当前土地出让金管理及核算存在的问题和对策建议

第一篇：当前土地出让金管理及核算存在的问题和对策建议

当前土地出让金管理及核算存在的问题和对策建议

综合处课题组

撤地设市以来，市本级大力推行土地有偿使用制度，通过拍卖、挂牌等市场化运作方式，规范土地出让，总体实现了城市国有土地资产的良性循环，通过强化土地出让金的征收管理，土地效益得到较好的体现。截止2005年6月，实现合同出让金37.8亿元，已缴财政专户30.05亿元。除弥补土地出让成本费用外，政府土地净收益16.29亿元，有力地支持了我市基础设施建设和社会各项事业的发展。

几年来，通过加强土地出让金制度建设，规范土地出让管理程序，强化土地成本核算，财政财务管理不断加强和完善，土地出让金管理效果明显。但随着形势不断发展，管理要求不断提高，新的问题也不断出现，如何进一步加强管理，更加有效地管好用好这项政府性专项资金，是政府及其财政部门面临的重要课题。

一、当前土地出让金管理中存在的问题

(一)土地出让金欠缴问题较为严重。

1、欠缴（未缴）现状及影响。欠缴是指受让人未按合同规定缴清约定的土地出让金的行为；未缴是指拍卖、挂牌等出让程序已完成，合同期内或超过正常时间未签合同，未缴纳土地出让金的行为。

土地出让金欠缴（未缴）问题，一直是土地出让金管理中存在的难题。在2003年至2004年期间，市本级欠缴（未缴）余额平均保持5～6亿元，2004年，国家实施宏观调控政策，银根和地根的抽紧，使欠缴问题更加突现。今年上半年，市政府专题研究清缴土地出让金工作，统一认识，作出了专门部署，采取有力措施，国土与财政部门联合行动，组织催缴清欠，1-6月，收回欠缴出让金3.52亿元，但欠缴、未缴出让金问题并未根本解决。截止6月底，以前年度逾期欠缴余额仍有1.69亿元，本年新出让地块合同未签以及签约后未按期缴款所导致的未缴金额达6.05亿元。也就是说，土地出让金陈欠经催缴大部分收回，但新出让土地的未缴金额依然很大，这是目前出让金欠缴的新特点。欠缴和未缴（不包括合同期内未缴款），其性质虽有所区别，但造成的影响是一样的，首先是政府财政资金被挤占，政府对有限的财力调控能力减弱，其次政府年度财政收支计划将难以实现，势必影响政府年度投资计划和重点工程的实施；再者不利于公平城信市场的建立，导致政府公信力的丧失和土地市场的混乱。

2、欠缴、未缴的影响因素。

造成欠缴未缴原因有多方面。主观上由于受让人作为一个盈利为目标的经济主体，欠缴资金实际上减少资金占用的财务成本，增加利润，受利益驱动，造成欠缴。客观上，一是合同不规范，签订时有疏漏，如对当事双方违约的处置措施，纠纷的解决程序等，合同条款约定不明或欠缺。二是地块出让前期准备工作不充分，对各种可能出现的问题未考虑成熟，有急躁匆促情形存在，导致土地出让后产生争议，政府失信。三是执行合同缺乏严肃性。虽有滞纳金的约定条款，但实际未执行，以2003～2004年间出让的较大5宗土地为例，欠缴土地出让金(截止2005年6月底)应计的滞纳金就超过1.12亿元，均未执收，违约收回土地等更严厉措施也难以执行到位。

(二)土地出让成本核算遇到新的困难。

以往市本级土地出让范围限于旧城区，土地成本列支的主体是单一的国土部门，土地出让成本按宗地核算的形式也较简单。随着形势发展，城市化进程加快，新问题也随

着之产生。如按批次征地以及按项目分期拆迁的情况已很普遍，以宗地为单位归集土地出让成本费用的方法已不能解决问题，出让土地的地域从旧城区扩大到新的城市规划区乃至开发区，成本列支的主体涉及国土局以外的经济开发区、城建发展公司等，新的变化导致以往成本核算办法面临许多新的挑战。

1、开发区商贸用地的成本核算问题。

水阁开发区现行用地的成本是按以下形式进行列支的：一是征地补偿以园区为单位，按批次进行；二是拆迁安置则按工程项目涉及的地域范围，按期数进行；三是前期费用按统一规划支付。以上可以看出，目前水阁区块土地成本列支以整个园区为单位分批分期支付，而不是按宗地列支，也无法按宗地分清成本，据开发区统计，目前已征地14500多亩，除工业、道路和绿化等设施用地以外，用于商贸出让的土地约700多亩，约占已征土地总面积的5％。目前已出让商贸用地五宗165亩，土地出让金11715万元，其中两宗已缴清土地出让金6928万元，结算方法待讨论确定，未能进行清算，截止2005年6月，开发区共支付征地拆迁成本8.6亿元，其中有3.8亿是由土地储备中心垫付成本的，即成本支付主体有开发区管委会和市国土局两个部门。

