13个PPP成功典型案例

第一篇：13个PPP成功典型案例

国家发改委发布的13个PPP成功典型案例

近日，针对各地普遍反映的推进PPP项目缺少操作经验、缺乏案例指导等问题，经有关部门、机构以及各地发改委推荐，国家发改委公开发布北京地铁4号线项目、大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程等13个具有一定代表性、示范性的PPP项目案例，供有关方面参考借鉴。

此次发布的PPP项目案例涉及水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域，涵盖BOT、TOT、BOO等多种操作模式。这些项目是各地引入市场机制、推进PPP模式的有益探索，在社会资本选择、交易结构设计、回报机制确定等方面具有一定参考价值。

13个PPP项目案例包括：

1、北京地铁4号线项目

一、项目概况

北京地铁4号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，南起丰台区南四环公益西桥，途经西城区，北至海淀区安河桥北，线路全长28.2公里，车站总数24座。4号线工程概算总投资153亿元，于2004年8月正式开工，2009年9月28日通车试运营，目前日均客流量已超过 100 万人次。

北京地铁4号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目，该项目由北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”）具体实施。2011 年，北京金准咨询有限责任公司和天津理工大学按国家发改委和北京市发改委要求，组成课题组对项目实施效果进行了专题评价研究。评价认为，北京地铁4号线项目顺应国家投资体制改革方向，在我国城市轨道交通领域首次探索和实施市场化PPP融资模式，有效缓解了当时北京市政府投资压力，实现了北京市轨道交通行业投资和运营主体多元化突破，形成同业激励的格局，促进了技术进步和管理水平、服务水平提升。从实际情况分析，4号线应用PPP模式进行投资建设已取得阶段性成功，项目实施效果良好。

二、运作模式

（一）具体模式

4号线工程投资建设分为A、B两个相对独立的部分：A部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为107亿元，约占项目总投资的70%，由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司4号线公司负责；B部分为车辆、信号等设备部分，投资额约为46亿元，约占项目总投资的30%，由PPP项目公司北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按2:49:49的出资比例组建。北京地铁4号线PPP模式如图2所示

图2 北京地铁4号线的PPP模式

4号线项目竣工验收后，京港地铁通过租赁取得4号线公司的A部分资产的使用权。京港地铁负责4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。30年特许经营期结束后，京港地铁将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。

（二）实施流程

4号线PPP项目实施过程大致可分为两个阶段，第一阶段为由北京市发改委主导的实施方案编制和审批阶段；第二阶段为由北京市交通委主导的投资人竞争性谈判比选阶段。

经市政府批准，北京市交通委与京港地铁于 2006年4月12日正式签署了《特许经营协议》。

（三）协议体系 号线 PPP 项目的参与方较多，项目合同结构如图 3 所示。

图3 4号线PPP项目合同结构图

特许经营协议是PPP项目的核心，为 PPP 项目投资建设和运营管理提供了明确的依据和坚实的法律保障。4号线项目特许经营协议由主协议、16个附件协议以及后续的补充协议共同构成，涵盖了投资、建设、试运营、运营、移交各个阶段，形成了一个完整的合同体系。

（四）主要权利义务的约定 1.北京市政府

北京市政府及其职能部门的权利义务主要包括：建设阶段：负责项目A部分的建设和B部分质量的监管，主要包括制定项目建设标准（包括设计、施工和验收标准），对工程的建设进度、质量进行监督和检查，以及项目的试运行和竣工验收，审批竣工验收报告等。运营阶段：负责对项目进行监管，包括制定运营和票价标准并监督京港地铁执行，在发生紧急事件时，统一调度或临时接管项目设施；协调京港地铁和其他线路的运营商建立相应的收入分配分账机制及相关配套办法。

此外，因政府要求或法律变更导致京港地铁建设或运营成本增加时，政府方负责给予其合理补偿。2.京港地铁

京港地铁公司作为项目B部分的投资建设责任主体，负责项目资金筹措、建设管理和运营。为方便A、B两部分的施工衔接，协议要求京港地铁将B部分的建设管理任务委托给A部分的建设管理单位。运营阶段：京港地铁在特许经营期内利用4号线项目设施自主经营，提供客运服务并获得票款收入。协议要求，京港地铁公司须保持充分的客运服务能力和高效的客运服务质量，同时，须遵照《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》的规定，建立安全管理系统，制定和实施安全演习计划以及应急处理预案等措施，保证项目安全运营。在遵守相关法律法规，特别是运营安全规定的前提下，京港地铁公司可以利用项目设施从事广告、通信等商业经营并取得相关收益。

三、借鉴价值

（一）建立有力的政策保障体系

北京地铁4号线PPP项目的成功实施，得益于政府方的积极协调，为项目推进提供了全方位保障。

在整个项目实施过程中，政府由以往的领导者转变成了全程参与者和全力保障者，并为项目配套出台了《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》等相关政策。为推动项目有效实施，政府成立了由市政府副秘书长牵头的招商领导小组；发改委主导完成了4号线 PPP 项目实施方案；交通委主导谈判；京投公司在这一过程中负责具体操作和研究。4号线 PPP 项目招商组织架构如图 4 所示。

图4 北京地铁4号线PPP项目招商组织架构

（二）构建合理的收益分配及风险分担机制

北京地铁4号线PPP项目中政府方和社会投资人的顺畅合作，得益于项目具有合理的收益分配机制以及有效的风险分担机制。该项目通过票价机制和客流机制的巧妙设计，在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到了有效平衡点，在为社会投资人带来合理预期收益的同时，提高了北京市轨道交通领域的管理和服务效率。1.票价机制

4号线运营票价实行政府定价管理，实际平均人次票价不能完全反映地铁线路本身的运行成本和合理收益等财务特征。因此，项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据，同时建立了测算票价的调整机制。

以测算票价为基础，特许经营协议中约定了相应的票价差额补偿和收益分享机制，构建了票价风险的分担机制。如果实际票价收入水平低于测算票价收入水平，市政府需就其差额给予特许经营公司补偿。如果实际票价收入水平高于测算票价收入水平，特许经营公司应将其差额的70%返还给市政府。4号线PPP项目票价补偿和返还机制见图5所示。

图5 票价补偿和返还机制

2.客流机制

票款是4号线实现盈利的主要收入来源，由于采用政府定价，客流量成为影响项目收益的主要因素。客流量既受特许公司服务质量的影响，也受市政府城市规划等因素的影响，因此，需要建立一种风险共担、收益共享的客流机制。

4号线项目的客流机制为：当客流量连续三年低于预测客流的80%，特许经营公司可申请补偿，或者放弃项目；当客流量超过预测客流时，政府分享超出预测客流量10%以内票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。

4号线项目的客流机制充分考虑了市场因素和政策因素，其共担客流风险、共享客流收益的机制符合轨道交通行业特点和PPP模式要求。

（三）建立完备的PPP项目监管体系

北京地铁4号线PPP项目的持续运转，得益于项目具有相对完备的监管体系。清晰确定政府与市场的边界、详细设计相应监管机制是 PPP 模式下做好政府监管工作的关键。

4号线项目中，政府的监督主要体现在文件、计划、申请的审批，建设、试运营的验收、备案，运营过程和服务质量的监督检查三个方面，既体现了不同阶段的控制，同时也体现了事前、事中、事后的全过程控制。

