实行“区镇合一”管理体制的探索

第一篇：实行“区镇合一”管理体制的探索

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实行“区镇合一”管理体制的探索

作者：王宝忠

来源：《机构与行政》2012年第05期

近年来，日照市抢抓蓝色机遇，在总结市内外经济开发区的先进经验和做法的基础上，按照加快推进蓝色经济发展载体建设、先行先试、体制机制创新等一系列部署要求，就进一步实现强镇扩权和完善各类经济开发区的行政管理体制，进行了一些探讨与实践。

一、实行“区镇合一”管理体制试点的背景及缘由

（一）理顺开发区和乡镇管理体制机制，符合改革发展的有关精神。一是省委办公厅、省政府办公厅《关于全面提升经济开发区发展水平的意见》（鲁办发〔2011〕1号）要求，全面提升经济开发区发展水平，创新体制机制，增强发展活力，省级经济开发区管委作为同级政府的派出机构，行使同级政府相应的行政管理职能和经济管理权限，按照精简、统一、效能的原则，设置内部机构，鼓励经济开发区创新管理模式。二是省编委办公室《关于在部分经济发达镇开展行政管理体制改革试点工作的通知》（鲁编办〔2010〕82号）、日照市政府《批转市发改委关于2011年深化经济体制改革重点工作的实施意见的通知》（日政发〔2011〕35号）都要求创新体制机制，实行强镇扩权，试点探索经济发达镇行政管理体制改革。

（二）实行“区镇合一”管理体制机制，是经济开发区实现新一轮又好又快发展的需要。随着经济开发区的不断发展，现行的经济权和行政权完全分离的管理体制逐渐不适应时代发展的需要。日照市各类开发区已成为推动全市经济又好又快发展的重要增长点，但与先进地区相比仍存在较大差距，在2010年全省146家省级开发区的综合评价中，区县开发区的位次在60名以后。主要原因既有规划定位不明确，投资环境不优越的方面，也有管理体制不灵活，运作机制不科学等因素。体制机制方面的问题：一是职责权限不到位。政府部门对开发区作为下级政府来对待，开发区的行政管理权限变小，再是除按政策规定上收开发区的规划、国土资源管理权限外，开发区的环保、建筑住房等管理权限也上收了，与开发区的快速发展不相适应。日照高新技术产业开发区、莒县工业园区、日照临港工业莒县配套基地等三个园区管委缺失经济行政管理权限，制约了相关工作的推进，如项目建设、土地征用等主要工作，须依靠有关职能部门，经过层层审批，增加了企业的办事程序和投资成本；因不辖村居，影响拆迁、清障工作进度，项目推进慢，甚至出现项目流失现象。二是财权与事权不统一。日照高新技术产业开发区、莒县工业园区、日照临港工业莒县配套基地等3个园区管委不是单独财政体制，投融资机制不健全，影响了基础设施配套及相关资源配置能力。三是机构编制的膨胀势头明显。一方面，开发区有向行政区“回潮”的倾向；另一方面，区县部门在部署工作任务时往往把开发区与其他乡镇一样对待，利用年终考评、各项达标评比等活动，要求开发区设立相应对口机构，影响了经济开发区以经济建设为主线的管理体制。如改革前，市北经济开发区管委越权增设了社会发展局、市政管理局、财经局3个内设机构和公安、住建、环保、国土4个分局，均为正科级建制。四是运行机制有待进一步完善。日照经济技术开发区内部划分了纺织、化工、食品、物流、高科技、韩国工业园等8个园，每个园都自行设立了管理机构，人员达80人，负责各

园的招商及管理服务园区企业。这8个管理机构相当于以前的企业主管部门，开发区各职能部门通过其对企业进行管理。这是传统的管理方式，既增加了管理层次，又易画地为牢，影响总体规划布局。

（三）实行“区镇合一”管理体制机制，是探索经济发达镇管理体制改革的方向。传统的乡镇行政管理体制由于无法满足这些经济发达镇的城镇建设需求、无法提供充足的公共服务和有效管理，影响经济发达镇经济社会的发展。一是经济发达镇政府缺乏与之匹配的经济社会管理权与执行权。在现行行政管理体制中，镇政府名义上是一级政府，但在实践中却在相应的管理职能设置上缺位，缺乏城市发展需要加强的城建、环保、治安等职能，缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权。二是管理对象不断增长，机构编制却严重缺乏。各乡镇机构编制按照统一标准统一配备，并没有考虑到实际管理人口的需求，在人事调配上也缺乏自主权。三是现行的财税体制亟待理顺。乡镇现有的财权和事权不匹配，乡镇财政收入的绝大部分要上交到县级政府，而县级政府则根据镇级政府的人头费下拨财政支出数额，这样就造成了乡镇自身可支配能力收入偏低的局面。四是多数经济发达镇的规划建设相对滞后。乡镇规划建设管理的行政审批和监管，主要是由县级以上政府行使，而经济发达镇规划建设活动数量增加，复杂性增大，规划编制的层次和范围与其经济社会发展水平不相适应，有的经济发达镇的总体规划水平不高，有的规划不系统不配套，没有将农村区域调整、产业平台、人口集聚等基础设施建设统筹规划。以上存在的问题，亟需创新经济发达镇行政管理体制，进一步下放管理权限，加大财政扶持力度，完善相关配套政策。

（四）理顺开发区和乡镇管理体制机制，是抢抓发展机遇推动区域经济又好又快发展的迫切需要。2011年4月，日照市编办针对当前存在的迫切需要解决的问题，加大调查研究力度，切实履行党委政府参谋助手职责，为全面提升经济开发区和镇域经济发展水平，进一步理顺经济开发区、经济发达镇管理体制机制，在深入各区县调研，学习考察安徽合肥经济开发区等外地先进经验做法的基础上，形成了《关于进一步完善经济开发区管理体制的调研报告》，得到市委主要领导的高度重视并作了批示。为此，市编办结合经济发达镇行政管理体制改革试点工作的要求，组织开展了专题调研论证，提出了“区镇合一”这一试点改革模式，着力破解城乡统筹难题，推动镇域经济又好又快发展，在一定程度上解决了经济发达镇责大权小、经济开发区行政区和经济权分离的问题。

二、完善开发区和经济发达镇行政管理体制的建议

（一）开发区实行“特区模式、以块为主、自我运作、自主管理”的体制。开发区党工委、管委会作为当地党委、政府的派出机构，对开发区进行统一领导和管理，全权行使党的建设和经济、行政、社会事务等管理职能。

（二）扩大开发区的管理权限。赋予区县开发区管委会相应的县级管理权限，坚持权责一致、依法下放、能放即放，事权、人权、财政相统一。凡上报的事项，有关市直部门实行“特事特办”，直接受理。

