我国农村土地征收制度改革的案例模式研究

第一篇：我国农村土地征收制度改革的案例模式研究

我国农村土地征收制度改革的案例模式研究

摘要：我国人多地少，土地资源稀缺，伴随着工业化和城市化快速发展，越来越多的农村 土地被征用作非农建设。而现行征地制度存在的弊端制约了经济、社会的和谐发展，改革现行征地制度迫在眉睫。本文从我国征地制度的源流和现状入手，从法理角度分析了现行征地制度存在的弊端，并提出了完善我国农地征用制度的建议。

关键词：土地征用制度南海模式嘉兴模式芜湖模式

一、我国现行土地征用制度改革的必要性

随着我国工业化、城镇化的快速发展，非农建设用地的需求越来越大，在现行制度体制条件下，政府只有通过加大征地规模来保障用地需求。但是，由于现行土地征地制度本身的设计缺陷，加之地方政府部门在征地过程中的粗放式操作，一方面造成越来越多的失地农民，另一方面由于土地收益分配严重失衡，失地失业农民又失去生产、生活保障，由此引发了大量群体性冲突事件。要解决征用农民土地引发的矛盾，最终必须逐步推行征地制度改革。当前，为统筹城乡协调发展，党中央作出建设社会主义新农村的重大战略决策，将失地农民问题纳入解决“三农”问题的统一框架下。2006年中央一号文件明确指出，必须“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安臵途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安臵渠道，健全对被征地农民的社会保障。”

二、我国农地征用制度的现状

我国现行的农村土地征用程序一般包括：

（一）征地方案的拟定。需要征地的市县政府拟定有关农村集体土地转为国有土地征地方案。具体做法是，用地单位向拟定机关所属的土地行政主管部门报建设项目说明书和有关方案，有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，认为所报材料齐全、符合法定条件的，在5日内上报本级政府审核。本级政府审核同意的，征地方案即为拟定。

（二）批准机关的审批。有关市县政府对其审核同意的征地方案，连同其他有关材料，逐级上报有批准权的政府批准。有批准权的政府所属土地行政主管部门对该材料进行审查后作出决定。再由有批准权政府的有关负责人作出是否同意的决定。

（三）批准机关的内部批复。批准征地的政府作出同意征地的决定的，直接行文或者由其土地行政主管部门代为行文向下一级政府作出内部批复，告知批准征地的情形。

（四）征地决定的外部送达。《土地管理法》及实施条例规定，“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安臵办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”

三、我国农村土地征用制度存在的弊端

（一）公共利益的范围模糊，导致土地征用权滥用

土地征用是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为，行政征用权的行使仅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通过市场购买。虽然《宪法》第十条及《土地管理法》第二条均规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。但却没有明确何为公共利益，如何确定公共利益。这就导致国家的土地征用权事实上不受限制的情况，造成权力滥用。据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的而非公共利益，一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”的促使下，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，造成了土地资源的严重浪费。

但是在我国农村土地征收制度改革模式，探讨中也是有值得去借鉴的：

1.南海模式。上个世纪90年代初，广东南海农民到非农产业就业的比重大为增加，出现大量弃耕和抛荒现象，当地农民和外地企业纷纷办厂，土地需求量大大增加。1992年春，南海罗村镇下柏管理区经反复

研究，最终将辖区农民的土地集中起来，划分为农业保护区和工业开发区及群众商住区，依此实施一定规划和经营。同时将集体土地和农民承包经营权折价入股到在农民土地上兴办的企业，农民参与按股分红，农地转成非农用地的级差收益按照51：49的比例在集体和农民之间分成。企业租用农民的土地，一亩地每年几千元，且预交三到五年，企业一次性交给集体的土地租金就相当于目前国家的征地补偿费。

这种模式不仅承认了土地在作农用时农民对土地的收益权，而且承认现在的股权持有者也有权享有土地在作非农使用以后的级差增值收益。这既延伸了农地承包制下农民对承包土地长期而有保障的土地权利，也使他们的土地承包权益因为制度创新而得到加强。地方政府在采用国有出让方式征用土地的同时，又在不改变土地集体所有权性质的前提下，最大限度地将非农建设用地留作农村集体使用。南海全市工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半。

但这种模式存在不合法的问题。第一，我国的土地管理法规定，“国家对建设用地实行征地制度”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。而南海模式中非农建设用地的所有权仍然掌握在集体手中，并没有转为国有。第二，我国土地管理法第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。而实际上南海模式所采用的股份合作制主要并不是农村集体组织自建乡镇企业，而主要是通过在集体土地上自建厂房然后出租或者干脆出租土地，这明显违反了63条的规定。另外，股权的社区化倾向也使其作为资本的功能弱化。从集体资产作价评估到确认股东资格，从股权设臵到股份分配，从存量配股到增量扩股，从股权管理到股红分配，从股份合作经济组织经营管理到收益分配，都严格限制在社区范围之内，社区之外的个人和法人资本不能进入，社区之内的股权不能流出。这种格局，使社区股权凝固，不具有流动性，弱化了股权的资本性功能，造成了产业布局的分散和资本规模狭小，影响了人口与资本的流动和产业的集中与升级。另外个人股权只是分红依据，不能转让、继承、赠送、抵押，农民退出社区利益得不到补偿，使股权具有极高的社区福利性。这实际上阻碍了农村工业化和城市化的步伐。笔者也在怀疑，近年来大资本向长三角移动是否与这种村村分割的股份合作制有关。

2.嘉兴模式。嘉兴模式从本质上讲并不是对传统征地制度改革的颠覆。传统的征地制度的弊端在于征地范围广、补偿标准低和失地农民没有保障的问题。而嘉兴模式主要是针对第三个弊端，所以又被称为“土地换社保”模式。嘉兴模式可以简单的概括为“三统”、“一分别”。“三统”即为政府统一实施征地，统一补偿政策，统一办理失地人员农转非和养老保险。“一分别”即为不同年龄段的安臵对象分别进行安臵。比较有创新之处是政府不再向村集体支付人员安臵费，而是将所有费用转入到劳动社保部门的社保专户，直接落实到安臵人员个人账户上。同时出台有关政策按照不同年龄段对被征地人员分别进行安臵。对征地时达到退休年龄的人员(男性60岁，女性50岁)为其一次性交纳15年的统筹费，与劳动部门签订协议后次年发放养老金。对征地时属于劳动年龄段的人员，按照当地测算标准一次性交纳基本生活保障费用，为其建立个人账户。在其未就业时，可以发放不超过两年的生活补助费，补助期满仍未就业并符合城市居民最低生活保障的纳入城市低保。就业后参加职工基本养老保险，其个人账户储存额按照职工基本养老保险的政策规定进行衔接和计算。

这种模式的优势在于从根本上解决了失地农民的社会保障问题。尽管笔者一直不大认可温铁军等人的土地社会保障说，但是将失地农民纳入到统一的城乡社会保障网络一直是很多人包括笔者的一个梦想。但这种模式并没有从根本上解决土地的级差收益由政府垄断的问题。如果说南海模式还可以有可能实现农民以土地权利参与工业化获得致富的机会，那么这种以土地换社保的方式实际上使得农民不可能靠土地致富。笔者对这种模式持保留态度的另一个原因在于这种社保本质上仍然是农民自己出钱。需要搞清楚的是，土地被征用后的安臵补助费和土地补偿费本来就属于农民所有，现在政府用这笔本来属于农民的钱替农民建立社会保障。这并不是社会保障的本意。这种模式并不需要政府财政的任何转移支付，甚至可农民最终获得的实际收入的现值有可能少于一次性补偿的额度。因此，这种模式本质上仍然是传统的征地制度。笔者不看好这种模式的第三个原因是这种模式实际上人为地强化了城乡社会保障的分割分治。由于只有失地的农民才能享有社会保障，那就肯定必须把现在还拥有土地的农民排除在社会保障之外。如果农民都能拥有社会保障，“土地换社保”又有什么吸引力?

