怎样看待宪法修改问题

第一篇：怎样看待宪法修改问题

法律是社会保护的最后一道防线 改革开放使宪法的修改更加附有时代性格

原来的公权利得到一部分的削弱

人们更加注视私权利的保护

关键词] 修宪 民主 宪政 财产权 迁徙自由权 公民基本权利 宪法解释制度

一、修宪的价值

亚里士多德曾在《政治学》一书中指出：“法治应该包含两方面的涵义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”[1]（第119页）这句至理名言提示了法律的本质要求：即良法至上。纵观世界上法治建设比较成功的国家，不论他们人口多寡、地域大小以及历史文化概貌有多大差异，他们都有一个共同特征：有一部良法并赋予其至高无上的权威。而宪法权威的确立又有赖于宪法规范的稳定性和适应性的动态和谐。宪法必须保持足够的稳定性，不能朝令夕改。如果频繁的行使修宪权和制宪权，就无法保持宪法的应有稳定性和连续性，从而损害宪法的权威。但我们必须认识到,“宪法的稳定性与宪法的权威不一样,后者是绝对的,而前者则只能是相对的。”[2]所以宪法规范又必须有适应性。“经验知识告诉我们，法必须受到人民的尊重，然后才有尊严，然后才会发生作用，但„法‟也唯有能够适应和满足现实社会的需要，然后才会为人们所遵守。”[3]（第179页）换言之，即科学的宪法是宪法权威确定的前提。一部科学的宪法能够完整的反映人们的宪法观念和价值追求。而使宪法科学性的一个重要途径就是修改宪法。正如有的学者所言，宪法必须随着时间和社会情势的变化而变化，宪法不在变化中自变,就会因其不变而为社会所推翻。在这种情景下，更不能奢谈宪法权威和法治。[4]世界上第一部成文宪法《美利坚合众国宪法》尽管只有7条，但宪法修改的相关规定便占据一席之地。随后成文宪法国家就相继效仿。在《世界宪法大全》一书上册收录的各国共80余部宪法中,就有60余个国家在宪法中明文规定了宪法修改的主体、修改范围和程序等问题。”[5]世界上几乎没有不被修改的宪法，“修宪”的重要功能就在于增强宪法的活力，维护宪法的权威，实现宪法价值，这也就是修宪的价值。因此建立一套完善的宪法修改机制并保障修宪权的恰当行使，是社会主义民主建设和我国现代宪政建设的必然要求。

那么,什么是修宪呢？修宪,即宪法修改,是指在新的宪法产生后,由于社会的发展和变化而需要对宪法规范做出适当变更的宪法创制活动。修宪的对象是宪法规范,它包括两方面内容,一方面是变更宪法形式,如宪法规范的构成方式；另一方面是宪法规范的内容。宪法规范的内容可以通过修宪予以废除、改变或者增加。这也是当

今各国修宪的主要方面。从各国宪法创制实践看,修宪都以不改变原有宪法规范所赖以存在的基本社会制度条件为限。

在改革开放的今天，“修宪”对中国具有极为重要的现实价值。从1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，中国现行宪法颁布施行至今已20年了。在随后的实践中，在1988年、1993年、1999年，中国又对现行宪法进行了必要的修改和补充。胡锦涛总书记在纪念现行八二宪法公布施行20周年时指出：“改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展，是宪法得以充分实施和不断完善的根本原因。实践没有止境，宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代建设的发展要求，根据实践中取得的重要的新经验和新知识，及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充，使宪法成为反映时代要求与时俱进的宪法。特别是八二年以来的三次修宪，使现行宪法更符合改革开放、与时俱进的核心精神，提高了宪法的权威，[6]促进了社会的发展。但是，纵观这三次“修宪”，也有种种缺陷：其一，是修宪的内容集中在经济制度方面，三次修改共通过17条修正案，有11条约2/3涉及经济制度，对公民权利和国家权力制度的完善关注不足；其二，是修改后的宪法规范仍纲领性有余而规范性不足。[7]因此，中国宪法中政策性内容过多是我国宪法频繁修改的一个原因。其三，修宪过于频繁，削弱了宪法权威和公民原本就十分薄弱的法治和宪法意识。一部法律之所以被百姓信仰，就是因为它在司法实践中不断的被应用，不断的被认可和遵守。但我国现行的司法体制中，宪法却被人为地长期“虚置”，让它处在一种高高在上的地位。很多时候，人们几乎忘记了宪法的存在，忘记了自己本该享有的宪法规定的权利。因此我们在取得巨大经济建设成就的同时，又不得不承认：中国宪法权威不高，作用有限。这固有宪法实体内容与现实不协调的原因，更关键的在于宪法运行实施的程序安排及不合法。这就是为什么在依法治国的文明社会的今天会有“宪法司法化第一案”的齐玉苓案，[8]会有“中国违宪审查第一悬案”的孙志刚案件，[9]还会有“不明不白被关十二年”的杨志杰案。[10]

宪法的精神和内容本身不允许宪法经常被修改。什么是宪法？“宪法就是国家的根本大法。”[11]宪法根本性质就在于它调整社会关系的根本性。它主要调整政府和人民的关系，实质上是人民授予政府权力的契约。没有稳定性和权威性，宪法难以为“宪”，契约也就无法保障，也就会出现无数个孙志刚案件。一部宪法一旦制定，靠它的权威性得以实施是第一位的，而权威性又需要稳定性来维护。怎么才能解决宪法为了追稳定性而产生的滞后性、保守性的矛盾呢？对此学者们的观点不一。一种观点认为，改革是一个循序渐进、不断探索、逐步深入的过程，我们不可能对今后社会发展做出全面的规划。因此目前只能对宪法进行部分修改；另一种观点则认为现行宪法问题太多，小修小补无济于事不能从根本上解决宪法规范与社会现实之间的矛盾。如莫纪宏博士认为，应对现行宪法所确定的基本原则和制度基于江泽民所提出的“三个代表”的精神和要求做全面、系统的修改，使宪法担负起承上启下、继往开来的历史使命。杨海坤教授则认为应该为全面修宪做好重复的理论准备。还有一种观点认为对现行宪法的零打碎敲式的修补，由于缺乏长期的通盘考虑，使人愈加感到宪法思路的杂乱无章，与其如此“还不如另起炉灶，缜密论证，尽快制定一部符合宪政要求的新宪法”。

[12]除此之外也有人认为应完善我国的宪法解释体制，充分发挥这一宪法变迁的优势。我想，在“制宪”还不成熟的现在，广义的“修宪”是可行的。对于广义的“修宪”，我认为主要有以下四点：

（1）可改可不改的就不改，以维护宪法的稳定性。

（2）能通过实践本身解决的就让实践去解决。“如宪法司法化可以解决许多违宪的问题”。

（3）根据1982年宪法第67条明确的规定（全国人民代表大会常务委员会具有解释宪法和监督宪法实施的职权。）[13]启动至今尚未建立具体配套的操作程序和机制的宪法解释制度，在改革开放的精神指导下，对之加以扩大解释，“逐渐的将现行宪法关于宪法解释的规定制

度化和具体化。”[14]在“修宪”条件不具备的情况下，用宪法解释代替大部分“修宪”，以保障宪法的稳定性和权威性。

（4）如果宪法的规定妨碍必要的制度建立和制约社会发展，在结合宪法解释及成熟的思想理论的条件下，可以部分修宪，条件成熟时可以全面修宪。

这四点并不是各自孤立的,而是有着密切联系,有机统一的。但在民主与法治日益深入人心的今天，广义的“修宪”应该被人民所重视，并且广义的“修宪”也是较为切实可行的。

二、关于我国修宪的设想。

修宪”是“宪法制定者或者是依宪法的规定享有宪法修改权的国家机关或其他特定的主题对宪法规范中不符合宪法指定者利益的内容加以变更的宪法创制活动。”[15]各国修宪的主体不同，代表的阶级利益也有很大的差别。

我国修宪的主体是全国人民代表大会，而全国人民代表大会制度的首要原则是民主集中制原则，因此我国的修宪体现了人民民主的要求。我国现行宪法第六十四条规定，“宪法的修改由全国人民代表大常务委员会或五分之一以上的全国人民代表大会的代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”[16]（第64条）这样规定就将宪法修改的合理性和现实性紧密结合起来，使我国“修宪”能够准确的反映人民的利益和要求，体现人民民主。

中国宪法内容庞杂，除了传统宪法所包括的公民权利和国家权利两部分外，还有大部分关于经济制度、文化制度和社会政策方面的内容。八二宪法颁布至今，已经有过三次的部分修改，可修改的内容集中在经济制度方面。而对于民主主体的广大公民的基本权利保护不足。我认为以后的重点应放在公民权利方面。保障公民的基本权利不仅是宪政追求的目标，也是社会主义民主的要求。[17]（第2页）我国法学界针对现行宪法公民权利列举不足的缺陷,认为应该对公民的财产权、迁徙自由权、生命权、思想自由权、罢工权、环境权、生存权和发展权给予宪法保护。联系我国的基本法和我国对已加入的两个人权公约（《公民权利和政治权利国际公约》和《社会权利、经济权利与文化权利国际公约》）承诺的义务，我国宪法目前应该增添的公民权利只有迁徙自由权和生命权两项。对生命权的保护是基本的，在宪法中明示即可，而我国历来主张的生存权和发展权则是更高层次的权利。根据理论准备的成熟程度并结合我国的生活实际，我认为公民基本权利中的财产权和迁徙自由权应成为以后“修宪”的重点。

第一，关于财产权宪法保护的完善。

现行宪法仅第十二条和第十三条就公共财产和私有财产做出了相关规定。第十三条第一款规定“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权，”同时还规定保护城乡劳动者个体经济（第十一条第一款）、私营经济（1988年修正案第一条）以及外国的企业和其他经济组织或个人（第十八条第一、二款）[18]的合法的权利和利益。随着改革开放的深入以及社会主义市场经济的形成和发展，现行宪法之中有关私人财产权保障的规范体系也显示出明显的内在局限性，主要体现在以下三个方面：

（1）保障对象的局限性，即基本上偏重于对公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权的保障，也就是主要偏重于对公民生活资料的保障，而民间掌握的大量生产资料尚未得到合法地位，得不到宪法保护。

（2）规范体系的不完整性，体现在财产权保障规范仅仅由保障条款和制约条款构成，而缺少损害补偿条款。

（3）保障对象法律性质的不确定性，表现在有关公民财产权保障的规定，置于第一章总纲部分，融入宪法有关社会经济制度中。

这三方面同时构成了我国财产权的宪法保护的致命缺陷，所以在“修宪”时必须注意以下几点：首先，将财产权置于“公民的基本权利与义务”一章中，作为公民基本权利加以保护。其

次，在程序规范设计中，应遵从现代国家的通常做法。现在财产权的宪法保障制度的规范内容主要蕴含了三重的结构，即不可侵犯条款；制约条款和征用补偿条款。三层结构相辅相成，环环相扣，不可分割。我国的财产权宪法保护体系也应该含概这三部分内容。