（三）开发区与驻地乡镇（街道）原则上实行区镇（乡、街道）合一管理体制。开发区工委、管委与镇街党委、政府“一套班子、两块牌子”，工委、管委内设机构与镇党委政府内设机构合二为一，一个机构两块牌子，人员统筹使用。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，合理设置内设机构，一般不超过6个。

（四）区县部门在开发区设立派出机构的，实行双重管理体制，分局局长兼任区县局班子成员。对派驻机构的考核实行条块结合、以镇为主的体制。派出机构的规格与管委内设机构相同。

（五）完善考核机制。将开发区的招商引资、行政区的项目落地推进，作为整体实行“捆绑考核”，考核结果作为开发区管委和驻地镇的考核成绩。具体考核办法由区（县）目标责任考核办公室研究确定。园区内企业税收按照谁付出谁受益的原则，参照考核结果，开发区管委和镇政府均参与分成。

（六）建立开发区建设联席会议制度，市、区县党委、政府领导主持，商务部门牵头，政策研究、编办、改委、科技、财政、监察、住房建设、国土资源、统计、审计、招商、国税、地税等部门参加，拟订提升经济开发区发展水平的意见及相关配套政策，监督检查市、区县直部门授权的落实情况，协调解决开发区建设遇到的困难和问题。

三、“区镇合一”管理体制机制的试点实践

在深入调研论证的基础上，市编办提出了调整（五莲县）市北经济开发区、（东港区）日照高新技术产业园区及驻地镇（街道）管理体制机制的建议，经市编委研究同意后组织实施。主要做法如下：

（一）扩大开发区的管理权限。统一设立开发区工委、管委，为县（区）委、县（区）政府的派出机构，对开发区实行统一领导和管理，全面履行党的建设和经济、行政、社会等管理职能，行使县级管理权限。开发区驻地镇由工委、管委代管，撤销原设置的开发区管委。

（二）合理确定人员编制。在不突破原开发区管委会和镇党委、政府机构编制总量的基础上，整合机构设置，重新分配行政、事业编制。明确开发区工委、管委一套班子，加大与镇党委、政府的领导交叉任职力度。

（三）规范机构设置。限定调整后的开发区工委、管委和镇（街道）党委、政府（办事处）核定内设机构科级职数7名，下设事业单位科级职数6名。在确定的框架内，要求各区县开发区与驻地镇（街道）建立完善工作运行机制，职责任务相近的内设机构应合并设置或合署办公，提倡领导交叉任职，切实减少管理层次，提高行政效能，具体的机构设置由区县根据工作需要，遵循精简、统一、效能的原则提出设置建议，按程序报批。

（四）完善运行机制。建立符合市场经济要求的人事、收入分配制度，探索完善人员聘用制，政府雇员制；扩大开发区的干部管理权限，中层及以下干部由开发区管理。完善对派驻开

发区机构的管理机制。区县部门派驻开发区机构，实行双重管理体制，接受工委、管委的统一指导和协调。对派驻机构的考核实行条块结合、以开发区为主的体制，其主要负责人的任免须事先征得开发区的同意，对工作不力的派驻机构负责人，开发区可提出调整建议。完善开发区的考核评价机制。派出党委、政府统一组织对开发区的考核，重点考核评价开发区的开发功能、经济功能和创新功能。区县直部门要减少达标评比活动，严禁以审批项目、资金、达标评比等要求开发区设立上下对口的机构。具体考核办法由区县目标管理责任考核委员会办公室制定并组织实施。

四、“区镇合一”管理体制机制的进一步探索与思考

设立开发区的目的是由政府划出一定区域，通过权责下放、专业招商等相应的扶植和优惠待遇，促使区域经济迅速发展。开发区与驻地行政区之间存在诸多关系模式，主要有如下几种：

（一）园区管理机构与行政区政府平行设置，即“平行模式”

这种模式使得开发区能够避免其它因素的影响，集中精力搞招商引资、经济开发，可操作性强、收效快，政府职能转变，机构精简，办事程序简化，效率高。园区内基础配套设施一般由派出政府投资，减少了乡镇压力，利于园区初期的规划建设。这一模式主要适用于人口较少、相对独立的中小型开发区，大部分开发区在建设初期采取这种管理体制。但是，此模式由于开发区行政主体地位不明确，在项目征地推进、基础设施建设以及社会治安稳定等方面，需地方党委政府大力配合，协调成本较高。此模式是一种过渡形式，当开发区区域内居民密集，或是发展到一定规模，城市功能健全以后，工作职责逐步向行政区职责方向伸展，所需机构编制迅速膨胀，与驻地行政区冲突加剧，这种管理模式就不适应了。

（二）区镇相对独立，主要领导1人兼任，即“协作模式”

这种模式可以有效调动园区、镇双方的积极性，协力配合做好项目争引、落地服务等工作。园区管委可以集中精力搞招商，发展经济；行政区政府在处理好辖区内社会事务的同时，主动配合做好项目落地中遇到的一系列问题。但是，此模式由于1人兼任区、镇主要领导，既要抓园区经济建设，又要抓镇社会事务管理，还要协调县直项目审批部门，任务过重，容易造成机构膨胀或工作一边倒的局面，即：侧重于乡镇社会事务管理而忽略了园区经济发展，或是侧重于园区经济发展而忽略了民生问题。同时，职能协调成本也比较高。

（三）园区管理机构与行政区政府合并设置，即“合一模式”

这种模式，开发区兼具经济管理职能和行政管理职能，在人才、劳动力、土地、基础设施、招商引资等方面的优势得到互补，可以充分调动镇直部门在项目落地推进过程中的积极性，避免了职能冲突，便于协调，拓展了开发区发展的地理空间。但是，这一模式往往会产生开发区体制回归、开发区内外政策环境不一致、缺乏专业招商人才等问题，开发区发展机遇与

挑战并存，包袱较重，财力不足。同时，开发区与行政区的一体化运作使得开发区政策向行政区延伸，开发区与行政区功能交合、发展理念碰撞等问题，若处理不当，会导致开发区功能弱化和机构膨胀，向旧体制回归等不良反应。另外，开发区涉及几个乡镇的部分区域时，就不适用了。

总之，开发区的管理体制和模式应随着开发区的功能定位和发展而变化。在开发区建设初期，由于规模小、人口少，城市功能不完善，“平行模式”有利于集中精力搞招商，进行开发建设；当开发区发展到一定规模，居民增多，城市功能逐步健全后，“协作模式”更有利于园区管委和行政区政府通力协作；当经济高度发展，城市化基本形成后，管理模式继而又回归到“合一模式”，但这并不是回归到传统意义的政府架构，此时的政府应是一个精干、高效的政府。因此，经济园区管理体制也要随着发展适时调整，可以说“区镇合一”管理体制是经济开发区发展到一定阶段所必然采取的一种高效模式，但不论哪一种管理体制，都需要明确园区管委和行政区政府的职责分工，建立统一的考核体系。编辑：樊庆军