3.芜湖模式。芜湖模式的核心是土地所有权不发生变化，仍然保留集体所有的性质。农民集体所有的土地在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。试点中土地流转过程是这样的：先由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为土地的假定使用方，按若干程序和条件与村集体签订协议，取得农民集体所有的土地的使用权。尔后乡镇建设投资有限公司在按照开放的需要向工业企业等实际用地方转让土地使用权。在此过程中，各乡镇既是土地流转的组织者，又作为中介人具体参与到流转之中。

从表面上看，芜湖模式似乎和南海模式并不本质区别，因为土地所有权都掌握在农民手中。但是两者的区别在于前者实际上是一种“转租”并且期限很长，失地农民是一次性获得几十年土地使用权转让的补偿，后者是一种按年分红制度。这就决定了在芜湖模式中政府尤其是乡镇政府的参与性要大大高于后者。各试点乡镇建设投资公司在取得农民集体土地的使用权的过程中，只与村集体打交道，谈妥流转土地的面积价格等，然后由村委召开村民代表大会通知村民。村民处于极其被动的地位，村集体是否代表村民的利益也很难说，不排除一些村干部借机中饱私囊、营私舞弊。另外，芜湖模式中集体土地的流转收益是在县乡和村三级分成。模式中我们看不到这种政府与民争利的嫌疑

而在我国现行土地征用制度由于征地权滥用以及补偿标准低等问题，引起了一系列问题，主要体现在以下几个方面：

1．带来了大量失地农民，直接造成了他们的生存危机。由于征地补偿不公平导致大量失地农民转化成城市贫民，而这些失地农民由于自身的文化程度较低，在城镇生存能力较差，只能从事一些低地位、低技术劳动、低工资、高强度或者脏乱的职业，生活水平大大降低。3．影响了社会稳定，损害了政府形象。在最近几年各地农民上访案件中，征地导致的案件占到很大的比重，这无疑严重损害了政府形象。另外，失去土地并找不到一份合适工作的农民群体必将成为社会治安的隐患，如不及时加以解决，将演变为严重的社会问题。

2．严重浪费宝贵稀缺的耕地资源。分布在城市周边地区的农地多数是上等良田，这些土地被大规模圈占并开发后，就很难再恢复原有的土地肥力，对于耕地资源极度匮乏的中国而言，这种行为无疑是“杀鸡取卵”、“竭译而渔”！由于征地补偿标准低，导致土地征用后的利用效率低下，出现“征而不用”、“多征少用”以及“征而迟用”现象。

另外，近些年来，在我国一些地区为了人为地加速城市化进程，出现了大量违法圈占城镇周边农地的现象，这一现象有几个特点：1)绝大多数是政府行为，即由政府或者相关政府部门直接介入征地活动；2)圈占农地的目的是很多地区为了搞开发区、引进外资，人为地加速城市化的进程；3)为了降低征地成本，吸引外资，征地补偿的标准很低；4)征地行为均具有强制性；5)很多征地活动不合法；6)征地面积面广量大，涉及农民很多。

上述问题的出现跟我国现行土地征用制度的弊端有关。现行农地征用制度形成于计划经济时代，自50年代以来没有进行过实质性的改革，这与我国实行市场经济体制的改革进程很不适应。现阶段产生的主要原因包括：

1．公共利益目的和征地范围界定模糊，相关法律条文相互矛盾。

2．征地补偿办法不合理。

3．非公共利益性质的征地行为导致农民的土地发展权被无偿剥夺。

4．多头违法征地现象屡禁不止。

五、完善我国农村土地改革制度的政策建议

(一)在法律和相关政策中清晰界定公共利益用途的含义

考虑到我国还是一个资本短缺的发展中国家，在土地征用制度改革设计中应该增加一项。“公共利益用途”的审核环节，即在中报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据是否具有明显的盈利性质；将“公共利益用途”分为纯公共利益、准公共利益和非公共利益，从而在征地补偿方面

适当区别对待。

(二)明确划分征地范围并制定相应的合理的公平补偿办法

在划分征地范围、改革现行土地征用制度之时，必须考虑我国的国情，即我国是一个资本短缺的国家。另一方面由于涉及征地方面的法律问题，改革方案须具有渐进性。

为此，建议分两个阶段对征地范围进行划分：

第一阶段：在现行法律框架下，承认现行所有征地范围的合法性，但是严格区别三种类型的征地行为，并分别来用不同的征地程序和征地补偿标准：

1．纯公共利益用途：具有最高的强制力，在公平补偿的原则下，适当考虑建设项目的成木。但应充分考虑农民的出路，不应威胁到农民的生存。

2．准公共利益用途：仍具有较高强制力，但是在公平补偿原则下，鼓励多种模式的补偿办法，充分考虑被征地者的损失。

3．非公共利益用途：如房地产开发等，这类征地项目不应具有强制力，征地补偿费应该由用地单位和农民自行谈判。因社会进步带来的土地增值收益可以通过土地增值税来加以调节。

第二阶段：修正现行有关征地方面的法律条款，规定只有符合公共利益用途的土地方可行使征地权。其余用途的土地由用地者和农民自由交易，政府只制定交易规则，并按照法律规定征收有关税收，办理相关手续。

(三)改革征地程序，引入制约机制

事实上随着经济、社会的发展，公共利益用途的范围也在变化，因此是否需要更具体地划分范围并不重要，重要的是必须在土地征用制度中设计一项审核机制，即由指定机构审核征地项目是否符合公共利益。考虑到我国现行的土地管理机构设臵，为了防止寻租现象，以及杜绝屡禁不止的多头征地现象，建议各地设立土地征用审查委员会，由政府领导牵头，各相关部门，如土地管理局、规划局等参与，定期审查上报的征地项目是否符合公共利益原则。

土地征收制度是对农民最基本生产资料的处分，这项制度的改革关系到农村社会的稳定，因此要在国家现有制度下有序进行，既要加快加强土地征收制度改革的立法，又应遏制地方政府借土地征收改革之机，使农村集体经济组织土地流转泛滥化。在目前的条件下，必须依靠国家的强制力，依法加强对该类事件的规范管制，以通过土地立法的改革，实现农村集体经济组织土地在稳定、公平、有序的制度下流转，使有限的土地资源通过市场的大手，最大化的满足社会需求。

第二篇：我国农村土地产权制度改革研究

我国农村土地产权制度改革研究

【摘要】：随着家庭联产承包责任制内在潜能的进一步释放,被改革初期农村经济迅速增长所掩盖的农地产权制度缺陷也逐步显现,从而影响了我国农村经济的进一步发展。本文认为,现有农地产权制度是影响农民增收、农业生产方式转变的主要原因。因此,加强对农村土地产权制度的研究,分析目前我国农地产权制度存在的问题,提出下一步我国农地产权制度改革的建议与对策,并在此基础上构建符合市场经济运行规律的农地产权制度,具有重要的理论和现实意义。本文在马克思土地所有权理论、新制度经济学产权理论、交易费用理论及制度变迁理论的理论基础上,采用规范分析和实证分析相结合的方法,分析了当前我国农地产权制度存在的问题,阐述了农地产权制度改革的现实依据,并提出了农地产权制度改革的建议和对策。通过对现有农地产权制度的研究,本文认为,我国现行农地产权制度主要存在以下问题:一是农地所有权主体模糊;二是农地承包经营权缺乏排他性;三是农地征用制度不合理,农民的土地收益得不到保证;四是农地流转制度存在缺陷,导致土地分割细碎分散,规模不经济。问题固然存在,但随着我国经济的发展,同时也演化出有利于我国农村土地产权制度改革的条件:首先,农民收入多样化缓解了农地产权改革压力;其次,农村人口转移为农地产权改革创造了条件;最后,当前国际经济形势变化也迫使我国必须进行农地产权改革,以增加农民收入扩大内需,从而转变我国经济增长方式,实现我国经济的可持续性发展。因此,我们应以此为契机,从

以下几个方面着手,对我国农地产权制度进行改革:第一,立足于现阶段我国农村经济发展水平;第二,坚持农村土地集体所有;第三,明确农村土地所有权主体;第四,通过完善农地使用权流转机制,实现农地规模经营;最后,通过承包经营权股份化改革,转变农地经营方式,实现农业产业化发展。本文的创新之处是提出了农地产权制度改革的具体措施:一是主张在坚持农村土地集体所有的前提下,通过农地承包经营权股份化改革成立农业公司,转变现有分散、零碎的农地经营方式;通过完善农地使用权流转机制,实现农地规模经营;二是在实现农地规模经营的基础上,建立农产品深加工企业。农产品深加工企业的建立一方面能够提供就业机会,解决部分农民就业问题;另一方面能够拉伸产业链条,提高农产品附加值,从整体上提高农产品价格,增加农民收入。农民收入的增加、农业的发展及农村的繁荣可以最终有效的缓解我国内需不足的问题,从而转变我国经济增长方式,实现我国经济的可持续性发展。【关键词】：农村土地产权制度规模经营农民收入 【学位授予单位】：山西财经大学 【学位级别】：硕士 【学位授予年份】：2009 【分类号】：F321.1 【目录】：摘要6-8ABSTRACT8-12第1章导论12-211.1选题背景及研究意义12-141.1.1选题背景12-131.1.2研究意义13-141.2国内相关研究综述14-181.2.1关于农村土地产权制度现状研究综述141.2.2关于农村土地产权制度对农村经济发展的影响研究综述14-151.2.3关

于农村土地产权改革的现实依据研究综述15-161.2.4关于农地产权改革方向研究综述16-171.2.5关于农村土地产权改革建议研究综述17-181.3研究内容及研究方法18-191.4研究思路及结构安排19-201.5论文的创新与不足20-21第2章农村土地产权制度现状分析21-272.1产权、农地与农村土地产权制度21-222.2现行农地产权制度的确立22-242.3现行农地产权制度存在的问题24-272.3.1农地所有权主体模糊、边界不清和缺乏产权稳定性24-252.3.2土地承包经营权缺乏排他性，农地承包经营权、责、利缺乏对称性252.3.3农地征用制度不合理，农民的土地收益权得不到保证25-262.3.4农地流转制度存在缺陷，土地分割细碎分散，规模不经济26-27第3章农地产权制度改革的必要性和现实依据27-383.1农地产权制度改革的必要性分析27-323.1.1农地征用制度对农民收入的影响27-283.1.2农地承包经营制度对农业发展的影响28-303.1.3农地产权制度影响我国经济可持续发展30-323.2农地产权制度改革的现实依据32-383.2.1农民收入多样化缓解农村土地产权制度改革压力32-343.2.2农村人口转移为农村土地产权制度改革创造条件34-363.2.3当前国际国内经济形势加速我国农村土地产权制度改革36-38第4章农地产权制度改革的理论基础、政策依据及其思路38-454.1农地产权制度改革的理论基础38-424.1.1马克思土地所有权理论38-404.1.2新制度经济学的产权、交易费用及制度变迁理论40-424.2农地产权制度改革的政策依据42-434.3农地产权制度改革的总体思路43-45第5章农地产权制度改革的建议与对策45-545.1立足于现阶段农村经济发展水平455.2明确农地产权主体