4号线的监管体系在监管范围上，包括投资、建设、运营的全过程；在监督时序上，包括事前监管、事中监管和事后监管；在监管标准上，结合具体内容，遵守了能量化的尽量量化，不能量化的尽量细化的原则。具体监管体系如图6所示。

图6 监管体系

2、大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程

大理市位于云南省大理白族自治州中部，是州府所在地，是全国历史文化名城、国家级自然保护区、中国优秀旅游城市、最佳中国魅力城市。大理市下辖10镇、1乡、111个村委会和501个自然村，以及创新工业园区、旅游度假区、海东开发管理委员会，总面积1815平方公里，总人口68万人，全市日均垃圾产量约688吨。为提高全市垃圾处理“减量化、资源化、无害化”水平，创新垃圾收集清运处置新模式，探索洱海环境保护新经验，大理市按照“科学治理、科技领先、城乡一体、市场化运作”的思路，引进先进技术，采用市场化运作，于2012年启动实施了洱海流域垃圾收集清运处置系统工程建设，高起点、高标准建设实施生活垃圾处置城乡一体化系统工程，主要包括三方面内容：一是在洱海流域的两区和下关、大理11个乡镇，共建设10座垃圾中转站，购置15辆垃圾转运车、111辆小型垃圾收集车和1002个收集箱体;二是实施装机容量12兆瓦、日处理生活垃圾600吨以上的大理市第二(海东)垃圾焚烧发电工程，对生活垃圾进行无害化处理和资源化利用;三是构建数字化监管系统，实现对市场化运作企业运营情况的全方位监管。

目前，大理市洱海流域垃圾收集清运处置系统初步建成，运转正常。全市城乡生活垃圾收集清运量从2013年的164,657.7吨(日均451.1吨)，提升到2014年的196,931.6吨(日均539.5吨)，增长了19.6%，城乡环境卫生、洱海水质得到了明显改善，基本实现全市城乡生活垃圾“收集清运全覆盖、压缩转运全封闭、焚烧发电资源化、监督管理数字化、建筑垃圾再利用”的预期目标。

二、运作模式(一)建设模式

2010年10月，大理市以BOT(投资建设-运营-移交)方式，引进重庆三峰环境产业集团公司，采用德国马丁SITY2000逆推倾斜式炉排炉焚烧发电处理工艺，投资4.2亿元建设一座垃圾焚烧发电厂;2012年6月，大理市公开招标以BTO(投资建设-移交-运营)方式引进重庆耐德新明和公司，采用先进、成熟的上投料式水平直接压缩加大型拉臂钩车转运的处理工艺，投资1.1亿元建设10座大型垃圾压缩中转站。此外，各区镇积极探索，采用承包、租赁等方式，通过公开招投标，将城乡生活垃圾收集清运工作推向市场。(二)运行模式

全市城乡生活垃圾按照统一流程，通过收集、转运、处理三个环节进行处置。收集清运环节由各区镇负责，用自行投资、承包的垃圾车及配发的垃圾收集车将生活垃圾收集至环洱海10座垃圾中转站，经压缩装箱后，全程密闭转运至垃圾焚烧厂进行焚烧发电、无害化处理。最终实现收集清运全覆盖、压缩转运全封闭、焚烧发电资源化。(三)结算方式

经初步测算，大理市生活垃圾处置城乡一体化系统建成后，年运营费用需要4430.5万元，其中：垃圾焚烧发电厂垃圾处理服务费用1445.4万元(按垃圾处理贴费标准66元/吨以及日处理生活垃圾600吨测算);10座大型压缩垃圾中转站运行服务费用1752.2万元(根据中转站与海东垃圾焚烧厂实际距离分别测算);各乡镇将垃圾收集至中转站的年费用为1233.0万元(按日收集清运生活垃圾600吨测算)。大理市生活垃圾的收集费用、转运费用和处理费用统一列入财政预算。垃圾转运及处理运营企业的服务费用，按照《大理市生活垃圾转运处理服务费结算工作实施方案》，由运营企业每月3日前填写上月结算确认通知单，上报至市城管局、环保局、审计局、财政局、服务费结算工作领导组等部门审核签字后进行拨付。(四)监管方式

1、数字监管

2013年7月，筹资326万元建设生活垃圾收集清运处理信息化管理系统。各站点称重数据、视频数据实时传输到信息中心，同时为垃圾转运车辆安装了GPS定位系统。称重数据作为垃圾收集清运奖补经费和政府支付企业运营费用的主要依据，视频数据可以实现

对垃圾压缩和处理过程的实时监控，最终实现城乡生活垃圾处置全过程的“数字化、视频化、定位化”目标。

2、量化考核

市政府与垃圾收集清运责任区镇签订《大理市洱海流域生活垃圾收集清运责任书》，确定垃圾收集清运任务量，依据数字化监管系统统计的各乡镇垃圾清运量，进行一日一公示、一月一通报、一季一考核，对全市垃圾收集清运工作进行科学管理，通过工作目标倒逼服务效果，解决垃圾收集清运工作的监管问题。

3、政策保障

市政府出台《洱海流域生活垃圾收集清运处置实施办法》、《洱海流域污水垃圾和畜禽粪便收集处理监督及奖补办法》、《大理市环洱海农村生活垃圾收集清运处置和垃圾收集员履职考核办法》、《大理市生活垃圾处理费收费管理办法》、《大理市生活垃圾转运处理服务费结算工作实施方案》、《大理市人民政府关于加强农村生活垃圾收集清运管理的工作意见》等一系列政策文件，建立生活垃圾处理收费制度，进一步完善城乡垃圾有偿收集清运保洁工作机制和各级资金投入长效机制，为城乡生活垃圾处置系统提供政策保障。

三、借鉴价值

(一)完善法规、健全机制

大理市先后建立生活垃圾处理收费制度、垃圾收集清运责任制度、考核奖补制度，出台相应政策文件，使全套系统的运转有章可循、有据可查，确保工作到位。随着系统的建设，大理市政府明确

整个系统由大理市城市管理综合行政执法局作为主管部门进行日常监管，市洱管局、环保局、财政局等部门配合实行按季考核，兑现奖惩。各区、乡镇建立相应的管理部门，人民群众自觉参与到环境卫生整治活动，使系统得以有效运行。(二)城乡一体、高标准建设

大理市按照流域垃圾治理全覆盖的思路，高起点、高标准规划设计，实施城乡垃圾治理一体化系统建设，提高了农村环境卫生标准，完善了城乡环卫基础设施，初步建立起了城乡一体的流域垃圾收集处理体系。

(三)政府补贴、市场化运作

一是通过招商引资、竞争性谈判，以BOT方式引进焚烧发电厂建设项目;二是以BTO方式引进垃圾压缩中转站项目;三是收集环节由乡镇负责采用承包、租赁等方式实行市场化运作。(四)数字同步、信息化监管

建成垃圾收集清运处理信息化管理系统，通过视频的实时监控、车辆的GPS定位及数据的实时传输，对垃圾收集、转运、处理环节的全过程实行“数字化、视频化、定位化”实时监管，实现信息化管理。(五)打破区划、扁平化管理

一是城乡一体化系统打破大理市和创新工业园区、旅游度假区、海开委的行政区划界限，统一规划、建设、管理;二是中转站建设打破乡镇界限，统一建设，实行市场化运作，例如，喜洲垃圾