第二篇：城市社区管理体制创新探索

城市社区管理体制创新探索

20世纪90年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的变化：随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也日益增强，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露，因此如何改革传统社区管理体制，建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。

一、研究背景与缘起

“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年，民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国各大城市的广泛推行。

80年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了各具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式、武汉百步亭模式、成都锦江模式等等。从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。

当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。1.政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。

2.传统的城市管理体制下，社区自治被虚化，社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。

3.当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方面，逐步确立了社区自治地位；但另一方面，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源被政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。

4.政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。

当前，城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值与学术价值。随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。社区管理实践已成为中国公共管理实践的重要课题。

二、城市社区管理体制改革的理论探讨

从社区的形成方式来看，有自然社区和法定社区。自然社区指的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区，其中包含着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价值取向等关系。法定社区则是人为划定，注重管理。社区管理基本以这个层面的社区作为研究对象，是一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。不同的学者对社区的理解也存在着很大歧异，概括起来大致有三个理论范式：滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德斯的综合论。三个范式虽然存在着概念界定的分歧，但主要含义相对一致，即地域、共同关系和社会互动。

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从20世纪80年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。

社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理?管理什么?管理性质如何?学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。[1]有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。[2]有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。[3]综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。

社区管理体制改革背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制，转向政府—公民社会—NGO多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家－社会－公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家－弱社会”或“弱国家－强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑，最终目标是实现国家与社会的共同发展。

社区管理体制改革也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”[4]治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[5]治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、NGO与政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。

三、“行政、统筹、自治之三元复合体制”的结构与内涵

在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，我们应结合中国国情，汲取已有理论，思考中国特色的城市社区治理。中西方政治体制不同，国家－社会关系的形态存在差异，社区管理作为国家管理的末梢，在很大程度上体现着国家政治体制的印记。中国社区管理体制改革是以党的领导为前提，并且是党为在新时期解放思想，改善党的领导，而推行的治国策略的一部分，因此必然存在与西方社区管理体制不同的内在逻辑。在我国当前“强国家－弱社会”结构中，转型时期的社区治理应体现为：行政力量与社会力量的弹性互动，专业行政与统筹协调的结合，从而形成“行政、统筹、自治之三元复合体制”（见下图）。该体制具有弹性，三种力量随着国家—社会关系的变化而相应发生变化。

（一）社区自治与双重动力

从国家－社会理论来看，社会权力是逻辑上的终极权力，政府权力是社会权力主体委托的产物。自治权力是社会固有的权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡，因此，社区自治权力来源于社会权力本身，而不是政府的“恩赐”。在“社会自治”理念下，社会权力主体在实现社会权力主体利益的运作过程中可以直接运作，即共同团体中所有成员直接共同决定公共事务。实现社会公共利益，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。[6] “社区管理”与传统管理模式不同，强调“共同管理、共同服务”，“自治”与“服务”是“社区管理”的核心内容。社区自治既是世界经验，也是中国经济社会发展的必然趋势。在现代国家－社会关系结构中，社区作为居民自己的家园，无论从本质还是从实践来看，社区自治应该成为社区管理体制改革的基本方向。在社区中，社区居民既是社区管理的主体，又是社区管理的客体。社区成员既有权利对社区建设与管理提出要求，又要为社区的建设与管理尽自己的义务。

我国城市社区发展来源于两种力量的推动：一是从上至下的政府推进；二是从下至上的社会推进。从政府推进来看，各级地方政府在城市社区建设中发挥着主导性作用。自20世纪90年代中后期开始，在地方政府的主导与推动下，北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市通过政府组织，设立了26个“全国社区建设实验区”，形成了若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新，建设社区治理的“示范区”，从而实现体制优化与政绩改善之双重目标。

从社会推进来看，社区自治的兴起源于国家－社会关系的转型，我国改革开放的过程，正是政府还权与社会，还权与民的过程。政府从包揽一切经济与社会事务的全能政府，逐渐向有限政府转型，通过推进行政审批制度改革，还权与社会，进行职能重配。在这一过程中，市场调节与社会自治的空间不断扩大，基层民众的参与意识、民主意识与法治意识逐步增强，社会与民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力。从总体上来看，目前，“社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要强力推动的结果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展开的。这种路径选择必然导致社区行政化倾向的产生。要改变这一状况，就必须对政府的角色和社区的性质进行合理的界定”。[7]社会自身与政府推进构成当前我国社区发展的两股重要力量，这两股力量若能形成“合力”，将使社区体制改革快速推进，并实现政府和社会的“共治”与“双赢”。

（二）职能均衡配置：行政、统筹与自治的三元复合体制

社区管理体制不是割裂的，而是置于区政府－街道－社区联动的系统中，形成有机联系的整体。社区管理体制的核心问题在于结构（机构）－职能的调整、重配、优化，即如何才能在三大组织结构之间实现职能的最优配置。作为公共权力的政府主要职能在于提供公共产品与公共服务，实现特定的经济管理与社会管理职能。尽管政府职能的范畴与方式，伴随着我国审批制度改革的推进，在不同历史时期不断变化，但在特定历史时期，政府职能的“总盘子”总是一定的，如何将职能的“总盘子”最优配置，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效?这是研究的出发点与核心。政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。1.社区自治与基层行政功能的实现途径

社区自治的前提在于专业性行政功能的剥离。在深圳盐田模式中，改革方案将居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政府组织）；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织——社区居委会来履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设计。

在社区管理体制改革中，一个重要的问题是：政府在离开了社区的“腿”之后，如何解决城市管理的有效性?建议如下：（1）政府职能部门可直接向社区派出机构或人员，受理和处理行政事务，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门。（2）政府职能部门在街道设立分支机构或派出人员，或者在街道设各职能部门人员集中办理业务的社区服务大厅。（3）在区一级建立各部门集中办理业务的政务中心，并与职能部门开门办公相结合，有些事务可以让居民直接上政务中心去办理，有些难以集中的事务则留在职能部门让居民上门来办理。（4）把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，创建与社区居委会平行的政府派出组织——社区工作站。这样，在区、街道、社区三个层面，都可建立起政府职能部门独立承担行政职能的新机制，使社区从“行政的腿”中摆脱出来，这是社区自治的前提。