45-465.3坚持农村土地集体所有46-485.4完善农地使用权流转机制，实现农地规模经营48-505.5农地承包经营权股份化，转变农地经营方式50-54第6章本文的研究结论及需要进一步研究的问题54-556.1本文的研究结论546.2需要进一步研究的问题54-55参考文献55-57致谢57-58攻读硕士期间写作的文章及发表的论文58-59 请联系页眉网站。

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第三篇：中国农村土地制度改革研究

中国农村土地制度改革研究

1、国内外研究综述

1.1国外研究综述

1.1.1马克思等人对土地制度问题的研究

马克思和恩格斯在探索社会主义的建立与发展过程中，对土地制度问题进行了深入研究。马克思在与恩格斯合著的《共产党宣言》(1848)中，广泛论述了土地所有权、土地价值、土地生产方式、土地规模经营、土地规划及土地所有制变革等基本理论。此外，马克思在《经济学手稿》(1857-1858)和《卡尔·马克思关于土地所有制的发言记录》(1869)等著作中论述了土地制度问题，在《论土地国有化》（1872）年中论述了土地国有化政策，在《资本论》(1894)中研究了土地所有权政策。

1.1.2西方学者对土地制度等问题的研究

英国的李嘉图认为，资本家是资本主义制度中一个重要的并且是占统治地位的生产当事人，而土地所有者却完全是多余的；斯密从维护产业资本家的利益出发，提出反对土地私有权存在的地租理论，并且想或多或少地把土地私有直接变为国有。

舒尔茨在《改造传统农业》中，论述了土地制度安排对农业增长的影响。他认为，改造传统农业最重要的制度保证是运用以经济刺激为基础的市场方式，通过农产品和生产要素价格来刺激农民；控制农场规模，用所有权和经营权合一的，能适应市场变化的家庭农场来改造传统农业，改造农业中低效率的所有制形式，实行居住所有制形式等。他认为，地租在配置农业资源中执行着一种必要的经济职能，任何对地租的压抑都有损于指导和引诱农民有效地使用农地的信号和刺激

与舒尔茨一样，马尔科姆·吉利斯等发展经济学家同样关注土地制度对农业发展的影响，认为土地所有制的条件确定了所有提高农业产量的努力必须据以发挥作用的环境;而且土地所有制对农业生产率有很大影响，拥有土地的个体农民都知道，促使产量提高的技术和不断的努力会增加其收入，如果土地归别人所有，就不一定会出现这样的结果[3]。

对于产权和土地产权问题，巴泽尔认为，个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中获益和让渡这些资产的权利或权力构成，产权通过交换得以实现[[4]。利贝卡普认为，产权制度是一种社会制度，包括宪法、法令条款和司法规则，以及非正式的传统和习惯。促进产权制度调整的力量，包括新的市场价格和新的生产可能性。1.1.3当代国外学者对我国农村土地制度等问题的研究

卜凯在1920年至1925年对我国7个省17个县的2866个农场进行了详细调查后认为，中国的贫困在于农场面积的零细，生产力的薄弱，总根源是人口过密，解决这一问题的出路是实行人口节制。

Putterman等学者利用“公有物悲剧”理论和分析方法，对我国农村土地所有权制度进行研究和分析后认为，中国的农村土地所有权与其说是农村集体所有权，不如说是一种地方政府的所有权，这种土地所有权制度不可避免地导致中国农村土地资源过渡开发和利用，必须将中国农村的集体土地所有权制度改革为土地私人所有权制度，才能避免农村土地的过渡开发和利用，实现农业和农村经济的持续发展。

Ostrom, Stevenson等却认为，集体土地产权比私有产权拥有更多的益处，如更低的制 度成本、规模经济以及降低风险等，在一些特定的自然、社会和经济条件下，集体土地产权制度可能产生更优的绩效和结果。

德国学者Franz von Benda-Beckmann从土地财产权利功能的角度对我国农村土地制度进行了分析后认为，土地权利作为最重要的财产权利具有四个功能，即社会功能、经济功能、环境功能和政治功能;中国农村土地制度的改革和设计，必须充分考虑这四个方面的因素，否则，中国的农村土地制度就会阻碍社会经济的发展、造成环境退化和危害社会公共利益与政治稳定等。

1.2国内研究综述

1.2.1关于农地制度范畴的研究

曹泽华（2005）等选择从西方产权理论的角度来定义和理解农地制度，认为农地制度与农地产权制度是等同的，土地制度就是通过界定土地产权，从而决定土地产权的价值及其相关收益，进而决定与土地产权相关的人的一系列行为以及收入。土地制度的核心即界定产权。曹泽华等认为农地产权是一系列将农地作为载体的权力集合，不仅包括所有权，而且还包括使用权、收益权、抵押权、租赁权、交易权等多种权利。

李明秋（2001）从法律法规的角度来定义农地制度。认为农地制度是指农地的所有制度、经营制度、流转制度和管理制度。正是这些子制度共同构成了农地制度。

吴亚卓（2002）等选择马克思生产关系所有制理论来理解农地制度。认为农地制度就是农地所有制，就是以土地为载体所体现出来的生产关系的总和，土地制度是指土地的生产、分配、交换、消费诸环节所形成的土地关系制度化后的总称。1.2.2关于集体产权理论的研究

我国农村土地财产权的法律文件和政策规定为:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”从法规中可以明确得出我国农村的土地所有权归农村的集体所有，对于集体产权是否适应市场经济发展的需要，理论界有着不同的观点

李桂梅（2004）认为土地产权界定不清晰，表现为土地产权的残缺，土地的所有权、使用权、收益权以及处分权在产权主体之间的分配和定位模糊，从而导致了实践中土地产权运行的混乱。

迟福林（2002）等认为，我国农地集体产权边界是清晰的，是一种共有权利，集体中的每一个成员共同占有土地产权，农村的基层组织代表集体行使这种所有权。但在市场经济运行中这种代议产权制度不适应现实状况的需要，因此应该予以改善。王环、王金柱（2006）等认为我国农地的集体所有权是一种虚的、抽象化的产权，只有集体、没有成员。1.2.3关于农地集体产权发展方向的研究

王景新、迟福林（2002）等主张坚持和完善当前的农村集体土地所有制，在坚持 农地集体产权前提下把农地使用权物权化，赋予农户长期而稳定的农地使用权。进而把农地集体所有制的成员共同占有改造为按份共有。

张德元、周天勇（2004）等认为对农村集体土地进行国有化改造，由统一的国家作为农地产权的唯一代表。把农户土地租赁期限延长至99年999年或者永佃制度，租赁农地还可以进行继承。

杨小凯、蔡继明，（2004）等认为彻底的农地制度改造应该进行农地产权私有化，把农地产权交给农户农地经营完全按照市场经济模式由农户自主经营，所有权与使用权相互分离状况由生产力发展水平决定，政府法规保证市场运行的秩序。

2、农村土地制度及其改革意义 2.1农村土地制度的含义

如何准确把握土地制度的定义，直接关系到现实生活中农村土地制度的改革的核心问题。迄今为止，我国理论界对“土地制度”的范畴尚未达成共识。主要有以下三种观点：一是认为农地制度与农地产权制度是等同的，土地制度就是通过界定土地产权，从而决定土地产权的价值及其相关收益，进而决定与土地产权相关的人的一系列行为以及收入。二是认为农地制度是指农地的所有制度、经营制度、流转制度和管理制度。正是这些子制度共同构成了农地制度。三是农地制度就是农地所有制，就是以土地为载体所体现出来的生产关系的总和，土地制度是指土地的生产、分配、交换、消费诸环节所形成的土地关系制度化后的总称。

完整的土地经济制度应当包含土地所有制、土地产权制度。土地所有制度主要解决 土地归属问题，它要明确土地所有权主体。它是生产资料所有制的重要组成部分，决定一国或社会生产关系的性质；土地产权制度涉及到土地如何利用和有效使用问题，主要包括土地使用、土地流转和转让制度。土地所有制度决定了生产过程中形成的人们之间的生产关系，土地产权制度决定了土地使用过程中各种利益主体之间的权责利关系。

2.2农村土地制度的特征

2.2.1地位的基础性

土地是一个国家最基本的资源和资产。在资本主义大工业发展起来之前，当社会处于农业阶段的时候，土地是最基本的生产要素，因而成为最主要的财富形式。在资本主义社会之前，土地的占有形式基本上决定了社会财富的占有和分配形式。因而土地制度成为当时最具基础性的社会经济制度。