第二，关于迁徙自由权的宪法保护

从《公民权利和政治权利公约》第12条规定看，迁徙自由包括国内迁徙自由、国际迁徙自由和归国自由。我国五四宪法也曾赋予公民迁徙自由权，但现行宪法取消了这一公民权利，主要是考虑到了我国经济发展水平比较低，在可以预见的未来，还不能为公民的迁徙提供充足的、可供自由选择的条件。实际上，我国国民经济已逐步发展壮大，类似孙志刚案件的层出不穷，已成为国民经济发展的严重障碍。并且迁徙自由权本应就是公民享有的宪法权利，在民主法治日益深入人心的今天，不应该漠视这一权利。（根据我国法理和宪政原则,以及惯常的司法实践,公民应当享有,而宪法没有规定的权利,公民不得享有。）[19]（第219页）在修宪规范设计上，至少应包括以下内容：公民有迁徙自由，不得侵犯。

三、修宪是我国实现宪政的需要。

“宪政是什么呢？就是民主的政治。”[20]（第732页）

《宪法词典》认为，“宪政，以宪法为中心的民主政治。即民主和法制的结合，构成政权的组织形式。”[21]（第351页）“没有宪法的存在是谈不上宪政的。”[22]（第90页）“宪政以宪法为起点”，“宪法是宪政的前提”[23]（第160页）我国著名宪法学家张友渔曾经对宪政概念作过精确的表述：“所谓宪政就是拿宪法规定国家体制，政权组织以及政府和人民相互之间权利义务关系而使政府和人民都在这些规定之下，享有应享有的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形式。”[24]（第100页）宪政具体是干什么的呢？一方面是要保障公民基本权利；另一方面要制约公共权力，包括政党权力、立法、司法、行政权力都应受到制约。因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。” “若防止滥用权力就必须以权力约束权力”。[25]（第154页）保障公民基本权利、制约公共权力，说到底就是要有一部科学的良法并赋予其绝对的权威，使宪法付诸司法实践。而在现行宪法还不完善的情况下，实现这两个方面的一个重要途径就是“修宪”。

第一，从理论上分析：“修宪”能加强宪法的正当性、确定性、功能性和调整性。而这也正是“现代宪政应当具有的四个基本内容：宪法的正当性、宪法的确定性、宪法的功能性和宪法的调整性。”[26]（第19页）

（1）宪法的正当性是宪法的产生应有充分的理由，是正当的，符合一般正义原则的要求。宪法的正当性要求宪法必须是人民主权的产物，创制宪法的目的必须立足于更好的为人民服务，最大程度实现人民利益。宪法的正当性还应包括“制宪”的正当性和“修宪”的正当性。

（2）宪法的确定性是指处于实践状态的宪法规范本身具有肯定的特征。内容模糊的宪法规范是无法予以实施的，因而也就不可能通过实施宪法来达到实现宪政的目的。我国现行宪法的确定性不是很完善，在全面“修宪”时机不成熟的情况下，部分“修宪”及启动宪法解释制度无疑是最好的途径。

（3）宪法的功能性是指宪法规范具有比较明晰的规范作用和社会作用。宪法规范应当是最基本的法律规范，任何普通的法律规范的产生，其内容必须以宪法规范的要求为前提，并不得与宪法规范相抵触；宪法规范必须在实践中能够对现实的国家事务和社会事务发挥社会行为规范的调整作用。现代宪政的一个根本原则是“一切权力都是有限的，权利原则上是无限的。”（特殊限制除外）因此我们要通过“修宪”实现一个“有限政府”：“一个某些领域永远无权做出决定的政府；一个像普通公民一样手法和负责的政府；一个内部有分权和制衡制度的政府。”[27]因此政府职能和权利是有限的，只有这样宪法对国家权力以及其他公共权力的运作、对公民基本权利的实现、能够起到现实有效的调整作用。一个不能在实践中对一个国家的国家权力的行使，公民权利的实现起到现实的保护作用的宪法，是不符合现代宪政的基本要求的。而要想符合现代宪政的基本要求也只有“修宪”。

（4）宪法的调整性，是指一个在实践中对国家和社会事务起到现实的调整作用的宪法，必须具有与实施宪法要求相适应的监督、评价、调整和制裁手段。没有这些必要的实施宪法的调整手段，就无法对违宪事件加以违宪追究。值得注意的是胡锦涛作为最高领导人第一次提出“违宪审查”，强调健全宪法监督机制，宪法解释机制，及时纠正一切违宪行为。因此，我们可以以当今“违宪审查”第一悬案为契机，激活中国违宪审查制度，并同时推动宪法实施监督制度及宪法解释制度。

第二，从历史角度考虑,百年宪政一直是中国人的梦想。回顾历史，吸取历史经验教训，我们以后“修宪”的重点也应放在保障公民的基本权利上。这是因为公民基本权利的实现程度是宪法转为宪政的关键，而公民的基本权利的保障则是宪政的核心价值和指导思想。[28]但是中国百年宪政之路从一开始就偏离了方向，从清末立宪至孙中山的五权宪法；从中国第一部宪法颁布到1999年宪法修正案“依法治国”这一治国方略的制定与实施，百年宪政，跌宕起伏。虽然我们“有理由相信自己已经站在宪政的路口”[29]（第41页）但毕竟“中国还没有实现宪政”。宪政仍然仅仅“是中国为其完全实现而为之奋斗的目标和理想”。[30]（第589页）宪政在中国一开始就是被作为一种富国强兵的工具而不是人们普遍的价值认同；[31]宪法本身更多的是被用作一种政治策略，而不是一种实质意义上的法律；而对宪政工具化的理解和接受，在亚洲国家中相当具有普遍性。[32]（第64页）这就是我们一直所走错的方向，因此我们也不难理解百年宪政之梦为什么还那么遥远！

以前文反复所提议的修宪以及今后修宪的重点放在公民的基本权利上，不仅是完善现行宪法的需要，也是在现行宪法的前提下实现我国宪政的需要。

依法治国，建设法治国家，是我们一个多世纪以来的梦想。不知是历史戏弄我们还是社会进步和成长的代价，一个世纪过去了我们的民主建设和宪政追求仍旧处于起步阶段。今天我们又站在历史的关节点上，市场经济的发展对国家权力提出新的变革要求，公民的权利和民主自由需进一步保护，解决这些问题不能只靠“修宪”，走宪政之路是必然。正如江泽民在报告中所言，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”中国在迈向市场经济以后,首先应通过“修宪”型塑一部科学的宪法,然后有步骤地推进宪政建设,限制公共权力,保护公民权利,将以保障个人权力利核心的宪政理论与民主理论结合起来。就有可能开启宪法时代,实现百年宪政。也就是民主和宪政结合起来，因为宪政是民主的最根本方式，也是中国的必经之路。

20世纪初，孙中山先生说：“事有顺乎天理，应乎人情，适乎世界之潮流，合乎人群之需要，而为先知先觉决志行之，则断无不成者也。”

百年后的今天，再重温这段话，诚哉斯言。

第二篇：如何理性看待土地财政问题修改

如何理性看待“土地财政”问题

今年初，在全国国土资源工作会议上公布2010年全国土地出让金总额达2.7万亿元，同比增幅达70.4%这一数据以来，关于土地出让金缘何能在“最严调控年”里创下新高？巨额的“卖地”进账如何使用？地方的“土地财政依赖症”是否会进一步加剧？等报道频现，“土地财政”问题更是成为热议焦点。对此，我部开展了一系列研究探讨工作。“土地财政”，是社会各界对以地生财的地方政府财政收入结构的称谓，是指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益的现象。在地方政府财政中，与土地关联的内容包括土地出让收入、不动产税费以及土地抵押贷款三部分。我们认为，土地出让收入是地方财政收入的主要构成，片面地将土地出让收入不断增加等同于“以地生财”甚至“土地财政”的说法有失偏颇，这是不同层面的两个问题。

一、多年来，党中央、国务院及其有关部门制定出台了一系列政策措施，土地出让收支管理日臻严格规范

为了切实加强土地出让收支管理，近年来党中央、国务院及有关部门采取了一系列措施。2006年5月，温家宝总理提出土地出让金“收支两条线”的管理要求。随后，下发《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发„2006‟100号），规定将土地出让收支全额纳入预算，实行“收 1

支两条线”管理。随后下发《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综„2006‟68号），对国有土地使用权出让收支管理进一步细化；2008年，《财政部、国土资源部关于加强土地出让收支预算编制工作的通知》（财综„2008‟74号）规定，严格遵循“以收定支、收支平衡”的原则，科学编制土地出让收支预算。2009年，《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综[2009]74号）进一步强调，加强征收管理，保障土地出让收入及时足额征收和缴入地方国库保障土地出让收入及时足额缴入地方国库，严格做好土地出让收支预算编制工作。这一系列政策文件的相继出台，有力促进了我国土地出让收支管理的规范化、制度化。

国家对土地出让收入的使用范围做出了明确要求，大致包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安臵费支出等其他支出共五大类。在此基础上，重点明确了几类土地出让纯收益支出比例。2004年，财政部、国土资源部关于印发《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》的通知(财综„2004‟49号)规定：“土地出让金用于农业土地开发的比例，由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府根据不同情况，按各市、县不低于土地出让平均纯收益的15％确定。”2007年，《廉租住房保障办法》中首次明确：土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。2010年，财政部，国家发展改革委，住房城乡建设等3部委联合下发《关于保障性安居工程资

金使用管理有关问题的通知》（财综„2010‟95号）规定，允许土地出让净收益用于发展公共租赁住房。从2010年起，各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可将现行从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金，统筹用于发展公共租赁住房。2011年，中央1号文件《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》规定：“从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。”

二、理性看待土地出让收入不断增加的现实作用和产生原因

（一）土地出让收入是地方财政的重要组成部分，在地方经济建设中发挥了重要作用

多年实践表明，土地出让收入为国家和城市建设，包括城市基础设施、民生工程、社会事业、公共教育、保障性住房、支农工程等建设提供了重要资金支持，在完善城市建设、提升公共服务水平、改善人居环境等经济发展实践中发挥了积极作用，促进了社会稳定和公平。上海甚至酝酿利用土地出让收益充实社会基金，杭州提取土地出让收益支持教育发展等，这充分彰显了土地出让收入在支撑地方经济发展中的重要作用。我们也应客观清晰地认识到，虽然，2011年土地出让收入2.7万亿，但完全扣除拆迁建设成本后的土地出让净收益远没有想象的那么大，具体数据不清。而且，各地土地出让净收益也不均衡，大城市出让收益高一些，小城市相对较低。从土地出让收益分配流量来看，35%的土地出让收益国家已经明确用途，其中，土地出让收益的15%用于农业综合开发，10%用于保障房建设，10%用于农田水利建设，真正留给地方政府的自由支配空间比较有限。正是这部分比较有限地收益资金，有效弥补了公共财政的不足，确保了经济社会建设的顺利推进。因此，我们认为土地出让收入的稳步增长在地方发展中的作用是居功至伟的。