2.街道办的统筹职能定位与关系重构

1954年制定的《街道办事处组织条例》是当前街道办事处开展工作的法律依据。而当前街道办事处的职能远超出《条例》规定的三项，包括街道经济、城市管理、民政、福利、社区服务、人口（包括外来人口）管理、社会治安、街道党的建设、指导居委会、社区精神文明建设等。街道办事处在操作层面上已经成为一级准政府，使得中国城市管理组织构架由理论上的“二级政府，三级管理”，演变成实际操作中的“三级政府、四级管理”的复杂局面。随着社区自治组织的完善和自治能力的增强，街道组织体系和管理体制改革提上日程。“街道办”的改革主要有三种设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是恢复“街道办”派出机关的性质；三是撤销“街道办”的建制，如青岛市市北区浮山后社区、南京市白下区淮海路社区、北京市石景山区鲁谷社区等。[8]我们认为，街道不应再作为一级准政府组织，但也不宜取消，否则，区政府要直接面对的社区数量过多，管理幅度过大，必然制约管理效率。基本思路是保留街道这一级组织，改革街道管理体制和组织体系；剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。街道办的改革思路：保留、精简，剥离专业管理职能，塑造沟通平台。

保留街道办，改革街道管理体制和组织体系。街道不再作为一级准政府组织，而定位成区政府与社区之间沟通联系的平台，区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台。在目前城市社区自治不断推进的情况下，为继续发挥党和政府对社区自治的引导和支持作用，需要街道代表区政府对下辖社区进行工作指导和信息沟通，及时把情况反映给区政府作为决策依据；另一方面，在社区上交了大部分行政职能，而政府职能部门由于人员有限，不可能对所有社区管理一插到底的情况下，很容易出现城市管理的空白地带，这需要街道作为一个层级，加强其对辖区范围的城市管理事务进行统筹协调、联合执法的作用。

剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。坚持街道办事处作为政府派出机构的职能，进一步明确街道办事处的职责定位。街道办事处的主要职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。街道办事处要坚持区政府派出机构的职能，逐步剥离专业管理事项，切实加强综合管理和对公共服务的组织工作。一是清理街道办事处目前承担的行政管理事项，按照综合管理、专业管理、协助管理等类别进行分类。二是进行街道层面的政府管理机构整合。一方面要根据基层管理的需要，区政府专业管理部门建立必要的工作机构或工作机制，将原来设在街道办事处内部的科室改为站所，切实负起基层专业管理和服务的责任；另一方面街道办事处要在剥离专业管理职责的前提下，根据自身承担的职能，进行内设机构的调整，减少与专业管理部门对应的科室，实行“大科制”，加强综合管理和组织公共服务的部门。街道不再设立政府职能部门的对口机构，只保留街道党工委和街道办事处领导职数、办公室、城市综合治理委员会以及社区服务委员会等机构和人员即可。

专业行政与街道办是何关系?在“行政归行政，自治归自治”原则下，街道办根据区政府的授权，统筹辖区发展，成为区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台，成为区政府与社区之间沟通联系的渠道。街道办与社区之间是何关系?街道办与社区之间关系应按法律要求，回归于指导与被指导的关系。《城市居民委员会组织法》第2条规定：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。由此可见，城市基层政权及其派出机关（街道办事处）与居委会是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系，也不是上级与下级的关系。所谓指导，就是在工作上给予指点和引导，提出原则性意见，把握方向；所谓支持，就是给予政策、思想、舆论与人员等方面的支持和帮助。

3.社区自治与政府管理的动态均衡

在社区实现自治后，社区自治与政府管理是何关系?笔者反对社区行政化的传统思维，也不认同完全排斥政府参与、不顾社区自治能力地推行社区自治。社区自治的范畴与程度，应依据我国各城市中社区的特定自身资源，即经济发展水平、社区自治能力和政府公共管理能力，在政府行政管理与社区自治之间实现权能的均衡配置。社区自治意味着社区逐渐地履行社区建设的“划桨”功能，自我管理社区的各项公共事务和公益事业，包括社区服务、社区卫生、社区文化、社区教育、社区环境、社区治安、社区经济等具体内容。社区自治并不是对政府的排斥，两者之间应是新型合作关系而非对立关系。新型合作关系就是在“行政归行政，自治归自治”的前提下，分工协作、相互配合、相互支持，共同实现“良治”。即使在社区自治下，政府依然要履行起社区建设的“掌舵”功能，主要包括：指导社区工作、拨款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。政府管理功能与社区自治服务功能两者间的比例，随着经济发展水平与社区自治能力提高而动态变化；政府与社区权能分配的黄金分割点，随着差异性的社区资源结构而动态位移。当社区不完全具备自治能力和条件时，政府应当在社区建设中承担更多的权能，并培育社区自治能力生长；当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，政府权力自然得以逐渐退出。这样的职能定位使区政府－街道－社区之间形成和谐－高效关系，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效。

第三篇：区某镇造血型扶持再探索

新塍古镇，地接吴越，东邻嘉禾，南街桐濮，西北隔澜溪塘与姑苏接壤。相传春秋时期为吴防越之所，史载唐武宗会昌元年垒土为城谓新城，悠悠经世一千一百多年之久。素有吴越宝地之称的新塍物华天珍，人杰地灵，历来是嘉禾西北方圆一百五十余里区域内经济、交通、文化中心。近年来，随着我镇经济的发展，人民的生活水平得到了很大的提高。2007年，我镇实现

工农业总产值159.696亿元，农民人均收入9260多元。随着社会经济的发展，提高人民生活水平已成为当前和今后一个时期我们党的重要目标，并且正在逐步变为现实。人民群众的价值观念发生了重大变化。人民群众要求过上更好、更有意义生活的愿望更加强烈，“残障人士是社会人”，也有同样的愿望和要求。

一、我镇现有残疾人结构和生活状况

1、人员结构。2007年底统计数据显示，我镇现有残疾人1286人，其中一级残疾146人，占总残疾人数的11.4%，二级残疾213人，占总残疾人数的16.6%，三级残疾860人，占总残疾人数的66.9%。从残疾结构分析，一级残疾大部分是属于不可扶持的人群，二级残疾部分是属于可扶持人群，三级残疾中低保和低收入家庭是完全属于可扶持人群（低收入以上人群除外）。

2、生活状况。从2007年进行的二次低保、低收入家庭的全面摸底调查情况显示，我镇现有低保残疾家庭146户，348人，平均每人每月的最低生活保障金为80元，其中可扶持家庭只有30%，约40户。低收入残疾家庭25户，100人，全部是可扶持家庭。可扶持家庭因为家庭中有一个全劳动力，从事一些简单的养殖、种植，有时也能打些临时工，改善一些家庭的生活。更多的介于高于低保20%和50%的二类、三类困难人群。全镇1286名残疾人中二类、三类的人群比例占40%。这些人群全部生活在我镇的人均收入以下，以现有的物价和社会生活水平来说，是低收入困难人群。