18世纪产业革命以后，人类逐步进入现代大工业时代，国民财富大量增加，财产结构发生巨大变化，土地己经不再占据财产构成中的决定性地位。但是在现代发达的资本主义国家中，由于人口膨胀和城市化进程加快，使城市土地口渐稀缺与昂贵。因而使土地制度在决定国家财富的占有和分配中仍然居于相当重要的地位。如美国的土地价值占国民财富总价值的23%左右;口本1973年的土地价值达到206万亿口元，相当于上一年国民生产总值的3.22倍。

2.2.2国度的差异性

在现代世界各主要的资本主义国家中，就一般财产来说各国的占有形式比较单一。而惟独土地占有形式各个国家之间仍然保留着明显的差异性。因为土地制度除了直接受一个国家生产方式与生产力水平的决定性影响之外，同时还受到土地资源的状况、民族经济文化发展的历史等多种因素的影响，因而形成国与国之间明显的差异性。2.2.3构成的复杂性

相对于一般财产来说，土地财产关系要复杂得多。土地作为一种财产，其所有、占有、使用、收益、处分及管理等等构成一系列复杂的财产关系和产权体系。这是由于土地作为一种不动产所具有的特性所决定的。

2.3农村土地制度改革的重大意义

2.3.1农村土地制度改革关系到中国未来经济、社会战略发展目标的实现。

农村稳定则社会稳定，农业、农村和农民问题始终是中国革命和建设的根本问题，是经济发展、社会安定、国家自主的基础。而三农问题的根本是农村土地问题。如果说农业是国民经济的基础，那么土地就是农业的基础，而我国只占世界7%的耕地却要养活占世界20%以上的人口，土地资源的稀缺，使得土地成为农村特殊的也是最基本的生产资料，是农民的生存之源、发展之本。土地制度的安排成功与否，直接关系到中国未来经济、社会战略发展目标的实现。

2.3.2农村土地制度改革是农业可持续发展的基础。

对于我们这样一个人口众多的农业大国来说，我国农业必须走可持续发展之路。农地制度在农业可持续发展中的作用是由农地在农业生产中的重要作用所决定的。农业可持续发展的关键在于农地资源的可持续利用，资源能否可持续利用又取决于人们对资源的利用方式，而资源的利用方式又受到农地制度的制约和影响。不同的制度选择对农地资源的开发利用会产生不同的影响，成功的制度安排能够激励生产者以可持续利用的方式利用土地资源，积极改善农业生产条件，促进农业生产快速持续增长。

2.3.3农村土地制度改革是社会主义市场经济的发展的要求。

改革开放以来，我国的农村改革实际上是一直以变革土地制度为核心展开的。在确立了社会主义市场经济体制总体目标以后，农村改革仍必须从土地制度改革中寻找突破口，以使农村经济适应社会主义市场经济的发展，适应农业现代化的发展。建立社会主义市场经济体制，不仅要发展商品市场，更为重要的是要加快建立生产要素市场，这是社会主义市场经济体制的要求，也是建立和完善农村市场体系的重要内容。要通过深化农村土地制度改革，建立与市场经济体制相适应的土地制度，通过市场运行机制按经济效率原则实现土地与其它生产要素的优化组合和合理配置，从而促进土地的流转与集中，实现土地适度规模经营，提高土地利用率和生产率，促进农村经济的发展，以实现农业增长方式的转变。

3、我国农村土地制度改革进程、现行模式和存在问题

3.1我国农村土地制度改革进程

十一届三中全会以来，我国农村经济体制改革发展进入了新时期。以家庭联产承包责任制为主体的农村改革实现了农村土地集体所有家庭经营的历史性变革，推动了农业生产力的大发展。这也是我国现行的土地制度。所谓家庭联产承包责任制是指农民合作经济组织通过契约，将集体公有的土地等基本生产资料和经营项目发包给农民家庭自主经营，在农民家庭分散经营的基础上，合作经济组织统一经营单家独户难以承担的公共服务，统分结合、双层经营，因而它通常被人们表述为“家庭联产承包责任制”。从其产生到最终确立，大体上经历了四个阶段：家庭联产承包责任制的萌芽和起步((1978年秋一一1980年4月)：家庭联产承包制的全面展开阶段(1980年5月一一1981年底)；家庭联产承包责任制的全面完成阶段(1982年春—1984年初)；家庭联产承包责任制的稳定与完善阶段(1984年初一一至今)。

3.2我国农村土地制度改革现行模式

3.2.1“大稳定、小调整”模式 这是目前最普遍的一种模式，被广大中等发达地区所采用。它是在稳定家庭承包经营的条件下，对土地的承包权以及承包期进行适时的调整。多数情况是在农民自发要求下来进行的。这种调整是基于人口的变动而对土地产权的要求。在承包期上，农民更倾向于“大稳定小调整”。这一现象普遍存在的原因在于，土地承包权从根本上说是一种社区集体成员权。土地承包权的福利性分配，使得土地承包权演化为农民生活和就业的保障。只要土地集体所有制继续保留，就不能排除农民对土地的承包权，也就无法从根本上消除对土地进行调整的可能。这正是此种制度普遍存在的重要原因。

3.2.2“两田制”模式

20世纪80年代发韧于山东平度的“两田制”是农地使用制度的又一重要模式。“两田制”是将耕地分为口粮田和责任田。其中，口粮田按人口均分到户，只承担农业税;责任田则实行招租形式承包经营，不仅要承担农业税，还要承担粮食定购任务和缴纳土地承包费。其核心思想是将公平和效率原则结合起来，以便更加集约地使用土地。由于责任田在一定程度上弥补了口粮田平均承包的效率损失，兼顾了农户、社会二者的利益，使得土地效率有所提高，制度安排取得了一定成效。

3.2.3苏南模式

随着经济改革的深入，中国的工业化和城市化取得了长足的发展，特别在沿海地区，非农产业异常发达，农业所占份额在不断地下降。这一方面造成了耕地的闲置现象;同时又存在着想扩大经营规模的农民无地可扩的现象。受规模经营能够带来规模经济的诱导，中国许多地区都有实行规模经营的冲动。像北京顺义、苏南地区、广东南海、山东一些有条件地区等都进行了尝试。其中最具代表性的为江苏苏南地区的土地规模经营，被称为“苏南模式”。其基本做法是通过农户间土地的转让形成“种粮大户”，采取“反承包”、“倒租赁”、“异地承包”等形成规模经营，或通过“土地使用权入股”等形式，集中土地招租来形成股份制农场、站办农场、村办农场等。

3.2.4“生不增地、死不减地”模式

贵州媚潭是典型的传统农区，耕地资源极其有限。全县制定了明确土地集体所有权主体，稳定农户的承包经营权的制度安排。只在1984年调整了一次承包土地.目前这种“生不增，死不减”的经营模式己在贵州省全面推广，并以地方法规的形式规定耕地承包期_50年不变，非耕地承包期60年不变。如此之长的承包期基本上己接近永佃制。此项制度己写进中央的有关文件，为此项制度在全国推广奠定了基础。

3.2.5土地股份制模式

广东南海县地处珠江三角洲，该地区人多地少，且好坏搭配远近插花，不适应现代化大生产的要求，其次该地区的非农产业相当发达。这一方面造成了农地无人耕种，但又不愿意放弃承包权;另一方面造成了一部分从事农业生产的农民无地可耕或耕地不足。于是在不同地区，采取不同的折价形式，把土地和固定资产折股量化给农民，农民在获得承包权后，再把土地的使用权交给集体，纳入股份由合作组织统一使用，实行农民股权“生不增、死不减”制度，对新增人口实行配售股。这样就实现农户承包权与使用权的分离。

3.3我国农村土地制度改革面临的问题

家庭承包经营责任制是中国农民在生产实践中的伟大创新，是农民实践经验的总结的和推广，它响应了中国农民发自内心的呼唤，符合农民的愿望和要求，有力地促进了我国农业生产的发展，然而，近年来，随着农村生产力水平的提高，农业机械化逐步推广，农业产量不断增加，而农民的纯收入，却一直在迂回爬坡。这种农民的“增产不增收”的现象，使我国“土地集体所有，家庭承包经营”的土地制度的局限性口渐暴露，集中表现在以下几方面： 3.3.1土地产权界定不清，主体不明确，集体所有权被虚化

《宪法》规定:“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”但是对于农村土地，哪些是国家的，哪些是集体的，并没有明确规定，而且集体所有土地的产权主体也不明确。《民法通则》将产权主体赋予了行政村，而《土地管理法》将产权主体赋予了合作经济组织。实践中，集体土地的产权主体，各地差异很大除中央政府之外，各级行政组织都对地权进行了不同程度干预，从而造成地权的不完整。集体土地产权主体的模糊性，导致了产权运行上的混乱，另外，集体土地所有权受到来自国家与农户的“两面夹击”，使农地集体所有制有名而无实。土地集体所有的虚置使集体在经济上并无实质性意义，集体组织只是以土地收入为支撑承担社会行政职能而己。因此，要对农村土地产权制度进行系统变革不能忽视这一问题。3.3.2农地经营分散，难以形成规模效益