（二）供地总量增加、结构调整以及通胀预期是土地出让收入增加的主要外因，而地方财权事权不匹配是其深层次内因

依托我们的土地市场监测监管数据分析，我们认为，2011年土地出让价款比去年有较大增幅的主要原因是，土地出让面积增长较快，这也是落实国家保增长、促发展战略的客观要求。2011年，全国土地供应总量中以出让方式供应的面积占68.1%，达到29.15万公顷，同比增长39.6%。其中，出让房地产用地和工矿仓储用地面积同比分别增长50.4%和30.8%。此外，土地出让价款的增加，还受其他因素的影响：一是以招标拍卖挂牌方式供应的比重进一步提高，招拍挂出让面积同比增长44.5％，占土地出让总面积的88.3％，同比提高3.0个百分点；二是土地供应总量中房地产用地占比明显提高，房地产用地出让面积占比进一步提高，2010年达45.3%，同比提高了3.3个百分点；三是受近年来房地产价格上涨的影响，土地征地拆迁成本刚性上涨，导致土地取得成本不断增加；四是通胀预期下，流动性充裕，使得资金加速进入土地市场，推动地价继续上涨，全年105个城市居住

用地地价同比增幅9.95%。

上述关于供地总量增加、结构调整以及通胀预期等只能说是土地出让收入增加的主要外因，这些因素也只是特殊发展阶段的客观反映，不可避免；而我国特殊的财税体制环境，尤其是地方政府财权与事权不匹配，才是诱发土地出让收入高居不下，个别地区土地财政依赖加剧的深层次内因。1994年国家分税制改革后，地方政府一直面临事权多、财权少的窘境，况且各地纳入预算的财政收入不多。2008年为积极应对经济危机，国家启动4万亿元经济刺激计划，地方财政资金配套压力陡增，很多处于赤字状态。这种情况下，土地财政收入成为地方各类建设支出的救命稻草，也就不难理解。我们认为，严格按照有关政策规定，在符合规划和计划要求，充分保障农民土地财产权益的前提下，地方政府通过招拍挂等有偿使用方式出让土地，充分发挥市场配臵资源的基础性作用，实现土地资产价值的最大化的这种做法，其总体方向是正确的。土地出让收入的不断增加，是土地市场迅速发展，经济社会水平不断提高的必然结果。当然我们也发现，随着土地市场的快速发展，一些地方也的确出现了政府过度依赖土地出让收入以及出让金使用用途、分配不规范等问题，我们对这种苗头性和倾向性问题也一直高度关注，今后将进一步根据情况制定各种有效措施，及时做好监管引导。

三、下一步工作打算

今后，国土部将会同财税等部门，进一步推进相关理论研究

和试点探索工作，有针对性地提出解决对策。一是配合招拍挂制度改革的深化推进，系统总结实践经验，健全土地市场运行机制；探索多元化有偿使用制度，使土地有偿使用收入不过分集中在一次出让，遏制片面追求土地收益的短期行为。二是深化推进土地出让收益管理体制改革，协调处理好政府、企业和农民之间的利益关系，明确土地出让收益分配结构，强化土地出让收益收支监管，使得土地出让收入更加科学、透明和合理，如探讨建立全国、地区和城市土地基金等；三是贯彻落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》精神，配合推进国家财税制改革，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系，从根源上遏制地方政府土地财政依赖问题。

第三篇：2018宪法修改

十二届全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨3月5日向十三届全国人大一次会议作关于《中华人民共和国宪法修正案（草案）》的说明时说，宪法修正案（草案）提出，对我国现行宪法作出21条修改，其中11条同设立监察委员会有关。

具体修改内容如下。

（一）确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。宪法修正案（草案）将宪法序言第七自然段中“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下”修改为“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下”。同时，在“自力更生，艰苦奋斗”前增写“贯彻新发展理念”。

主要考虑是：科学发展观是党的十六大以来以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人推进马克思主义中国化的重大成果，党的十八大党章修正案已经将其确立为党的指导思想。习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化最新成果，是党和人民实践经验和集体智慧的结晶，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南，是党的十八大以来党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的根本理论指引，其政治意义、理论意义、实践意义已被实践所充分证明，在全党全国人民中已经形成高度共识。党的十九大党章修正案已经将其确立为党的指导思想。在宪法中把科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想写在一起，确立其在国家政治和社会生活中的指导地位，反映了全国各族人民的共同意愿，体现了党的主张和人民意志的统一，明确了全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的共同思想基础，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央推动我国经济发展实践的理论结晶，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的主要内容，必须长期坚持、不断丰富发展。把“新发展理念”写入宪法，有利于从宪法上确认这一重要理论成果，更好发挥其在决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程中对我国经济发展的重要指导作用。

（二）调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。宪法修正案（草案）将宪法序言第七自然段中“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。与此相适应，在宪法第三章《国家机构》第三节第八十九条第六项“领导和管理经济工作和城乡建设”后面，增加“生态文明建设”的内容。

主要考虑是：从物质文明、政治文明和精神文明协调发展到物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，是我们党对社会主义建设规律认识的深化，是对中国特色社会主义事业总体布局的丰富和完善。把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴，是党的十九大确立的奋斗目标。作这样的修改，在表述上与党的十九大报告相一致，有利于引领全党全国人民把握规律、科学布局，在新时代不断开创党和国家事业发展新局面，齐心协力为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦而不懈奋斗。

（三）完善依法治国和宪法实施举措。宪法修正案（草案）将宪法序言第七自然段中“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”。

主要考虑是：从健全社会主义法制到健全社会主义法治，是我们党依法治国理念和方式的新飞跃。作这样的修改，有利于推进全面依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，加快实现国家治理体系和治理能力现代化，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、稳定性、长期性的制度保障。同时，在宪法第一章《总纲》第二十七条增加一款，作为第三款：“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。”主要考虑是：全国人民代表大会常务委员会已于2015年7月1日通过了关于实行宪法宣誓制度的决定，不久前全国人大常委会又作了修订，将宪法宣誓制度在宪法中确认下来，有利于促使国家工作人员树立宪法意识、恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命，也有利于彰显宪法权威，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，加强宪法实施。

（四）充实完善我国革命和建设发展历程的内容。宪法修正案（草案）将宪法序言第十自然段中“在长期的革命和建设过程中”修改为“在长期的革命、建设、改革过程中”；将宪法序言第十二自然段中“中国革命和建设的成就是同世界人民的支持分不开的”修改为“中国革命、建设、改革的成就是同世界人民的支持分不开的”。

作这些修改，党和人民团结奋斗的光辉历程就更加完整。

（五）充实完善爱国统一战线和民族关系的内容。宪法修正案（草案）将宪法序言第十自然段中“包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线”修改为“包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线”。

主要考虑是：实现中华民族伟大复兴的中国梦已经成为团结海内外中华儿女的最大公约数。实现中国梦，需要凝聚各方面的力量共同奋斗。只有把全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者都团结起来、凝聚起来，实现中国梦才能获得强大持久广泛的力量支持。

将宪法序言第十一自然段中“平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。”修改为“平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。”与此相适应，将宪法第一章《总纲》第四条第一款中“维护和发展各民族的平等、团结、互助关系”修改为“维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系”。

主要考虑是：巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央反复强调的一个重要思想。作这样的修改，有利于筑牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。

（六）充实和平外交政策方面的内容。宪法修正案（草案）在宪法序言第十二自然段中“中国坚持独立自主的对外政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则”后增加“坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略”；将“发展同各国的外交关系和经济、文化的交流”修改为“发展同各国的外交关系和经济、文化交流，推动构建人类命运共同体”。

作这样的修改，有利于正确把握国际形势的深刻变化，顺应和平、发展、合作、共赢的时代潮流，统筹国内国际两个大局、统筹发展安全两件大事，为我国发展拓展广阔的空间、营造良好的外部环境，为维护世界和平、促进共同发展作出更大贡献。

（七）充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容。宪法修正案（草案）在宪法第一章《总纲》第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”后增写一句，内容为“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”

主要考虑是：中国共产党是执政党，是国家的最高政治领导力量。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。宪法从社会主义制度的本质属性角度对坚持和加强党的全面领导进行规定，有利于在全体人民中强化党的领导意识，有效把党的领导落实到国家工作全过程和各方面，确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。

（八）增加倡导社会主义核心价值观的内容。宪法修正案（草案）将宪法第一章《总纲》第二十四条第二款中“国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”修改为“国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”。

主要考虑是：社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求。作这样的修改，贯彻了党的十九大精神，有利于在全社会树立和践行社会主义核心价值观，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想道德基础。

（九）修改国家主席任职方面的有关规定。宪法修正案（草案）将宪法第三章《国家机构》第七十九条第三款“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届”中“连续任职不得超过两届”删去。

主要考虑是：这次征求意见和在基层调研过程中，许多地区、部门和广大党员干部群众一致呼吁修改宪法中国家主席任职期限的有关规定。党的十八届七中全会和党的十九大召开期间，与会委员代表在这方面的呼声也很强烈。大家一致认为，目前，党章对党的中央委员会总书记、党的中央军事委员会主席，宪法对中华人民共和国中央军事委员会主席，都没有作出“连续任职不得超过两届”的规定。宪法对国家主席的相关规定也采取上述做法，有利于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，有利于加强和完善国家领导体制。

（十）增加设区的市制定地方性法规的规定。宪法修正案（草案）在宪法第三章《国家机构》第一百条增加一款，作为第二款：“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”

增加这一规定，有利于设区的市在宪法法律的范围内，制定体现本行政区域实际的地方性法规，更为有效地加强社会治理、促进经济社会发展，也有利于规范设区的市制定地方性法规的行为。

（十一）增加有关监察委员会的各项规定。为了贯彻和体现深化国家监察体制改革的精神，为成立监察委员会提供宪法依据，宪法修正案（草案）在宪法第三章《国家机构》第六节后增加一节，作为第七节“监察委员会”，就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。与此相适应，还作了如下修改。（1）将宪法第一章《总纲》第三条第三款中“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”修改为“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”。（2）将宪法第三章《国家机构》第六十五条第四款“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”修改为“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务。”（3）将宪法第三章《国家机构》第一百零三条第三款“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”修改为“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务”。（4）在宪法第三章《国家机构》第六十二条第六项后增加一项，内容为“选举国家监察委员会主任”；在宪法第六十三条第三项后增加一项，内容为“国家监察委员会主任”；在宪法第六十七条第六项中增加“国家监察委员会”；在第十项后增加一项，内容为“根据国家监察委员会主任的提请，任免国家监察委员会副主任、委员”。（5）将宪法第三章《国家机构》第一百零一条第二款中“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”修改为“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级监察委员会主任、本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”；将宪法第一百零四条中“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”修改为“监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作”。（6）删去宪法第三章《国家机构》第八十九条第八项“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”中的“和监察”。删去宪法第一百零七条第一款“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”中的“监察”。

作上述修改，反映了党的十八大以来深化国家监察体制改革的成果，贯彻了党的十九大关于健全党和国家监督体系的部署，也反映了设立国家监察委员会和地方各级监察委员会后，全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会、国务院和地方各级人民政府职权的新变化以及工作的新要求。