二、近几年我镇残联的扶持模式

1、及时地把困难残疾人群列入最低生活保障。我镇现享受低保654户、1185人，其中残疾低保家庭146户、348人，占户、人数的比例分别为22.3%和29.4%。如果去除“三无对象”，比例达到35%。可以说残疾困难家庭已全部纳入最低生活保障户。在核定收入时也考虑到他们的困难，人均低保费从2007年的80元提高到2008年的112元，远远高于全区的人均50元。

2、加大救助的力度。在重大节日慰问时机，首先把困难残疾家庭列入慰问对象，2007年元旦、春节期间慰问150户，慰问金21000多元，2008年元旦、春节期间慰问168户，慰问金32600元，增加了10000多元。把困难残疾家庭首先列入困难群众危旧房改造项目。截止2007年底，共帮助66户困难残疾家庭进行了危旧房改造，共补助改造资金60.2万。2008年2月，我国遭受了百年难遇的罕见的大雪，由于我镇前期考虑困难残疾家庭较多，在许多家庭遭受损失的情况下，我镇的困难残疾家庭没有一户受到重大损失。2008年我镇又安排6户困难残疾家庭进行危旧房改造。

3、对可扶持的困难残疾家庭给予“造血型”扶持。结合区残联开展“扶百户养万只”活动，截止2007年共为35户残疾困难家庭发放苗鸡12000多只，收益达11多万元，使部分残疾家庭脱离了贫困。依托秀洲区梅里助残扶贫种植基地，2007年与10户残疾人签订了30亩红薯购销合同，年亩产收入2000多元，为贫困残疾人解困致富找到了新路子。又根据我镇实际及我镇产业的特点，经镇残联全体同志的认真分析、积极探讨，对低保残疾家庭中的可扶持户及高于低保20%的二类可扶持残疾家庭，以赠送山羊的方式给予造血型扶持，2007年完成70户259只种羊的赠送任务，扶持资金近6万元。

三、2008年扶贫工作的新思路。近几年来，随着社会经济的发展，我镇也与其它地区一样，部分残疾人经过个人诚实的劳动，富裕起来。但是，还有相当一部分残疾人生活比较。按照国外的观点，除极个别的重度残疾人外，没有什么残疾人是没有劳动能力的。只要社会创造适合的条件，他们都能为社会作出贡献。我镇扶贫的总体规划是：“利用3到5年时间，培养一小部分脱贫示范户，扶持一大部分残疾困难户”。2008年将有重点、有层次的扶持10户残疾困难家庭，给予二到三个项目的“组合型”扶持，让一部分有能力、有养殖条件、能吃苦耐劳、有创业精神、渴望脱贫致富的残疾人先脱贫。选择3户高于低保20%以上的家庭，把他们培养成养殖大户，以他们来影响和促进周边的困难残疾户，使他们树立“自强、自立、自信”的创业精神。“十一五”期间，争取使可扶持的低保、低收入残疾家庭，有50%以上脱贫致富。完成了这个任务后，我们可以转变扶持思路、调整扶持结构，让部分先脱贫的家庭做附加值更高的项目。为实现这一目标，目前我们要做好以下几项工作：一是要更加完善扶贫政策，使政策的可操作性更强，在法律允许的范围内，尽量向贫困残疾户倾斜，真正把政策落实到每一个困难残疾家庭。二是在充分利用现有扶贫项目的前提下，选择适合困难残疾家庭的项目，如养羊、养鸡、种植等项目，使扶贫做到“项目化、专业化、规模化”。三是要切实选准对象。摸底、调查要仔细认真，要真正选择那些有能力、有条件、有创业精神、能吃苦耐劳，而苦于无资金无项目的残疾家庭。四是要建立跟踪服务

制度。对开展扶持的残疾家庭到定期进行回访，每周至少要有一次跟踪记录。我们坚信，只要我们坚持科学发展观，紧紧依靠党和政府的领导，本着“代表、服务、管理”的工作宗旨，齐心协力，就一定能把我们的残疾人事业做得更好。

第四篇：国务院关于实行分税制财政管理体制的决定

国务院关于实行分税制财政管理体制的决定

国发[1993]第85号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：根据党的十四届三中全会的决定，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展，国务院决定，从一九九四年一月一日起改革现行的地方财政包干体制，对各省、自治区，直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。

（一）分税制改革是发展社会主义市场经济的客观要求改革财政管理体制是经济体制改革的重要内容。现行财政包干体制，在过去的经济发展中起过积极的作用，但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显，主要表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力；财政分配体制类型过多，不够规范。从总体上看，现行财政体制已经不适应社会主义市场经济发展的要求，必须尽快改革。

根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，并借鉴国外扔成功做法，要理顺中央与地方的分配关系，必须进行分税制改革。分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将各种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

（二）分税制财政体制改革的指导思想

1、正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。既要考虑地方利益，调动地方发展经济，增收节支的的积极性，又要逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。为此，中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。

2、合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的约束。

3、坚持统一政策与分级管理相结合的原则。划分税种不仅要考虑中央与地方的收入分配，还必须考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用。中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。税收实行分

级征管，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，共享税中地方分享的部分，由中央税务机构直接划入地方金库，地方税由地方税务机构负责征收。

4、坚持整体设计与推进相结合的原则。分税制改革既要借鉴国外经验，又要从我国的实际出发。在明确改革目标的基础上，办法力求规范化，但必须抓住重点。分步实施，逐步完善。当前，要针对收入流失比较严重的状况。通过划分税种和分别征管堵塞漏洞，保证财政收入的合理增长。要先把主要税种划分好，其他收入的划分逐步规范；作为过渡办法，现行的补助、上解和有些结算事项继续按原体制运转；中央财政收入占全部财政收入的比例要逐步提高，对地方利益格局的调整也宜逐步进行。

总之，通过渐进式改革马分税制的基本框架建立起来，在实施中逐步完善。

（三）分税制财政管理体制的具体内容

1、中央与地方事权和支出的划分。根据现在中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。

2、中央与地方收入的划分。

根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方扔收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。具体划分如下：

中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税、消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除一九九三年地方已经负担的20%部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行 金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。 中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%，地方分享25%.资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50%.