我国农村实行土地集体所有制，无论从法律意义上还是从经济意义上看，每个集体成员天生有权分享集体土地的收益。因此大多数地方根据集体土地的数量和质量，将土地按人口或按劳动平均分配。由于我国土地资源和人口分布不均，因此这种均田承包造成了人地关系结构性失衡。随着人口增减变化，许多地区每隔几年就对土地进行大规模调整，地块变得极其零碎分散。土地的超小规模经营不利于引进资金和技术，难以形成规模效益，而且单个农户从市场获得信息的能力有限，对市场的参与程度较低，也没有足够的能力抵御自然灾害、技术创新等风险，不利于农业生产的社会化、规模化和集约化发展，成为我国传统农业向现代农业转变的主要障碍。

3.3.3土地流转十分困难，资源配置效率低

其一，集体土地实行人为的静态配置，被排斥在市场之外。目前我国农地集体所多以村民小组为边界，农地的流转空间受到限制。无论土地的分配还是土地的转让，都表现出很强的对外排斥性，不利于农地市场的充分发育和包括土地在内的各种生产要素的合理优化组合。其二，土地流转缺乏有效的制度法律保障.土地承包经营权的性质以及权能构成在法律和理论上没有明确界定，因此土地承包经营权的流转没有法律和政策依据。目前我国农村土地市场机制还没有建立起来，一些承包使用权的流转基本是小范围私下的隐形交易，不利于实现土地资源的合理流动和有效配置。

3.3.4非农建设用地使用和管理混乱，不利于农村城市化发展

目前在我国农村中，由于对农民宅基地使用缺乏约束机制，乱占耕地、超标占地的现象十分普遍，宅基地使用也没有按规划进行，致使许多地方出现了“空心村”，土地浪费严重。另外，乡镇企业的发展和小城镇建设也占用了大量的耕地。地方政府为了追求当地经济的发展，违法越权批地或占地，为乡镇企业用地大开方便之门，使乡镇企业用地呈现出无偿无限供给的特征。同时，乡镇企业发展和小城镇建设用地安排缺乏统一规划，布局分散不合理，难以形成集聚效应和规模效应，与农村城镇化建设背道而弛。3.3.5农村滋生了许多特权腐败现象

现行的土地家庭承包经营制度，理论上说土地应归农民集体所有与支配，但在现实中，现行土地政策赋予了乡，镇领导干部研究过大的权力，由乡、村或村民小组的领导者以集体的名义掌握与行使土地所有权与支配权，使得农民在土地权利往往落不到实处。

4、政策建议

4.1建立归属清晰的农村土地产权制度 当前我国农地财产制度在法律名义上属于农村土地集体所有制，“。··„农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山1属于农民集体所有。”而对于集体的界定根据《土地管理法》相关规定至少有三个，村集体、村民小组和乡(镇)集体，但在现实的经济生活当中，实际上对于农地财产可以实行一定影响也至少有三个即集体、农户和政府，从经济产权的角度而言，这实质上三者都具有一定的经济所有权。但对每一个主体而言，都没有获得“绝对”的经济所有权，因此对于每一个主体而言，这种经济所有权又都是残缺的，而相对于法律名义上的集体产权而言，这种产权权利残缺性更为严重，这也是许多学者关注集体产权的原因之一。法律名义产权与经济实质产权的名实不符，对我国市场化建设的危害很大。法律名义上，集体是农村土地的所有者，应该可以行使占有、使用、收益和处分的权利，但实际上，集体在现实生活中只有按照国家的有关政策实行发包土地与调整农户承包地的权利;而落实到农户对于土地的经济权利上，农户没有土地的法律名义所有权，也没有处分土地的权利，农民仅仅有占有、使用土地的权利。国家在法律上对于农村集体土地没有任何权利，但在具体的经济现实中，国家却可以通过相关法规政策对土地实施处分的权利，由于三者之间关系纠缠不清，任何单方面都没有对于农地的绝对“支配权”，因此造成农村土地缺乏明确的经济主体，农地的流转性很差。而市场经济恰恰需要生产要素具有较强的流动性，以实现生产要素的增殖功能。因此，加快农地要素的市场化建设要求，首要的是清晰农地的产权状况。

4.2加快农地流转中介组织服务体系建设。

农地产权交易是一个比较复杂的交易过程，涉及到交易技术细节比较繁多，农地交易的中介组织的设立可以高效率的解决这些问题，农地交易中介组织的服务水平是完整统一成熟市场的标志。西方资本主义国家的农地产权中介组织机构十分发达，他们提供从信息搜集、价格评估、金融信贷、代理登记等一条龙服务，它使得农地产权流转程序和流转机制更为健全，为农地产权有意转让者和受让者提供各类层次的需要。而我国在这方面的发展还比较薄弱。加快农地产权流动的服务性机构的建设，对于我国农地产权市场初步建立与培育，对农地的自发性交易逐渐成为被经常性交易，能够很好的担当产权交易双方的平台，为农地交易双方降低交易成本。

4.3积极培育和建立农地产权交易市场。

土地股份制的目的是土地的可流动性，这就要求农地具有可交易性，农地的交易才‘会产生土地生产要素的优化组合，促进农地的兼并、集中，实现农地的规模化、产业化经营。通过农地产权交易市场实现农地生产要素兼并集中是市场经济发展的内在要求。同时，土地流转的市场化是土地流转的必然趋势，也是通过经济手段调节土地要素优化组合、保障农民权益的长效机制。政府在积极培育农地产权交易市场、促进农地要素优化配置方面可以做到以下几个方面:第一，积极建立鼓励农地产权流转的约束和激励机制，通过优惠的农地产权流转政策鼓励农地生产资料的集中、兼并。第二，建立完善多层次的农地产权交易市场体系，为农地产权交易提供多种服务平台。把各种农地产权流转方式纳入规范管理，确保交易双方权利明确。第三，建立专门的权交易信息平台以及各种形式的土地产权交易结算中心，及时发布各种土地交信息，统一为交易双方办理土地出租、租赁、出让、抵押等多层次登记服务。第四，建立健全农地产权变革登记制度。农地产权市场一旦形成，农地生产要素流动性增强，其权属变革的主要见证在于以政府为主的权威部门的文书，加强产权登记部门的服务是农地生产要素得以顺畅流动的关键。1 引自:《中华人民共和国土地管理法》第八条 4.4积极推进农地股份制建设。

农业生产力的变革，除了农业自身生产技术水平的约束之外，还来自于农业生产关系的束缚。我国农业生产的家庭承包经营方式是典型的小农经济，在整体国民经济的各个部门都处于工业化、规模化经营的方式下，小农经济很难跟上这种发展快车，犹如马拉车与动力火车一样，这种差距只会越来越大。改善农业生产关系，引进农业先进生产力，就必然要求农业同其它国民产业一样走规模化、产业化发展道路，积极推进农地股份合作，是当前我国农地政策的较好选择。农地股份制合作是在农地承包经营权物权化的基础上建立而来的，农地股份合作制不是对农地承包经营权物权化的简单否定，而是一种扬弃，是把农户对于土地的物的所有权资本化，按照现代企业法人财产制度的要求，农户履行出资人职能的制度设计，它并排斥农户对于农地的所有权，但农户对于农地所拥有的是一种价值所有权而并不是对农地实体的直接支配权。农户本身也还是农业劳动者，农户的两重身份决定了农业股份合作制公有制性质，但同时解决了由于农地财产关系紊乱而造成先进生产力无法进入农业领域。

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第四篇：农村土地制度改革思考与研究

农村土地制度改革思考与研究

内容提要:土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。本文通过对建国以来土地制度变革历程和土地制度改革经验的回顾总结，指出目前农村土地不完善有些是制度本身的缺陷造成的，有些是经济社会环境变化引起的。要进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，从根本上解决当前存在的问题。关键词：农村 土地制度 研究

土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。随着农产品供求关系的变化，改造传统农业，发展现代农业，已成为农业发展的必然趋势。总结农村土地制度改革的经验，逐步建立适应社会主义市场经济体制的农村土地流转制度，对于建设社会主义新农村、统筹城乡发展和实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重大战略意义。

一、农村土地制度改革的历史进程

新中国成立后，我国废除了地主阶级剥削的土地制度，经历了四次大的变革，逐步探索建立起农民集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

第一次变革：从封建地主所有和租佃经营向所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制变革，实现了耕者有其田。1949年9月第一次全国政治协商会议通过的《共同纲领》，要求有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，实现耕者有其田。1950年通过的《中国土地改革法》，为这次土地制度变革提供了法律依据。到1952年底，全国普遍建立了农民所有和农村家庭经营的土地制度。土地革命使农民成为农业生产的主体，实现了农业劳动力与生产资料的有机统一。从历史的角度看，这一制度安排适应了当时农村生恢复产力的客观要求。