2、土地成本与出让宗地不完全对应及存在多个成本支付主体的情况下的成本核算。一般理论上而言，以宗地为单位归集土地出让成本，该宗地的成本是在该宗地相应面积的地理空间内发生的所有费用，是一一对应的，但现实中往往存在不对应的关系，以城建公司拆迁后出让的城西路项目为例，项目总拆迁面积47374m，总拆迁费用为13338万元，其中，拆迁完毕后可用于出让宗地两宗，面积分别为11764 m和14098 m，出让金13688万元，其余为道路及绿化等用地，不产生收入，如何将拆迁费用归集到具体出让地块中去，在空间上很难完全对应，且针对某宗出让地块，其成本支付主体不仅有土地储备中心还有城建公司。另外还有一种情况是，同一个收储项目由不同地理空间地块组成，成本费用统一支付，不同地块分期出让。如高中段教育资产盘活项目由原职高和厦河技校二地块组成，截止2004年底统一支付收储成本6450万元，其中原职高地块2004年10月出让，出让金4380万元，厦河技校地块尚未出让。如何结算分配类似上述地块的成本与收益，在财政部和省厅有关土地出让金清算分配相关制度均没有明确规定，而今后多主体支付成本、按批次或工程项目整体征迁土地的征用方法越来越普遍，按宗地核算成本将变得更加复杂，难度越来越大。

(三)土地储备融资利息的分摊未能真实反映土地出让成本和收益。

据国土局的统计数据，2001年-2004年收购储备土地6667亩，支付总费用（部分未付）10.7亿元，收储后供应土地3555.15亩，其中：出让1405.16亩，占总供应量的39％，划拨及其他用途2149.99亩，占总供应量的61％。市本级收储土地的资金来源主要靠借贷融资，借贷就要发生财务成本（主要是利息），而上级制度规定利息是列入土地出让成本的，但具体如何摊入成本没有明确。从储备中心融资负债情况来看，贷款总量逐年上升，从2002年至2004年，年平均贷款余额在8亿元左右。2004年底贷款余额8.47亿元，财政等政府资金垫支2.2亿元，总负债额为10.67亿元。贷款利息每季度约为1200多万元，年利息成本约为5000万元。据统计，2001年-2004年共支付储备贷款利息14000万元，占同期出让金收入23.87亿的5.87％，经结算摊入成本1615万元，摊销了11.54％。土地收储后有出让和划拨两种供应方式，出让的仅占少部分，大部分用于划拨，划拨土地不产生收入，若从投入产出的配比关系来分析，划拨土地的收储贷款利息是没有资金保障的，即所有的储备贷款利息要摊入少量的出让土地的成本中才能解决，现行的22

2利息摊入成本的办法是简单的滚动分摊法，即某时点的利息总额除以总收储成本，乘某宗地实际收储成本，这种办法较简单可行，但不够科学，即没有考虑划拨用地的资金占用因素，因此其结算时摊销的利息成本很少，相对而言，每年产生的净收益有虚高的成份。

(四)预核预拨结算办法需进一步完善

预核预拨办法，是市本级在土地出让金收支管理实践中探索出来的旨在加快资金周转的一项结算制度，是在打破传统的结算方式、预测宗地成本和收益比例基础上，按收入进度预拨土地成本、预结转分配净收益，出让金缴清且成本支付完毕时清算的办法。执行两年来，效果较明显，大大提高资金运用效率。但也存在以下问题：

1、成本预测时效性和准确性不强。预拨成本是根据用款单位申拨要求和成本预测结果来确定的，要求成本和收益预测结果必须准确和及时。根据《市本级土地出让金管理暂行办法》规定，国土部门在合同签订10天内报送成本预测表。从近年来的执行情况看，土地出让后国土局内部各工作机构间的信息传递不是很畅通，预测成本与土地出让的信息由不同工作机构掌握，往往存在脱节现象，有些则是出让土地后迟迟不签合同，预测表因此不能及时报送。相反，土地储备中心为解决资金短缺和加快资金循环，出让后要求尽快拨回成本，时间都很紧迫，通常在土地出让首期付款刚缴入财政专户就要求立即拨回。因此，为了解决储备中心的急需，预拨成本通常只能在预测表未报出来前粗略估计，特事特办，个别处理。但在未进行成本预测的情况下，预拨成本不但数额上不准确，程序上也不规范。

从以往土地成本费用来看，宗地之间的成本费用差别是很大的，宗地间特殊性情况很多，成本列支政策性也很强，成本发生的期间跨度又很长，有多个付款主体的地块，成本构成更复杂，国土部门成本预测时通常不完整，从而影响了成本估测的准确性。在成本基础核算上，到目前为止没有形成一套较为科学的成本测算方法，宗地成本预测大多凭经验估计，或根据申拨成本时的实付数确定，往往与实际成本相差较大。

2、有限的资金在保障基本建设需求与土地收储机构融资需要之间的矛盾。

在预核预拨制度下，有限的土地出让金存在着一个如何合理分配的问题，一宗土地在总收入既定情况下，其成本与收益间存在一定比例关系，也就是弥补土地成本和政府筹集的收益是成此消彼长的反比例关系的，在出让金收缴及时顺利的条件下，一般能基本满足政府筹集基本建设资金和弥补土地储备的成本的需要，但在长期欠缴或分期交纳的情况下，财政专户资金显得捉襟见肘，不能二者兼顾。在预核预拨制度下，可以有多种分配，第一种方法把某宗地一定额度的出让金，按比例分别用于净收益和结转成本，这种办法较合理但不能满足特定时点任何一方需求量；第二种方法全部或大部分预转收益；第三种方法是全部或大部分先用于拨付成本。后两种不够合理但能满足某一方特定时期实际需要。预核预拨对土地出让金年度收入计划执行进度的调节作用很明显。如果陆续收缴的出让金优先保障土地收储机构融资需求，则一定时期政府土地收益即用于安排基建的资金相应较少，反之，如用于基建的财力较充裕，而弥补土地收储成本则较少。从近年特别是今年的情况看，收取出让金倾向于先安排拨付成本，造成体现收益延后的趋势，这对完成年度净收益计划造成不利的影响。如何解决二者的矛盾也是个难题。