中转站服务区域辐射到喜洲、银桥、湾桥等多个乡镇乃至洱源县右所镇、邓川镇。

3、固安工业园区新型城镇化项目

一、项目概况

（一）项目背景

固安工业园区地处河北省廊坊市固安县，与北京大兴区隔永定河相望，距天安门正南

公里，园区总面积 34.68平方公里，是经国家公告（2006 年）的省级工业园区。

2002 年固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者，投资、开发、建设、运营固安工业园区。同年 6 月，通过公开竞标，固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司（简称“华夏幸福公司”）签订协议，正式确立了政府和社会资本（PPP）合作模式。按照工业园区建设和新型城镇化的总体要求，采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式，倾力打造“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城。目前，双方合作范围已拓展至固安新兴产业示范区和温泉休闲商务产业园区。

（二）建设内容与规模

固安工业园区 PPP 新型城镇化项目，是固安县政府采购华夏幸福在产业新城内提供设计、投资、建设、运营一体化服务。

1.土地整理服务。配合以政府有关部门为主体进行的集体土地征转以及形成建设用地的相关工作。2008-2013 年，华夏幸福累计完成土地整理 29047.6 亩，累计投资 103.8 亿元。

2.基础设施建设。包括道路、供水、供电、供暖、排水设施等基础设施投资建设。截至 2014 年已完成全长 170 公里新城路网、4座供水厂、3 座热源厂、6 座变电站、1 座污水处理厂等相关配套设施建设。

3.公共设施建设及运营服务。包括公园、绿地、广场、规划展馆、教育、医疗、文体等公益设施建设，并负责相关市政设施运营维护。园区内已经建成中央公园、大湖公园、400 亩公园、带状公园等大型景观公园 4 处，总投资额为 2.54 亿元。目前由北京八中、固安县政府、华夏幸福公司合作办学项目北京八中固安分校已正式开学，按三级甲等标准建设的幸福医院已开工建设。

4.产业发展服务。包括招商引资、企业服务等。截至2014 年底，固安工业园区累计引进签约项目 482 家，投资额达 638.19 亿元，形成了航空航天、生物医药、电子信息、汽车零部件、高端装备制造等五大产业集群。

5.规划咨询服务。包括开发区域的概念规划、空间规划、产业规划及控制性详规编制等规划咨询服务，规划文件报政府审批后实施。

二、运作模式

（一）基本特征

固安工业园区在方案设计上充分借鉴了英国道克兰港口新城和韩国松岛新城等国际经典 PPP 合作案例的主要经验，把平等、契约、诚信、共赢等公私合作理念融入固安县政府与华夏幸福公司的协作开发和建设运营之中。其基本特征是：

1.政企合作

固安县政府与华夏幸福公司签订排他性的特许经营协议，设立三浦威特园区建设发展有限公司（简称三浦威特）作为双方合作的项目公司（SPV），华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。项目公司作为投资及开发主体，负责固安工业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作，着力打造区域品牌；固安工业园区管委会履行政府职能，负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持，以及基础设施及公共服务价格和质量的监管等，以保证公共利益最大化。

2.特许经营

通过特许协议，固安县政府将特许经营权授予三浦威特，双方形成了长期稳定的合作关系。三浦威特作为华夏幸福公司的全资公司，负责固安工业园区的项目融资，并通过资本市场运作等方式筹集、垫付初期投入资金。此外，三浦威特与多家金融机构建立融资协调机制，进一步拓宽了融资渠道。

3.提供公共产品和服务

基于政府的特许经营权，华夏幸福公司为固安工业园区投资、建设、开发、运营提供一揽子公共产品和服务，包括土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务，以及咨询、运营服务等。截至 2014 年华夏幸福公司在固安工业园区内累计投资超过 160亿元，其中，基础设施和公共服务设施投资占到近40%。

4.收益回报机制

双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合。固安县政府对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予 110%补偿；对于提供的外包服务，按约定比例支付相应费用。两项费用作为企业回报，上限不高于园区财政收入增量的企业分享部分。若财政收入不增加，则企业无利润回报，不形成政府债务。

5.风险分担机制

社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础，县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福公司通过市场化融资，以固安工业园区整体经营效果回收成本，获取企业盈利，同时承担政策、经营和债务等风险。

（二）主要创新点

固安工业园区新型城镇化 PPP 模式属于在基础设施和公用设施建设基础上的整体式外包合作方式，形成了“产城融合”的整体开发建设机制，提供了工业园区开发建设和区域经济发展的综合解决方案。

1.整体式外包

在政企双方合作过程中，固安县政府实际上是购买了华夏幸福公司提供的一揽子建设和外包服务。这种操作模式避免了因投资主体众多而增加的投资、建设、运营成本，而且减少了分散投资的违约风险，形成规模经济效应和委托代理避险效应。

2.“产城融合”整体开发机制

在“产城融合”整体开发机制下，政府和社会资本有效地构建了互信平台，从“一事一议”变为以 PPP 机制为核心的协商制度，减少了操作成本，提高了城市建设与公共服务的质量和效率。

3.工业园区和区域经济发展综合解决方案

政企双方坚持以“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”作为共同发展目标，以市场化运作机制破解园区建设资金筹措难题、以专业化招商破解区域经济发展难题、以构建全链条创新生态体系破解开发区转型升级难题，使兼备产业基地和城市功能的工

业园区成为新型城镇化的重要载体和平台。

三、实施效果

经过十多年的建设，固安工业园区实现了华丽蝶变，有效促进了当地经济社会发展。

（一）经济发展：带动区域发展水平迈上新台阶

从 2002 年合作至今，固安工业园区已成为全省发展速度最快的省级开发区，2014 年完成固定资产投资 149.6 亿元，实现工业总产值 224.5 亿元，完成财政收入 23.3 亿元。受益于固安工业园区新型城镇化，固安县从一个经济发展水平相对落后的县，成为各项指标在全省领先的县。政企合作十多年，固安县人均 GDP 增长了 4倍，财政收入增长了24 倍，成功跻身“2014 中国县域成长竞争力排行榜”50 强，位列“中国十佳开发竞争力县”第 2 位。

（二）城市建设：构建了中等城市框架和服务配套设施

截至 2014 年，华夏幸福公司在园区内投入大量前期开发资金，高质量推进路、水、电、气、讯等基础设施，实现了“十通一平”。同时，积极引进优势资源，建设了中央公园、水系生态景观、创业大厦、商务酒店、人才家园等一批高端配套设施，构建了以城市客厅、大湖商业区、中央大道金融街区为主体的“智能城市”核心区。其中，作为城市主干道之一的锦绣大道(大广高速至永和路段)总投资额为 4.13 亿元，连接廊涿路与 106国道，2012 年竣工通车，为产业集聚和居民住行提供了便利条件。

（三）民生保障：坚持“以人为本”建设幸福城市

华夏幸福公司投资 2.81 亿元，引进的北京八中固安分校已正式投入使用；与首都医科大学附属医院合作经营的幸福医院也已启动建设。园区建设促进了公共资源配置均等化，当地居民和外来人员享受同等的教育和医疗等公共资源和服务，并带动固安县民生投入不断加大，促进了全县民生保障体系的完善。2014 年固安县民生领域支出达到 26.1 亿元，占公共财政预算支出的 84.8%，在全省率先实施县级社保“一卡通”，在廊坊市率先建立了《低保对象医前医疗救助制度》。