第二次变革：从所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制向土地集体所有、集中统一经营的土地制度变革，确立了农村土地公有制。为了促进农业生产专业化分工协作，实现土地资源优化配置，1953年开始了农业合作化运动，在不改变土地个体所有权与经营权的基础上，将土地等生产资料作股入社(初级农业合作社)，由合作社统一经营，农民按劳取酬，年终进行土地分红。1955年又掀起初级农业合作社向高级农业合作社转化高潮，即农民将土地所有权和经营权无偿入社，农民成为合作社的劳动者，形成所有权与经营权相统一的合作社集体所有、集体经营土地制。1958年夏秋之际开始的人民公社化浪潮，推动形成了“三级所有、队为基础”的土地所有制，实行队内统一经营、独立核算、按工分酬的经营管理体制。这种一大二公的农村土地制度，在建立之初对促进农业生产发展发挥了一定积极作用，但在技术落后条件下搞集约化生产、分配的平均主义和农产品计划流通制度，严重挫伤了农民生产积极性，逐渐形成农产品全面短缺的局面。

第三次变革：从集体所有、集体统一经营向所有权与经营权适度分离的集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制变革，彻底打破了高度集中的计划经济体制。1978年，我国波澜壮阔的改革开放先在农村获得突破，一些地方创造了多种形式以“包”为主的农业生产责任制，从包工、包产、联产到组，发展到“包产到户”、“包干到户”，最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，在坚持集体所有制的前提下，将土地承包给农户经营，极大地解放和发展了农村生产力。第四次变革：从土地承包经营权不得转让向允许农户在承包期内依法流转土地承包经营权变革，稳定和完善了农村土地制度。1988年12月通过的《宪法》修正案，解除了土地使用权流转禁令。在第一轮土地承包到期后，国家延长了耕地、草地、林地承包期，通过《土地管理法》和制定《物权法》、《农村土地承包法》等，明确家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，以法律形式将改革开放以来农村土地制度改革的成果确定下来。从总体上看，建立在土地公有制基础上的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，基本适应了中国特色社会主义市场经济的要求。

二、农村土地制度改革的主要经验

土地制度是农村生产关系的主要内容，牵动着整个农业、农村和农民的神经。改革开放以来，从基本国情出发，尊重农民首创精神，把解放和发展农村生产力作为第一要务，持续不断地完善农村土地制度，积累了一些必须长期坚持的成功经验。主要经验有四条：

第一，坚持土地公有制不动摇，确保公有制为主体、多种经营制度并存的基本经营制度。中国特色社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地是农村的主要生产资料，只有坚持农村土地国家所有和多种形式的集体所制，才能确保农村经济制度的公有制性质。在稳定和完善农村土地制度的过程中，虽然农村土地使用权的实现形式日益多样化，但始终坚持了农村土地制度的公有制性质不动摇、进一步深化农村土地制度改革也不动摇这根底线。

第二，坚持不断完善农村基本经营制度，使农村生产关系始终适应生产力的要求。纵观我国农村土地制度变革的历程，每一次变革都是生产力发展的结果，每一次变革都不同程度地促进了生产力的发展。随着农业发展方式、组织形式和经营模式的变化，必须不断完善农村土地制度，赋予农村基本经营制度新的内涵，激发农业生产要素更大的活力，促进农村生产关系高级化，实现农业生产现代化。第三，必须坚决维护农民的根本利益不放松，保证农产品供应充足。土地作为农业基本生产资料，不仅是国家粮食安全的重要保证，也是农民的命根和饭碗。中国无农不稳，农民无地不稳。维护和增进农民利益是农村土地制度改革的出发点和落脚点，在操作上必须把制度创新和维护农民根本利益结合起来。农村土地制度改革不但要适应农村生产力发展的根本要求，而且要确保农民收益稳步提高。第四，必须切实尊重群众首创精神，循序渐进推进农村土地制度创新。农民是农村生产力中最活跃的因素，是土地的直接生产经营者，农村土地制度必须反映农民发展生产的根本要求。我国历次农村土地制度创新，都是基层群众在生产实践中首先进行试验，积累经验后，通过国家政策或立法措施向全国推广，逐步建立新的土地经营制度。继续推进农村土地制度改革，仍然要发挥群众的创造力，采取农民自发探索与政府推动相结合的办法。

三、现行农村土地制度存在的矛盾和问题

随着社会主义市场经济体制不断完善，统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流动开辟空间；发展现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础性作用。“三农”问题的根本是农村土地制度问题，农村的许多矛盾和问题都是由土地问题引起的。目前我国农村土地制度所确立的农地产权关系还不明晰，在建立和完善市场经济体制的过程中，农地产权主体模糊、权能残缺等内在缺陷不断凸现，导致农村土地的流转困境。

1、产权不清晰，农民的权益容易受到侵害。

土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功地使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。土地承包拉开了我国农村的改革的序幕，土地承包调动了亿万农民的生产积极性，促进了农村和整个经济的繁荣。承包地不仅是农民重要的生产资料，而且是农民最基本的生活保障。但在我国，现行的农地产权制度存在一定缺陷，其主要表现为：土地权属关系混乱，所有权主体界定不清，内容界定不完整。

目前农村土地所有权主体呈现多样性。我国2002年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第16条规定，承包方享有下列权利:依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的赔偿；法律法规规定的其他权利。从法律的规定来看，我尽管规定农村土地的所用权归集体所有，但各级管理处置权却由国家掌握，集体所有名不副实，再加上农村双层经营体制中，家庭经营层次日益强化扩大，农村集体机构对土地使用方面的监督、管理和调控能力也就非常有限了。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的。一方面，法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权；另一方面，农民集体是一个抽象的概念，不符合产权主体的特征，而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利，导致农村土地的主要产权实际上由国家掌握。从产权内容来看，农村土地所有权不完整，现行法律只将占有权和部分使用权赋予集体经济组织等农村土地的所有权人，并且限定了使用方式即发包给集体经济组织成员，所有权人并没有农村土地的收益权和处分权。从土地承包经营权来看，一方面，现行法律明确规定，土地承包期满后由原承包经营权人继续承包，从法律上确认了农民对土地长期依法占有、使用和收益的权利；另一方面，法律又禁止使用土地承包经营权出资入股、抵押和担保等，致使农民土地承包经营权不完整。

当前，为适应发展现代农业需要而在农村推进的土地流转，特别是在我国中西部广大传统农业区，由于城镇化水平较低，吸纳农民就业能力不足，农村剩余劳动力向城市转移空间有限，以及农民自身知识技能储备不足，进城就业门路窄，无法在城市获得稳定的职业和收入，土地对他们兼有生产和社会保障双重功能，可以说是生命的依托、生存之本。在这些地方推进土地制度改革和土地流转，必须按照中央政策要求，矫正农村各级干部多年来形成的工作惯性视角，厘清农民对土地流转中的土地产权、经营权和流转收益权的困惑与担忧，立足围绕农业增效、农民增收这一主题，实现土地经营权良性流转、转出成果。

2、土地资源零碎化，不利于规模经营和集约化生产。

自家庭联产承包制改革以来，我国农业和农村发展取得了巨大成就，但为了充分体现社区成员平等取得土地使用权的权利，农村土地承包采取按人口平均分配土地的办法。按人口均分土地的制度安排，由于我国人多地少的特殊国情，使得农地经营规模特别小，加之实行好坏搭配以及定期调整等，又造成了地块的数量增加和分布零散。土地规模经营的推进却甚为缓慢，使得农民增收空间非常有限，同时也给控制农产品的质量标准和市场风险带来挑战。这种多地块、小面积、分散狭小的经营规模，不利于合理利用农业机械和水利设施，不利于实行合理耕作和采用先进技术，不利于调整作物结构和防止病虫害，不利于保持优良品种的纯度和品质，不利于增加农户对土地的投入，必然造成农业的粗放经营和低效益，并且与现代市场经济的大规模、集约化经营相违背，特别是与当前大力发展现代农业、提高农业效益相冲突。

现阶段农村土地流转和规模经营形成很多还处于自发性初级阶段的现状，田地肥沃程度不一，地理区域不佳，土地常常不能连成片，规模经营不好操作，风险也比较大，阻碍了规模经营的进一步发展。

土地规模经营的一个非常重要条件就是农民的自觉和自愿参与，但是传统农村一家一户为生产单位的自然经济惯性和部分农民恋土思想偏重，还没有摆脱小农经济思想的束缚；现实外出打工的艰辛使得农民把具有保障性功能的土地仍视为不可放弃的最后防线；少数农户的“忌富”心理，宁愿自己的田荒芜，也不给别人搞规模经营，从而制约了规模经营的形成。所以应采取各种形式深入宣传土地流转和土地规模经营的作用、意义及做法，提高广大农村干群的认识，消除广大农民的各种疑虑，消除传统的小农意识影响，使他们切实认识到，实现土地规模经营是实现农民致富的重要举措，是实现农村高质量小康的重要条件。