二、有关对策措施：

(一)有效避免土地出让金欠缴，加强政府调控能力。

1、依法行政，加强催缴清欠力度。作好正面宣传，树立好的榜样，支持鼓励诚实守

信经营的房地产公司做强做大。对反面典型予以爆光，依法处置违约行为，对欠缴处理一视同仁，创立公平竞争环境，形成良好的土地出让秩序。

2、加快有争议的地块的政策处理，实行净地出让。对已经出让的土地，尽快交地，促进信用政府建设。加强对土地市场的研究分析，根据市场情况适时适量推出土地，调节和稳定土地市场，形成良性循环。加强土地资源的集约配置，做好基础设施的配套建设，做到成熟一块推出一块，不留问题和隐患，为履行合同创造良好的基础，树立政府部门信誉。

3、加强源头控管，依照合同法的规定完善程序，以市场机制避免纠纷，以法律手段解决争议。签定合同一定要规范、严密，对违约责任应该事前约定处理程序，不能空口无凭，合同签定后执行要严肃，严格执行滞纳金制度，该收回土地的收回土地并依法重新组织出让。

4、为避免新欠，应提高受让人受让土地的准入门槛，加强对企业诚信度和资质审核，继续推行出让前期收取较高比例的首付款（押金）制度，争取政府部门对收入征缴的主动性。应尽量缩短土地出让日与签约日的中间时限，避免变相欠缴。

(二)加强和改进成本核算，应对不断发展变化的新形势

1、针对水阁开发区商贸用地土地出让成本，以原则性和灵活性相结合，确定较为合理的核算办法。我们认为，开发区商贸用地的成本核算不能以整个园区为单位核算，否则就无收益可言，而应以商贸区块为单位进行核算，商贸区内的公共用地和开发基础设施的费用可列入成本，同样各种税费提留也以商贸区块为单位进行计提列支。以商贸区块土地出让收益，去弥补开发区工业用地的亏损和不足。其次，与国土、开发区等部门加强协调，加强成本基础核算和统计工作，建议在摸清园区内土地成本项目构成、供地结构和成本总额的基础上，参照城北区块（行政中心）统一核算办法，确定商贸用地每亩平均土地成本，按总体核算、分步实施、最后决算的思路，对区块内分次出让地块按宗地明细结算成本和收益。

2、针对土地成本与出让宗地不完全对应的情况，一是要加强财政与国土、城建等相关部门的联系，加强信息沟通，特别是土地出让成本支付主体及其所支付的成本情况的及时传递，便于财政部门更加及时完整地掌握土地成本信息。二是建立和完善成本测算制度，对可能发生的成本应充分估计，在成本计算的技术性方面，如分摊归集办法等，可以借鉴企业会计制度的一些成本核算方法。三是原则性与灵活性结合，在上级部门没有明确的制度规定和核算办法的情况下，要更加注重成本列支的审核程序，对特殊情况下的成本列支，具体问题具体分析，因时因地解决。

(三)合理收储土地，节约收储财务成本，加快土地储备贷款利息分摊。

土地收储部门收储土地要精心设计，合理收储。一是要在符合土地总体规划和城市规划需求的基础上适当收储土地，充分考虑收储土地量与市场需求量的关系、与收储资本金的关系。二是要有效收储，即收储土地能最大限度地供应，尤其是确保出让用地占比，尽快实现土地收益。减少资金占用和费用支出，以上两点的实质是收储土地的变现问题，也就是投入产出的关系，其中，利息的支出，是衡量投入成本的一个重要方面，从成本列支的角度考虑，利息的支付，最终都要体现到土地收益中来，所以适度收储土地是提高效益的主要方面。三是加快摊销利息，避免风险，按谨慎性原则，采取加快摊销法。其方法可以是：在总收储土地面积中测算出用于出让的土地面积或占比，将目前累计利息余额或预计利息总额除以出让土地面积，测定一个平均每亩收储利息分摊数，宗地结

算时按面积摊销，加快分摊计入出让土地成本中，以真实体现土地成本和净收益。

(四)进一步完善预核预拨结算办法

1、加强部门之间以及部门内部机构间的信息沟通和资源共享，针对土地出让后成本的预测，国土、财政等各相关部门要密切配合，增强信息反馈的敏感性，拓宽信息渠道，通过电话通报、人员走访、书面报告等方式，力争在第一时间获取信息，国土部门应有指定机构或人员收集信息，首先要确保信息在其内部机构间畅通。

2、认真贯彻落实市本级土地出让金收支管理办法，把成本预测作为完善预核预拨制度的一项重要措施来落实。按规定期限报送出让信息和成本预测表。在合同迟签等特定的情况下，报送资料应打破常规，不受规定期限的限制。

3、提高成本预测的准确性，国土部门特别是土地储备机构应充分发挥其掌握土地出让成本信息的优势，建立国土、财政与城建、开发区等成本支付主体间的联系制度，及时收集传递出让土地的成本信息，建立以专业人士为主，相关部门配合的成本估测机制。逐步形成一套行之有效的较为科学的成本预测方法，确保宗地成本完整、真实。

4、国土部门特别是土地储备机构，要加强计划管理，掌握用款全盘性和平稳性。针对储备中心拨回土地成本相当一部分用于融资还贷付息的实际情况，可根据年度土地收储计划和信贷计划控制总用款额度，平时可按中、短期（季、月）制定细化的拨款计划，预报财政部门，与财政部门的基本建设用款分阶段(月)计划相互配合，做到心中有数，避免在资金分配时间上的冲突，做到既保障土地收储的融资需要，又确保政府基本建设用款进度不受影响。为确保政府土地出让收益的年度收入计划指标的完成及其入库均衡性，应加强日常控制，按宗地成本收益比例来预拨成本、预转收益，并保持总体平衡，适当倾斜。