3、中央财政对地方税收返还数额的确定。为了保持现有地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数额以一九九三年为基期年核定。按照一九九三年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定一九九三年中央从地方净上划的收入数额（即消费税+75%的增值税-中央下划收入）。一九九三年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。一九九四年以后，税收返还额在一九九三年基数上逐年递增，递增率近姆国增值税和消费税的平均增长率法制1∶0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%.如若一九九四年以后中央净上划收入达不到一九九三年基数，则相应扣减税收返还数额。

4、原体制中央补助，地方上解以及有关结算事项的处理。为顺利推行分税制改革，一九九四年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地主的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法，即按一九九三年实际上解数，并核定一个递增率，每年递增上解。 原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。地方一九九三年承担的20%部分出口退税以及其他结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后按此定额结算。

（四）配套改革和其他政策措施

1、改革国有企业利润分配制度。根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业的利润分配关系。从一九九四年一月一日起，国有企业统一按国家规定的33%税率交纳所得税，取消各种包税的做法。考虑到部分企业利润上交水平较低的现状，作为过渡办法，增设27%和18%两档照顾税率。企业固定资产贷款的利息列入成本，本金一律用企业留用资金归还。取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。作为过渡措施，近期可根据具体情况，对一九九三年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，微利企业交纳的所得税也不退库。

2、同步进行税收管理体制改革，建立以增值税为主体的流转税体系，统一企业所得税制。从一九九四年一月一日起，在现有税务机构基础上，分设中央税务机构和地方税务机构。在机构分设过程中，要稳定现有税务队伍，保持税收工作的连续性，保证及时足额收税。

3、改进预算编制办法，硬化预算约束。实行分税制之后，中央财政对地方的税收返还列中央预算支出，地方相应列收入；地方财政对中央的上解列地方预算支出，中央相应列收入。中央与地方财政之间都不得互相挤占收入。改变目前中央代编地方预算的做法，每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求。地方编制预算后，报财政部汇总成国家预算。

4、建立适应分税制需要的国库体系和税收返还制度。根据分税制财政体制的要求，原则上一级政府一级财政，同时，相应要有一级金库。在招待国家统一政策的前提下，中央金库与地方金库分别向中央财政和地方财政负责。实行分税制以后，地方财政支出有一部分要靠中央财政税收返还来安排。为此，要建立中央财政对地方税收返还和转移支付制度，并且逐步规范化，以保证地方财政支出的资金需要。

5、建立并规范国债市场。为了保证财税改革方案的顺利出台，一九九四年国债发行规模要适当增加。为此，中央银行要开展国债市场业务，允许国有商业银行进入国债市场，允许银行和非银行金融机构以国债向中央银行贴现融资。国债发行经常化，国债利率市场化，国债二级市场由有关部门协调管理。

6、妥善原由省级政府批准的减免税政策问题。考虑到有的省、自治区、直辖市政府已经对一些项目和企业作了减免税的决定，为了使这些企业有一个过渡，在制止和取缔越权减免税的同时，对于一九九三年六月三十日前，经省级政府批准实施的未到苦难肝方减免税项目或减免税企业，重新报财政部和国有税务总局审查、确认后，从一九九四年起，对这些没有到期的减免税项目和企业实行先征税后退还的办法。这部分税收中属中央收入部分，由中央财政统一返还给省、自治区、直辖市政府，连同地方收入部分，由省、自治区、直辖市政府按政府规定统筹返还给企业，用于发展生产。这项政策执行到一九九五年。

7、各地工我要进行分税制配套改革。各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府要根据本决定制定对所属市、县的财政管理体制。凡属中央的收入，不得以任何方式纳入地方收入范围。在分税制财政体制改革的过程中，各地区要注意调查研究，及时总结经验，解决出现的问题，为进一步改进和完善分税制财政管理体制创造条件。

第五篇：新农村建设管理体制的新探索

新农村建设管理体制的新探索（2012-06-12）

——李昌平中国乡村建设院 郝堂村 评析

【摘要】

全文对李昌平领衔的中国乡村建设院及其河南信阳市郝堂村新农村建设实验进行了评析，指出新农村建设的本质是建设“现代农耕社会”，建议把乡村建设院推向县域，全面提高新农村建设的质量。

【关键词】

李昌平

中国乡村建设院

郝堂村实验

评析

踏破铁鞋觅新处，不期就在郝堂村。近年来，面对日益衰落的农村和危机的农业，笔者一次次叩问长天大地：工业现代化、农村城市化大潮背后的现代农耕社会在哪里？怎样建设？如今，李昌平领衔的中国乡村建设院以及河南信阳市平桥区五里店办事处郝堂村的实验，带来了新的理念，新的蓝图，新的成果，新的希望。

乡村建设院将成为撬动新农村建设管理机制改革的有力“杠杆

李昌平与孙君、谢英俊等一批富有经验的乡建民间人士组建了中国大陆第一个“乡村建设院”（又称“华夏乡建院”），生逢其时，前景广阔，意义深远。

2006年中央一号文件印发《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，并不断加大政府投入。7年来，农村新貌可及。但也存在一些民众诟病的问题。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字方针，被选择为“村容整洁”的单一向度，而“村容整洁”又异化为驱赶农户扎堆、上楼和对农村土地的掠夺。政府包办，长官意志，资本家横行，随心所欲，规划混乱，质量低劣，不在个别。原因之一，就是缺乏一个从国家直至农村终端的有效运行机制。

据第二次全国农业普查数据，2006年末，全国行政村637011个，农业生产经营户20016万户。李昌平将此划分为三类：有10%的村庄最终会成为城市的一部分，这10%的村庄不在新农村建设之列；大约有60%的村庄是要逐渐凋敝的，其中70%左右的人口最终是要进城的，20%左右的人口最终会向30%的中心村集中，这60%的村庄的绝大部分将来会成为专业型的生态养殖小区和农机化大农区；只有30%、12万个中心村是新农村建设的重点。假如每年3600亿元用于中心村建设，每年每村300万元，连续10年就是3000万元（据国家统计局公布的数据，2011年全国第一产业投资不含农户为6792亿元），如果加上农户的投入，更加可观。实现如此巨额的投资在新农村建设中的科学配置，迫切需要建立一个与市场经济相适应的科研、培训、规划、设计、实施融为一体的机制，替代各级政府的全面包办。

李昌平领衔组建的中国乡村建设院，依照《城乡规划法》及其配套规定，聚集新农村建设的优秀人才，吸收世界现代农村、现代农业和现代农民的理论和典型模式，传承中国农耕文明的精华，输入现代工业、现代城市的崭新元素，组装配套，精心实施，落实到一个一个具体的村落、村庄直至农家院落，形成千姿百态的新农村区域单元和农家院落，有效地提高了新农村建设的质量和投资效益，受到了地方政府的支持的农民的拥护。实践证明，中国乡村建设院将成为新农村建设的新载体、新平台和新机制。

