审计贯穿于项目建设的全过程，对建设项目法人在项目决策、招投标、财务管理、工程造价、预算和决算、投资绩效等进行审计。审查其是否存在决策失误、管理混乱造成严重损失浪费，建设过程中是否存在违法乱纪的问题，正确分析原因，评价责任，测评效益。同时，将政府建设项目投资审计结果报告党委、政府，作为组织部门选拔任用、调整干部的重要依据。

（四）突出建设项目全过程跟踪审计方法。

1．加强对建设项目的效益性分析和评价。投资项目已全部建成交付使用之后，既要对项目的投资决策、建设实施和生产经营全过程的投资效益进行审计，作好分析评价。又要总结项目建设的经验教训，提供反馈信息，为领导和有关部门提高投资决策水平和改进项目管理工作提供依据，发挥在宏观调控中的作用，同时，针对项目存在的问题，提出改进措施，促使项目提高投资效益。

2．加大全过程跟踪审计力度。在全过程跟踪审计中，对工程预算、工程标底、合同洽商、工程变更及签证、设备、材料、索赔审核、工程竣工结算等送审资料要跟踪审计。监督在施工阶段严格控制工程款的支付，确保资金合理流动，降低财务费用，预防超付而引起财务风险。

3．减少损失浪费，提高投资效益。对隐蔽工程、设计变更、工程签证、索赔等在实施过程中控制，使竣工结算虚增工程量，高估冒算等现象得到有效遏止。

4．加强廉政建设。对审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，将给与行政、纪律处分；对构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。（雷明俊）

第二篇：政府投资项目跟踪审计存在的问题及对策

政府投资项目跟踪审计存在的问题及对策

[摘要]政府投资项目跟踪审计是刘家义审计长提出的审计是国家经济社会“免疫系统”理论的重要实践内容之一，跟踪审计充分地发挥了审计预警、揭露、抵御功能，具有重要现实意义。本文结合多年政府投资审计和近几年开展的政府投资项目跟踪审计工作实践经验总结，从跟踪审计概念和重要现实意义入手，综合分析目前跟踪审计实践中存在的相关法律法规不完善、审计定位不清、介入时点模糊、深度难以把握、审计监督和参与建设各方责任难以划分等主要问题，探求相应的解决对策，为推动跟踪审计的发展完善提供有益的借鉴和参考。关键词：政府投资项目跟踪审计监督

政府投资项目审计是国家审计监督的重要组成部分，是保证国家资金正常、合规、高效使用最有效的检查方式。随着经济的发展、市场经济体制的不断完善、公共财政体制的建立，政府的服务职能体现的更加明显和重要。公共工程逐步成为政府投资的核心工程，政府投资规模不断地扩大，建筑领域的腐败问题也越来越突出，纳税人对政府能力的要求越来越高，政府投资项目审计受到社会的广泛关注。因此，加强对政府投资项目审计的力度和深度显得特别重要。

随着政府投资审计的不断向前发展，政府投资项目审计的深度和力度不断加大。目前，开展的政府投资项目全过程跟踪审计就是政府投资项目审计不断深入发展的具体实践体现。跟踪审计改变了以往采用的事后进行竣工决算审计的方式，从事前审计开始介入，更加重视投资项目的建设过程审计。实践证明，对政府投资项目进行全过程跟踪审计，能够为政府完善投资决策提供重要依据，节约政府资金和提高资金的使用效益，保证建设资金运用过程的经济性、效率性和效果性；同时，能促进建设项目规范管理，有效遏制投资与建设领域的腐败行为，防止经济犯罪等方面都起到了显著的作用。

由于审计机关开展政府投资项目全过程跟踪审计实践时间不长，相应的法律、法规等配套建设尚未跟上，不能满足审计形势发展的需求。目前，政府投资项目跟踪审计作为一个新生事物，缺乏系统、完整的理论体系支持。处在边实践、边探索、边总结、边提高、边发展、边完善的过程之中，全国各地有着不同认识和做法。政府投资项目跟踪审计实践中还存在诸多问题，需要不断探索研究解决。

一、跟踪审计的概念和现实意义

（一）跟踪审计的概念

由于所站的角度不同，对跟踪审计有着不同的认识，跟踪审计的概念也有多种表述。我们认为，审计机关开展的政府投资项目跟踪审计可以表述为审计机关依据有关法律、法规、规章要求，按照规定程序，对包括建设项目决策、设计、招投标、施工以及竣工结算等投资管理活动全过程进行连续、全面、系统地审计、监督、分析和评价工作，通过发现和评价工程建设过程中存在的问题，帮助有关部门纠正偏差，以实现对建设项目全过程的审计监督与控制。政府投资项目跟踪审计工作中体现五个方面相结合的特点：一是审计监督与过程服务相结合。在审计监督中体现审计服务，在事前事中提供咨询意见，供决策管理参考，在工作中加强与被审计单位的沟通合作，充分发挥审计“免疫功能”作用。二是审计依据合法与合理相结合。审计依据既要符合一定的程序，进行集体决策，还要做到客观合理适当，坚持程序到位与其合理性并重。三是依法审计与防范风险相结合。在工作中做到依法审计、实事求是。找准跟踪审计关键环节和控制点，视问题的重要程度采用全面或抽样审计方式，注重识别和审计风险防范。四是资料审计与现场勘察相结合。工作中在对相关资料审计的同时，加大对隐蔽工程等的现场审计监督深度力度，严防偷工减料和高估冒算。五是真实合法与绩效审计相结合。在做好真实、合法性审计的同时，着重抓住投资决策、资金使用、建设管理和投资效果四个环节，提出改进建议和措施，促进提高管理水平和财政资金使用效益。

（二）跟踪审计的现实意义

开展政府投资项目跟踪审计很好地体现了刘家义审计长提出的审计是国家经济社会的“免疫系统”理论，开展政府投资项目跟踪审计是充分发挥审计 “免疫系统”功能的重要方式和途径之一，充分地体现了审计预警、揭露、抵御功能。审计人员进驻施工现场跟踪审计，能随时掌握建设的实际情况，想方设法帮助解决建设过程中遇到的实际问题，抵制各种风险的发生和扩大。对跟踪审计中发现的问题随时纠正，及时向被审计单位提出审计意见建议，促使被审计单位纠正工作中的偏差错误，促进其提高管理水平。定期汇总审计中发现的一些共性问题形成专题信息，发现重大问题及时向领导汇报，为领导决策服务。政府投资项目跟踪审计把审计服务工作摆在了重要位置，充分发挥了审计的建设性作用，更好地体现国家审计责任、公正的价值，具有重要现实意义。

1、完善监督体制，增强决策透明度，防止滋生腐败行为。跟踪审计形成工程投资、管理、监督等之间权责明确、相互制衡的决策、管理和监督体制。工程竣工决算审计所发现的问题大多已难以改变和挽回，而实行跟踪审计，审计机关从投资决策开始就参与到对建设项目的监督之中，随时就发现的问题向有关各方提供决策咨询意见，及时揭露项目建设过程中的舞弊、违纪、违规行为，制止不正之风，促进建设、施工、监理、设计单位认真履行各自职责，相互配合，正确运用权力，实施科学决策和管理，提高建设工程实施的透明度和公信度，遵循国家有关规定，防范产生错误和腐败行为。

2、严格贯彻和执行国家对建设项目相关的法律、法规。开展政府投资项目跟踪审计，审计机关及时参加项目建设的每个主要阶段和关键环节，能清晰当时的实际情况和应当适用的法律、法规，并能从整个法律法规体系出发做出恰当的判断，避免理解和执行的偏差。