第四篇：怎样看待小学生作文抄袭问题

怎样看待小学生作文抄袭问题？

我家邻居妈妈一天晚上找到我说：她的女儿上学回家后，哇哇大哭，原因是写了一篇叫做《买菜》的文章，里面的内容是她帮妈妈去菜市场买菜，与小贩讨价还价，以及靠自己经验来挑菜的事。这篇作文被老师表扬了，并读给大家听。然后让大家学习学习后重写。这小学生的同桌便学习着写了一篇《买豆腐和买黄瓜》的作文，内容几乎一样，就是买的东西变了变。结果，那小学生看到了便觉得自己的文章被抄袭了，觉得很委屈，就告诉了老师，结果老师不但不管，还说，没关系啊，就让你的同桌学习学习嘛！那小学生当场就急的哭了。回家后就向妈妈哭着诉委屈。

我跟她解释说：“一般小学生作文练习后，老师总爱找一些范文供其他学生来学习。如果本节课的作文普遍很差，便会让学生重写，并注意范文。”

第五篇：关于十六大后现行宪法修改的问题

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关于十六大后现行宪法修改的问题

秦前红 叶海波

内容摘要：依法治国的核心是依宪治国。一部良好的宪法是依法治国、宪政建设的前提。根据时势对宪法进行适当的修改，是法治建设的必然要求。在近二十年的改革开放中，八二宪法发挥着积极的作用，成为型塑我国宪政秩序的首要法律文件。十六大报告的诸多理论创新，使宪法面临着理论和实践的双重挑战。为了确保宪法成为社会发展、法治宪政建设的引擎，通过部分修改的方式，实现宪法变迁应是我们的理性选择。当前应将修宪的重点放在公民权利部分，特别是完善财产权和迁徙自由权的宪法保护体系。

一

宪法是近代资产阶级革命的产物。大凡一国的政权发生更迭，新掌握政权的集团都会制定一部新宪法。在和平时期，宪法作为社会政治生活的根本准则，以立国的精神和价值追求型塑一国的“客观价值秩序”。随着社会的发展变化，宪法的某些规范不可避免地会与社会变革的要求相抵触。修改宪法，实现宪法规范与社会变迁的协调性，维护宪法的动态稳定和权威性，自然是宪政实践的首要选择。

(一)宪法修改的价值

“法治”在《牛津法律大辞典》中被看作是“一个无比重要的，但未被定义，也不能随便被定义的概念”。的确，自亚里士多德以来，人们就对法治的内涵、基本价值取向以及现实制度构架等问题争论不休。[1]虽说人们对何为法治尚未达成共识，但透过学者的争论，我们仍可以达致这样一个认识，即关于法治的理念是强调平等，反对特权，注重公民权利的保障，限制公共权力的滥用，谋求以宪法为核心的正当法律规则的权威高于一切。[2]反观人类法治实践的历史，上述法治理念时刻引领着法治实践的发展。从西方法学流派的发展来看，这种理想与现实的转换与演变关系则表现为自然法学派和实证主义法学派的交替。[3] 要使法治理念在现实生活中得以实现，就必须发挥实在法的固定和 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

支持作用，并确保法律的权威至上。亚里士多德曾在《政治学》一书中指出：“法治应该包含两方面的涵义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[4]这句至理名言揭示了法治的本质要求，即良法至上。纵观世界上法治建设颇为成功的国家，不论它们的人口多寡、地域大小以及历史文化概貌有多大的差异，只要它们步入了法治之道，就具备一个共同的特征：法律具有至高无上的权威。

在宪政思潮波及全球，各国竞相模仿西方宪政建设的今天，宪法在法治国家建设过程中被赋予独特的价值。“法治的核心是宪法价值的维护，即以宪法规范的要求作为社会秩序正当与否的基础，赋予宪法以普遍的约束力”。[5]宪法权威至上是法律至上原则的灵魂。法治理念谋求“一种法律的统治而非人的统治”[6]，而法治与人治区分的根本标准在于法律与个人(或少数统治者)的意志发生矛盾冲突的时候，是法律的权威高于个人意志还是个人意志凌驾于法律之上。[7]在政治社会，对法律权威构成最大威胁的莫过于公共权力执掌者的个人恣意。孟德斯鸠不无先见地指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[8]法律至上首先要求法律支配权力。“一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的就是僭取的。此外别无来源。”[9]宪法正是授予政府权力的法案，在启蒙思想家眼里，宪法“不是政府的法令，而是人民组成政府的法令”，宪法是政府权力产生的合法性依据，“政府如果没有宪法就成了无权的权力了”。[10]因此，法律至上的法治理想，离开了宪法权威至上只是空谈。从这个意义上讲，“我们说的‘法治’应该是‘宪法之治’，而不应该仅仅是一般的法律之治”。[11]进而，法治这一目标演化成这样一组命题：依法治国首先是依宪治国，宪法权威至上是现代法治的根本要求，宪法是型塑一国法治秩序的首要文件。

宪法权威的确立有赖于宪法规范的稳定性和适应性的动态和谐。宪法必须保持足够的稳定，不能朝令夕改。如果频繁修改，就无法保持宪法应有的稳定性和连续性，从而损害宪法的权威。与此同时宪法规范必须具有适应性。“经验知识告诉我们，‘法’必须受到人们的尊重，然后才有尊严，然后才能发生作用，但‘法’也唯有能够适应和满足现实社会的需要，然后才会为人们所遵守。”[12]易言之，科学的宪法是宪法权威确立的前提。一部科学的宪法能够完整反映人们的宪法观念和价值追求。从一国宪政实践的逻辑时序来看，人们的宪法观念和宪政信仰决定着该国规范 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

宪法的内容和样式，并赋予规范宪法向现实宪法转化的强大动力。当一国宪法规范反映了该国人民宪法观念所体现的价值追求时，必然会具有极强的稳定性。这种稳定性则反过来使宪政信仰在人们心中的积淀不断加层，进而赋予宪法规范崇高的至上性。但当宪法规范与社会现实明显不符而成为社会发展的阻抑因素时，其稳定性只会有损其权威。正如有学者所言，无论是刚性宪法还是柔性宪法，都必须随着时间和社会情势的变化而变化，宪法不在变化中自变，就会因其不变而为社会变革所推翻。在这种情景下，更不能奢谈宪法权威和法治。[13]从宪法规范的稳定性和适应性所体现的价值取向来看，宪法会面临规范稳定性与社会变革价值之间的冲突，即一方面宪法要在社会发展的过程中保持其规范的最高性，用规范约束社会现实的随意性，在另一方面，宪法又必须适应社会发展的现实需求。故此，要确保宪法权威的确立，必须在宪法规范稳定性价值与社会变迁的价值追求的张力之间保持一种动态的有机平衡。从社会心理来看，在宪法的稳定性和适应性之间，人们更偏好后者。的确，法令多改，权威不立，没有权威，便无效益。但我们必须认识到，“宪法的稳定性与宪法的权威性不一样，后者是绝对的，而前者则只能是相对的”。[14]因此，从根本上讲，维护宪法权威，实现法治秩序，首先要确保宪法规范与社会现实的适应性。

要实现这一要求，必须通过科学的方式实现宪法的变迁。从世界各国的宪政实践来看，宪法变迁主要通过立法方式、宪法的全面修改和部分修改、宪法解释、宪法惯例和宪法文字的自然变更等途径来实现。[15]对于成文宪法国家来讲，宪法修改是宪法变迁的重要途径。世界上第一部成文宪法《美利坚合众国宪法》尽管只有七条，但宪法修改的相关规定便占据一席之地。随后的成文宪法国家相继效仿。在《世界宪法大全》一书上册中收录的各国共80余部宪法中，就有60余个国家在宪法中明文规定了宪法修改的主体、修改范围和程序等问题。[16]世界上几乎没有不被修改的宪法，宪法修改的重要功能就在于增强宪法的活力，维护宪法权威，实现宪法的价值。建立一套完善的宪法修改机制并保障其有效运行，是法治建设进程中必然的制度要求。

在今天的中国，宪法修改具有极为重要的现实价值。宪法与市场经济处于一种互动关系之中，但这种互动关系并非一种均衡、直接的对应关系。从宪法和市场经济的特性来看，宪法与市场经济的不和谐是这种不均衡互动关系的应有之义。[17]法律具有天生的保守倾向，法律规范框架中有着某种僵化性，使法律变革常常落后社会改革，还可能发 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

展出对社会生活的过渡控制的倾向。[18]宪法同样如此。而市场经济则无时不处在变动之中。更为重要的是竞争乃市场经济的本质。作为发现新知识过程的竞争[19]，使我们的认知殿堂不断发生革新，进而冲击宪法的稳定性。另外，我国的市场经济是在几十年计划经济体制中挣扎而生，远比不得资本主义国家的市场经济的成熟程度。在我们将市场经济体制建设作为国家的目标之后，必须创造市场经济发展的法律和制度条件，宪法的引导作用对这一体制的建立显得尤为重要。这要求宪法不能长期滞后于社会的发展，所以，在当今中国这个法治和市场经济后生发国家，宪法修改当然地获得了建构意义上的更高价值理性。胡锦涛总书记在纪念现行八二宪法公布施行20周年时指出：“改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展，是宪法得以充分实施和不断完善的根本原因。实践没有止境，宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求，根据实践中取得的重要的新经验和新认识，及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充，使宪法成为反映时代要求、与时俱进的宪法。”[20]事实上，我国现行宪法并不是僵化的历史文件，她始终处在活水长流的发展之中。也正是自八二年以来的三次宪法修改，使现行宪法更符合改革开放、与时俱进的核心精神，提高了宪法的权威，[21]促进了社会的发展。

(二)全面修改与部分修改的界分

宪法修改是指宪法正式实施后，由于部分规范与实际需要不相适应，由法定的修宪主体依据特定的修宪程序，对宪法规范所作的重订、修订或增删等活动。在现代宪政国家，修宪的主体、修宪权限及修宪程序都受到宪法的严格限制。就宪法修改的方式而言，极少数国家作过专门的规定。如1874年瑞士宪法第118条规定：“宪法可于任何时间做部分或全部之修正。”其后的1920年奥地利宪法和1940年的巴拉圭共和国宪法也有相关规定。从理论上讲，学界也认为全面修改和部分修改是宪法修改的两种主要方式[22]，而且学者们对二者的概念、区别和优劣进行了较多的探讨。[23]

一般来讲，全面修改又称整体修改，是指在国家政权性质及制宪权没有发生变化的情况下，宪法修改机关依据法定的修宪程序、权限对宪法的大部分内容(也包括宪法的结构)进行调整、修订并重新予以颁布的活动。部分修改则指 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

修宪机关依法对宪法中的部分内容进行调整或变动的活动，一般以决议或修正案的形式出现。二者的共同之处是均有别于宪法制定，以宪法所规定的修改程序进行。它们之间又存在如下两点区别：一是全面修改要求宪法修改机关通过或批准整部宪法，而部分修改则不重新通过或批准整部宪法，只批准决议或修正案涉及的内容。二是对宪法进行全面修改要公布一个新的宪法文本代替原宪法文本，但部分修改时原宪法文本并不被修正案所代替。