在历史的发展中，也往往细节决定成败。试想，如果能够把中国乡村建设院发展为龙头式的机构，注册到相关部委，连锁延伸到县域，实现新农村建设的科研、培训、规划、设计和组织实施融为一体，好处较多。一是有利于全面落实新农村建设的20字方针，防止片面理解，粗放建设。二是有利于全面落实《城乡规划法》及其配套规定，消除城乡规划法规的悬浮和执行无序的问题。三是有利于中外传统农耕文明精华和工业化、城市化现代元素及当地实际的有机结合，科学组装，为新农村建设提供智力支撑，减少盲目性，节约投资。四是有利于把相关专业的大学生吸引到新农村建设中来，全国数十万大学生村官中的相当一部分都可以参与其中，解决县域知识人才不足和弱化的问题。五是有利于形成“政府主导和投入——乡村建设院综合服务——农民自主自建”的运行机制，减少政府全面包办带来的种种弊端，为基层行政职能转变和乡村治理创造新的条件，提供新的思路。六是有利农民就近兼业。有了建设规划和施工图纸，乡下的能工巧匠就可以按图施工，让劳务和利润的肥水不落外人田。七是有利于三农学术研究和乡村发展紧密结合。把科研、培训纳入乡村建设院的职能，扩宽了学术繁荣的平台，也是世界学术和科研的成功法则。德国农业经营学的理论奠基人冯．屠能和他的三卷本《孤立国》，就是他的40多年经营农场的实际经验。同时，中国乡村建设院的职能规范，不会对现有的农业经营机制和农村政治体制带来矛盾和冲撞，还能有效互补；乡村建设院作为按市场运作的公共服务机构，其运转经费主要依靠优质服务的收入。因此，有种种理由说明，乡村建设院的建立并逐步向县域延伸，值得各级重视、深入研究、不断完善和积极推行。

新农村建设的本质在于建设“现代农耕社会”

“把新农村建设得更像农村”，听似吊诡，但指向明确，意蕴丰富，风传芳信，令人憧憬。

首先是指向明晰。随着工业化、城市化加快推进，一方面，大量的农村土地长出了工厂、长出了房子、长出了混凝土道路和街道；农村人口大量分化为“农民农”和“农民工”，千年流传的“九分闲人一分耕”转眼成为现实；农产品供给由多数人养活少数人成为少数弱小的“农民农”养活众多的“农民工”；众多圈围在城市钢筋混凝土中的人们，不仅需要来自农业的安全食品，还需要来自农村的清新空气、清洁水源及其消除困顿、陶冶情操的长天大地。另一方面，农村的农田面源污染以及有害化工、假冒伪劣工场向农村深入，农村环境日益严酷；农村原有的工业向城市集中；畜牧业和果蔬业加快集中化、专业化、商品化生产；种植业的大头即粮食生产的各个生产环节如种子、肥料、翻耕、植保、收割晾晒、销售等等也加快分工分业。农民、农产及一些适宜工业化的生产环节的空间转移，带来了农业的持续增产和城乡农产品市场的繁荣，但也巅覆了千百年来农林牧副渔有机结合的产业结构，农业的大量收益甚至几代人的微薄积蓄，带到了城市，留下的是衰落的农村、破败的农田、异化的技术、蹒跚的老人、下降的农业产品自给率、无效的组织、消失的农民自组自治能力。面对日益显现的三农危机，党中央远见卓识，协调推进城镇化和新农村建设，提出要建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村，并一再加大政府的资金投入。但是，由于种种原因，新农村建设的预期并不完全被民众看好，具体措施并没有及时深入到微观层面，宏观政策悬浮，微观境况不佳，甚至政绩短视，丛林法则，乘虚而入，政策解读，各取所需，为利而往。大量的强农惠农资金异化为“资本家下乡”，下乡的资本家为追求利润，逼农民上楼，剥夺农民的农地承包经营权，毁弃农村脆弱的自然生态，异化农业技术，此起彼伏。马克思笔下英国十六、十七世纪有组织的圈地运动中那种“毫不考虑定居在那里的居民，把他们赶走；毫不考虑原有的村落，把它们夷平；毫不考虑经济建筑物，把他们拆毁；毫不考虑原来农业的类别，把它们一下子改变”的场景，被一再复制，以至于一时兴起的新农村建设，渐行渐远。在这种情势下，提出“把农村建设得更像农村”，就成为工业化、城市化和农业现代化“三化”并进的迫切要求，成为广大民众和有识之士的迫切期待。有了“把农村建设得更像农村”这个转折，新农村建设就将冲出历史长河的险滩峡谷，驶向宽阔的大海，迎着新的曙光，扬帆远航，进入一个全新的阶段。“把农村建设得更像农村”，蕴含着中国农村发展的思想智慧。千年来对农村的憧憬莫过于陶渊明的《桃花园记》。《桃花园记》中描述的农村，山清水秀、生态优美、溪水清沏、桃林夹岸、芳草鲜美、落英缤纷、土地平旷、良田美池、桑竹茂盛、阡陌交通、屋舍俨然、鸡犬相闻、往来种作、怡然自乐、男女衣着、悉如外人、不知有汉、无论魏晋。聊聊数语，就把农村自然环境、公共设施、产业结构、居住方式、文化形态等等描述得栩栩如生，沥沥在目。其中恰恰深含着现代农村、现代农业、现代农民的意蕴。如果换一个时兴的说法，“把农村建设得更像农村”，也就是要建设“现代农耕社会”，而不是相反，其内在基础和本质如自然生态、生物生产、分散居住、熟人社会、自组自治、乡土文化等，都不弃农耕社会的传统；但其外部输入如土地制度、产业结构、生产工具、农耕技艺、生产组织、社会服务、文化教育、家庭用器、社会保障等等，又都是现代工业化、城市化、市场化的产物。

“把农村建设得更像农村”，也蕴含世界城乡空间布局的理论和典型模式，有利于消除城乡空间功能混乱的种种迹象，实现城乡分工明确，外在区别显著，内在联系紧密，各得其利，美美与共，科学发展。

因此，只有“把农村建设得更像农村”，才能消除新农村建设中的种种错误认识和作法，实现新农村的科学发展。

“三农三基”要回归实际，回归本真，去伪存真，去粗取精

李昌平提出新农村建设要完善农业基本经营制度、农村基本治理制度、农民基本组织制度的“三农三基”设想，实施中，要回归实际，回归本真，去伪存真，去粗取精。

完善农业基本经营制度。在本人看来，农业基本经营制度的内涵，应扩展为“一体两翼”，即土地制度和市场经济制度“两翼”，统一于现代农业“一体”之中。“两翼”的关系是，土地制度因市场经济而存在，为市场经济服务。市场经济背景下，农地经营权能够流动就是好政策。在农业经济学中，马克思主义农业经济学之前和之外的农业经济学不研究生产关系，因而不研究土地制度，只把土地作为前提存在，研究的是农业生产力。

对于农地经营制度，李昌平把10%的将成为城市的农村土地排除在外，指向明确。这部分土地一旦进入城市征用的程序，所谓的农民产权和农业功能都不复存在，存在的只有土地价格、人员安置和原有土地集体内部成员的土地权益分配。