3、规范建设项目管理。通过跟踪审计，对参与项目建设全过程中的各个系统进行监督，将审计监督贯穿建设项目前期准备、建设实施直至竣工投产的全过程之中，能及时发现和纠正招投标、合同管理、承发包、现场管理、投资控制等建设环节中常见的或苗头性的问题，督促建设单位加强内控管理，强化责任意识，有效遏止对建设项目实施中的一些瞎指挥、乱签证、随意变更等现象，促进建设单位健全内部控制制度，规范运作，科学管理。

4、提高建设项目投资绩效。跟踪审计贯穿建设项目的全过程，审计人员深入到项目建设现场，对项目建设过程进行实时监督，强化建设项目参与各方在其履行各自职能过程中的责任意识，及时梳理建设项目进行中各方之间的利益关系，明确各方在建设项目实施中处理有关问题的依据和规范，从而最大程度的引导和规范各方的行为，防微杜渐，整体上提高建设投资绩效。

5、为政府的宏观决策提供重要参考。近年来，随着政府投资力度的不断加大，重点工程、重大民生项目已成为领导关心、百姓关注的热点。跟踪审计通过对建设项目立项、论证过程的事前监督，阻止不合理投资项目的立项，提供关于投资项目效益的重要信息，促使政府在投资活动中慎重行事，经济有效地使用国家建设资金。

二、跟踪审计中存在的主要问题及成因

（一）跟踪审计相关的法律、法规不完善

作为一种全新的审计监督模式，现阶段缺乏关于全过程跟踪审计的法律、法规和相关规范，审计依据不足，缺乏衡量标准，审计质量难以保证。特别是在一些共性的问题上，实施标准不一，弹性过大、没有一个统一的做法。跟踪审计的范围、内容、程序、审计取证、审计报告等都缺乏具体的规范，导致跟踪审计工作带有很大的主观性和随意性，审计独立性、权威性受到挑战，审计部门有时处于被动的局面，不能确保审计质量，加大了审计风险。

（二）审计工作定位不清、内容难以合理界定

审计机关处于双重领导体制下，各地政府对跟踪审计的定位和期待有所不同，导致各审计机关的工作定位、工作内容差别很大。立足于监督为主还是以服务为主，这是导致不一致的主

要原因之一。在跟踪审计的过程中，建设单位对审计存在过分依赖心理，经常利用眼前的“审计资源”为他们解决本该应由其自身解决的问题，凡事要取得审计认可，把审计当作“保险箱”。有时，审计人员也有意无意地充当了他们的参谋和助手。又因为事实上监督和管理难以明显区分和把握，监督权容易演化为行政管理权，造成审计缺位和越位，给审计工作埋下风险隐患。

另一方面，相关行业管理部门没有及时出台关于跟踪审计的具体规定，对跟踪审计的工作内容、收费标准等方面也无明确规定。因此，审计机关利用社会审计资源进行跟踪审计，合同签订时，经常是只注重收费项目的谈判，而相应的工作内容和缺陷责任认定及处理难以进行明确规定，如具体内容、协审工作质量等。造成协审单位提供的服务内容不符合要求时，却又找不到相应的合同依据，审计机关对协审单位的工作质量难以进行合理约束。

（三）审计介入时间点模糊、深度难以把握

跟踪审计针对项目建设的全过程，究竟是从项目决策阶段介入，还是从招投标、施工阶段介入，各地做法不同。由于长期以来，政府投资项目审计都是采用竣工决算审计的方式，对前期决策和设计阶段审计缺乏相应的专业能力，跟踪审计大多未涉及可行性研究、设计质量和概算审计，项目前期审计基本上是一个盲区。目前的做法大多集中在施工阶段介入，就建设单位而言，也认为审计的主要成果体现在施工阶段工程造价的控制上。实践表明，在施工阶段介入，仍然有很多缺陷不能得到弥补。按照法律规定施工合同应是对招标文件进行实质性的响应。忽视招投标阶段的审计，施工合同和建设过程中的很多问题将得不到解决。不进行设计概算的审计，同样会带来许多问题，由于概算文件是政府对项目进行总投资控制和资金安排的重要依据。一份完整准确的概算文件应对后期的项目投资起到最高限额的作用，但现实情况是，由于概算不完善，或是因设计深度不够而编不准；或是编制概算单位责任心不强、计算不准确；或是未考虑市场的材料价格变化没有进行主材调差等原因，只能在期间不断地调整，结果变成概算随着项目进展跑的尴尬局面。实际是本末倒置，甚至造成投资失控的严重后果。

跟踪审计深度难以把握。跟踪审计是对建设项目全过程的审计，需要审计人员在建设项目过程中频繁的介入进行审计，提出审计意见建议，容易导致审计人员偏离监督咨询建议的目标，介入到建设项目管理的职能范围中。造成各方利益的冲突，破坏跟踪审计所建立的权力制衡机制。

（四）审计监督和参与项目建设各方的责任关系不易划分

跟踪审计对投资项目参与各方的监督是基于各被审计单位完善内控制度和具有自身质量保证体系基础上的。但现实中，审计监督与各方管理的责任关系却难以划分。跟踪审计要深入到项目中的各个环节，责任不清将会使以后审计查出问题的处理难度加大。项目建设中涉及的主要单位是：建设单位、代建、监理、施工、质量监督部门等。就监理单位的职责而言，是“三控两管一协调”，即对投资、质量、进度的控制，对合同、信息的管理以及协调各方面的关系。从监理的职责来说，涵盖了所有的项目建设目标，但由于目前的建设管理体制问题，也由于监理市场的恶性竞争、优秀人才的流失，监理并未尽到相应的责任。代建是近几年来的新生事物，代替业主行使项目管理职能，对于工程质量和投资的把握、控制，代建也有自身的责任，既然都有责任，其中相互交叉和重叠的部分就不易于分清。建设项目参与管理的单位多却起不到相应的作用，审计监督到最后被推到了一个重要的把关人位置上，而且，很多党政主要领导也把审计机关当成最后的把关人，造成审计责任、风险加大。

（五）审计人员短缺、结构单

一、知识面窄

审计人员的素质是实现审计目标，保证审计质量的关键，跟踪审计活动贯穿项目建设整个过程，需要审计人员具备较高理论基础和丰富实践经验，并能综合运用工程、财务、经济、管理、法律等多方面知识。审计质量水平与审计人员的知识体系有着直接的关系。目前，审计

机关中能够胜任这方面工作要求的复合型人才极其短缺，在一定程度上制约着跟踪审计的发展。

三、解决的对策

（一）健全和完善跟踪审计的法律、法规

作为一种全新的审计模式，跟踪审计需要制定一整套系统的法律、法规来规范运行，使跟踪审计工作法制化；制定政府投资项目跟踪审计准则、跟踪审计指南，明确跟踪审计定位、审计内容、审计方式方法等，解决在涉及审计机关与其他部门职能交叉和审计执法主体对社会中介机构有效管理等方面的问题，健全防范审计风险制度体系建设。