四、借鉴价值

固安工业园区新型城镇化在整体推进过程中较好解决了园区建设中的一些难题，这种 PPP 模式正在固安县新兴产业示范区和其他县市区复制，具有较高的借鉴推广价值。

（一）采用区域整体开发模式，实现公益性与经营性项目的统

筹平衡 传统的单一 PPP 项目，对于一些没有收益或收益较低的项目，社会资本参与意愿不强，项目建设主要依靠政府投入。固安工业园区新型城镇化采用综合开发模式，对整个区域进行整体规划，统筹考虑基础设施和公共服务设施建设，统筹建设民生项目、商业项目和产业项目，既防止纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端，从而推动区域经济社会实现可持续发展。

（二）利用专业团队建设运营园区，实现产城融合发展 为提高固安工业园区核心竞争力，固安县政府通过让专业的人做专业的事，华夏幸福公司配备专业团队，政府和社会资本构建起平等、契约、诚信、共赢的机制，保证了园区建设运营的良性运转。固安县政府在推进新型城镇化的同时，统筹考虑城乡结合问题，加快新农村建设，进行产业链优化配置，实现了产城融合发展

4、合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目

一、项目概况

合肥市王小郢污水处理厂是安徽省第一座大型城市污水处理厂，也是当时全国规模最大的氧化沟工艺污水处理厂。项目分两期建设，日处理能力合计30万吨，建设总投资约3.2亿元。污水厂建成后曾获得市政鲁班奖，是建设部指定的污水处理培训基地和亚行在中国投资的“示范项目”，为巢湖污染综合治理发挥了重要作用。

2001年，安徽当地某环保公司曾上书省政府和市政府，要求政府出于扶持本地企业发展的目的，将王小郢污水处理厂以高于评估价的一定价位直接出售给它，同时还许诺将在未来几年投资兴建更多的污水处理厂。2001年6月，该公司曾与政府签订了王小郢经营权收购合同，当时的条件是转让价款3.5亿，污水处理费单价约1元/吨，后来由于融资及其它方面的问题，该环保公司收购王小郢污水处理厂经营权未果。

2002年9月，国家计委、建设部、国家环境保护总局等多部门联合印发了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》;12月，建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，允许外资和民资进入市政公用领域。合肥市政府抓住这一机遇，作出了“市政公用事业必须走市场化之路、与国际接轨”的重大决策，决定把王小郢TOT项目作为市场化的试点。

二、运作模式(一)项目结构

经公开招标确定的中标人依法成立项目公司。市建委与项目公司签署《特许权协议》，代表市政府授予项目公司污水处理厂的特许经营权，特许期限23年;合肥城建投公司与项目公司签署《资产转让协议》，落实项目转让款的支付和资产移交事宜;市污水处理管理处与项目公司签署《污水处理服务协议》，结算水费并进行监管。项目结构如下图所示：

(二)交易过程

1、运作组织

2003年，合肥市成立了由常务副市长任组长、各相关部门负责人为成员的招标领导小组，并组建了由市国资委、建委、城建投资公司及相关专家组成的王小郢TOT项目办公室，负责具体工作。合肥市产权交易中心作为项目的招标代理。

2、运作方式

项目采用TOT(转让-运营-移交)模式，通过国际公开招标转让王小郢污水厂资产权益。特许经营期(23年)内，项目公司提供达标的污水处理服务，向政府收取污水处理费。特许经营期结束后，项目公司将该污水厂内设施完好、无偿移交给合肥市政府指定单位。

招标文件中确定特许经营期的污水处理服务费单价为0.75元/吨，投资人投标时报出其拟支付的资产转让价格。评标时采用综合评标法，其中资产转让价格为重要考虑因素。

3、运作过程

2003年9月，合肥市产权交易中心网站和中国产权交易所网站、中国水网网站、《中国建设报》、《人民日报》(海外版)等媒体同时发布了王小郢TOT项目的招标公告。

同月，合肥市产权交易中心发布《资格预审公告》，共7家单位提交了资格预审申请文件，经专家评审，确定6家通过并向其发售招标文件。随后，转让办公室组织召开了标前会议，并以补充通知的形式对投标人的问题进行了多次解答。

2004年2月，王小郢项目在合肥市产权交易中心开标，共有4家单位提交了投标文件。开标结果，对转让资产权益报价最高的是德国柏林水务—东华工程联合体，出价4.8亿元人民币，其次是天津创业环保股份有限公司出价4.5亿元人民币，中环保—上实基建联合体出价4.3亿元人民币名列第三。所有投标单位的投标报价公布后，合肥市常务副市长王林建在开标现场宣布王小郢污水处理厂资产权益转让底价为2.68亿元。

开标后，招标人聘请技术、财务、法律等相关方面资深专家组成评标委员会，对投标文件进行评审，合肥市纪检委全程监督。最终，评标委员会经评审后，向招标方推荐柏林水务联合体为排名第一的中标候选人。

3月至5月，政府与柏林水务联合体澄清谈判并达成一致，向其发送中标通知书。

7月，政府与投资人草签项目协议。7月至11月，双方代表成立移交委员会，进行性能测试和资产移交;政府与项目公司正式签署项目协议。12月，王小郢污水厂顺利实现商业运营。

截止2014年底，项目公司运营王小郢污水处理厂已超过十年。在此期间项目运营顺利平稳，污水厂的技术实力和财务实力不断增强，政府与项目公司签署的各项协议执行良好，政府与投资人合作愉快，本PPP项目经受住了考验。(三)关键问题

1、污水厂所在土地的提供方式

本项目中原规定采用土地租赁的方式向投资人提供王小郢污水处理厂的土地。但由于项目特许经营期为23年，超过了我国法律对租赁期限最长20年的规定;同时，根据我国土地相关法律法规，地上附着物、构筑物实行“房随地走”的原则，租赁土地上的房屋和构筑物难以确权。最终经谈判，中标人同意在不调增水价的前提下，自行缴纳土地出让金，由政府向其有偿出让污水厂地块。

2、职工安臵

已建成项目的职工安臵是一个敏感而重要的问题，如果解决得不好，将影响项目招商进展或给项目执行留下隐患。本项目在招标实施前期就对职工安臵做出了稳妥的安排。资产转让前，就资产转让的事项征求了职工代表大会的意见，职工安臵方案经职代会通过。同时，在招标文件中对投资人提出明确要求，资产转让后必须对有编制的职工全员接收并签订一定年限的劳动合同，保障了职工的切身利益。

3、利率风险

投资人在谈判中提出要把利率变化的情况归入不可抗力的范围内，降低项目公司的风险。但考虑到项目采用市场化方式运作，应尊重市场化的规律，谈判小组没有接受投资人的这一要求，利率变化的风险仍由项目公司自行承担。

三、借鉴价值

(一)规范运作和充分竞争实现项目价值最大化

王小郢项目整个运作过程规范有序，对潜在投资人产生了很大的吸引力，实现了充分的竞争。开标现场所有投标人的报价均远超底价，最高报价接近底价的1.8倍。这个项目是当时国内公开招标的标的额最大的污水厂TOT项目，开创了污水处理TOT运作模式的先河，招标结果在中国水务行业内引起轰动。与2001年准备转让给当地公司的条件相比，无论是资产转让价款还是污水处理服务费单价，招标竞争的结果都远远优于当时的项目条件。同时，从引入投资人的实力和水平来看，柏林水务集团是世界七大水务集团之一，拥有130多年运营管理城市给排水系统的经验。通过招标，合肥市既引进了外资，又引入了先进的国际经验，同时还实现了国有资产的最大增值，为合肥市城市建设筹措了资金。