对于真正的农村土地，目前，政学和传媒界力举农地完全产权化的人不在少数，说白了就是私有化。一些著作和文章提出，农地私有化，几千年能行，为何现在不行？发达国家能行，为何发展中的中国不行？台湾行，为何大陆不行？1950年代初能行，为何现在不行？回答这个问题，一要考虑农村土地不只是个经济上的概念，它涉及到经济、政治、文化和社会的方方面面。二要考虑变革的时机。如果回到1980年代的改革之初，一步退到1950年代初的土地改革，也许并不是太难，当时，农民本来就叫“分田单干”，“再次土改”。现已时过境迁，事易人易，难度就大了。在目前，可以有两种选择。

一种选择是，在农村土地矛盾没有大量凸现时，一个“拖”字了得，土地矛盾大量凸现时，车到山前必有路，后人自有办法。阿兰．温特斯在《工业化国家农业政策的政治经济学》一文中就说过，重大的政策只有在严重的危机时才成为可能，因为这时现状已不可行，每个人接受“必须有所改变”。现实是，多数农民，只要建房有地，耕种有地，种菜有地，死后有地安葬，其他的，并不在乎。

另一种选择是积极作为，即通常所说的“完善”。但以下几个现实问题难以回避。一是1980年代初的土地集体（生产队）的地理区划，未经相关土地集体成员全体（不是多数而是全体）通过，不能变动。不管那种性质的均分，只能在土地集体的内部而不能在土地集体之间进行。今后，可能出现整个土地集体（生产队）的成员全部进城居住而不在村耕种的情况，可以由土地集体成员的多数决定，委托给他们信任的组织或个人代管。但代管，不是地理区划和所有权的变更。二是土地集体成员确权的时点、户籍性质和继承等涉及个人权益的，要重新明确。在时点上，以最初承包为时点，以延包30年为时点，还是以提出“长久不变”为时点，情况有很大的差别；在户籍上，购买进城的户口和迁移进城的户口、迁移到设区和不设区的城市户口、财政供养和市场就业的户口，区别明显；在承包权继承上，本土地集体的人口、本土地集体外的人口、城镇人口、外国籍人口等，谁能享有承包继承权，也是有差呷的。三是在流转经营上，农村资本家、城市资本家、外籍资本家等，谁有资格下乡直接经营农地（不含产前产中产后的社会服务）。这些现实问题不明确，所谓完善，搞了也白搞，一些农村填写了多次的农地承包权证书，被收藏在村干部的保密袋里，不敢发给农户，只应付检查，原因就在于上述实际问题没有明确，公开了，发放了，谁也没有能力解答上述问题。

农村基本治理制度、农民基本组织制度，实际上二者是一回事。是20字方针中“管理民主”的深入。关于这方面的讨论和著述较多，值得认真梳理。比如，华中科大贺雪峰教授最近推出《组织起来》一书，他认为，“当前农村基层组织建设的重点不在于发展经济，不在于让农民致富，而在于防止农村人财物流出背景下农村基层的失序”，因而主张“农村基层组织改革要慎重，切忌大撤大建，保守但稳妥的办法是在保持既定结构不变下进行组织功能的转换”。又比如，有的地方，在现有农村基层组织之外，另起炉灶另开张，建立起不同于现有自治体系的“组为基础、三级联动”的乡、村、组三级农村居民理事会（徐勇、周青年：《“组为基础，三级联动：村民自治的长效机制——广东省云浮市控索的背景与价值》，《新华文摘》2011年第22期转载），政学高层和权威媒体应者如云，倾向明显。但本人认为，这种作法，在行政和理论强大的一地一时，可能成行，但要作为一种“制度性、方向性、长效性”的机制来普遍化，还得三思而二行。逻辑非常简单，一批强人组成的、经费自筹的新组织，与原有的经费有保障的组织，在铁桶般的狭小天地中，为着生存而激烈竞争，其结果可想而知。农村基本治理制度和农民基本组织制度的改革，要“前看100年、后看1000年”，注意三个方面的实际：一是市场配置农村经济要素的基础性作用。农民“仰于市场”，是30多年来市场经济发展的必然，也是农业发展的奥秘之一。二是农村社会公共服务和社会保障，即通常所说的民生工程，从决策层级、实施标准、资金来源、运作方式等，已由千百年的“郡县主导、乡里为实、宗亲为主”上收到中央和地方高层，乡村作为执行终端，承担的主要是“薄记“的责任，“生存靠自已，用钱靠市场，发展靠市县，保障靠中央，”的话可为侧证。同时，农业的持续发展与农地制度、市场经济、科技进步有直接关联，而与农民的社会保障不一定有必然关联。农村社会保障的改善，可以改善农民的生存状况，但不一定当然地促进农业的发展，甚至于改善了社会保障的农民，加快离开农村，离开农业，进入城镇居住就业和养老。因此，促进农业发展，特别是不断完善农业生产性的公共服务，提高农业的生产能力，要成为建设新农村的要义，分级负责。三是农村组织资源包括组织成员、运转资金、领袖人物都是有限的，有进必有退，只进不退，要么有名无实，要么恶性争斗。在领导体制上，面对基层政改无期的现状，要着眼于现实，重在职能转换。要严格实施十二五规划的规定，“推进市县空间规划工作，落实区域主体功能定位，明确功能区布局”，“实行各有侧重的绩效评价”，“对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标”。

李昌平及其团队把着眼点放在30%的中心村，并有了实践，余下的那60%的人口凋敝的农村，该怎样来建设？本人看来，同样适应上述构想，但又有很大的差别。在李昌平的视野中，“这60%的村庄的绝大部分将来会成为专业型的生态养殖小区和农机化大农区”，就表明了这种差别。本人认为，60%的人口大转移的农村，所谓中心村，主要是原有的和近年形成的集镇。集镇建设要注意农村城市化的新动态，即农民家庭进城由以集镇、镇为目的地过渡到以县城以上城市为目的地的实际，在集镇的各项建设中要以为农业生产、农民生活以及将要壮大的“走耕一族”的服务为重点。集镇之外的农村，要注重保留现有的散居特点，着重公共设施和生态环境建设，至于规模化经营和产业结构的调整，要尊重市场规律，因势利导，不可急于求成。

可以预见，从现在开始，至少在距城市车距1小时左右的农村，将迎来一个真正的、全面的新农村建设的高潮。生态环境、产业结构、公共设施、社会文化、自我组织等都面临着新的选择。那些父祖辈都是“农民农”的“农民工”直至拥有土地继承权的城市富贵阶层、中产阶层、都可能回归乡下建设乡间别墅。破旧的新建，已建的重建，建了住房建庭院。这些，都需要外部智力来支持。没有智力的输入，就没有新农村。值此，期待中国乡村建设院兴旺发达，规划、设计、建设更多的新农村，让幸福的花儿在神州农村永远鲜艳夺目。