（二）准确把握审计介入时间、合理定位和工作深度

资料表明：工程前期阶段影响造价的可能性是20%-75%，工程施工阶段影响造价的可能性只有5%-25%。建设项目前期阶段的造价控制有着更加重要的意义。目前受审计能力等客观因素的限制，建设项目前期阶段跟踪审计只能从投资决策的各项技术指标进行论证和评价，或者从基础数据入手，评价数据的采集工作是否真实、数据来源是否可靠，计算是否准确。我们认为建设项目设计方案进行选优、从价值工程的角度来评判设计方案的优劣，由专业的规划局和审图机构完成；跟踪审计选择建设项目初步设计阶段设计概算审计作为跟踪初始切入点比较符合实际。准确、合理的概算对建设项目总造价起到统领作用，保证建设项目的正常实施，易于控制建设项目总投资。当然，不同建设项目都有各自的特点，要从项目的规模、重要程度、审计人员情况、审计的成本等多方面综合考虑，找准适当的时点介入。如果是国家某一阶段具有重大意义和对社会有深远影响的项目，也可以从决策阶段、设计方案阶段就组织专家组进行论证。

跟踪审计始终要把握好审计合理定位，审计不能介入管理者的职责范围，始终做到到位而不越位，保持审计依法独立监督职能。在审计与监理的职能划分上，应当从本质上界定两者之间的区别、联系，真正明确各自职能与设置的目的。应该说，监理与跟踪审计一定程度存在职责上的重复，但跟踪审计应重点对于工程量和造价予以控制，监理则应把工程质量作为控制重点，监理和跟踪审计的结果可以相互参照，实现资源共享。

对于质量方面的审计，从检查制度建立和运行情况入手较好。通过对监理单位、施工单位的质量保证体系、内控制度进行检查，熟悉质量管理的主要内容和流程，检查总监的到位和履职情况，并结合现场检查情况进行评价、分析。在跟踪审计过程中，审计人员不涉及定价，而是咨询服务建议。

（三）把握跟踪审计内容和关键环节

由于跟踪审计任务重，历时长，一定要采取抓大放小的方式，找准审计的重要内容、关键环节。一般是建设项目的概算、招投标文件、合同、进度款支付、材料和设备的采购、隐蔽工程、重大设计变更等方面。

1、招标、投标和合同审计。重点进行招标文件和合同的审查，重视对一些关键性内容的把握，特别是一些重要条款是否严密、有无缺陷。如工程质量标准、奖惩措施、价款支付、工期是否合理、合同主要条款、有无对潜在投标人的不合理限制条件、合同文件组成及解释顺序等是否合法合规，全面准确表述招标项目招标人的实质性需求。合同有无违背招标文件精神，质量、工期、进度、奖罚条例等方面条款是否明确，防止工程施工过程中和竣工结算中扯皮现象的发生。

2、施工过程中监控。审计人员重点关注设计变更、隐蔽工程、现场签证的合理性、真实性情况，防止虚报、虚增工程量。工程变更是施工单位在工程谋取暴利的主要手段，投标人为争得项目，投标时故意压低报价，中标签订合同后，就想方设法去变更设计图纸、增加现场签证，审计人员应对其必要性、真实性及变更价格进行重点审计，并明确在变更前报审计部门备案。审计人员要经常深入施工现场，密切关注隐蔽工程的施工，参与重要隐蔽工程的验

收，掌握真实情况，防止弄虚作假导致工程造价的失真。

3、进度款支付和工程价款结算审计。两者是控制建设项目造价的重要环节。工程价款结算直接与项目总造价相关。必须根据合同和招标文件的规定，对工程量计算、材料价差调整、套用定额的准确性、措施费用是否合理进行详细审计。

4、竣工决算审计。竣工决算是反映项目最终投资的文件，是投资控制的最后关口，涉及项目从筹划开始到竣工投产的全过程费用。确定每一笔费用是否按规定列入，计算是否准确，有无多算、漏算。最后，工程要有竣工图、工程造价指标及与分析材料。考察和评价项目建设的全过程，对项目的竣工决算进行分析，可以回顾和总结项目建设的全过程，对前期工作、实施情况及营运情况与项目最初的筹划情况进行对比，是否达到预定的目标，进行原因分析，为政府的宏观决策提供重要参考。

（四）正确处理审计与被审计之间的关系

审计机关应当督促被审计单位及时建立健全内控制度，变“亡羊补牢”为“防患未然”，并严格按制度执行，履行各自的权力和责任。同时，实现“审”与“被审”各方互动，加强建设项目参与各方之间的充分交流和有效沟通。审计人员自身的心理素质、业务素质、工作经验、职业判断和表达能力、谈话技巧在跟踪审计中尤为重要。审计人员在与被审计单位交换意见时，要讲究语言艺术，树立良好的审计形象，实现对被审计单位审、帮、促方面相结合，使被审计单位主动配合支持审计，积极采纳审计意见建议，及时纠正建设过程中出现的问题。同时，审计部门与监理、代建等单位做到资源共享；与其他建设项目监管部门之间实现信息共享，形成合力。

（五）采取多种途径，充实审计力量

政府投资项目跟踪审计涉及的审计事项复杂、专业性强，而跟踪审计人才短缺，审计人员知识和能力结构不合理，已经给跟踪审计工作发展提高带来严重影响。审计机关要采取多种途径，加强政府投资项目跟踪审计人才培养和队伍建设。一是外部引进人才，引进所亟须的复合型人才；二是内部培养人才，通过各种培训，使审计人员能够更新观念、知识和技能，尽快适应开展跟踪审计工作的需要；三是建立外部人才网络，与社会中介、咨询机构中的专家建立稳定的合作关系，聘请他们参与跟踪审计工作；四是公开招标，选择具有良好信誉的社会中介机构作为协审单位，协助审计机关实施跟踪审计。

政府投资项目跟踪审计解决了事后审计的弱效性问题，强调事先预防和控制，体现监督、控制、鉴证和评价多项职能。它在有效地控制工程造价，完善建设项目管理，提高投资效益等方面发挥着越来越重要的作用。开展政府投资项目跟踪审计，是国家审计发展的必然要求，社会的客观需要，也是由审计发展水平以及审计环境的发展变化所决定的。审计机关应当充分结合当地政府投资项目和审计力量的实际，确定近期目标和长远目标，有计划、有步骤、分层次、渐进式地组织实施。应以发展为第一要务，知难而上，克服跟踪审计任务重、难度大、基础薄弱的困难和受机构设置、人员素质因素影响的矛盾，对跟踪审计进行积极探索和实践，积累经验，开拓创新，逐步塑造出一种全新的审计模式，更好地发挥审计“免疫系统”功能。

第三篇：政府投资项目管理中存在的问题

政府投资项目管理中存在的问题

一．政府投资项目是指政府为履行其政治管理职能和社会管理职能, 利用财政性资金进行的固定资产投资项目。

二．政府投资项目目前所存在的问题：

1.政府投资方向不合理、重复投资，规划不合理，政绩工程多。

2.政府管理部门对政府投资项目投资监控不力，一次性业主较多，业主本身缺乏必备的专业知识（如文化体育、卫生机构等机构），及大量政府投资项目是由使用单位投资负责，造成“投资、招标、建设、监管、使用”五位一体，会致使政府投资项目监控不力。

3.项目招投标程序不规范，不够透明，大多流于形式。

4.工程实施的过程中各个管理环节还比较粗放，如对工程项目的勘察、设计不够充分重视，工程监理不能及时、完整到位，作用发挥还不够。工程实施过程中工程变更较多，有些是由于前期勘测、设计不到位，尤其是有些是由于领导的个人喜好而随意变更在政府投资项目中尤为严重。还有作为建设工程的质量责任主体，业主、勘察、设计、监理、施工五方在对工程质量的控制时常有错位和缺位现象发生。