(二)充分的前期工作保障项目有序推进

合肥市政府对王小郢项目非常重视，成立了专门的决策和工作机构，并聘请了高水平的顾问团队。整个团队在研究和确定项目条件，落实前期各项工作等方面投入了很多精力，做了大量扎实的工作，避免出现拍脑袋决策的情况。从项目实施结果看，前期工作准备得越充分，考虑得越周全，后面的项目推进效率就越高，项目实施结果就越好。(三)合理的项目结构与合同条款确保后期顺利执行

王小郢项目的结构设计对接了国际国内资本市场的要求，符合水务行业的一般规律，得到广大投资人的普遍认可。项目合同中规定的商务条件、对权利义务和风险分配的约定比较公平合理，协议条款在执行过程中得到了很好的贯彻，为项目顺利执行奠定基础。(四)践行契约精神对PPP项目的执行至关重要

王小郢项目迄今已运作十年，在此期间，政府每月及时足额与项目公司结算水费，严格按照法规和协议要求进行监管，并按照协议规定的调价公式对水价进行了四次调整(十年累计上涨不超过0.25元/吨)。此外，双方还参照协议精神完成了提标改造等一系列工程。合肥政府和项目公司对契约精神的践行保障了项目的长期执行。

5、江西峡江水利枢纽工程项目

一、项目概况

（一）项目背景

江西峡江水利枢纽工程位于赣江中游峡江县，控制流域面积约62710平方公里，是赣江干流上一座以防洪、发电、航运为主，兼 有灌溉等综合利用的水利枢纽工程。水库正常蓄水位 46.0 米，防洪 高水位 49.0 米，总库容 11.87 亿立方米，防洪库容 6.0 亿立方米，电站装机 36 万千瓦，船闸设计为 1000 吨级。工程建成后，南昌市 的防洪标准可由 100 年一遇提高到 200 年一遇，赣东大堤防洪标准 可由 50 年一遇提高到 100 年一遇，每年可增加 11.4 亿度清洁电能，改善枢纽上游 77 公里航运条件，并为下游 33 万亩农田提供可靠的 灌溉水源。

（二）项目进展

江西峡江水利枢纽工程概算总投资 992,216 万元，其中，中央 预算内投资定额补助 288,000 万元，江西省省级财政负责安排113,700 万元，其他渠道落实资金 590,516 万元。该工程于 2009 年 开始施工准备，2010 年枢纽主体工程开工。2013 年，顺利通过了 一期下闸蓄水阶段验收，首台（9#机）水轮发电机组具备发电条件，如期实现了工程控制性节点目标。2014 年，三期围堰完成拆除施工，18 孔泄水闸全部投入度汛过流。目前，9 台发电机组全部并网发电，累计发电量超过 4.8 亿度，发挥了防洪、发电、航运等综合效益。

二、项目运作模式

（一）建设管理体制

2003 年，江西省人民政府委托江西省水利厅负责组建峡江水利 枢纽工程项目法人。2008 年，江西省人民政府成立了江西省峡江水 利枢纽工程领导小组。2009 年，江西省水利厅在江西省峡江水利枢 纽工程管理局的基础上组建江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥 部，作为项目法人，负责工程建设管理。

（二）合作机制

为了解决资金缺口问题，经江西省政府同意，将水电站从枢纽工程中剥离出来，通过出让水电站经营权为整个工程项目筹措建设 资金。2009 年，省水利厅制定了《江西省峡江水利枢纽工程水电站 出让方案》，出让水电站经营权 50 年。

江西省峡江水利枢纽工程水电站出让采用邀请招标方式。省水 利厅同时向江西省投资集团公司、中国电力投资集团公司、中国华 能集团公司、中国葛洲坝集团股份有限公司、大唐国际发电有限责 任公司、新华水利水电投资有限公司、华润电力控股有限公司、中 国国电集团公司等 8 家有投资意向的发电企业发出了《江西省峡江 水利枢纽工程水电站出让洽谈邀请函》，邀请上述投资商与省水利 厅就峡江水利枢纽水电站出让进行投资洽谈。中国电力投资集团公 司以最高报价 39.16 亿元获得水电站经营权。

2010 年，经江西省政府授权，江西省水利厅与中国电力投资集团公司江西分公司、江西省水利投资集团公司签署《江西省峡江水利枢纽工程水电站出受让合同》，出让水电站经营权 50 年，受让方 出资 39.16 亿元在工程建设期内支付。受让方依法成立项目公司——江西中电投峡江发电有限公司，其股东单位包括：（1）中国电力 投资集团公司江西分公司，持有项目公司 80%的股权；（2）江西省 水利投资集团公司，持有项目公司 20%的股权。项目法人与项目公 司按照机组投产时间逐台签署《机组交接书》，负责收取水电站出 让款和水电站资产移交事宜；项目公司与江西电力公司签署《购售 电合同》，负责结算售电收入。

三、借鉴意义

（一）以工程经营性功能和设施积极吸引社会资本水利工程往往兼具公益性和经营性，为促进社会资本获得合理 投资回报，可充分利用工程的经营性功能和设施，积极吸引社会资 本投入，弥补整个工程建设的资金缺口。该工程通过将经营性较强 的电站经营权部分剥离出来，科学确定了社会资本的参与范围，有 助于更好吸引社会资本参与工程建设运营。

（二）采用特许经营方式筹集项目建设资金

出让水电站经营权的方式对社会资本具有较强的吸引力，与政府作为项目法人贷款融资方式相比，这一融资模式不仅能够较好解 决峡江水利枢纽工程建设资金不足问题，同时也大大减轻了政府在偿还建设期贷款利息、财政贴息等方面的支出压力。

（三）通过邀请招标择优选择社会投资主体

选择好项目投资主体是建立政府与社会资本合作（PPP）机制的关键。江西省水利厅在招标过程中，向多家有投资意向的发电企 业发出邀请函，通过投资洽谈、竞争性报价等方式选择中标企业，体现了高效、经济、公平的特点。

（四）签订多项合同文本明确权责利关系

规范、严谨的合同文本是规范双方权利义务、建立激励约束机 制的有效形式。该项目在推进过程中，有关利益主体之间签订了水电站出受让合同、发电机组交接书、购售电合同书等多项合同，明 确了利益主体间的权责利关系，有助于项目的顺利实施和运营。

6、酒泉市城区热电联产集中供热项目

一、项目概况

（一）项目背景

酒泉市热电联产城区集中供热项目是酒泉市委、市政府确定的 惠民实事之一。项目实施之前，酒泉城区大部分区域采取小锅炉分散供热方式，供热质量和能力得不到保障。酒泉市委、市政府高度 重视，研究提出分段建设、分段经营、分段管理、分段收益的经营模式和先接后并、平稳过渡的工作原则。该项目于 2009 年启动，于 2014-2015 供暖季开始前完成。PPP 模式在酒泉市热电联产集中 供热项目建设中得到了较好的应用，并取得了预期的效果。