组长：黄成良成员：吕丽仙陈丽文

执笔：钟建伟

第二篇：浅谈土地出让金管理中存在的问题及解决对策

浅谈土地出让金管理中存在的问题及解决对策

王谦(宁夏中卫市审计局):2010年01月18日

近年来，随着各地城市化步伐的加快，城市土地开发和房地产业的迅猛发展，地方财政收入的基金收入中国有土地出让金所占比重越来越大，在西部欠发达地区土地出让金已成为城市建设的主要资金来源，成为地方公共财政的主要组成部分。但从近年来对县级财政决算审计情况看，一些地方还存在管理不到位、核算不及时、支出不规范等问题。本文就此问题进行分析，提出对策建议。

一、土地出让金收支管理方面存在的问题

1、土地出让金收支预算编制粗放，未全部列入同级人大监督视野。按照《中华人民共和国预算法》的规定，土地出让金属于地方财政收入的基金范畴，地方政府在编制下一财政预算方案时，要结合当地经济社会发展状况，科学测算下年收支目标，确定适当的增长比例，而在实际工作中土地出让金往往是一个大概数，到年底完成情况远远超过计划任务，造成一部分土地出让金游离于人大监督之外。如某县2009年提交人民代表大会审议的基金收入为1.5亿，实际完成数为3.2亿，超收的绝大部分是土地出让金。

2、核算管理不规范。按照《土地出让金管理办法》的规定，土地出让金要严格实行收支两条线管理，即有国土部门出具通知单，缴款人直接到银行缴入财政部门开立的土地出让金专户或直接缴入国库，土地竞买人缴纳的竞拍保证金，在拍卖结束后将立即转为土地出让金，目前，个别地方还继续实行有国土局开设专用账户收取保证金，存在一些问题。某县国土资源局在竞买人竞拍成功后未将保证金划入财政非税收入专户，而在单位专户中存放，截留、滞留达2800余万元，经县政府主管领导签字同意将2200余万元，从国土资源局账户直接拨付给某镇用于城市拆迁，属典型的截留、坐支土地出让金行为。

3、违反规定返还土地出让金。个别地方实行零地价、负地价招商，把减免、返还土地出让金作为招商引资的招牌和优惠措施，造成了地方政府财力的大量流失。如某县对进入工业园区的企业和投资达到亿元的工业企业实行土地出让金减免和全额返还的政策，仅2009年返还的国有土地出让金就达一亿多元。这样做的后果一是对政府公共财力造成了浪费，使市场经济条件下的公共财政支出框架大打折扣，侵害了广大人民群众的公共利益。二是一些企业老板以国有出让土地使用证在银行抵押融资，如果一旦不能按期达产达效，市场前景发生变化等不确定因素影响，则有可能给金融机构造成新的不良贷款，损害政府信誉。

4、不同程度地出现拖欠出让金的现象。在城市建设推进中，按照各部门职责分工，国土部门管理土地出让、规划部门负责方案把关、建设部门管理工程质量、财政部门管理基金收支，由于部门之间沟通、协调不到位，出现不同程度拖欠土地出让金的现象。如某县国土部门2008年一年应缴未缴的土地出让金达8000万元，某房地产开发企业2004年开发的商贸城当年建成出售，至2008年审计时仍欠200余万元土地出让金。

5、国有土地出让金大量虚增。按照城市拆迁的相关规定，用于城市商贸和房地产开发的土地，其拆迁安置和地上建筑物补偿均有开发企业负责，近年来由于拆迁难度大，一般有县政府组织专门的工作班子负责进行拆迁、安置，因此，在县财政土地出让金中包含了大量的土地拆迁安置成本，这部分收入有财政部门先征后返，是县政府的不可用财力。另外，地方政府出台的对以出让形式出售给工业企业的土地出让金先征后返政策，都造成了国有土地出让金大量虚增。

二、加强国有土地出让金管理的对策

1、加大监督力度。县人大常委会要把地方财政的基金收支预算纳入监督范围，审计部门在同级预算执行审计中要把土地出让金收支作为审计重点，进一步规范财政支出行为。当前要认真贯彻国家五部委联合下发的《进一步加强土地出让金管理的通知》，相关部门清理以前欠缴的土地出让金。

2、规范银行账户管理，严格实行收缴分离制度。建议撤销在国土资源局开设的土地拍卖保证金专户，将竞拍保证金交入各级财政收费大厅，实行专户管理。对土地出让金缴至非税收入汇缴专户的，及时划入地方财政国库，杜绝截留、滞留土地出让金，坐支或变相截留、坐支土地出让金的行为。

3、清理纠正违规政策，要坚决执行国务院《土地出让金管理办法》，严禁出台越权减免或返还土地出让金等不合规政策，维护国家法律、法规的严肃性。(王谦 宁夏中卫市审计局)

浅析土地出让金管理中的问题

2009-0181

近几年，随着国有土地出让政策的改革完善和房地产业的迅速发展，地方政府土地出让金收快速增长，并已成为多数地区土地开发和城市建设的主要财力来源。但笔者在通过接触土地审计调查过程中发现，由于有关规定不完善和一些地方不重视财务管理等原因，使之存在不将土地出让金全额纳入财政预算管理，同时不能正确清算土地开发费用、业务费用和土地净收益等问题。目前，规范土地出让金财政财务管理并有效使用土地出让金已成为急需解决的现实问题。