从总体上讲，学界对部分修改和全面修改的区分大多只限于形式方面。细加推敲便会发现，这种界分依旧十分模糊。宪法修改的实践表明，在进行全面修改时，会保留原来的大部分宪法规范，宪法典的原有结构也大多保持不变。所以，所谓的通过整部宪法便只具有形式意义。只要在全面修宪时，原宪法文本与新宪法文本在规范内容和表述上有相同之处，全面修改通过了整部宪法之说就尚存疑问。新宪法对原有宪法的保留条款，并不因新法的出现而当然失效。如果说全面修改后会通过并颁布一个全新的宪法文本，这与以决议或修正案的方式进行部分修宪并没有什么显著出别。众所周知，我国曾经采取决议的方式修改宪法，在每次决议案通过后，都将通过一个新宪法文本。即使八二宪法以来采取修正案的修改方式，也与美国的做法大为不同。我国的修正案并不独立存在，没有作为宪法规范独立适用的价值，而是将修正案中条款作为宪法中的相应条款。因此，每次修正案一通过，一个新的宪法文本便会产生——尽管没有公布新的宪法文本。全面修改与部分修改的确存在显著区别。但我们不能将目光仅限于二者在修改范围、修改后果的表现形式等方面，而应该注意到二者在认识论基础方面的差异以及由此而导致的其他区别。

具体讲来，全面修改试图在时势发生重大变化时，在坚持立国基本价值的前提下并从这些价值出发全面规划未来社会的发展。对理性持绝对的自信，是全面修宪的认识论前提。我们可以从宪法制定和全面修宪的比较中洞察到这一点。除了是否受法定程序限制外，全面修宪与宪法制定最主要的区别在于宪法制定的首要任务是确定一国的立国精神，即根本政治制度、根本经济制度以及根本的教育文化制度，而全面修宪则是在立国精神指导下的规范变迁。[24]但二者在对理性建构能力的推崇方面貌似神合。在启蒙思想家眼里，制宪权的独特价值在于它是人类从自然状态过渡到追求自由保障人权的政治社会的逻辑中介。作为制宪权结果的宪法当然具有独特的国家价值。它是立国的政治宣言，也是建国的基本纲领。[25]制宪活动就是运用理性建构一个力图实现自由和权利受保障的社会的努力。宪法是一个宏大 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

叙事背景下理性演绎的产物。这种宏大叙事或者是一种先存的超验的自然状态，或者是一个将来会实现的大同世界。宪法制定将这一宏大叙事笼缩为几条基本原则。全面修宪则是根据时势对这些基本原则的又一次理性演绎。正是基于宪法制定和全面修宪在认识论上的亲缘性，有学者认为，全面修宪不啻是废弃宪法，那不是修宪，而是制宪。[26]

全面修宪的这一认识论前提以及修宪权和理性逻辑演绎的特征，直接决定了全面修宪所具有的另一特征，即对全面修宪的结果(新公布的宪法文本和规范内容)的评价只能寻求立国精神的支持，而这一精神并未获得任何位阶在新宪法之上的实在法载体。建构理性主义色彩甚浓的全面修宪，在运作中只能取原有宪法的精神并据此全面规划社会的发展。在现代宪政国家，宪法具有最高法律位阶。因此，全面修改后的新宪法当然取得了旧宪法的法律地位，不存在任何依据实在法对新宪法进行规范评价的可能。

反观部分修改，其认识论基础和修改结果的评价依据与全面修宪大为不同。部分修改是在宪法实施的过程中发现部分宪法规范与社会现实相去甚远时，对这些规范进行修改的活动。在现代宪政国家，宪法规范是社会变革的合法性依据。宪法要实现对社会活动的规范功能，必须从文本走向现实，形成一系列配套的制度。在宪政建设较为成功的国家，这些制度会促使生活其中的公民和团体的发展胜过生活在另外一套制度下的公民和团体。但什么样的制度会在竞争中胜出，并不依赖于理论上的论证是否缜密以及这一制度覆盖的地域、人口和跨越的时间度，而在于该制度能否在实践中表现出较优的效绩。除此之外对这一制度进行评价还应该将其置于已存在的一套制度序列之中。“对传统的任何一种产物进行批判，其基础必须始终是该传统的一些其他产物——而这些产物或者是我们不能够或者是我们不想去质疑的东西;换言之，我们主张，一种文化的特定方面只有在该文化的框架内才能够得到批判性的检视。”[27]之所以如此，只是因为任何心智尚无足够的能耐在砸碎一切制度框架后对组成这一制度框架的任何部分进行评价。部分修改是在尊重现有制度框架合理性的前提下，根据实践理性对部分规范加以评价并决定废存的过程。显然，部分修改隐藏着一个与全面修改极为不同的认识论前提：任何心智都没有而且永远不可能进化到足够的理性阶段，从而可以全面掌握各种情势来评判某一制度的优劣。这是一种有限的理性观。这一认识论上的差别，恰是全面修改与部分修改分野的根本点。在宪政实践中，部分修改之所以为大多数国家所青睐，就在于这一方法表现了对一个既存制度体系的应有尊 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

重，避免了砸碎旧体系后因人类知识的有限而陷入不知所措之中。事实上，八二宪法后的三次修正案修改的绩效也证明了这一认识论的科学性和这种修宪方式的合理性。这三次宪法修改体现出一种循序渐进的特点，恰恰体现了法治的演进性特征，同时也说明法治之法并不是短期内可以修得来的，也不是通过一次谈判或者协商就能建立。[28]

根源于部分修改的认识论基础，对部分修改后的结果除了可以进行价值评判外，还可以进行规范评价。部分修宪时，原有宪法的部分规范被修改失效，但大部分规范依旧有效。[29]故此，可以据此对修改后的规范作一规范评价，如规范之间是否协调等等不一而足。但在全面修宪时，这种规范之间的协调性评价只能在同时生效的规范之间进行比较，并不存在两个生效时间具有等差的文件之间的比较。

除此之外，全面修改和部分修改还存在着一个重大区别。众所周知，对宪法是否可以进行修改，理论上经历了一个从不能修改到可以修改但必须加以严格限制的认识过程。[30]对宪法修改的限制主要表现在修改程序、时间和范围等三方面。现代宪政国家的实践表明，对国家权力活动进行规范评价并追究违法者的法律责任，是宪政建设的重要一环。宪法修改活动也必须接受合法性的追问。如前所述，全面修宪必须尊重立国的基本精神并在修改结果中对之加以规范表现;对于全面修宪的结果只能进行价值评价，评价的标准是立国的价值追求。当发现新宪法中的部分条文与这一精神相违背时，只能对立宪技术进行道德批判，不会产生法定的宪法责任，其最严重的结果就是引起新一轮的修宪呼声。而在部分修宪的情况下，如果新法的内容违反了未被修改的宪法基本原则和宪法的基本精神，则会产生违宪责任，进而致使有关修宪活动被宣布无效。

综上所述，我们认为，全面修改和部分修改除了具有严格形式意义上的差别外，还具有三点根本区别：一是二者的认识论前提不同，二是对修改结果的评价标准和评价类型不同，三是违反宪法修改限制性规定所引起的后果不同。

二

八二宪法自颁布以来就高举改革开放的旗帜，引导着中国社会的发展与改革。她贯穿了经济建设的中心思想，确认了社会主义市场经济的体制，加大了人权保障的力度，并宣称法治是治国的基本方略。不可否认的是，国家和社会 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

在沿着宪法指引的道路和方向高歌猛进时，日新月异的社会变革和改革开放的逐步深入也不断对宪法提出挑战。[31] 2002年11月8日，中国共产党第十六次全国代表大会在京顺利召开。江泽民同志代表第十五届中央委员会向大会作报告，明确提出全面建设小康社会的奋斗目标。十六大报告再次重申了“三个代表”的重要思想，明确指出中国共产党已经从革命党转变为之政党，对工人阶级、农民阶级和其他社会阶层在中国特色社会主义事业的建设中的地位予以肯定和重新定位，确定了判断政治觉悟高低的新标准，提出要保护一切合法的收入，强调扩大党的社会基础和建设社会主义政治文明的重要性[32]„„这些精辟论述，都是对马克思主义的重要创新和发展，也大大丰富了马克思主义关于国体、政体、政党制度、统一战线等一系列问题的理论。这些理论创新必将促进社会的极大发展，同时形成新一轮的宪法规范与社会变迁冲突与整合的互动。与之相适应，我国现行宪法如何顺应这种趋势做出相应的变迁，在宪法文本中科学的反映有关内容，必将成为宪法变迁理论创新和实践跟进的发轫点。

(一)现行宪法变迁方式的选择

纵观学界的相关论述，对于采取什么方式来实现现行宪法的变迁，学者们认识不一。大致来讲，主要有三种观点。一种观点认为，改革是一个循序渐进、不断探索、逐步深入的过程，我们不可能对今后社会发展做出全面的规划。因此，目前只能对宪法进行部分修改。就部分修改的方式而言，有的学者主张以修正案方式修改，另有学者则认为“决议”方式修改更为理想。[33]另一种观点则认为现行宪法问题太多，小修小补无济于事，不能从根本上解决宪法规范与社会现实间的矛盾。如莫纪宏博士认为，应对现行宪法所确立的基本原则和制度基于江泽民所提出的“三个代表”的精神和要求作全面、系统的修改，使宪法担负起承上启下、继往开来的历史使命。杨海坤教授则认为应该为全面修宪做好充分的理论准备。[34]最后但并非不值得注意的一种观点是苗连营在《关于制宪权的形而下思考》一文中提出的。他认为对现行宪法的“零打碎敲式地修补，由于缺乏长期的通盘性考虑，使人愈加感到宪法思路的杂乱无章”，与其如此，“还不如另起炉灶、缜密论证，尽快制定一部更符合宪政价值要求的新宪法”。[35] 除此之外，也有学者认为应该完善我国的宪法解释体制，充分发挥这一宪法变迁方式的优势。

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我们认为无论是对现行宪法进行部分修改还是全面修改，甚至抛弃现行宪法，启动制宪权制定一部新宪法，都必须对现行八二宪法给予科学的评价。如果未能对现行宪法进行合理的历史定位和价值离析，仅凭社会的变化、宪法的某些局限甚至一种新的指导思想的出现便号召修宪甚至鼓动制宪权的再次行使，未免有些草率。基于对这一逻辑前提的分析以及全面修宪和制宪权的重新行使的弊端的透视，我们认为在现今阶段，在宪法规范与社会现实存有罅隙时，应该在宪法解释空间用尽的前提下通过部分修宪的方式实现宪法的变迁。

第一，现行八二宪法体现了“三个代表”重要思想

现行宪法于1982年12月4日由全国人大五次会议通过，是对1978年宪法的全面修改。在其公布施行的20年中又进行了三次部分修改。尽管宪法学界对三次修宪颇有微词，[36] “八二年宪法的历史局限性也在实施过程中渐次暴露出来，而这些诸如‘权力双轨制’、‘权利审查制’以及‘人大至上性’和‘议行合一’等历史局限性，在一定程度上已成为中国宪政建设不可逾越的障碍”[37]，但从八二宪法制定的历史背景、规范内容以及其实施后的绩效来看，她是建国历史上最好一部宪法，体现了“三个代表”重要思想。