（二）建设内容和规模

酒泉城区热电联产集中供热工程设计以国电酒泉热电厂两台330 兆瓦发电机组作为供热主热源；项目敷设城区一级管网总长度70.48 公里，新建中继泵站及调度中心 1 座，新建换热站 9 座，改 建换热站 34 座，设计供热面积达 888 万平方米。总投资约 4.4 亿 元。

（三）项目实施过程

酒泉市政府于 2009 年 6 月批准《酒泉市热电联产市区供热工程实施总体方案》，确定按照政府主导、企业投资、行业监管、特许经营的方式，充分利用热电联产项目的供热能力，进一步整合城区热源，优化供热结构，推行集中供热，提高供热质量，改善城市环境质量，促进城市供热规模化、集约化、专业化发展，为城市居民提供优质高效、清洁环保的供热服务。《总体方案》同时确定国 电电力酒泉发电有限公司负责热电联产市区供热工程的建设、运营 和管理，是酒泉市热电联产市区供热工程的主体运营商。以此为基 础，酒泉市政府与国电电力发展股份有限公司进行了多轮接洽，最终于2012 年 5 月签订协议。

项目建设进展顺利。2010 年 5 月热源及管网改造工程开工，2011 年底完成投资 1.3 亿元，建成一级供热管网 24 公里，改建换热站 1 座，实现集中供热面积 23 万平方米；2012-2013 年度接供面积354.73 万平方米；2013-2014 年度接供面积 480.99 万平方米。截 至 2014-2015 年度供热期，本项目已基本达到了设计的 888 万平方 米的供热面积。

二、运作模式

（一）合作模式

项目采用 BOT 方式建设运营，在收益机制上，以政府定价、使用者付费为主，在特定情况下政府予以补贴。在合作模式上，政府方——肃州区政府授予社会资本方——国电电力酒泉热力有限公 司酒泉市热电联产市区集中供热工程的特许经营权，并负责工程建设过程中涉及到的供热资源整合、清产核资、设施改造等工作；国电电力酒泉热力有限公司按照《酒泉市城市供热管理办法》、《酒泉市城市供用热监督管理暂行办法》和市政公用设施管理的有关规定，承担热电联产市区集中供热设施的安全运行、保障、维护管理 职责，为居民提供优质高效的服务，服从供热行政主管部门的监管。

建设、规划、公安、民政、人防、交通、房管、公路等各相关 部门根据各自职能配合做好道路开挖恢复、交通指挥协调等事宜，做好道路安全防护警示标志、标牌设臵，确保车辆和行人安全通行； 电信、移动等通讯企业和相关单位根据施工地段地下管线的产权归属，协助建设单位做好管线交叉穿越。

（二）资金来源

酒泉市政府负责筹措资金 2.5 亿元，从 2012 年起三年内全部 归集到位，2012 年 6 月底前到位 8333 万元，2013 年 4 月底前到位8333 万元，2014 年 4 月底前到位 8333 万元，其余 1.9 亿元资金由 国电电力发展股份有限公司投资；2012 年度工程启动资金 1 亿元，由酒泉市政府担保，国电电力酒泉热力有限公司通过银行分期分批贷款解决。

（三）建设运营

项目建设。为保证项目整体在设计、建造、进度和质量等方面的完整性，同时为避免工程衔接以及建管、协调等复杂问题，该项目由国电电力酒泉热力有限公司代表国电电力发展股份有限公司 负责组织建设，市政府成立项目领导小组进行协调、监督。

项目运营。根据《酒泉市热电联产集中供热项目合作协议》规 定，由国电电力酒泉热力有限公司作为一级运营商负责提供热源及一级管网的运营和管理，换热站出口阀门至终端热用户的二级热网系统，由肃州区政府确定二级运营商负责管理维护和运营，并按照 适用法律和合作协议规定获取热费收益。

项目移交。特许经营期结束后，肃州区政府接受资产并履行经 营管理权，合理调配利用资源，充分发挥国有资产效益。

（四）价格机制

市政府与国电电力发展股份有限公司的焦点之一就是在政府 合理补偿机制下，社会投资机构能为社会提供优质的运营服务，既 达到规定的建设标准和技术服务标准，同时自身还能获得一定的利润。双方约定政府根据当期煤、水、电以及集中供热系统运行维护 等成本核定供热价格。由于市场等因素造成企业所收取热费无法盈 利时，按照国家《关于建立煤热价格联动机制的指导意见》相关规 定，实施煤热价格联动机制，以本地第四季度煤价为基准，以不少 于一年为联动周期。当煤炭价格涨幅达到或超过 10%时，市政府将 根据规定相应调高热价或给予补贴，保证国电电力酒泉热力有限公 司的合理利润；相反，当煤炭价格跌幅达到或超过 10%时，在相同 联动机制下，政府也将调低热价。

（五）风险机制

1、风险类型

本项目在建设运营时面临如下风险：一是政策风险，主要是政策变更或法律变更给项目带来的不利影响；二是金融风险，主要是 国家金融环境发生变化、通货膨胀、汇率或利率变动对项目融资和运营带来直接或间接影响；三是建设风险，工程项目建设过程中遇到的影响项目安全、质量和工期等的风险，主要包括图纸变更、设计变更、原材料和设备等不能及时到位、征拆拖延、出现重大安全 质量事故、工期延误及不能按时完工等；四是经营风险，项目运营 过程中由于各种原因引起的风险，主要包括各级供热运营商因经营 管理不善所导致的收入减少、成本增加等风险；五是市场风险，存 在煤、电、水价格波动等带来的风险，主要包括热费收取，能源价格上涨等；六是环境风险，为满足环境保护法规相关要求而增加的 支出或是由于违反法律法规要求造成环境污染或破坏而承担的额 外费用和赔偿等。

2、风险分担原则

PPP 模式下风险分担的原则主要有：一是风险和控制力一致的原则，即风险应该由最有能力控制的或控制该风险承担的成本最低 的一方承担，也就是谁可控、谁承担。二是风险和收益相对称的原 则，即谁获取了收益，谁就承担风险；谁获取的收益高，谁就承担较高的风险。根据实际情况，对不可遇见或各方责权难以明确辨析 的风险则遵循友好协商共同解决的原则。

3、风险和收益平衡机制

经过探索，酒泉市城区热电联产集中供热项目设立了以下平衡风险和收益的机制： 一是供热定价机制。集中供热工程属于民生工程，涉及居民的切身利益，因此供热价格实行政府定价。在投运第一年按照国电电力酒泉热力有限公司出厂热价 25.5 元/吉焦结算，二级运营商向居民按照 20.5 元/平方米收取热费。二是风险分担机制。在风险分担问题上，政府和国电公司明确了如果超出主热源规划的 888 万平方米供热面积以外的热用户，接入时按 50 元/平方米收取入网设施改造费，超出涉及范围的一级管 网建设，另行协商解决。

三是资本退出机制。城市集中供热属于民生工程，具有公益性，当遇到不可抗力或不可预见事件对其运营造成严重影响时，政府有 义务介入以保证正常系统安全运行，从而确保城市居民的利益。如 果国电电力酒泉热力有限公司因为自身经营不善、违约等行为导致工程建设或正常经营难以为继，政府将介入并接管项目资产。

三、借鉴价值

（一）实施效果

PPP 模式在酒泉市城区热电联产集中供热项目的应用，取得了以下效果：一是缓解了政府对城区集中供热建设的融资压力，为政 府分担了 43%的投融资压力；二是提高了城区集中供热建设、运营效率；三是引进了先进的技术和运营管理经验。