土地出让金财政财务管理中存在的问题：

1、土地出让金不能全额纳入预算管理，缺乏监督。财政部《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》明文规定：“本季度的土地净收益，全数上缴金库，各省、自治区、直辖市和各计划单列市财政部门应向财政部报送土地出让金收支季度报表和预、决算。”一些地方仅关注一般预算收支、基金预算收支和预算外收支的预决算管理，而按照《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》要求能真正实现财政预决算管理的是作为基金收入中的“土地有偿使用收入”缴入金库的土地净收益，而全口径土地出让金收支则缺乏财政预决算的监督管理。甚至有的单位不编制土地出让金收支报表和预、决算。

2、《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》规定，土地净收益是全口径土地出让金扣除土地开发费用、业务费用的净额，地方国土部门应按季清算土地开发费用、业务费用，并确认应缴入金库的土地净收益。由于现在市场大多是存在整理拆迁、滚动开发等到问题，单块出让地块的费用归集比较困难，客观上导致国土部门不能及时正确地核算土地出让费用和收益。同时，地方政府主要关心作为本级非常规性财政收入的土地出让金总收入，普遍不重视其规范化核算。

3、地方政府随意确定土地净收益，人为调整土地净收益的入库数。目的：一是为了完成地方财政收入的入库数。二是为了减少体制上划，调减土地净收益的入库数。这种人为蓄意调整行为，使仅有的纳入财政预决算管理的土地净收益也丧失了真实性。

加强土地出让金财政财务管理的建议：

1、取消专户管理，土地出让金全额作为基金收入中的“土地有偿使用权用收入”缴入地方本级国库，纳入预算管理。

2、国家应以一定固定比例集中部分土地出让金，专项用于欠发达地区的城市建设。

3、地方财政部门应负责全额土地出让金收支的预、决算编制，地方国土部门不再对单块出让地块实施完全费用核算。财政对土地出让金收支实行总额决算管理。

浅析土地出让金的性质 2010/01/30

土地出让金的性质，体现在以下几个方面：

(1)土地出让金，按现行法规中规定一次性收取40-70年的土地使用费，其地租中又包括了土地使用消费者提前支付地租的利息部分。如果按70年的利率贴现计算，土地出让金的实际价格是土地出让金名义价格的34.7倍以上的价格。

应该指出，土地出让金是可以明确地从房价中剥离的货币地租部分，同时土地出让金又成为土地价格和房屋价格组成部分的一部分，转换成计税基础，当土地首次进行交易时，土地出让金将被征收5.5%的营业税及附加和4%的契税。

当房屋建成销售时，土地出让金再次作为计税依据被征收5.5%的营业税及附加和相应的契税。就房地产开发商而言，收取地租是履行代收代缴义务，但却必须在承担义务时为这种义务缴纳营业税和契税。土地使用消费者在向政府支付地租的同时，也同样为缴纳地租的行为承担营业税和契税。这样，土地使用者是实实在在的承担是一而再，再而三的被重复征税后的地租。这对城市的低收入群要买新房改善居住条件，简直是难上加难。究竟这种既有利息，又有租，还有税的土地出让金，是租耶，抑是税耶?总之，可以说是“第四财政”。

(2)土地使用权出让合同约定的使用年限的地租总和是一次性收取的。按照现行法规规定：土地使用权出让的最高年限分别是：居住地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或者其他用地50年(注：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定。)。

我国法律规定城市土地是归国家所有，国民对土地拥有使用权。由于我国土地不能买卖，我国实行土地批租制度并规定土地出让的最低年限为40年和最高年限70年。土地批租的最高70年限究竟根据何在?有的学者称，这在某种程度上借鉴了香港的土地批租制度。

这主要是因为香港大部分土地是英国1898年《展拓香港界址专条》从清政府租让新界得来。由于土地并非香港当局所有，按法理在租借期满之后必须归还，所以在解决土地流转问题时，香港实行了批租制度，即在一定期限内转让土地使用权。由于租让新界的期限是99年，所以香港的批租年限没有超过99年的。后来中英关于香港问题的谈判又达成协议，最长的批租期限到期日不能超过香港回归后50年左右。从国际上来讲，土地批租90年和100年都有。我国的这个规定居住用地70年限，主要是考虑居住用地上的房屋建筑物，一般在70年之后基本上价值就会折旧到零。同时，这也与当时对中国人预期寿命70岁左右等综合因素有关。

现在的问题在于，土地出让金是地方政府将40年或70年累计的地租采取了一次性收取(征纳)。这样，势必造成地方政府希望土地能够“卖出”较好的价钱，以利于改善公共服务和城市基础设施。土地批租收益绐各级地方政府的好处是显而易见的。这种地方政府一次性收取累计了50～70年的地租之总和的土地出让金。说它是地租，但地租一般是按年收取的;而将累计50～70年的地租一次性收取这又似税。这样。土地出让金似税，却非税，也就成了“第四财政”。

(3)地方政府获得的土地出让金有很大比例是作为当年的地方财政收入并安排作财政支出的，这样，实际上也即成了“第四财政”。所谓第一财政指预算内收入，第二财政指预算外收入，第三财政指制度外收入，而土地出让金也就成了“第四财政”了。

这笔“第四财政”在地方可支配财政收入的比重高达40～60%，有些地方甚至超过第二、第三财政之和。这样，政府实际上就不仅预收了未来50～70年的土地收益，而且也实实在在地预支了未来的土地收益。这种地方政府的“第四财政”反映了我国现行财政体制中中央财政与地方财政的利益博弈状况。与世界的大多数国家相比，中国把更多的支出责任下放给省以下的地方政府。中国财政总支出的65%集中在省以下的地方政府，上世纪90年代曾高达80%.但是在收入方面，地方政府没有相应的自主权。现在发现了“土地出让金”这座“第四财政”金矿，必然是“得来全不费功夫”!