首先，从现行宪法产生的历史背景来看。八二宪法颁布前夕，中国发生了几件具有历史意义的大事;一是关于真理标准的讨论，确立了实践是检验真理的唯一标准的马克思主义基本观点;二是中国共产党召开十一届三中全会，将工作重点从“以阶级斗争为纲”转移到以经济建设为中心上来，并提出了进一步发扬社会主义民主和健全社会主义法制的任务;三是中国共产党的第十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对建国以来的许多重大问题进行反思和总结;四是中国共产党第十二次全国代表大会确立了开创社会主义现代化建设新局面的时代策略。这四件大事为八二宪法的产生提供了明确的指导思想和理论基础。八二宪法自诞生以来就与前三部宪法存在显著区别。她在坚持社会主义制度的前提下高举改革开放的大旗，弘扬政治体制改革的精神，彰显保护人权和公民权利的立宪取向。八二宪法的诞生是时代发展的产物，她深刻的蕴含了人民主权的价值取向和与时俱进的实践要求。

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其次，从现行宪法的内容来看。八二宪法代表着先进生产力的发展要求。现行宪法自身即是生产力解放的产物，是在打破“文化大革命”造成的一系列束缚生产力发展的桎梏后公布的。鉴于此前的教训，宪法中有些条文直接规定了促进生产力发展的制度，如第14条，还通过保护劳动者权益、赋予民族自治区经济自主权以及重视科学技术等方式间接促进生产力发展，如宪法第42、43、118、119和122条。八二宪法代表着中国先进文化的前进方向。她对中国悠久的传统文化给予了充分的肯定，并且明确宣称要坚持社会主义文化的发展方向，建立一个“富强、民主、文明的社会主义国家”。宪法在将物质文明建设纳入根本法规范的轨道的同时，赋予了精神文明建设以同样重要的宪法地位，分别在第19、20、21条中详细的规定了思想道德建设和社会主义文化建设。八二宪法是全国各民族人民共同意志的体现。现行宪法自1980年开始筹备起草，历时近两年，其间全国各族人民进行了长达4个月的广泛讨论。八二宪法的产生充分体现了社会主义的民主精神，具有广泛的民意基础和社会基础。现行宪法的人民性决定了她代表着最广大人民的意志和利益。在文本中，宪法对人民的历史地位、社会主义政权的阶级基础以及人民主权等内容做出了详细的规定。总之，八二宪法体现了“三个代表”重要思想。[38]

最后，从宪法实施后的社会绩效来看。中国近二十年的改革开放成就举世瞩目。二十年的实践也证明，我国宪法是一部符合国情的好宪法，在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥极其重要的作用。正如胡锦涛总书记在纪念宪法公布施行二十周年时所言，“宪法保障了我国的改革开放和社会主义现代化建设”，“促进了我国社会主义民主建设”，“推动了我国的社会主义法制建设”，“促进了我国人权事业和各项社会事业的发展”。[39]二十余年中，我们从一个全面计划的社会逐步迈向尊重个人利益和自主权的社会主义市场经济社会，几次政府机构改革谋求实现一个“小政府大社会”的治理局面且成果突出，法律体系逐步完善，特别是颁布了行政诉讼法等一系列人权保障法，更为紧要的是我们抛弃了人治的痼疾，万众一心建设法治国家。所有这些，都离不开宪法的保驾护航。事实也证明，“只要认真贯彻实施宪法，坚持和完善宪法确立的各方面的制度和体制，就能保障改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展，保证最广大人民的根本利益不断得到实现，保障国家安全和社会稳定，实现长治久安”。[40]

第二，频繁的全面修宪将会削弱宪法权威和公民原本就十分薄弱的法治和宪政意识

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自80年代学界就展开了人治与法治之争，到1999年法治被写进宪法，历史十余载，可谓路慢慢。时至今日，要法治反对人治，已是人心所向。但从历史和现实情况来看，宪法权威并没有得到足够的重视，民众的法治和宪政意识依旧十分薄弱。包括中国宪政建设的先驱在内的大部分民众对宪法权威、法治宪政意识在法治建设中的重要意义缺乏足够的认识。[41] 法治就其原初含义而言，是指正当规则的统治。[42]现代意义上的法治已经在“规则统治”的含义上渗入了“权力关系配置”的理念，即法治必须具有分权之意。[43]法治要求一切具有法律意义的行为在承担法律责任时，只能依据法治之法，而不能任凭权力执掌者的恣意断夺。法治的实践证明，立法机关、行政机关和司法机关的权力行为在法治之法的轨道上运行，是法治建设成功的标志。因此，法治要求存在一套阐明的连续的规则体系，并且人民可以据此规则对任何国家权力行为进行合法性追问。频繁的全面修宪，只会瓦解宪法的一致性和连续性，动摇宪法的权威，削弱公民薄弱的法治和宪政信仰。[44]

其一，一个社会的法治建设推进到一个阶段后，宪法成了一个描述性标签。一部成文的宪法凝聚了一个时期人们对法治的体认和信仰。法治信仰的形成，须具备一个必要的时间周期。如果我们频繁的全面修改宪法，只会人为地中断这一周期，造成法治文化发展的断裂和人们心理上的不适，最终分解人们法治体认和宪政信仰的心理积淀。

其二，宪法是最根本的行为规则。她像一根红线贯穿无数的法律规则。人类社会发展到今天，以宪法为核心的规则体系逾趋庞杂。当人们在日常生活中面临规则从集而不知所措时，自然首先要将宪法规则作为行为预期的方向标，在与他人的行动中达成一种纳什均衡。宪法频繁的修改，会造成人的行为自主性与行为的束缚、强制性之间的持续紧张，进而造成人的行为的适应性与惯性的重大冲突，加剧社会均衡与和谐实现的代价。

其三，对权力行为的合法性进行追问，是法治的应有之义。在现代宪政国家，一部正当的宪法则是这一追问的终结点。当人们对权力行为的合法性追索到宪法这一法律位阶，这种追索自然而止。全面修改宪法作为一种法定的权力行为，也必须接受这种合法性追问。但当公民对一次全面修宪行为进行例行的合法性追问，并惯常地将目光投向先前 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载 的宪法而发现曾经神圣的宪法文本已是一张废纸时，全面修宪造成的规范缺失对公民宪法、法治和宪政信仰的冲击，自然可想而知。

其四，全面修宪会使一大批法律面临合宪性危机。现代宪政国家法律的生产必须由立法机关经由合法的程序制定，而且要求法律的内容必须经受得住宪法的盘问。宪法一旦全面修改，将使一些依照旧宪法制定但不合新宪法的法律突然被置于不合宪的困境之中，失去道义的权威性。但另一方面，这些法律仍然在调整人们的行为，衡定社会的价值取向。这种尴尬的法治局面，对于像中国这样解释、监督和实施宪法的机制不完备，同时宪法规范又缺乏可操作性的国家来说，会表现得更突出。因此，当一纸宪法高悬空中而又持续地遭受普通法的挑战并对这种挑战采取漠视的态度，宪法有何权威呢?

第三，迷恋理性万能，沉耽于浪漫主义宪政理想，不利于中国宪政建设

全面修宪或者重新制定宪法意味着理性可以缜密论证，深思熟虑，洞察时势发展趋势，感悟现实需要，规划一部体现宪政精神和价值追求的完美宪法。这是一种极端自信的理性主义观。[45]这种理性万能的认识观被哈耶克等思想家称为唯理主义。“唯理主义传统假定，人生来就具有智识和道德的禀赋，这就是人能够根据审慎思考而型构文明。”[46]这种唯理主义的根源可以追索到古希腊哲学，但其现代影响只始于16、17世纪，尤其是与法国哲学家笛卡尔对这种理性主义的主要原则的阐释紧密联系在一起。“在很大程度上讲，正是经由笛卡尔，理性这个术语才改变它的含义。对于中世纪的思想家来说，理性在很大程度上意味着人们在遇到真理尤其是道德真理的时候认识这种真理的能力，而不是一种依据明确的前提进行演绎推理的能力。”[47]基于对理性建构能力的自信，人类先贤豪迈地宣称：“如果我们没有宪法，那就必须制定一部。”[48]

如果说在民族国家建立初期，这种自信和豪迈促使了现代意义上的国家和宪法的诞生，但在暴风骤雨的革命之后，这种狂热则只会让我们一再步入宪政建设的误区。事实上，每个人对于大多数决定着各个社会成员行动成功与否的特定事实，都处于一个必然的且无从救济的无知状态之中。人间的知识是分散的，我们生活在一个你知我未必知他可能 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

根本不知的世界上。知识的分散性决定“我们的无知是无边无际的海洋，而我们的知识只不过是无知大海中小小的孤岛，注定是有限的、残缺的。我们所能得知的最准确无误的知识就是我们的普遍无知”。[49]这种无知决定了我们不可能设计出一个十全十美的世界。“人决不可能攀登得比他并不知道要去的地方高。”[50]

人类有限的理性能力，不可能做到事事深思熟虑。人类的文明(包括宪政文明)发展到今天，并不是一个独立于自然和社会的心智设计的产物。人的理性和心智原本也是进化的产物。在人世间，没有一个人可以跳出他所生活的社会，高悬空中俯视大地，洞悉全社会的所有情势并做出周详的规划。唯理主义的全面修宪主张，恰恰忽视了这样一个致命的实事。迷恋于理性万能，只会坠入浪漫主义的云端。如果我们坚持凡是没有经过理性设计的制度和规则都是不能被证实的，并进而根据是否是理性设计的产物而否认他们的合理性，剥夺他们生存的权利，其结果必然是从宪政设计的雄心出发，戕害无数宪政建设的隐形的社会内生的资源。这正是全面修宪对中国宪政建设的根本危害。

(二)宪法修改的内容和规范设计

八二宪法颁布至今，已经过三次部分修改。除了三次宪法修改涉及的内容，学界对现行宪法内容和规范设计方面的种种不足进行了深入探讨。[51]纵观这三次宪法修改，主要有如下缺陷：一是修改的内容集中在经济制度方面，三次修改通过17条修正案，有11条约2/3涉及经济制度，对公民权利和国家权力制度完善关注不足;二是修改后的宪法规范仍纲领性有余规范性不足。在再一次对宪法进行修改时，我们首先应该确定宪法修改的内容。比较当今各国宪法文本，内容五花八门。中国宪法内容更是十分庞杂，除了传统宪法所包括的公民权利和国家权力的两部分外，还有大部分关于经济制度、文化制度和社会政策方面的内容。纵观各部分的内容，的确或多或少存在一些问题。但我们认为以后修宪不宜将重点放在经济、文化和社会制度方面。八二宪法的三次修改全在于宪法中关于经济政策的规范落后于现实社会的发展，成为经济建设的桎梏，进而导致修宪。为此有学者认为应该在宪法中取消有关经济具体政策的规定。究竟什么内容应该写进宪法，学界意见不一。蔡定剑针对时弊明确指出，从宪法精神上说，宪政的目标是保障公民的基本权利，但保障公民权利要从规范限制政府权力入手。所以，“如果说宪法只规定一项内容，那就是规定政府权力 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载 的范围、国家机关的设立、组织及权限，以及各国家机关之间的关系。如果宪法要规定两相内容，那就是规定公民享有的基本权利。如果宪法还有第三项内容，那就要规定怎样保障宪法实施、宪法实施的途径和程序。”[52]我们也认为，宪法中政策性内容过多是我国宪法频繁修改的一个原因，但目前将有关经济的政策全部修改甚至废除，时机尚不十分成熟，阻力很大。因此，像童之伟教授所说的那样，启动宪法解释制度，在改革开放的精神指导下对之加以扩大解释，比较可行。[53]鉴于我国宪政制度与两个人权公约在应然权利认知上的重大差异[54]以及十六大报告在诸多理论方面的创新，修宪应该将重点放在公民权利保护制度和部分国家制度的完善。