（二）示范价值

由于该项目是对现有电厂余热的综合利用，因此在项目合作对 象上不具有竞争性，此类项目如何有效开展项目采购和交易谈判，在当时的政策和程序角度还有可完善之处。但是作为西部地区开展 的政府与社会资本合作，本项目仍有很多经验可资借鉴。

1、积极寻找双方战略契合点

本项目是酒泉市一项重要的民生工程，政府方战略目标在于按 期建成投运，提供高效优质的公共服务，同时深化与央企合作、促 进地方经济发展；社会资本方目标是加大在酒泉地区的项目发展力度，提高投资综合效益。项目的实施，实现了双方战略契合，在解 决酒泉市城区供热能力不足、促进节能减排的同时，国电电力酒泉 发电有限公司实现了发电余热有效地利用，提升了总体收益，实现了政府和企业的双赢。

2、及时完善配套制度

本项目是酒泉市在供热领域首次大规模引入社会资本，具有很强的探索性。为确保工作有效推进，酒泉市先后出台了多项配套政策，如：《酒泉市热电联产市区供热工程实施总体方案》、《酒泉市城市供热管理办法》、《关于进一步理顺酒泉市城区供热管理相关工 作意见》等。这些制度为项目依法依规正确实施起到了保驾护航作用。

3、做好信息公开

由于项目实施范围广、周期长，对群众生产生活产生一定影响。酒泉市政府注意信息公开，在做好项目宣传的同时，及时向社会公 布项目进展，为项目实施创造良好外部环境。

7、陕西南沟门水利枢纽工程项目

一、项目概况

（一）项目背景

陕西南沟门水利枢纽工程位于延安市黄陵县境内，水库坝址位 于北洛河支流葫芦河河口上游约 3 公里处，距延安市约 120 公里，距西安市约 180 公里。该项目及其配套供水工程主要向延安南部重 点能源化工项目供水。该项目被列入延安市“十一五”、“十二五”重 点建设项目，是延安市“引水兴工，产业转型”发展战略的重要支撑，对延安经济社会发展意义重大。

陕西南沟门水利枢纽工程为大（Ⅱ）型工程，由南沟门水库和引洛入葫工程组成。南沟门水库由大坝、溢洪道、导流泄洪洞、引水发电洞、电站等五部分组成，最大坝高 65 米，总库容 2 亿立方 米。引洛入葫工程由马家河低坝引水工程和输水隧洞两部分组成，每年从洛河向南沟门水库调水 4424 万立方米，可有效解决葫芦河 水量不足问题。

项目建成后，年均可供水 1.2 亿立方米，可有效解决制约延安 南部经济社会发展的水资源瓶颈问题。同时，年可利用供水发电约800 万度，有效提高水资源利用率。

（二）项目进展

该工程于 2011 年全面开工建设。截至目前，该工程前期供电工程、道路工程、导流泄洪洞工程已投入使用。大坝工程于 2014 年 6 月完成大坝填筑（坝高 65 米），8 月通过大坝安全鉴定，12 月 顺利下闸蓄水。引水发电洞、溢洪道、电站、引洛入葫输水隧洞、马家河低坝引水枢纽等工程基本完工。

二、项目运作模式

（一）建设管理体制

政府出资方为延安水务投资建设有限责任公司，社会方为陕西 延长石油投资有限公司、华能国际电力开发公司。供水对象主要是 延安炼油厂、延安石化厂、延能化公司、华能延安电厂等陕西延长石油投资有限公司和华能国际电力开发公司关联方。

（二）合作机制

该项目采用“股东资本金出资+股东担保贷款”的模式。2004 年，该项目由陕西省交由延安市负责，原计划由延安市财政出资建 设。但因项目投资过大，资金落实困难，延安市政府研究同意引入 社会投资人共同投资建设。2008 年，延安市政府先后邀请相关企业 商洽该项目合作事宜，经多轮谈判，与陕西延长石油投资有限公司、华能国际电力开发公司签订了《项目合作意向书》。

该项目概算总投资 19.21 亿元，其中资本金 54,540 万元、贷款137,560 万元。为解决项目建设资金问题，延安市于 2009 年批准成 立延安水务投资建设有限责任公司，作为政府投资主体，与陕西延长石油投资有限公司和华能国际电力开发公司按 40%：30%：30% 比例出资 54,540 万元资本金，组建延安南沟门水利枢纽工程有限责任公司作为项目法人，负责南沟门水利枢纽工程建设运营管理。银 行贷款由项目公司的三方股东按 40%：30%：30%比例担保，其中 延安水务投资建设有限责任公司 55,024 万元、陕西延长石油投资有 限公司 41,268 万元、华能国际电力开发公司 41,268 万元。

三、借鉴意义

南沟门水利枢纽工程的成功建设运营，有效解决了延安经济社 会发展水资源瓶颈问题，作为准公益性项目，为投资方带来一定收益的同时，能够保证投资人关联企业用水。该项目的顺利实施，对 如何引入社会资本参与水利工程建设，提升建设运营水平具有一定 参考价值。

（一）采用“资本金+担保贷款”的模式解决资金缺口

该项目使用社会投资经营主体的自有资金和担保贷款，替代了 部分政府财政出资，解决了资金缺口问题。这一模式对于以供水为 主经营性较强的水利项目具有较强示范价值。

（二）通过竞争性谈判择优选择社会投资主体

考虑该项目资金需量求大且具有较好的财务收益，当地政府邀请多方投资主体进行洽商谈判，采用竞争方式择优与社会投资主体 签订了合作以及项目投资运营协议等。

（三）完善法人治理结构提高经营管理水平

该项目由三方股东按《公司法》要求组建，完全按照现代企业 模式运行，建立了较为完善的法人治理结构，在项目建设管理、运行管理、产品服务中均严格制定有关规章制度、技术标准等，不仅可以有效保障投资者权益，同时也有助于提高工程建设运营效率，保障工程顺利建设和安全运营。

（四）通过各投资方优势互补推进项目顺利进行

政府投资主体在项目前期工作中积极发挥了协调作用，确保了 项目建设前期工作的顺利推进。陕西延长石油投资有限公司、华能国际电力开发公司等企业发挥资金优势，确保资本金和银行贷款足额到位，同时又作为用水需求主体，在项目建成后得到了充足的供 水保证。

8、深圳大运中心项目

一、项目概况

深圳大运中心位于深圳市龙岗区龙翔大道，距离市中心约 15 公里，是深圳举办 2011 年第 26 届世界大学生夏季运动会的主场馆 区，也是深圳实施文化立市战略、发展体育产业、推广全民健身的 中心区。

大运中心含“一场两馆”，即体育场、体育馆和游泳馆，总投 资约 41 亿元，位于深圳龙岗中心城西区。大运中心工程量巨大，南北长约 1050 米，东西宽约 990 米，总用地面积 52.05 万平方米，总建筑面积 29 万平方米，场平面积相当于 132 个标准足球场。其 中，体育场总体高度 53 米，地上建筑五层，地下一层，于 2010 年 底完工，成为深圳地标性建筑。