第三篇：当前小金库存在问题和对策建议

当前小金库存在问题和对策建议

2009年以来，我区相继在行政事业单位、社会团体、国有企业开展了“小金库”专项治理工作，累计查处“小金库”金额360万元。在专项治理中，发现当前小金库现象呈现出一些新的特点和问题。

一、当前“小金库”现象的主要表现形式和特点：

1、小金库主要表现形式：一是部分收入不入账。较为典型的是单位资产处置、出租收入不入账形成小金库。二是以收抵支。将支出直接与部分收入款相抵形成小金库。三是虚列支出。以会议费、培训费、劳务费等名义，虚开多开甚至开具假发票，套取资金形成小金库。四是财务处理不当。部分项目款长期挂账形成小金库。

2、小金库主要特点和难点：一是从单位性质看，随着预算管理的加强，公务卡等制度的推行，一级预算单位财务、资金管理较为规范，小金库发生主要集中在下属部分企事业单位。二是从资金来源看，传统小金库多源于“三乱”资金或截留、挪用项目经费等，随着财经秩序的逐步规范，上述现象得到遏制，而虚列支出套取资金、单位资产管理等薄弱环节成为小金库主要来源。三是从资金使用看，传统小金库多表现为设置账外账、个人开户、现金保管，使用多为个人消费甚至私分资金等，而现在小金库实施手法更加隐蔽，从直接方式逐步向间接方式转变，多为通过虚列多列支出、虚开发票套取资金、通过下属单位报销开支等，使用也多表现为超标准发放奖金福利，上下级礼品礼金支出等。四是小金库核实查处难度加大。小金库认定出现一些模糊地带，一些部门片面认为只要不装入个人腰包，为干部职工谋福利就不算小金库，一些违规行为，由于财务处理、资金用途等方面较难界定，只能作为违反财政财务制度处理。虚开多开发票套现等手法的调查取证难度很大，若无举报或与往来单位核对明细，相当难以发现。

二、当前防治小金库的几点对策建议

1、推进资产管理制度建设。加强行政事业单位资产管理，目前，由于资产配置不科学和使用监管不力，为小金库滋生埋下隐患。建议改变现在各自管理、各自为政的做法，将单位资产纳入统一管理体系，实现资产综合管理，确保资产在不同部门之间的合理调剂，促进资源优化配置。对于闲置资产的使用、出租等，应经过相应审批程序，资产运营收入不应再作为单位收入自行支配和使用，应纳入财政统一预算和管理。

2、深化财政财务管理机制改革。一是深化部门预算、国库集中收付、非税收入管理和公务卡、收支两条线制度等各项改革，努力前移监督关口，健全支出绩效考评体系，建立“三公”支出预算管理和考核机制，提高预算管理的透明度和公开化，从源头上遏制小金库产生。二是强化单位财务收支管理。切实抓好“票款分离”工作，严禁隐瞒、坐支各项收入，虚支支出费用。进一步规范行事单位收入分配秩序，完善部门单位内控和监督机制，强化单位银行账户管理，严格收支核算。

3、进一步健全监督监管机制。一是完善国库集中支付和非税收入网络功能，加强对各行政事业单位财务状况的监管，及时发现和纠正单位财务异常行为，提高监管水平。二是实行监督常态化、公开化。完善落实一把手不直接分管财务、物资采购制度，健全纪检、财政、审计、单位内部监督和社会监督相结合的监督体系，逐步建立部门预算公开、审计结果公开、财务收支结果公开制度，建立责任追究机制，切实做到经常性监督与突击性监督相结合，有效遏制财务违规行为。

第四篇：土地出让金管理中的问题与建议

土地出让金管理中的问题与建议

近几年，随着国有土地出让政策的改革完善和房地产业的迅速发展，地方政府土地出让金收入快速增长，并已成为大部分地区土地开发和城市建设的主要财力来源。但我们在审计调查过程中发现，由于有关规定不完善和一些地方不重视土地出让金财政财务管理等原因，目前存在不将土地出让金全额纳入财政预决算管理，不能按季清算土地开发费用、业务费用和土地净收益，并随意确定土地净收益等问题。目前，规范土地出让金财政财务管理并有效使用土地出让金已成为急需解决的现实问题。

一、土地出让金财政财务管理中存在的问题

１．土地出让金不能全额纳入财政预决算管理，缺乏监督。目前，土地出让金财政财务管理方面的指导性文件是财政部《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》（以下简称《办法》），办法规定：“本季度的土地净收益，全数上缴金库，各省、自治区、直辖市和各计划单列市财政部门应向财政部报送土地出让金收支季度报表和预、决算。”一些地方仅关注一般预算收支、基金预算收支和预算外收支的预决算管理，而按照办法要求能真正实现财政预决算管理的是作为基金收入中的“土地有偿使用收入”缴入金库的土地净收益，而全口径土地出让金收支则缺

乏财政预决算的监督管理。同时，我们在调查过程中发现，大部分地区都不重视全口径土地出让金收支报表和单独的预决算管理，有的地区根本不编制土地出让金收支报表和预、决算。