3、没有统一的土地流转市场，承包经营权流转不顺畅。

在我国，农地流转主要是指农地使用者的农地权利全部或部分地从一个主体转移给其他主体的行为，即农地使用权的流转。随着我国市场经济的不断发展，城市化进程的不断加快，大量的农业人口转为非农业人口，从事非农产业将不可逆转，这样就产生了土地流转的客观需要。农业用地在转变为非农业用地时，农民几乎没有议价的权利，导致大量土地交易徇私舞弊，养肥了一些开发商和一些腐败分子，让国家和农民双双吃亏。因为农民没有议价的权利，使得一些地方的土地交易成为一种黑箱操作，农民极度不满。为了解决这方面的问题，中央政府也出台了许多政策，但因为政策执行主体的利益往往与农民的利益不一致，结果使政策的执行总是被大打折扣。新的土地征用补偿标准，使农民的利益得到了较高程度的保障，但有效实行这个制度的成本仍然很高，真正消除一些地方政府在土地征用中对农民利益的损害。关键在于让市场机制发挥基础性的作用。农地使用权流转如果主要是农民自发的，政府或集体组织协调和服务缺乏，流转往往在亲戚、朋友、邻居间进行，交易成本大，流转关系不稳定，同时也限制了土地流向边际产出率高的使用者。在竞争激烈而自身又与市场联系不紧密的情况下，由于农民个人或家庭获得土地流转收入较少，其积极参与市场的动力不强，在市场交易谈判中也就容易处于不利地位，最终因与预期存在明显差异，土地流转失败可能性较大。因此必须建立农地使用权流转中介组织，发挥专业机构的优势，规范和畅通市场交易，促进农地资源的优化配置。而现实情况是中介组织不健全，土地流转的信息不畅通、不及时，无法真正建立起土地供给者与土地需求者之间的桥梁，导致统一的土地流转市场很难形成。由于缺乏农村土地承包经营权交易市场，难以形成反映真实价值的农村土地承包经营权流转价格，农民只能是较低价格的被动接受者，宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权，造成农村土地承包经营权流转难。有意愿出让的农民找不到租赁者，而一定经营能力农户则因信息不畅找不到合适的土地来进行规模化经营。

土地流转的中介组织不健全主要还表现在缺乏土地测量评级，土地评估以及从事土地信用，融资和保险等的中介服务机构。使土地的跨区域流动难以实现。现行法律虽然允许依法流转承包经营权，但集体经济组织内的其他成员具有优先受让权，而且采取转让的方式流转土地承包经营权必须经过发包人同意，土地承包经营权流转还存在很多无形的制约。

4、法律法规体系不完善，操作的随意性较大。

如同一切公有资源一样公有土地只要它拥有足够的价值，必然会成为强者掠取的对象。土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割，但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端，但又想继续

维持集体所有制的框架，不免在逻辑上漏洞昭然，在实践中弊端丛生。当法律不能清晰界定权利边界，或者界定之后又不能维护这种界定的有效性，实际的政治力量就要发生作用。这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到利益的侵害，而法律本来想削弱的“集体”力量却因现实的政治关系而得到加强。大量调查发现，地方政府和乡村干部对土地控制的强度决定于下述方面的因素。第一，国家权力的配置状况。地方政府违反中央土地承包法关于承包期限的规定几乎没有任何风险。土地承包的频繁调整已经不是村干部的行为，而变成乡里、县里的行为。县政府把调整土地作为一个时段的中心工作去抓。县政府调整土地承包期限的动力在于增加税收。在目前政治权力格局之下，每一级政府对上级政府都有很强的隐蔽信息的能力，除非有告状事件（特别是集体“上访”事件）发生，上级部门并不纠正下级的违法行为。从立法来看，目前仅制定了农村土地行政管理、所有权归属、土地承包经营等方面的法律法规，相当一部分农村土地关系仍由政策性文件和地方法规来规范，下位法超越上位法的现象还在一定范围内存在。从法律法规的内容来看，重实体规定轻程序规定的问题比较突出，不同法律法规之间关于所有权主体、土地承包经营权抵押担保等关键问题的规定相互冲突，难以有效规范农村土地的生产、使用、收益和处置等活动。从法律适用来看，由于多部同位法交叉规范农村土地关系，以及法律法规对农村土地关系的一些规定比较模糊，出现了一些部门、地方选择性地适用法律法规的问题，难以维护法制的统一性和权威性。

此外，户籍制度改革、农村综合配套改革以及支农惠农措施等制度和政策调整，使农村土地制度和经营体制的环境正在发生深刻变化。农村家庭人口自然增减，不同家庭人均承包耕地面积呈现持续扩大趋势；大量农民转移就业，造成投入降低、粗放耕作甚至弃耕、撂荒等问题；同时，城镇化和工业发展大规模征用耕地，土地征用制度不科学，导致土地承包纠纷不断增多。

目前农村土地制度存在的问题，有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不规范导致的，还有一些是经济社会环境变化引起的，从根本上解决这些问题，必须进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。为解决农村土地制度面临的突出问题，近几年有关部门和地方大胆探索，积累了有效的做法和经验。如正在推广的集体林权制度改革，允许把森林、林木和林地使用权作为抵押、担保、出资入股的条件。

四、农村土地制度改革的基本着力点

统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流动开辟空间；发展现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础作用。为此必须建立归属清晰的农村土地产权制度，构建市场化土地承包经营权流转机制，形成有序流畅的土地承包经营权流转机制，健全以法律为手段的农村土地权益保护制度。

第一，建立归属清晰、权能完整的农村土地产权制度。目前农村土地实行国家所有制和劳动群众集体所有制相结合的所有权制度，其中国家所有的农村土地交由集体经济组织经营，劳动群众集体所有制包括农村集体所有、村内两个以上农民集体所有、乡镇农民集体所有等三种形式。进一步明确农村土地所有权主体，可以考虑由县级人民政府代表国家行使国家所有的农村土地所有权，科学界定农村土地所有权主体，逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共管理职能分开，简化农村土地所有权主体结构。在此基础上，适当拓展农村土地承包经营权的权能，有条件地允许以农村土地使用权作为抵押、担保、出资入股。

第二，探索建立农村土地使用权评估制度。尊重农民对承包土地的长期使用权，发挥市场在农村土地使用权价格形成中的有效作用，借鉴我国固定资产评估的经验，考虑农村土地的功能，建立以市场为基础，现代评估方法为手段，职业化、专业化、社会化的评估机构为依托，完善的法规体系为保障的农村土地评估制度。经过科学评估确定的农村土地使用权价值，可以作为转包、出租、互换、转让、抵押担保、出资入股的定价基础和确定征地补偿的主要依据。

第三，逐步建立农村土地产权流转市场。参照我国目前各类产权交易市场的做法，运用信息化的交易平台，遵循依法、自愿、有偿的原则，开展农村土地产权交易市场试点，逐步建立区域性和全国性的农村土地产权交易市场。可以先在县域范围内进行农村土地产权交易市场试验，取得经验后再全面推开。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度，对举家转为非农业户口，以及举家流入城镇就业达到一定年限并纳入城镇社会保障体系的家庭所承包土地，由国家按照剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家，优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题，剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策，允许城镇居民携带资金、技术到农村租用土地承包经营权从事农业生产等经营活动，推动城乡统筹发展。

第四、正确划分政府和市场在农村土地管理中的作用。进一步转变政府职能，减少政府对农村微观经济的干预，发挥市场促进农村土地资源优化配置的作用。政府应通过制定法律法规、土地利用规划等，调控农村土地用途结构，保证国家粮食安全；依法进行农用地转用审批和监督检查，维护农村土地使用权市场秩序；出台相关政策，引导农村土地集约化经营，转变农业发展方式。农村土地产权交易、土地资源配置等应在完善市场规则的基础上逐步交由市场机制解决。第五、加快完善农村土地法律法规体系。抓紧修订《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》以及农村土地相关法律法规，消除法律法规在农村土地制度规范上的冲突，明确原有农村土地所有权主体、权能等方面的模糊规定，并为深化农村土地制定改革留有法律空间。在此基础上，率先在经济特区、国家改革试验区推进农村土地制度改革试点，就农村土地使用权市场定价机制、价值评估制度、使用权流转机制以及农村土地使用权转让、抵押担保、出资入股等重大问题进行试验，条件成熟后制定统一的土地法典，将城乡土地的产权归属、产权功能、权利义务、使用权流转程序等纳入一部法律。同时修订《公司法》、《担保法》等相关法律，逐步形成以宪法为原则、城乡土地法典为主体、相关法律法规有效衔接配套的土地法律法规体系。

第五篇：我国退休制度改革研究

我国退休制度的改革研究

一、背景

退休制度作为一项社会制度，其运行不仅与劳动者个人密切相关，还关系到企业的利益以及国家宏观经济的运行和社会的安定和谐。伴随着养老保障制度的转型，在人口老龄化加剧的压力下，对现行退休制度进行改革已变得非常紧迫。因此，回顾我国退休制度的演变历程，根据我国现行退休制度的实施状况，来展开对退休制度的改革与创新的探讨，很有必要。

二、我国退休制度沿革及评述

（一）我国退休制度的创建时期（1950—1958年）

建国初期的中国社会保障制度效仿前苏联的做法，选择的是国家保险模式，其宗旨是“最

①充分满足有劳动能力者的需要，保护劳动者的健康并维持其工作能力”。因此，退休制度也

带有浓厚的福利性色彩。

这一时期国家主要颁布的文件有1950年的《关于退休人员处理办法的通知》、1951年的《中华人民共和国劳动保险条例》和1955年的 《国家机关工作人员退休处理暂行办法》。这三个文件的颁布标志着新中国基本的退休养老保险制度的建立。