1、公民权利的宪法修改

多年来学界针对现行宪法公民权利列举不足的缺陷，认为应该对公民的财产权、迁徙自由权、生命权、思想自由权、罢工权、环境权、生存权和发展权给予宪法保护。一段时间来，学界还针对这些权利——特别是财产权和迁徙自由权的宪法保护进行了详细研究。从国际人权宪章与我国宪法的相关比较中我们可以发现，尽管我国宪法在公民权利规范表述上与国际宪章有较大区别，而且宪法权利规范数量似乎与国际人权宪章出入明显，但联系我国的有关普通法如刑事法律加以分析，履行我国政府对国际人权宪章的承诺义务，我国宪法目前应该增添的公民权利实际上只有迁徙自由权和生命权二项。[55]我国历来主张公民的生存权和发展权，与生命权相较而言，这是公民享有的更高层次的权利。因此，对于生命权的保护只需在有关条款中明示即可。根据理论准备的成熟度并结合我国的生活实际，我们认为，财产权和迁徙自由权应成为修宪的重点。[56]

第一、关于财产权利宪法保护的完善

在现行宪法中，第十二条和第十三条就公共财产和私有财产做出了相关规定。宪法关于财产权的保护制度有三大特点:一是公有财产权和私有财产权的宪法地位差别显著，集中体现在“神圣不可侵犯”和“保护”的用语差别上;二是财产权规范列于“总纲”一章中，体现了这一权利相对于国家富强和人类解放的宏大目标的工具性价值和地位;三是宪法对私有财产范围规定过狭，仅包括收入、储蓄和房屋等生活资料，民间掌握的大量生产资料尚未获得合法地位，文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

得不到宪法的保护。现行宪法中财产权保护制度的三大特点同时构成了我国财产权宪法保护的致命缺陷。所以在重构我国的财产权宪法保护体系时，必须注意如下几点。

首先，将财产权保护规范置于“公民的基本权利与义务”一章中。将私有财产权宪法条款置于总纲这一部分，而不是作为公民基本权利与义务的一部分，在实行计划经济的国家比较常见。如1971年保加利亚宪法和朝鲜1972年宪法，都将私有财产权宪法条款放在“经济制度”这一部分。这种保障条款的位置说明了国家视公民财产为对全国经济宏观调控的应有内容，而不是不可剥削的权利。修宪时将财产权的规范置于“公民基本权利和义务”一章中，与我国现行宪法将公民权利置于国家权力和机构之前所体现的“彰显政府尊重和保障人权”的精神比较吻合。

其次，在宪法规范设计上应该遵从现代国家的通行做法。现代国家的财产权保护体系一般包括三大要素：一是财产权不可侵犯的概括式规定;二是对财产权行使的限制性规定;最后是私有财产征用补偿规定。我国的财产权宪法保护体系也应该含概这三部分内容。鉴于学界对“神圣不可侵犯”这一用语存在争议，加之我国宪法第51条对公民权利行使的限制进行了概括式的规定，我国的财产权宪法保护规范可由两款组成，即财产权不得侵犯;财产只有在正当补偿下方能收为公用。

最后，由于现行宪法财产保护的条款在“总纲”部分，所以在采取修正案方式修改宪法时，必须像美国修改宪法曾经采用的方式那样，使修正案中的规范独立存在并能独立适用，而无需与修改前的规范相结合才能完整地理解和发生效力。

第二、关于迁徙自由权利的宪法保护

从《公民权利和政治权利国际公约》第12条的规定来看，迁徙自由包括国内迁徙自由、国际间的迁徙自由和归国自由，该条第3项还规定了迁徙自由权行使的限制。[57]五四宪法曾赋予公民迁徙自由权，现行宪法取消了这一公民权利，主要是考虑到了我国经济发展水平还比较低，在可以预见的未来，还不能为公民的迁徙提供充足的、可供自由选择的条件。[58]实际上，无论从我国的实际情况还是迁徙自由的宪法权利属性来看[59]，都应该赋予公民迁徙自由 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

权。在规范设计上，至少要包括以下内容：“迁徙的自由，不得侵犯”，“不得阻止任何人移居国外或脱离本国国籍”，“任何人享有的归国自由不得被恣意剥夺”。至于迁徙自由行使的限制条款，当然的包含在现行宪法第51条中。

2、国家制度的完善

在十六大报告中，江泽民指出“三个代表”的指导思想是“我们党的立党之本、执政之基、力量之源”，并且明确指出“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”;在我们国家，“包括知识分子在内的工人阶级、广大农民，始终是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，都是中国特色社会主义事业的建设者”。十六大报告明确指出，在判断人们政治觉悟高低时，“不能简单地把有没有财产、有多少财产当作判断人们政治上先进和落后的标准，而主要应该看他们的思想政治状况和现实表现，看他们的财产是怎么得来的以及对财产怎么支配和使用，看他们以自己的劳动对中国特色社会主义事业所做的贡献”，同时我们党“要把承认党的纲领和章程，自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来，增强党对社会的影响力和凝聚力”，“通过锲而不舍的努力，保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”。江泽民还指出，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标„„发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[60]这些精辟论述，发展了社会主义得以序列理论，有利于有中国特色的社会主义建设，同事也对现行宪法的相关规定提出了挑战。根据十六大报告，我们建议对现行宪法做出如下修改。

第一，将建设社会主义政治文明作为社会主义初级阶段的重要目标由宪法予以确认。文明的政治肯定是规范化的政治、体现现代社会价值追求的伦理政治和讲求政治程序以对抗恣意野蛮的程序化政治。[61]政治文明应该是社会主义国家政治发展中的应有之义，也是我国宪法早就该确认的目标。尽管我国宪法序言第七自然段中有“把我国建设成 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

高度文明、高度民主的社会主义国家”的表述，可以通过宪法解释来包括政治文明，但我们以为，通过直接在序言中加入建设社会主义政治文明的内容，将会使政治文明建设受到更多的重视。所以，我们建议在序言第七自然段“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”修改为：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化和社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设”。

第二，将党依法执政写进宪法。针对我们党的领导方式和执政方式与新形势的要求还不完全适应的现实，十六大报告提出要改善和提高党的执政和领导水平，并提出要“依法治政，实施党对国家和社会的领导”。这以极具新意的提法符合我们建设社会主义法治国家的目标，建议在宪法序言第七自然段后加上“中国共产党在社会生活和国家生活中坚持依法领导，依法执政”的内容。[62]

第三，十六大报告提出要将“承认党的纲领和章程，自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来，增强党对社会的影响力和凝聚力”，“通过锲而不舍的努力，保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”，这必将引起我国的国体和政体的变化。中华人民共和国是工人阶级领导的社会主义国家，而工人阶级又是通过其先锋队中国共产党来实现对国家的领导和政权的享有，所以当其他阶级的先进分子加入到党内，中国共产党成为中国人民和中华民族的先锋队时，这必将改变我们党的社会基础和阶级基础，现有政权的主体和国家的领导者也会发生变化，进而导致国体和政体的变化。所以我们建议对宪法序言和第一章中的本分内容进行修改。如将序言第六自然段的中“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质是无产阶级专政”的内容删除。第一章总纲的第一条第一款也应作适当的修改，可以修改为“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工人阶级、农民阶级和其他社会阶层联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”

第四，在宪法中明示差额选举和秘密投票的选举原则。真正的民主是选民依照自己的意愿提名候选人并选举他所信任的候选人。江泽民在十六大报告中提出要加强社会主义民主政治的建设，并强调要将党的领导、人民当家作主和 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

依法治国结合起来。但在现实中，人民当家作主所要求的民主选举受到了不同程度的侵犯。比方最近在岳阳的市长选举中，唯一的市长候选人未获得人大半数以上的选票被人大否决后又被提名为候选人并当选为市长的做法，就严重侵害了人民当家作主的宪法原则。[63]所以，建议在宪法第101条加上一款，“以上规定为地方各级人大选举的地方机关领导人的候选人预选、确定和地方机关领导人的选举，都必须以无记名投票方式表决，并在选举现场设立秘密投票处;选举地方国家机关正职领导人，候选人不得少于两人，一律实行差额选举。”

结语

依法治国，建设法治国家，是我们一个多世纪来的梦想。不知是历史在戏弄我们还是社会进步和成长的代价，一个世纪过去了，我们的法治建设和宪政追求依旧处于起步阶段。在二十一世纪中国共产党第一次全国代表大会上，建设社会主义政治文明成为我们建设小康社会的一个重要目标而备受人关注。正如江泽民在报告中所言，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[64]显然社会主义法治和宪政建设对于社会主义政治文明建设具有标志性意义。

从西方国家宪政和法治建设的经验来看，法治和宪政建设后跟进的国家，应该有一部正当的成文宪法。当成文宪法与社会变迁发生冲突时，不固守宪法的刚性特征，依照法定程序实现宪法的变迁，也是宪政国家留给我们的经验和启示。而宪法修改，则更是一种被证明成功的制度选择。在十六大后，中国的经济改革、政治体制变迁以及思想的进一步解放已在人们的期望和预料之中。当社会发生变化和宪法的拖后可能造成社会变革的合法性危机时，修改宪法是必然的选择。在采取何种方式修改及修宪内容众说纷纭时，我们以为部分修改可以克服全面修改和重新制宪所造成的种种弊端，维护宪法的权威，延续并加强人们初步建立的法治和宪政意识;在宪法修改的内容方面应该尽量关注公民权利保护不足这一宪法缺陷，当前首先要完善财产权和迁徙自由权的宪法保护体系。

总之，在我们这个崇尚理性万能并深受其害且宪政建设刚刚起步的国家，我们认为，必须克制理性万能指导下的毁灭和创造的欲望，充分认识到“支配我们行动的大部分规则，以及从这种常规性生成的大多数制度，都是对一种‘不 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

可能性’进行调适的产物;这种不可能性指的是，任何一个人都不可能有意识的考虑到所有渗入社会秩序中的特定实事”。[65]我们要有所为有所不为，尊重人类社会进步所型构的自生自发秩序和制度序列。既定制度的不适是规范与现实紧张关系的恒久伴生物，人类自然而然的会依靠文化演进所形成的抽象规则来调适和润滑这种紧张，一味地依靠革命式的全面修宪来缓解、消融宪法与社会现实的冲突，必然会忽略对社会内生资源的挖掘和利用，其结果是宪法虽然在文本上做到了与时俱进，却丢失了宪政文化的支持。