２．地方国土部门不能按季清算土地开发费用、业务费用和土地净收益。办法规定，土地净收益是全口径土地出让金扣除土地开发费用、业务费用的净额，地方国土部门应按季清算土地开发费用、业务费用，并确定应缴入金库的土地净收益。由于存在整体拆迁、滚动开发、开发区新建整体市政大配套设施等问题，单块出让地块的费用归集比较困难，而办法也没有对此作出详细规定，客观上导致地方国土部门不能及时正确地核算土地出让费用和收益。同时，地方政府主要关心作为本级非常规性财政收入的土地出让金的总收入，普遍不重视其规范化核算，最终使地方国土部门主观上漠视土地出让金的规范化核算，不能按季清算土地开发费用、业务费用和土地净收益。

３．地方政府随意确定土地净收益，人为调整土地净收益的入库数。土地出让金的非规范化核算必然导致随意确定缴入金库的土地净收益，而且一些地方政府出于不同目的，会故意调整土地净收益的入库数，主要有以下两种情况：一是为了完成地方财政收入增长目标，调增土地净收益的入库数。二是为了减少体制上划，调减土地净收益的入库数。

这种人为蓄意调整行为，使仅有的纳入财政预决算管理的土地净收益也丧失了真实性。

二、加强土地出让金财政财务管理的建议

随着房地产业的进一步快速发展，地方政府的土地出让金收入在最近几年将保持一定的总量规模，仍将成为地方政府城市建设的主要财力来源，有关部门应完善法规，密切关注该项财力的使用及效益情况，地方政府也应进一步加强对该项收入的财政财务管理，结束这种缺乏预决算管理、财政体外循环、随意调节地方财政收入的现象。

１．取消专户管理，土地出让金全额作为基金收入中的“土地有偿使用收入”缴入地方本级国库。土地出让金全额缴入地方本级金库，能使地方政府充分重视土地出让金的预决算管理，并最终实现土地出让金的全额预决算管理。同时，地方政府也就不能利用土地出让金核算的不规范，通过调整土地净收益的入库数，调节地方财政收入了。

２．中央应以某一固定比例（３％至５％）集中部分土地出让金，专项用于欠发达地区的城市建设。随着我国城市化进程的加速，发达地区由于自身财力充裕，加上土地单价较高，土地出让金收入丰硕，城市化进程顺利，并走上了良性循环的道路，而欠发达地区本身财力捉襟见肘，为了城市化进程，地方政府通过设立各类投资公司，负债经营，但又

不能实现足够的土地出让金收入，财政状况极其窘迫。土地出让金虽作为地方政府本级非常规性财政收入，具有从当地企业和购房者身上获取，并用于当地城市建设，服务于当地居民的性质，但中央政府必须考虑各地区城市建设的平衡性，支持欠发达地区的城市建设。同时，通过集中部分土地出让金，中央有关部门也可以加强对土地出让金征收、入库和使用的管理。

３．地方财政部门应负责全额土地出让金收支的预、决算编制，地方国土部门不再对单块出让地块实施完全费用核算。在地方国土部门向财政部门报送土地出让和开发计划的基础上，地方财政部门负责编制土地出让金收入、土地开发和市政建设预算，除上缴中央部分外，剩余土地出让金专项用于土地开发和市政建设。由于土地开发和城市建设没有明晰的界限，土地出让费用和收益核算比较复杂，在土地出让金收支全额纳入财政预决算管理的情况下，可以考虑不对单块出让地块实施完全费用核算，而对土地出让金收支实行总额决算管理。

第五篇：当前档案资料管理存在的问题及对策建议思考

当前档案资料管理存在的问题及

对策建议思考

随着房地产市场日益活跃，土地房产权属档案的使用频率大幅提升，老百姓对政府保存房产权属档案效果要求日趋提升，希望产权登记信息实时保持完整性和现势性。先进的计算机技术如何与创新的现代管理理念相结合，提高房地产档案的管理效率，成为目前亟需认真探讨解决的课题。

近年来，房地产业迅猛发展，为准确和迅速处理该行业信息，房地产数字档案应运而生，同时档案的管理数字化也随着社会的发展，发挥了越来越大的作用。然而由于日常交易活动中出现了大量电子数据，对原始档案收集的流程缺乏长远目光，使电子文档得不到有效地管理，大大降低了信息系统的有效应用。如何提高档案管理信息化程度，提升房地产权属档案的利用价值，成为档案工作者日常工作需要思考的问题。

一、档案资料管理现存的不足

鉴于房地产权属档案登记的跨度较长，各个年份对收集群众提供资料的要求不一样，管理档案的工作人员知识水平和业务能力存在差异，造成权属档案的管理效果不理想，在实际工作中，存在一些普遍性问题。

（一）权属档案的保存介质质量有待提高

房地产历史资料是唯一证明房产权属的资料，但受国家经济水平的不断发展和政府部门认知能力的影响，档案的保存介质质量良莠不齐，档案的抗风险能力较低，群众提供的资料在若干年后会出现资料模糊不清的情况，严重影响了房产转让环节的顺利进行。

（二）房地产权属档案的时代特征明显

由于档案收集正值我国经济发展的初始阶段，各种政策处于起步阶段，大家都是摸着石头过河。不同的历史时期，归集的档案明细存在很大的差别，当档案从原始资料过渡到电子数据时，因数据导入时没有规范的书写规则，导致在新的资料证明表上信息显示不全面、不精准。如某些信息明显与房产证反映的信息不一致，本为自建房，证明表上房屋取得方式为购买；或者房屋取得方式直接为空；或者本为商住区分的房产，附注上没注明等。

（三）房地产档案归集不齐全，留存资料与实际状态不全部吻合档案的归集工作没有渗透到产权登记和相关工作的各个环节，导致档案难以收集齐全。如土地用途为商住或住宅的均表述为“城镇住宅用地”，房屋用途为商住或住宅的均表述为“住宅”，容易误导二手房交易时纳税人及税务人员对适用税率的判断。