5.不计投入，“三超”现象严重。

三．政府投资项目管理的对策：

1.健全、完善政府投资决策机制。我国的政府投资项目决策的科学性受到较大的外力影响, 主要原因是政府投资项目的决策机制不完善, 决策过程受行政干预较多, 也就容易存在前期工作不充分, 立项依据不足, 失误严重等现象。

2.完善代建制，交由专业的机构代理。

3.完善政府项目投标制度，招标投标的目的，不仅仅是优选好的承包商，也是为了保证政府的廉洁。依照招标投标法的规定，不仅施工要招标，勘察设计、监理和设备采购都应招标。在招投标工作中要严格实施“阳光工程”，避免“暗箱操作”。

4.完善工程监理制度，充分发挥工程监理的作用，完善变更制度。

5.构筑符合市场化要求的政府投资项目管理模式。

第四篇：政府投资项目招投标中存在的主要问题及对策建议

政府投资项目招投标中存在的主要问题及对策建议

招投标工作是在项目建设初期阶段进行的，主要用来确定勘察、设计、施工、监理和重要材料设备的供应单位，它在很大程度上决定着工程的造价、质量和进度。当前，各级政府及有关部门出台了很多规范性文件针对招投标环节来进行监管，取得了一定成效，但由于招投标环节涉及到多方的经济利益，在执行过程中尚存在招投标工作随意性大、公平公正性差、暗箱操作相对严重、行政干预大等现象。招投标审计作为政府投资项目跟踪审计的重点内容之一，对于维护正常的招投标秩序，促进招投标活动公开、公平、公正，预防建设工程领域腐败，发挥审计免疫功能具有十分重要的意义。本文结合审计实践浅谈政府投资项目招投标中存在的主要问题，并提出相应的对策建议，供同仁参考。

一、政府投资项目招投标中存在的主要问题

(一)购买中介服务未招标

由于正常的招标投标程序从选择招标代理机构、发布招标公告、投标资格预审、评标定标到签订合同的周期一般在两个月以上，很多单位认为招标费时费力还影响项目的建设进度，因而购买设计、监理等中介服务时直接由建设单位指定委托供应商。

(二)化整为零规避招标

部分建设单位将依法必须进行招标的一个项目划分为若干个小项目，签订多个施工合同，使施工单项合同估算价低于要求进行招标的限额，从而规避施工招标;有的擅自将招标范围限定于主体建筑工程，而依法应招标的一些配套附属工程则直接由建设单位议标发包。

(三)招投标程序不规范

有的项目不严格按照基本建设程序执行，先开工后补办招投标手续;有的项目为了赶时间采用内部会议纪要形式，以简化程序邀请招标;有的项目评标过程不严谨，存在中标文件的有关内容及价款包含的范围与招标文件不一致等情况;有的项目未按招标文件要求提交投标保证金等。

(四)中标后管理不严格

根据《中华人民共和国招投标法》第四十六条的规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。部分项目中标后合同签订时间严重滞后，有的中标单位甚至将项目违法转包或违规分包给其它没有资质的单位施工。

二、问题产生的原因和不足

(一)招投标监管体制不统一

一是职能交叉。目前发改委、建设局、财政局、审计局、纪委监察局等多个部门均拥有对政府投资项目招投标监管的职责，虽具有一定制衡作用，但也造成部门职能交叉、多头监管、重复检查等问题，难以对政府投资项目招投标情况的监督实现有机统一。

二是监管同体。有的部门既负责审批和监管项目，又直接组织工程项目的建设和实施，集决策、执行与监督权力于一体，身兼“教练员”、“运动员”和“裁判员”多重身份，在一定程度上造成了权责不清、监管不力等问题。

三是环节缺失。各部门监管大多集中在项目实施阶段，而对相关法律、法规事前宣传普及力度不够，前期工作合规性监管和后评价缺失，重项目审批、轻项目监管的现象普遍存在。

(二)责任约束机制不健全

招投标工作涉及到的责任部门和建设单位众多，对这些部门和单位应履行的义务、应达到的工作标准、出问题应承担的责任、如何追究责任、追究谁的责任、追究的形式、处理的标准等没有制度上的规定。责任约束制度缺失，极易产生权钱交易等腐败行为。

(三)相关责任部门监管不到位

一是存在行政主管部门监督检查不到位、力度不大、监控手段落后、信息化水平不高、监督力量不足的问题，难以做到严格按程序对招投标实施有效的全过程、全方位监督。有些部门的监督检查流于形式，大多停留在片面地检查各单位报送过来的数据，并未深入各单位和现场仔细核查项目实际情况，对部分项目建设过程中出现的问题未能提前预警和及时督促整改，监督管理工作执行不到位。

二是工程招投标监管中存在重管理轻查处、重检查轻处理的现象。一些工作程序方面的问题被发现后，除非发生重大质量事故要进行责任追究和处理外，其余问题招标人都可以找到很多客观理由申辩，而这些问题在没有造成严重后果的前提下，处罚比较轻甚至不追究，渐渐形成了招投标中违法违规问题“有法难依，执法不严”的局面。

三、意见和建议

(一)强化程序监督，完善招投标监管工作网络

一是强化程序监督，严格规范招投标程序。招投标监管部门应当认真履行职责，监督招标代理机构严格依照规定的程序开展招标工作，对招标公告发布、评标专家抽取、投标、资格审查、开标、定标、合同签订等各个环节进行严格把关，确保在程序上不出问题。

二是构建严密的招投标监督网络。要充分发挥各责任部门指导协调和综合监管的职能作用，调动区建设局、区财政局，区发改委和区行管局的积极性，严格按照职责分工加强行政监管，真正将监管与执行相分离。同时还要积极借用社会监督的力量，如公布投诉、举报电话等，把招投标工作臵于严密的监督网络之中，保证招投标活动的健康发展。

(二)前移招投标监督关口，建立责任倒查问责机制

一是要制定招投标工作责任追究可操作性法规，结合招投标工作管理的特点，明确责任追究主体、追究范围、追究程序等具体内容，增强责任意识，做到有法必依、执法必严、监督有力。同时，将制度建设与问责紧密挂钩，对违反制度和不执行制度的行为建立责任倒查问责机制，做到“有过必究”，真正起到关口前移的作用，减少权钱交易和腐败现象的发生。

二是要严格执行党风廉政建设责任制，对项目建设也实行“一岗双责”，加大对招投标重大违法违规、经济犯罪和腐败问题的查处力度，以及对招投标领域有法不依、执法不严问题的揭示力度，推进廉政建设和反腐斗争，维护招投标法的严肃性和权威性。

(三)加强管理，建立招投标工作长效机制

1、招标前突出“三个规范”

一是规范基本建设程序。严格执行《江岸区政府投资项目管理办法(试行)》的相关规定，依次办理立项审批、初步设计及概算批复、施工许可等前期手续，认真落实项目“代建制”，同时加强与代建方的沟通，督促代建方履行其义务。

二是规范政府采购行为。严格执行招投标和政府采购相关法规，增强招投标、政府采购意识。对已纳入目录的采购行为必须遵照规定执行，对是否纳入目录不明确的采购行为应及时与区政府采购办沟通，按其要求执行。

三是规范招标投标范围。通过区招投标办和区采购办形成工程建设领域的中介服务库，以简化工程建设过程中的招投标和政府采购手续，提高工作效率。

2、招标中强化“三项监督”

一是电子监察。进一步优化监管设备，建立评标全过程电子监视监听系统，通过监视屏幕对每一项招标投标工作全程监督并考核，促使招投标交易的各个环节规范化、公开化、透明化。