（二）我国退休制度的调整时期（1958—1966年）

1958年颁布的《国务院关于工人、职工退休处理的暂行规定》是对机关事业单位工作人员和企业职工实行了统一的退休办法，将企业和机关女职员的退休年龄统一规定为55周岁，女工人为50周岁。在退休制度的调整时期，我国还确立了军官的退休制度，并补充了集体制单位的退休制度，更多的群体被纳入到退休制度的体系中。

（三）我国退休制度的停滞时期（1966—1977年）

在文化大革命的十年中，我国的社会保障制度受到了严重的冲击，社会保险事务处于无人管理的状态，混乱的制度执行环境完全摧毁了退休制度。根据 1978 年的统计，企业应退

②未退的职工有200多万人，国家机关应退未退的工作人员有60多万人。

（四）我国退休制度的重建时期（1978—1986年）

为弥补文化大革命期间对于退休制度的破坏，1978年国务院同时颁发了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，对干部和工人的退休、退职待遇进行了修改，区分了退休和离休人员两个群体不同的待遇，并在1980年针对干部群体制定了在退休待遇上更为优厚的离休制度。

（五）我国养老保险制度的创新改革时期（1986年至今）

传统退休制度由于存在诸多弊端，已无法适应政治、经济和社会的发展，原有的退休养老制度在这一时期开始了改革，养老保险逐步在国营企业中实行退休费的社会统筹，并正式提出了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式。1997年7月国务院出台了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了全国各地的养老保险制度，实现了中国养老保险制度由原来的退休制度向社会保险制度的转型，一定程度上消除了退休制度中的弊端。①

② 源自王广彬《中国社会保障法制史论》，2000年3月数据来源于张明丽、李方、秦笑梅《我国退休制度的历史沿革个创新发展研究》，2011年7月

三、我国退休制度的缺陷

（一）提前退休现象严重，导致退休年龄的低龄化。

提前退休是指职工因丧失劳动力或因不能坚持正常工作，在未达到法定退休年龄而提前离岗休息的一种退休形式。提前退休主要有四种方式：内部退养、借助从事特殊工作提前退休、子女顶替职位提前退休和各种病退。但是由于政策执行的不规范，一些国有企业从局部利益出发，纷纷为职工办理非正规的提前退休，使某些职工在身体条件尚能完全胜任时离开工作岗位，直接导致了退休年龄的低龄化。

（二）退休年龄缺乏调整，滞后于人口老龄化的现状。

尽管我国现阶段实行了基本养老保险制度，但除了对某些特殊群体的法定退休年龄适当放宽外，在50年代初确定的我国职工法定退休年龄一直未作变动，正常退休年龄一直为男职工60周岁，女职工50周岁，连续工龄满10年。半个世纪以来，我国的社会经济格局和人口状况已经发生了巨大的变化，一直未作调整的法定退休年龄与逐渐提高的人口预期寿命之间形成了巨大的反差。

（三）退休制度缺乏弹性，造成人力资源的浪费。

首先，随着我国平均受教育年限的延长，劳动者的工作时间逐渐缩短，与之相矛盾的是我国半个世纪以来一直实行“一刀切”的退休制度，劳动者接受教育的时间越长，国家和家庭对其的投入越大，其利用率反而越低，人力资本投入和产出的比例失衡导致人力资源的巨大浪费。

其次，从生命周期的纵向上来看，硬性规定法定退休年龄是与人力资本的周期性相矛盾的，老年人仍具有一定的人力资本，他们在专业技术和工作经验方面是年轻人所无法比拟的,由于他们的职业生涯与企业的发展联系得非常紧密，他们的工作态度比年轻人更加积极，责任感更强。因此，退休年龄的固定性同样会造成人力资本的浪费。

最后，全国统一的退休年龄与老龄化的地区差异相冲突，我国老龄化的程度在地区上呈现出的是自西向东的阶梯式分布格局：西部地区步入老龄化的时间较晚，老龄化的程度较低，中部次之，东南沿海地区最先步入老龄化，程度也最严重。但是我国各地的法定休年龄却是统一的，这与地区差异性相矛盾。

四、改革我国退休制度的理论依据

（一）我国退休制度改革，调整法定退休年龄是遵循退休年龄的自然和社会基础的结果 国际上通用的退休年龄的自然基础是60岁或者65岁；退休年龄的社会基础是一个国家规定退休年龄的现实前提,包括社会经济发展水平、人口健康水平、人口年龄结构、劳动力供给状况、社会保障制度安排、公共财政收支状况、社会政策的价值取向,甚至还包括风俗、文化等方面的因素。无论是退休年龄的自然基础,还是社会基础,都不是一成不变的,而是随着社会经济发展、科学技术进步和人口状态变化而变化。而我国改革开放以来，社会经济基础发生了巨大的变化，社会基础要求我们调整法定的退休年龄。

（二）改革我国退休制度是平衡我国养老保险基金收支的重要选择。

调整退休年龄对我国养老保险制度可持续发展是必要的。退休年龄内生于养老保险制度，与养老保险基金收支平衡密切相关。养老保险基金有利于应付人口老龄化加剧带来的冲击，有利于调整在职职工与退休职工之间的关系。无论在何种养老保险基金模式下，延长退

休年龄的出发点和落脚点就是保持养老保险基金收支平衡。

（三）改革我国退休制度是优化我国人力资源配置的必然选择。

我国“一刀切”的退休政策与经济社会发展不协调，造成了中高端人才的浪费，导致大量非正常提前退休行为的发生。从人力资本视角看，我国退休制度安排需充分发挥人力资本积累存量最大化，人力资本累积周期向后移时，退休制度和养老保险制度应作相应调整。这对我国延长退休年龄和实施弹性退休制度提供了理论依据。从更深层次上讲，延长退休年龄是人力资本价值最大化的必然要求。灵活的退休制度安排可以充分满足不同人力资本个体的需求，因为不同类型人力资本能力性质、累积的变动周期不同，在经济增长中价值最大化的时间分布点就不同。灵活的退休制度安排体现在养老保险权益的享受上也存在差异性，可以加强养老保险制度的内在激励作用，更有利于改善劳动力资本结构。

五、改革建议

（一）积极推行弹性退休制度

弹性退休制就是指退休年龄、退休方式和退休收入具有某种弹性的灵活退休政策，实施的可行性已经通过地区试点得到了证明，它能够很好地解决养老保险基金供求失衡的问题。当不同劳动者达到各自所属的法定退休年龄(可以领取养老金年龄)的时候，可以自由选择停止工作和开始领取养老金的时间，同时得到政府给予的政策奖励。只是需要对延迟申领基本养老金的人员身份问题进行认定，一种是延迟退休并继续工作的人员，另一种是退休后延迟领取养老金的人员。政府对后一种人员要提供政策奖励，比如: 退休人员每推迟1 个月领取养老金，其养老金就增加1%;如果退休人员连续推迟 12 个月领取养老金，那么他可以选择一次性领取，其推迟领取的养老金按照高于市场水平的利率计息。因此，推行弹性退休制度是深化我国退休制度改革的首要措施

（二）必须规范退休年龄政策

延长退休年龄政策在实施之前，需要加强对非正常提前退休现象的监管。对原来的特殊工种重新进行岗位评定、重新审定劳动危害程度。对于特殊工种的待遇，可以通过在职时的薪酬予以体现，而在退休条件和养老待遇政策的设计上逐渐缩小政策差距。这样就能有效控制非正常提前退休行为，从而规范现有退休年龄及政策，为实施弹性退休制度奠定良好的制度基础，做好弹性退休政策与养老保险制度有效衔接。

（三）努力开辟新的就业渠道

延长退休年龄可以增加劳动力供给以应对人口红利的消失，却也对年轻人的就业岗位产生挤出效应，这也是它存在争议的地方。中国社科院社会政策研究中心研究员唐钧表示，中国每年都有新增劳动力 2 000 ～2 400 万人，但新增的工作岗位只有 1 000 万左右，其中在新增岗位中，30%是“自然更新”，余下则是退休让出来的岗位，所占比重很大，当前情况

③下推迟退休年龄必然会冲击就业。因此，结合劳动力市场的配套政策，为延长退休年龄政

策的实施排除障碍，积极推进就业促进措施，通过扩大公共投资、税收减免、设立公益岗位等多种手段创造就业岗位，鼓励、支持和引导年轻人自主创业，开辟新的就业渠道，缓解延长退休年龄对就业的负面影响。

③ 源自《多数人反对延迟退休称调查结果不全面》［EB/OL］．［2013 －03 －26］． http: /

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六、参考文献

[1]张明丽、李方、秦笑梅《我国退休制度的历史沿革个创新发展研究》，2011年7月

[2]李涌平《退休年龄延长与否》，《人口与发展》2011年第17卷第4期

[3]丁建定《社会保障概论》，上海：华东师范大学出版社，2006

[4]邸 达、宋凤轩《我国退休制度改革的思考——基于养老保险制度可持续发展的目标》，《河北科技师范学院学报(社会科学版)》2013年6月第12卷第2期

[5]郑功成《从企业保障到社会保障———中国社会保障制度变迁与发展》北京：中国劳动社会保障出版社，2009