（四）归档时间较长

随着房价的活跃变动，导致房产的流转速度加速，群众往往刚取得产权证就马上转让，但往往等1个月都无法打印业主的房产档案基本信息。

（五）数据格式或数据坐标不符合要求

相关部门提供入库数据坐标为WGS84坐標或者数据格式为Dwg格式，不符合规范要求，难以直接转换入库。

二、档案保管存在的风险

（一）房地产档案受时代发展的制约和工作要求的影响，储存的安全性和效果普遍不足。

虽然在保存过程中设立如档案架、档案柜、档案室等措施，并由专人管理，但在防火和抗震方面则显得非常薄弱，一旦遇到天灾人祸，档案保存的完整性就令人非常担忧。

（二）房地产档案信息化给管理部门提供了可靠的保证，大大节省了人力和物力，但计算机信息系统通过网络连通后，自身存在的漏洞风险就会大幅度提升。

不法分子往往通过窃取信息、发布病毒等手段来破坏相关系统的储存数据，设备的安全性给信息安全和完整性带来威胁。

（三）能否留住复合型人才是房地产档案信息化的难点。

日常的档案收集、录入、管理、调用、分析及维护工作需要素质较好的人才，如果工作人员因为自身水平导致操作错误，进而影响房地产档案信息的安全性、完整性和真实性，将导致不可弥补的损失。因此，在档案信息化的建设过程中，需要精通业务的复合型人才，才能使房地产档案部门真正开展档案信息化建设。

三、房地产档案数字信息化管理方法

（一）推进新技术应用，提升权属档案安全性

档案馆主要归集档案类型有土地房产产权档案、房地产抵押（注销）、查封（解封）、预告（注销）、预告抵押（注销）、招标拍卖档案、权属确认档案、照片、文书等。在如此大量的原始资料面前，实现档案信息数字化是档案管理信息化建设的基础和前提。目前，档案管理系统所有档案数据都存放于同一数据库中，随着档案数量的不断增长，如何保证信息的安全成了重中之重的工作。因此，必须保证畅通的网络、稳定的系统、定期更新防火墙，存储设备需要不断的拷贝和更新，尽量降低面临着客观侵害行为和主观漏洞的风险。公开选拔优秀的计算机技术人员，开发有核心技术的档案应用系统，最大限度地做好外部网络病毒的防范，保护档案资料安全。设立两套信息档案数据库并分开保存，一套为生产系统，另一套为备份系统，每天对两套系统进行数据的完整备份，大力推进“二维码”技术应用到日常的档案管理中，提升数据的安全性。

（二）完善数据共享流程

数据共享是信息系统建设过程中面临的棘手问题，这个问题解决得不好，就会造成互相孤立、无法形成有效的信息流、无法产生预期的收益甚至导致重复投资，造成社会资源的巨大浪费。

（三）整合功能、统一接口

调整系统目前的子系统设计，将数据生产与数据消费分离开来，提供明确和安全的功能接口，消除系统安全隐患，实现系统的可扩展设计。所有数据资源集中管理、集中维护、分开使用，通过相关特征进行关联和体现，实现数据间的动态互访。

（四）完善本地查询模块

开通网上自助查询，使群众在通过系统允许后查询部分档案资料，同时开通档案查询打印功能。对因管理权限设置需由工作人员查询的，可下放到各镇区的自然资源分局按权限办理。通过开放的系统，有助于工作人员发现系统存在的问题，及时纠正和完善，不断提升档案管理系统的稳定性和实用性。尽量减少人工出具证明的过程，防止工作人员因失误而出错了证明导致各类情况出现。

（五）完善权属档案搜索功能

由于房地产交易频率日益加大，导致档案的流转材料更新加快，为保证档案交易信息与产权现状资料的同步变动，需建立高效的房地产档案信息检索系统，提高搜索效率。另外，由于各级法院、自然资源局、税务局等部门的业务要求差异，对档案信息需求也不相同。因此，必须提升系统的检索功能，将房地产权属关键要素作为搜索点，编制各种检索工具，实现高速检索，直接查詢电子信息以及打印扫描图像。

（六）完善档案数据运用系统

房地产权属档案信息不仅为群众服务，而且也需为政府部门决策提供科学的依据。因此，需建立房地产档案数据运用系统，以便管理人员能够从多角度对各地的房产交易数据进行收集整理和分析，从而对房地产市场的现状和发展趋势作出准确的判断，为政府及时运用相关调控手段，落实中央的房屋政策，达到科学决策、规避风险的目的。

四、提升档案现代化管理的措施

（一）加强组织领导，全力保障档案信息化建设的顺利开展

明确分管领导，加强对日常档案管理工作的领导，为推进信息化建设创造条件。

（二）加强工作人员素质选用，提升档案业务水平

制定档案风险评估机制，对房地产权属资料保存的各类情况做好风险评估，针对不同风险制定不同的防范措施。其次提高管理人员业务能力，房地产档案是城市房地产管理的综合反映。因此，必须聘用管理专业和网络维护专业人才，打造一支优秀的档案管理队伍。加大工作人员日常业务知识水平的学习，其中包含计算机运用操作知识的提高，以适应现代社会不断提升的需求。

（三）优化管理制度

按照数字档案建设相关指南要求，建立一套与档案法律法规相配套的内部管理制度，进一步规范房产权属档案管理工作，并推动档案工作的规范化、制度化。建立绩效考核制度，调动档案管理人员的积极性。按照档案资料一体化的原则，对纸质资料、电子文档资料的收集、归档、管理、利用作具体的规定，引导档案管理的科学化。