二是司法公证。邀请公证机关现场监督招投标活动，对招标当事人的实体权利加以审查，对招标程序加以监督，对违法违规行为加以制止，促进招标活动的公平公正。

三是社会监督。邀请人大代表、政协委员、招标和投标人员代表等作为招投标工作特邀监督员，观摩开标、评标、定标现场，保证招投标活动在有效监督之下严格按照程序进行。

3、招标后严把“三个关口”

一是严把合同签订关。严格实行“双合同”管理制，规定在签订施工、监理等工程合同的同时签订《廉政合同书》，项目建设、参建单位共同承诺自觉遵守廉政责任。

二是严把决算审计关。项目完工后，及时办理工程竣工决算审计，做到将项目审实、审细、审透，防止国有资金流失，充分发挥政府资金使用效益。

三是严把责任追究关。项目建设单位、监管单位及其工作人员在招投标工作中如有失职渎职行为，项目参建单位在招投标工作中如有围标串标、行贿等行为，依照有关规定予以追责。

第五篇：政府投资项目管理现状、问题及对策

政府投资项目管理现状、问题及对策

政府投资项目是一个在我国改革开放中出现的新的概念。政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展, 使用财政性资金以及用财政性资金作为还贷来源或还贷担保的借贷性资金投资建设的项目。随着中央扩大投资拉动内需政策的出台，我国每年投入上千亿资金用于道路、桥梁等基础性设施建设，投资规模的急剧扩大，给投资管理带来了新的考验。因此采取有效措施加强政府投资项目的管理，对管好用好建设资金、提高政府投资效益具有非常现实而重要的意义。

一、政府投资项目管理现状

近年来，*县不断推进政府投资体制改革，积极在制度建设、项目前期、管理模式、项目融资等方面探索创新。分析*县政府投资项目管理现状，大致可归纳为以下几个特点：

（一）项目投向，基本合理。十一五以来，*县政府投资基本上投向两大类：即城建、交通、水利等工程性基础设施和教育、卫生、体育及文化等社会性基础设施。目前*县政府投资项目行业主管部门大体上可分为两类：一类是常年项目建设的建设、交通、水利、教育等部门，另一类是非常年项目建设的卫生、文体、旅游等部门。

（二）资金拨付，方式多样。项目建设资金拨付采用三种方式：一是列入投资计划的一般性项目，由行业主管部门提出申请，财政部门审核后，将资金拨到行业主管部门，再下拨给项目业主；二是重点建设项目，由项目业主向县政府提出申请，经财政部门审核、县政府领导批复后，财政部 门将资金拨到项目业主，再支付给施工单位；三是直接支付方式。由施工单位提出申请，监理单位核实，项目业主确认，报财政部门审核后，直接拨付给受款单位。政府投资项目建设资金来源中，经营性项目以银行贷款为主，纯公益性项目由财政性资金承担。

（三）制度建设，探索创新。近年来，*县在政府投资项目管理上，无论是制度建设方面，还是项目融资方面，一直在努力创新探索。相继出台了《*县政府投资项目管理办法》、《*县重大项目前期工作管理办法》、《*县重点建设项目管理办法》等文件，使*县政府投资项目管理有章可循。

二、政府投资项目管理中存在的问题

（一）前期工作不尽人意。前期工作是项目实施的前提和基础，关系到投资项目的成败。重项目数量、轻前期工作现象在*县政府投资领域普遍存在：一是决策机制不完善。项目决策在项目建设周期中处于十分重要的地位，决策的正确与否，主要是体现在“四性”上，即把握投资机会的准确性、建设方案比选的全面性、项目实施的可行性和经济效益的合理性，而只有坚持决策科学化、民主化，才能符合“四性”要求。从调查情况看，*县相当部分项目决策科学化和民主化不足，项目决策主要由各级领导研究作出，前期调研分析不充分，决策所需的信息不全面，缺乏战略、综合和长远考虑。二是项目储备工作薄弱。目前*县项目储备工作存在“数量少、质量差、渠道窄、工作粗”等突出问题，数量少表现为未开展政府投资项目专项规划编制，迄今为止没有建立政府投资项目储备库；质量差表现为有的行业主管部门即使有一些项目打算，但纳入规划的项目很少，绝大多数仅 停留在取项目名称大概轮廓上，缺少项目规模、建设内容和基本投资估算等内容，未形成真正意义上的项目储备资料；渠道窄表现为仅仅凭经验和感觉提出项目，而缺乏科学的、全面的、多渠道的项目挖掘机制；工作粗表现为没有真正把项目储备列入重要议事日程，未落实具体工作人员，未明确工作责任，只是为了应付就随便报几个了事，有的连项目名称都提不出来。三是投资计划严肃性不强。投资计划管理是政府投资项目管理重要内容，但部分行业主管部门每年所申报的政府投资项目计划不全面、不合理，往往出现执行偏差。有些未列入投资计划的项目往往临时动议拍板建设，而一些已列入投资计划的项目却得不到有效实施。

（二）项目管理模式落后。从调查情况来看，*县政府投资项目管理模式，以组建工程建设指挥部、筹建处、基建办为主。这种临时性非法人建管机构存在不少问题：一是难以实现专业化管理。项目管理具有很强的专业性、技术性，而临时组建项目管理机构，由于缺少专业人才，不熟悉基本建设程序和相关法律、法规,缺乏项目管理专业知识和经验, 难以开展专业化管理和落实责任。二是投资约束机制尚未建立。这种临时性建管机构是“投资、建设、管理、使用”四位一体的典型模式，建设单位与使用单位利益密切相关，不利于相互制约，也缺乏控制投资的约束机制和动力机制。同时由于大量采用临时性建管机构形式，分散了监管部门的力量，难以进行有效监管，容易孳生腐败。三是不利于提高项目管理水平。普遍存在“只有一次性教训形不成二次经验”的现象，一个项目建成后，作为一次性临时业主的工程建设 指挥部即行解散，难以总结项目建设的经验和教训；对另一个项目又要重新组织一批人员进行建设管理，众多的临时性建管机构在为掌握和应用项目管理知识而重复交学费，对提高政府投资项目的整体管理水平十分不利。

（三）建设程序不甚规范。基本建设程序是指项目建设全过程中各个环节、各个步骤之间客观存在的、不可破坏的先后顺序，是经过长期实践总结出来、反映项目建设所固有的客观规律，是以法规形式固定下来的工作程序。正确把握项目建设中从课题调研、论证决策、前期报批、组织实施及竣工验收等各个环节之间的关系，是按照经济规律办事的一个根本原则。但从调查情况来看，*县政府投资项目基本建设程序执行情况很不理想，严格按照国家规定开展项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算“三段式”管理的项目只占26.67%，33.33％的项目按前期计划和正式计划“两段式”管理，36.67％的项目是一次性批复，甚至有个别项目没有经过计划部门审批就擅自开工；也有个别行业主管部门仅以政府计划作为立项依据，未到计划部门办理项目立项审批。可行性研究是项目管理中极其重要的一个环节，是对拟建项目技术上、经济上及其他方面的可行性进行研究，其目的是为了给投资者提供决策依据，同时为工程设计、银行贷款、合作签约等提供依据和基础资料。*县相当部分政府投资项目建设单位未认识到进行项目可行性研究的重要性、必要性，大多数政府投资项目未进行可行性研究，有的即使进行了可行性研究也都是上级发改部门有要求不得已而为之，根本不是为了项目的科学论证而开展。许多项目由于未进行可行性研究而达不到国家要求，影响了*县争取 新中央投资项目申报工作。有些规模不小的项目甚至连初步设计都不做就直接编制施工图纸，造成政府投资项目主管部门无法确定项目概算。在项目前臵审批方面也同样存在很多不规范之处，据调查，有约三分之一左右的项目以项目急于上马、前臵审批太复杂等为由而未能按规定办理相关前臵审批。