[1] 如《牛津法律大辞典》强调法治要求所有的权威机构，立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种特性。这些原则体现了自由和平等的基本精神。《布莱克法律词典》则强调法治要求法官制定判决时只依据具有普通适用性的法律原则。德国《布洛克豪斯百科全书》认为法治国家应颁布法律来限制国家权力并保护公民权利，还特别强调国家侵犯公民权利时的赔偿义务。1959年在印度召开的国际法学家会议通过《德里宣言》，将各国法学家对法治的一般看法权威性地总结为三条原则，特别强调法治不但要限制政府权力还要保障政府的有效性。除了几大权威辞典和《德里宣言》对法治认识不一外，学者们关于法治的论述更是观点纷呈。如戴雪、哈耶克、拉玆、富勒、所罗姆、莫尔、沃克、罗尔斯分别提出了有关法治的三到十二项准则。参见高鸿均：《现代西方法治的冲突与整合》载《清华法治论衡》第4辑 清华大学出版社2002年版，第1-59页。张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》法律出版社1996年版，第606-632页。李龙：《依法治国方略实施问题研究》武汉大学出版社2002年版，第1-14页。

[2] 参见秦前红：《宪法变迁论》武汉大学出版社2002年版，第193页。

[3] 参见陈金钊：《理想与现实之间——西方法学流派与法治》载《清华法治论衡》第4辑，清华大学出版社2002年版。

[4] [古希腊]亚里士多德：《政治学》商务印书馆1965年版，第199页。

[5] 韩大元：《修宪价值与宪法实践》载《法商研究》1999年，第3期。

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[6] [美]诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律和社会》中国政法大学出版社1994年版，第59页。

[7] 参见何华辉：《比较宪法学》武汉大学出版社1988年版，第73页。

[8] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》张雁深译 商务印书馆1997年版，第154页。

[9] 《潘恩选集》商务印书馆1982年版，第25页。

[10] 同上引[9]。

[11] 荆知行：《宪法变迁与宪法成长》台湾中书局印行，第179页。

[12] 同上引[11]，第3页。

[13]舒国滢：《宪法的时间之维》载《法学研究》1999年第3期。

[14] 吴家麟：《宪法至上是建设法治国家之关键》载《法商研究》1998年第3期。

[15] 同前引[2]，第137-167页。

[16] 参见姜士林 陈玮：《世界宪法大全》(上册)中国广播电视出版社1989年版。

[17] 参见秦前红：《宪法变迁与市场经济发展的非对应性》载《法学评论》1996年第4期。

[18] [美]E·博登海默：《法理学 法哲学及其方法》中国政法大学出版社1999年版，第402-404页。

[19] [英]哈耶克：《哈耶克论文集》邓正来选编译 首都经济贸易大学出版社2001年版，第441-459页。

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[20] 胡锦涛：《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》载《人民日报》(海外版)2002年12月5日。

[21] 参见莫纪宏：《改革开放是宪法修改的核心精神》，载《宪法学习》。王叔文：《宪法修正案的基本精神和意义》载《法学研究》1999年第3期。孙丙珠：《修宪提高了我国宪法的权威和尊严》载《法学研究》1999年第3期。

[22] 参见杨海坤：《跨于新世纪的中国宪法学——中国宪法学研究现状与评价》中国人事出版社2001年版，第646页。

[23] 参见何华辉：《比较宪学》武汉大学出版社1988年版，第116页。李步云：《宪法比较研究》法律出版社1998年版，第231-232页。李龙：《宪法基础理论》武汉大学出版社1999年版，第233-234页。张庆福：《宪法学基本理论》社会科学文献出版社1999年，第238-240页。

[24] 参见张庆福：《宪法学基本理论》社会科学文献出版社1999年版，第228-229页。

[25] 参见李龙：《宪法基础理论》武汉大学出版社1999年版，第213-216页。

[26] 参见马起华：《宪法论》台北商务印书馆1983年版，第107页。

[27] [英]哈耶克：《法律、立法与自由》(第二、三卷)邓正来译 中国大百科全书出版社2000年版，第35页。

[28] 参见徐祥民：《演进的法治》载《学习与探索》2001年第4期。李应森：《八二宪法修改的基本特点——循序渐进》载《河南政法干部管理学院学报》1999年第3期。

[29] 原有宪法中被修正案方式修改后的规范是否依旧有效，在中国和美国的情况略有不同。在美国，每条修正案中的规范独立存在并可独立适用，只是根据新法优于旧法的原则，被修改的规范不被适用，只具有形式上的效力，而 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

无实效。中国尽管也采用修正案修改的方式修改宪法，但修正案中的宪法规范作为宪法文本中相应规范出现。因此，被修改后的宪法规范与修正案中的宪法规范相结合后发生效力。

[30] 参见王世杰 钱端升：《比较宪法》中国政法大学出版社1997年版，第328-322页。

[31] 如宪法对市场经济所必需的私有财产权和公民迁徙自由缺乏应有的保护。

[32] 参见江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》

[33] 参见秦前红：《这次通过修正案的思考》载《法商研究》1999年第3期。胡锦光：《我国宪法修正案的技术与规范性评析》载《法商研究》1999年第3期。

[34] 参见莫纪宏：《制定一部继往开来的新宪法》载《人民法院报》2001年7月30日第2版。杨海坤：《应为全面修改现行宪法做充分的理论准备》载《法学家》2000年第3期。

[35] 苗连营：《关于制宪权的形而下思考》载2002年中国法学会宪法学研究会学术研讨会所编制的论文汇编，第72页。

[36] 如范忠信认为三次修宪最大的缺陷之一是“没有把修宪的中心放到公民直接权利的宣言和保障上，而只是在权利原则甚至国策方针的宣示上做文章”。周永坤认为现行宪法最大弱点只是“突出权力宣示而极少权力行使规则和权力牵制规则，仅有的几条权力牵制规范又由于缺少程序性规范而成为具文”。林来梵认为修改后的宪法规范“仍纲领性犹豫，规范性不足”。参见范忠信：《直接权利与修宪》载《法商研究》1999年第3期。周永坤：《从宣示性宪法到法律性宪法》载《法商研究》1999年第3期。林来梵：《为宪法呼唤规范性》载《法学研究》1999年第3期。

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[37] 周叶中 江国华：《82年宪法与中国宪政——写在82年宪法颁布实施20周年之际》载《法学评论》2002年第6期。

[38] 参见许崇德：《坚持“三个代表” 深化学习宪法》载《新视野》2002年第3期。

[39] 胡锦涛：《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》载《人民日报》(海外版)2002年12月5日。

[40] 同前引[39]。

[41] 参见文勇：《制度决定论的贫困：对近代中国立宪政治失败的原因分析》载《浙江学刊》1999年第6期。

[42] 著名思想家亚里士多德在论述法治时有一句名言：法治包含两层含义，即已通过的法律获得人们的普遍遵守，而人们所遵守的法律又是良法。

[43] 参见刘星：《现代性观念与现代法治——一个诊断分析》载《法制与社会发展》2002年第3期。

[44] 参见秦前红：《宪法变迁论》 武汉大学出版社2002年版，第213-215页。

[45] 苗连营在《制宪权的形而下思考》一文中对理性的自信溢于言表。他认为我们应该运用理性，“认真总结我国宪政建设尤其是改革开放以来宪政建设的经验，积极吸纳世界宪政文明发展的优秀成果，科学预测我国社会的发展的趋势，制定一部承前启后的新宪法。这部宪法不是对现行宪法的简单继承，她要重新定位宪法的价值与功能，要理性地确立立宪的原则和模式，要积极应对中国走向世界所带来的机遇和挑战，要科学安排宪法的内容与结构，要以那些历经时间的涤荡、凝聚于各国宪政制度之中的宪法规律为基础构建自己的价值体系和规范体系”。总之，它“应当超越时代的局限并具有持久的生命力;它不仅是经验的条理化，同时还要理性的为未来设计新的行为模式和理想状态”。这的确要求“制宪者不仅要对宪政有深刻的感悟，而且要有超人的政治斟酌权衡艺术能力和非凡的远见卓识”。文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

参见苗连营：《制宪权的形而下思考》 2002年宪法学研究会年会论文编集，第72页。但是我们到哪里找到这样的立宪者呢?

[46] [英]哈耶克：《自由秩序原理》(上)邓正来译，三联书店1997年版，第68页。

[47] [英]哈耶克：《哈耶克论文集》邓正来编译 首都经济贸易大学出版社2001年版，第203-204页。

[48] [法]西耶斯：《论特权 第三等级是什么?》商务印书馆1990年版，第56页。

[49] 赵世义：《制宪权的代际冲突》载《法商研究》2001年第6期。

[50] 转引自[英]哈耶克：《自由秩序原理》(上)邓正来译，三联书店1997年版，第42页。

[51] 参见杨海坤：《跨入新世纪的中国宪法学——中国宪法学研究现状与评价》(下)中国人事出版社2000年版，第652-657页。李龙：《宪法修改与宪法权威》载《法商研究》1999年第3期。

[52] 蔡定剑：《关于什么是宪法》载《中外法学》2002年第1期。

[53] 参见童之伟：《“良性违宪”与宪法实施灵活性的底线》载《法权与宪政》山东人民出版社2001年版，第598—612页。

[54] 根据我国法理和宪政原则，以及惯常的司法实践，公民应当享有而宪法没有规定的权利，公民不得享有。参见秦前红：《宪法变迁论》武汉大学出版社2002年版，第219页。

[55] 参见刘连泰：《<国际人权宪章>与我国宪法的相关比较》载《中共浙江省委党校学报》1999年第5期。

[56] 鉴于学界对这两种权利宪法保护的必要性基本达成共识，本文只对有关的宪法规范设计略加探讨。

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[57] 1.Everyone lawfully within the territory of a State shall, within that territory , have the right to liberty of movement and freedom to choose his residence.2.Everyone shall be free to leave any country, including his own.3.The above-mentioned rights shall not be subjected to any restrictions, except those which are provided by law, are necessary to protect national security, public order(ordre public), public health or morals or the rights and recognized in the present Covenant.4.No one shall be arbitrary deprived of the right to enter his own country.See International Covenant on Civil and Political Rights(CCPR), Article 12.[58] 参见蔡定剑：《中国宪法精释》中国民主出版社1996年版，第157页。周叶中：《宪法》高等教育出版社 北京大学出版社2000年版，第284页。

[59] 秦前红：《宪法变迁论》武汉大学出版社2002年版，第219-220页。

[60] 江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》。

[61] 周永坤：《政治文明与中国宪法发展》载《法学》2003年第1期。

[62] 参见童之伟：《与时俱进 完善宪法——循“十六大”精神修宪或释宪的十一点设想》载《法学》2003年第1期。

[63] 参见童之伟：《岳阳市长“二选”**的启示》载《法学》2003年第2期。

[64] 同前引[21]。

[65] [英]哈耶克：《法律、立法与自由》(第一卷)邓正来译 中国大百科全书出版社2001年版，第10页。

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