（四）项目控制力度不够。质量、进度、成本是项目管理的金三角，是项目管理的基本目标。从调查情况分析，“三控制”都不同程度地存在一些问题。

首先，超概算成了投资控制的顽症。一个项目从投资决策到竣工投运，有一个较长的建设周期，影响项目投资变化的因素很多，由于缺乏有效的约束机制，*县政府投资项目超概算现象较为普遍。从调查情况来看，63.33％的项目存在超概算现象，平均超概算高达40.00％，大部分项目初步设计概算编制质量不高，不能真实反映项目总投资全貌，失去了执行刚性，达不到控制投资的目的。超概算具体表现在以下几方面：一是设计漏项。有的建设单位和设计单位责任心不强或凭经验设计，在申报项目立项时，未进行全面设计，存在很多漏项，如有的只设计主体工程，而没有配套工程和绿化工程，也有的设计时漏掉设备或未包括装潢，只好在施工阶段予以补上导致超概算。二是设计变更。有些项目由于从立项到委托设计时间较短，设计单位急于赶任务而不作现场调查，匆忙完成设计，致使初步设计深度不够，与施工图阶段有较大的出入，造成后来的设计变更而增加投资。也有概算编制人员机械地按照设计图纸编制概算，用经济来影响设计，施工时产生设计变更；还有的项目业主在项目取得立 项批文后，不是按照计划投资规模进行建设，而在施工图设计阶段要求设计单位提高设计标准，在工程实施阶段又随意添加一些建设内容。三是按审批权限确定项目总投资。如某城市道路项目按审批权限须报上级投资主管部门审批，由于前期准备工作极不充分，上级投资主管部门很难批准，而项目却急于上马，只好按市里最大审批权限来确定投资概算（初步设计和概算也未编制），结果从实施情况看，超概算高达120％，绝对金额达200多万，是个十分典型的案例。

其次，拖工期成了进度控制的常态。进度控制是项目实施的关键，是确保项目按预定时间竣工投产的重要手段。据调查，*县政府投资项目进度与计划基本一致的占13.33%，略有提前的占6.67%，超工期的占80%，平均超工期117.25%。造成超工期的主要原因：一是政策处理困难。约一半的政府投资项目由于土地征用和房屋拆迁等政策处理困难而无法按计划完成施工。二是资金紧缺。由于政府投资项目建设资金大多是财政性资金，在近几年政府负债较重的情况下，往往不能按时支付工程款，造成施工工期拖延。三是设计调整。有些重点建设项目往往是领导十分关注的项目，有些领导会打破常规要求项目不断调整设计，致使项目实施不断延期。四是设备原因。有些项目在土建完成或基本完成后，由于无资金购臵或招投标的原因，造成设备不能及时安装，也延误了工期。

第三，能合格就算质量控制的标准。质量控制是项目实施的根本，贯穿于项目实施全过程。从调查情况来看，存在主要问题：一是创优意识、精品意识不强。政府投资项目尤其是重点项目往往是百年工程、民心工程，应以建造精品工 程、优质工程为目标，虽然大多数工程质量都能合格，但争创优质工程意识普遍不强。二是为盲目赶工期而造成质量隐患。三是质量控制措施不力。存在诸如质量控制体系不甚健全，施工队伍素质不高，事前、事中和事后“三阶段”控制不到位等问题。

（五）建设制度执行不力。按照国家规定，政府投资项目必须实行法人责任制、资本金制、招投标制、工程监理制和合同制等五项制度。从调查情况来看，这五项制度执行不力、好差不一。

首先，项目法人责任制不落实。推行项目法人责任制的初衷是要建立一种权责明确、科学合理的项目管理制度，项目法人应能独立自主地对项目从立项、筹资、施工到竣工、投产乃至经营的全过程进行管理，并承担相应的责任。但在实际执行过程中，由于多方面的原因，很难实现上述目标，习惯以行政手段管理项目。

其次，招投标领域存在诸多问题。一是项目设计单位和监理单位的选择基本上未实行公开招标，设计方面直接委托的占56.67%，邀请招标的16.67%，议标的占6.67%，只有20%项目进行公开招标确定设计单位；监理方面直接委托的占33.33%，邀请招标的23.33%，议标的占13.33%，只有30%项目进行公开招标确定监理单位。二是擅自缩小施工招标范围。将招标范围限定于主体建筑工程，而依法应招标的一些配套附属工程则直接发包。三是招投标具体操作不符合规定。相当一部分项目没有按规定进场招标，也未在指定媒体发布信息，有些不按规定范围发布信息，甚至没有公开发布信息。四是招投标管理体制不顺。由于招投标管理机构运作 不正常，县内招投标交易平台不健全，限额以上项目借助市里平台进行交易；有些项目由于土地、规划等种种原因无法立项，导致无法进市招投标中心交易，往往以政府协调会等非正常形式明确有关事项；有些项目施工招标往往采用政府采购平台进行招标，致使招投标工作规范性不足，随意性过大。

第三，监理制贯彻不到位。在政府投资项目建设过程中,往往重施工、轻监理，目前在*县开展业务的监理单位良莠不齐，有的监理人员（尤其是总监）到岗率不高，个别项目隐蔽工程未按规定傍站；有的监理人员专业知识不强，甚至不能胜任本职工作；有的监理责任心不强，默认施工单位随意变更设计；相当部分监理人员协调各方能力较弱。也有些业主及施工单位对监理单位职责没有正确的认识，使监理工作正常开展受到困扰。

第四，合同执行不严格。从调查情况来看，无论设计、采购，还是施工、监理，基本上都签订合同，但在合同管理上仍然存在着一些问题：一是合同主体不统一。目前建筑市场上施工挂靠现象成了公开的秘密，*县政府投资项目施工招投标中同样存在借用资质和挂靠现象，一些低资质等级的施工企业为了承揽工程，通过人际关系或上交管理费等方式，借用他人资质或挂靠高级别企业参与竞标，中标后，因施工企业本身技术力量不足，缺乏相应管理人员，同时施工装备也不能满足施工的要求，其结果是工程质量大打折扣，埋下了质量隐患。二是合同款项结算不严格。如个别项目经招投标后，在承发包合同中重新约定按实结算，招投标只起到确定施工单位的作用；即使是一些包干工程，往往对包干 范围及调整条件和调整方式等没有明确规定，结果包干项目包不死，给工程结算留下了隐患。另外，有些工程物资材料采用暂定价，具体价格等实施时再协商，不利于工程款项结算。

（六）项目后期评价缺失。一是未开展项目竣工验收。竣工验收是项目建设全过程的最后一道程序，是全面考核建设成果的重要环节，同时能为项目后评价提供基础资料，它对保证工程质量，促进项目及时投产，发挥投资效益有重要作用。目前，*县政府投资项目大部分只进行交工验收，只有16.6％的项目进行竣工验收。同时，项目业主普遍存在重建设、轻结算（决算）现象，一些项目投入使用后，长期不结算（决算），导致项目成本无法审定，拨款资金长期挂账，无法办理固定资产产权登记手续。二是项目后评价缺失。项目后评价指建设项目正式投产营运达到设计生产能力时，对该项目决策、立项、实施、运行全过程进行全面、系统的评价。目前*县政府投资管理项目未开展项目后评价工作，相当程度上影响了投资决策水平的提高、项目管理水平的提升，以及项目的事后控制和监督作用的发挥，表明椒江区政府投资项目管理机制还未能完全适应市场经济体制的要求。

三、管理好政府投资项目的对策

根据深化投资体制改革的要求，面对*县政府投资项目管理的现实状况，必须深化改革，健全制度，加强管理，努力按照“决策科学、投向合理、运作规范、监管严格”要求，建立“科学完善的前期工作体系、规范高效的运行管理体系、优质公正的市场参与体系和严密防范的监督管理体系”等政府投资项目管理的四大体系。具体抓好以下四个环节：

（一）建立科学完善的前期工作体系

第一、完善决策机制。首先要科学决策。做到“三个坚持”，即坚持决策方法科学，通过定性与定量相结合，使分析结论准确；坚持决策依据充分，掌握国家有关政策、项目建设条件、技术发展趋势等全面信息，使决策依据科学；坚持数据资料可靠，在调查研究基础上注重数据分析，保证结论可靠；同时探索项目不可行性论证。其次要民主决策。逐步建立重大政府投资项目的公示制度和听证制度。对*县经济和社会发展有重大影响的项目，除了要求中介机构评估咨询、专家评议等环节外，还应广泛征求社会各方面的意见和建议，增加投资决策的透明度。

第二、开展项目储备和深化前期。一是积极开展项目储备。县计划部门建立县重大项目储备库，各行业主管部门建立一般政府投资项目储备库。可通过以下渠道挖掘政府投资项目：根据国民经济和社会发展五年规划延伸策划出一批项目，从经济与社会发展要求、资源比较优势发挥、现有产业链延伸等方面梳理出一批支撑*县经济、社会发展的重大项目，邀请各方面专家专门研究提出和向社会公开征求获得。二是积极开展重大项目前期工作，每年由各行业主管部门向县计划部门申报重大项目前期工作计划，经计划部门审核并报请县政府同意后，计划部门下发重大项目前期工作计划，各行业主管部门或主业单位按照课题调研、项目建议书、可行性研究报告和初步设计等四个阶段工作目标开展前期工作。三是建立队伍与落实经费。组建一支高素质的前期工作队伍，为提高前期工作质量提供人力保证；各行业主管部门建立各自项目前期工作机构，落实一批素质高、业务 精、事业心强的人员从事项目前期工作。建立重大项目前期工作专项资金，用于重大项目调查研究、方案规划、文件编制、咨询评估等前期支出。

第三、加强政府投资项目计划管理。要重视政府投资项目投资计划的编制工作，从全局出发，根据经济和社会发展需要、前期工作进展情况和资金土地要素状况以及征地拆迁情况等因素，从县重大项目储备库和各行业主管部门政府投资项目储备库中选择安排（新开工的项目原则上初步设计已获批准），县计划部门会同先财政部门按照“量入为出、综合平衡”的原则，与有关部门协调，在优先保证续建项目资金需要的前提下，提出政府投资项目计划初步意见，上报县政府同意后，由县计划部门向各有关部门和项目单位下达投资计划。计划执行过程中，确需调整政府投资总额或者增减新开工项目的，由行业主管部门提出，县计划部门会同财政部门审核并报县政府同意后，由计划部门下达调整计划。根据项目建设的实际需要，需对已批准项目的投资进行调整的，由县计划部门征求有关部门意见后拟定调整方案报县政府同意后调整。政府投资项目计划一经批准，必须严格执行，未经规定程序，任何单位和个人不得擅自变更。

第四、严格执行基本建设程序。按规定编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计及项目概算，并达到必要的深度和质量要求；严格遵守城市规划、国土资源、环境保护等方面法律法规。一是审批项目建议书。项目建议书由建设单位或委托有资质的咨询机构编制，包括下列内容：项目建设的必要性和依据、拟建地点、拟建规模、投资估算及资金筹措 和其他事项。二是审批项目可行性研究报告。建设单位依据经批准项目建议书委托有资质中介机构编制项目可行性研究报告，可研报告中应详细列明建设规模、建设内容、建设标准和投资估算；对于须实行项目法人制的项目，提出项目法人的组建方案。计划部门对项目可行性研究报告进行审查，对一定规模的政府投资项目，由计划部门委托有资质的咨询机构进行咨询评估。三是审批项目初步设计和概算。可研批复后，建设单位委托有资质单位编制编制初步设计，计划部门组织相关单位和专家对初步设计和概算进行评审，通过后予以批复。四是施工图审查。建设单位依照经批准的初步设计及项目概算委托设计单位进行施工图设计，编制项目预算。五是相关前臵审批。严格执行国家关于项目审批的有关前臵审批规定。

（二）建立规范高效的运行管理体系

第一、创新项目管理模式。按照政府投资项目“投资、建设、管理、使用”分离的原则，改革椒江现行政府投资项目管理模式，对现有工程建设指挥部等临时性非法人建管机构进行清理整合，并逐步减少。区别不同性质政府投资项目，实行不同的管理模式：一是项目法人制。经营性项目在项建书批复后，由行业主管部门组建项目法人充当项目业主，对项目策划、前期报批、资金筹措、组织实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值等方面实行全过程、全方位负责；项目法人按国家规定享有充分的自主权，形成自我决策、自我约束、自担风险、自我发展的运行机制，调动项目法人在控制项目质量、工期和投资的积极性。二是推行代理建设制度。主要有两种方式：第一种是建立具有事业性质的管理机构，专司非经营性政政府投资项目建设管理，实现代理建设与专业化集中管理相结合；充当项目业主，全面负责投资、进度、质量“三控制”和合同管理等方面工作。第二种是专业公司代建。逐步推进项目代建制，可委托专业化的项目管理机构负责非经营性项目建设的全过程；专业公司代建可采用两种模式:即适用于投资规模较小或专业性强政府项目的全过程代建模式和适用于投资规模较大的前期工作代理、实施代建两阶段代建模式。三是提倡公共产品社会建设。在政府投资项目投资、建设、运营领域引入市场竞争机制，建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，界定公益性、基础性和经营性政府投资项目的范围，通过公开招标等方式委托企业生产、经营公共产品，或者投资参股建设与经营。

第二、规范招投标行为。一是建立健全*县招投标监管机构和交易市场。争取市里对*县招投标工作的支持，理顺*县招投标工作体系。二是严格界定落实招投标的范围。要严格执行《招投标法》等规定，除特殊性质项目外，都应公开招标；项目建设中的工程设计、咨询、施工、监理和重要设备、材料采购等达到规定要求的，一律实行招标；三是严格选择招标方式。提倡公开招标和邀请招标等竞争性招标，严格限制议标，杜绝假招标。吸引更多实力雄厚、技术水平高、信誉好的施工企业参加投标。四是规范招投标程序。坚持招投标活动的“公开、公平、公正”原则，有关部门要加强对招投标活动的监督，严禁层层转包和违法分包，对弄虚作假、规避招标等行为严加查处。五是治理挂靠现象。加强对施工企业人员到位情况的检查，检查项目经理、技术负责人、质量员、施工员、安全员、预算员和资料员等“七大员”的到 位情况；不任意提高资质要求，有利于本地企业参与市场的公平竟争，减少本地企业挂靠外地大企业的现象。

第三、加强投资控制。要确立政府投资项目全过程投资控制的意识，完善投资控制的基础性工作。一是出台《政府投资项目投资控制工作实施意见》。从项目概算审查和管理、设计变更管理入手，加强政府投资项目投资控制的制度化建设。二是建立政府投资项目的动态控制办法。根据施工合同及相关文件，建立以项目业主、施工单位、监理单位为相关责任单位的政府投资项目投资控制目标管理体系，实行动态控制。三是推行限额设计，提高设计质量。项目业主在委托设计时要进行详细的交底，设计单位必须对项目现场作深入调查，积累充分的数据资料，把应该考虑到的情况都体现在设计之中，避免漏项；不断优化设计方案，使设计概算具有科学性和准确性。同时推行限额设计，即与设计单位约定奖惩机制，按照批准的设计任务书和投资估算，在保证项目规模、使用功能、质量与实施进度的基础上进行设计，把工程造价严格控制在限额内；对超出投资额的，则按超出数额的大小扣减设计费；而对于优化设计方案，节约投资的，则按相应比例进行奖励。四是严格控制设计变更和现场签证。严格按照批准的项目概算进行建设，建设单位不得擅自增加建设内容、提高建设标准；建立严格的变更设计审批制度，落实项目变更设计的权限和责任，按照投资、质量、进度三者相统一的原则，确定项目设计变更；项目设计变更和现场签证要接受相关部门监督，必须经业主、监理、设计等多方联合事前会审，杜绝事后补签。

第四、强化合同管理。通过合同的订立和履行过程中所 进行的计划、组织、指挥、监督和协调等环节，实现项目建设目标。各项目单位要制订严密的合同管理制度，使合同处于有效控制之中。招投标阶段要注意确定严格而又周密的合同条款，确保合同内容完备、逻辑周密、含义清晰以及责、权、利关系平等。在项目实施阶段，要始终围绕质量、工期和投资三项目标进行合同管理，通过合同手段进行监督、管理和控制，保证项目按计划实施。

（三）建立优质公正的市场参与体系

第一、规范政府投资项目中介服务。积极引导中介机构参与政府投资项目建设与管理，提高勘察设计、咨询评估、招标代理等中介服务质量，将现行一些不宜由政府机构承担的职能转移给中介机构。积极引进信誉好、素质高、服务优的中介机构到*县开展业务，培育*县本地具有较强竞争力的中介机构。建立中介机构及其从业人员在*县开展业务的信用档案，开展信用等级评价，禁止违反相关法规和执业操守的人员在*县开展业务活动。

第二、探索项目咨询评估。积极引进和培育工程咨询评估机构，探索开展项目咨询评估工作，对一定规模以上的项目，由计划部门委托咨询机构对其可行性研究报告进行独立评估。咨询机构从社会、自然和人的全面协调发展角度出发，认真分析项目建设与运营对经济和社会发展的影响，客观评价项目建设可能作出的贡献或造成的破坏，从而为决策提供依据。项目可研报告应委托有资质单位编制，编制单位应保持独立性和公正性，遵照客观规律，在充分调查研究的基础上，实事求是地编制可研报告。项目咨询评估要坚持“三性一维护”，即各类规划的符合性，区域内公共产品布局的合 理性，经济社会资源的节约性和维护公共利益。咨询机构应主动与业主单位、编制单位及区级部门沟通，把握项目的全面情况，避免评估的局限性和片面性。为确保咨询评估机构的独立性、客观性和公正性，可行性论证费用应由政府财政专项支付。

第三、创新项目设计理念，落实设计责任。政府投资项目设计要体现目前经济和社会所处的发展阶段，把握发展趋势。一是要求设计单位遵循“适用、经济、美观”的原则，运用先进的设计思想、表现手法和技术成果，创新设计理念，实现艺术与技术的完美结合。二是要求设计单位严格执行国家的环保、安全、能耗水耗等标准，积极采用节能、节地、节水、节材和保护环境的技术措施。三是对较大规模的项目可由计划部门委托中介机构对项目概算进行审查，深入细致地分析技术经济指标，通过同类型项目的造价对比，并结合同期投资品市场价格预测，对项目概算进行合理、准确的审定，为以后的投资控制奠定基础。四是积极推进设计招标工作。引入竞争机制，激发设计单位挖掘技术潜能，综合分析后确定项目技术方案与经济方案，保证项目建设“经济合理，技术可行”。

第四、完善监理制度。按照有关规定，要求监理单位做到“三控制、两管理、一协调”，即：投资控制、进度控制和质量控制，合同管理和信息管理，组织协调，每个项目要根据具体情况和业主要求，在合同中对监理工作作出约定。在完善目前普遍开展施工监理基础上，积极创造条件开展勘察、设计及重要设备采购监理。要求监理单位和人员在监理过程中，遵循独立、客观、公开、公平、公正的原则，要求 监理单位派驻现场的总监理工程师必须具有相应的资质和良好的协调能力，派驻现场的监理人员必须专业配套齐全，并具有良好的职业道德。监理单位的监理大纲应符合项目的要求，并要有针对性地提出实现监理目标的方法和措施。

第五、营造公平竞争的市场环境。要根据评估咨询和勘察设计业的特点，合理确定勘察设计强制性招标的项目范围和招标形式。建立信用机制，把建立中介服务机构信用体系作为完善椒江区市场经济体制的一项重要任务。净化招投标市场，培育本地招投标代理机构，强化对招标代理机构的监管。

（四）建立严密防范的监督管理体系

第一、开展项目竣工验收。出台《*县政府投资项目竣工验收办法》。项目建成后，应当按照批准初步设计和概算、施工图以及工程验收规范等文件资料，及时组织竣工验收，项目业主应及时做好竣工财务决算工作。竣工验收前，应先进行施工质量、消防、环保、绿化、市政等单项验收。规模较大、较复杂的政府投资项目，还应当先由项目业主组织进行初步验收或交工验收。

第二、建立后评价制度。及早建立政府投资绩效评价指标体系，有选择地对重大项目进行后评价，全面评价项目实施后的综合经济和社会效益，据此对比项目可行性论证的预测结果与实际运营的差距，全面总结项目投资管理经验，吸取教训，为改进以后项目决策、管理及监督提供经验。

第三、建立政府投资项目责任追究制度。要完善政府投资项目制衡机制，实行“谁投资，谁决策，谁负责”的原则，明确责任的主体，制定出台政府投资责任追究相关的制度，明确项目建设参与各方的责任，对不遵守法律法规和政策规定，造成重大损失和资金浪费的单位及个人，依法追究行政和法律责任。

第四、建立部门监督机制。借鉴国外先进的项目监管经验，总结*县项目监管的经验教训，制定严格的监管措施。建立政府投资项目全过程、多层次、内外结合的监管体系，由投资主管部门、财政部门、审计部门、监察部门、行业主管部门、中介机构和社会公众组成项目部门监督机制，强化监管机构职能，提高监管人员的素质。投资主管部门利用职能优势并借助中介机构力量从项目立项审批、初步设计概算审查等方面对项目进行监管；财政部门从建设资金拨付、使用和财务管理等方面进行监管，审计部门利用专业力量对项目进行审计监督，建设部门从工程勘察、监理和质量等方面进行监管，规划、国土、环保、水利和监察等部门按各自职权进行监管，行业主管部门在职权范围内进行环节监管。

第五、建立社会监督机制。逐步建立群众监督、社会监督、舆论监督等方面的监督制度，鼓励社会各界和新闻媒体，对政府投资项目的决策和实施情况与效果进行监督，发挥媒体对政府投资管理的监督作用，要求与政府投资相关的管理部门定期和不定期地对社会发布相关信息，接受公众监督。

二0一0年四月二十日