世界大学生夏季运动会成功举办之后，深圳大运中心的运营维 护遇到了难题，每年高达 6000 万元的维护成本成为深圳市政府的 沉重负担。

二、运作模式

（一）项目结构

本项目采用 ROT 模式，即龙岗区政府将政府投资建成的大运场 馆交给佳兆业集团以总运营商的身份进行运营管理，双方40 年约定期限届满后，再由佳兆业将全部设施移交给政府部门。

佳兆业接管大运中心并不涉及房地产开发。为破解赛后场馆持 续亏损的难题，深圳市政府同意把大运中心周边 1平方公里的土地 资源交给龙岗区开发运营，并与大运中心联动对接，原则上不得在 大运中心“红线”内新建建筑物。佳兆业依托于场馆的平台，把体 育与文化乃至会展、商业有机串联起来，把体育产业链植入到商业运营模式中，对化解大型体育场馆赛后运营财务可持续性难题进行 了有益尝试。

深圳大运中心项目结构如下：

图 深圳大运中心项目结构

1、佳兆业集团与龙岗区政府签订“一场两馆”ROT 主协议，获得 40 年的修建和运营管理权；

2、佳兆业集团成立项目公司，作为深圳大运中心项目的配套 商业建设及全部运营管理的平台，财政对项目公司给予五年补贴；

3、项目公司与专业运营公司签订运营协议，与常驻球队和赛事机构签订场馆租赁协议，与保险公司签订保险协议，与供电企业 签订供电协议，与金融机构签订融资协议，与媒体单位签订播报协 议。

（二）交易过程

龙岗区政府为完成深圳大运中心运营商的选聘工作，成立选聘 工作领导小组，参照国内外大型体育场馆的运营经验编制了运营商 选聘核心边界条件、招商推介手册及选聘工作流程，采取边考察边 推介的方式，迅速开展对北京、上海、天津等 3 个城市 8 个典型场 馆的考察调研，同时与国内外多家知名运营商进行了多次接触、洽 谈。

结合企业的竞聘意愿和综合考察情况，邀请七位分别具有北京 奥运会、上海世博会、广州亚运会运营经验的职业经理人和体育产业、规划、财务方面的专家学者组成筛选团队，对 4 家综合实力强 的潜在运营商的资历、运营管理、改造及修建、财务等五个方面 21 项内容进行审查、甄选，专家现场投票推荐了 2 家最优谈判对象，经过区政府常务会议审议，确定佳兆业集团为首选谈判对象，经过2 个多月的多轮谈判，最后选定实力雄厚、社会责任感强的佳兆业 集团作为大运中心总运营商。

2013 年 1 月，佳兆业集团深圳有限公司与深圳市龙岗区文体旅 游签订修建-运营-移交（ROT）协议，协议规定佳兆业集团拥有项目 40 年的运营管理期，前 5 年政府给予每年不超过 3000 万元的补贴，同时要求佳兆业在 5 年内完成不低于 6 亿元人民币的修建及配套商业修建工程的全部投资。运营期间，项目设立由佳兆业项目公司与龙岗区政府双方共同管理的调蓄基金，调蓄基金从运营利润中 提取，基金主要用于场馆的日常维护，增加赛事活动数量，提升赛 事活动档次等。

（三）项目特点 深圳大运中心项目主要有以下几个特点： 首先，深圳大运中心项目是 PPP 模式在文体领域应用的典范，为政府解决大型赛事结束后场馆永续利用和经营难题提供了解决 方案。

其次，深圳大运中心项目采取总运营商与专业团队共同运营的 模式，由实力雄厚的总运营商引入 AEG、英皇集团、体育之窗等具 有国内外赛事、演艺资源和场馆运营经验的专业运营团队共同承担 运营职责。

第三，构建了商业-场馆-片区的联动商业模式，创立运营调蓄 基金，通过商业运作反哺场馆运营，进而由场馆带来的人流带动大 运新城开发建设。

第四，引入财政资金支持，通过前五年运营和赛事财政补贴、演艺专项补贴等方式，扶持总运营商引进更多更好的赛事和演艺活 动，尽快提升场馆的人气和档次。

第五，建立运营绩效考核机制，每年由管理部门对总运营商进 行绩效评估和公众满意度测评，并邀请有国际化场馆运营经验的机构做出第三方评估。将考核评估与奖励挂钩，成立由文体旅游、发改、财政、公安、交通、城管等相关职能部门组成的运营监管协调服务机构，协助总运营商做好运营。

三、借鉴价值

大赛后大型体育场馆运营是个众所周知的世界性难题，在每一次大型赛事后主办城市的场馆运营便会出现困境，该现象被称为 “蒙特利尔陷阱”。1976 年加拿大蒙特利尔奥运会，致使蒙特利尔 财政负担持续 20 多年；1998 年日本长野冬奥会后，场馆设施高额 维护费导致长野经济举步维艰；2000 年悉尼奥运会后部分场馆一直 亏损。全国 34 个省会城市的运动场馆，超过 95%都是亏损的。北京 奥运会和广州亚运会，大量场馆在赛后遭遇了不同程度的困境，部 分位臵偏僻的场馆甚至出现长期闲臵。

深圳大运中心项目采取的总运营商与专业团队共同运营大运 中心的模式为项目运营质量的保障奠定了基础。项目建立运营调蓄 基金，通过商业运作反哺场馆运营的资金管理办法为平衡大运场馆 日常维护费用提供了资金渠道。从国内其他大型场馆的运营经验来 看，仅仅依靠场馆的租赁费用难以为继场馆的日常维护费用，龙岗 区政府与佳兆业集团吸取国内外经验，通过划拨方式将部分商业用 地交由总运营商开发利用，以此产生的利润来弥补大运场馆日常运营的亏损情况，创造性的提出由政府方和运营方共同管理的调蓄基 金的做法值得在更广范围内推广。

此外，该项目在运营初期引入了有力的政府补贴机制，有效地缓解了大型场馆运营之初通常出现的较大额度的收不抵支状况，降低总运营商的资金压力。

9、苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目

(一)项目背景

进入21世纪后，苏州市城市化进程全面加快，但越来越多的城市生活垃圾与日益恶化的环境等伴随而来，解决垃圾围城问题迫在眉睫，但苏州市唯一的生活垃圾填埋场(七子山垃圾填埋场)已无法承受每年近百万吨的新增垃圾带来的环境影响，政府亟需全新的解决方案。市政府对多个国内垃圾处理的投资商进行全面考察后，最终选择与光大国际合作推进固体废弃物处置方面的首个BOT项目，正式拉开了苏州市与社会资本在垃圾处理行业的合作序幕。(二)建设内容与规模

苏州市垃圾焚烧发电项目由一、二、三期工程组成，总投资超过18亿元人民币，设计日处理规模为3550吨，年焚烧生活垃圾150万吨，上网电量4亿度，是目前国内已经投运的最大的生活垃圾焚烧发电厂之一。项目采用国际先进的机械炉排技术，焚烧炉、烟气净化系统、自动控制、在线检测等关键设备均采用国际知名公司成熟产品，烟气排放指标全面达到欧盟2000标准，二噁英排放小于0.1纳克毒性当量每立方米。

项目一期工程配置3台350吨/天机械炉排焚烧炉，2台9兆瓦/小时凝汽式汽轮发电机组，采用半干法加布袋除尘、活性炭吸附的烟气治理技术，烟气排放执行欧盟I号标准，日焚烧处理生活垃圾1000吨左右，各项生产指标在国内垃圾焚烧发电厂中均处于领先地位。二期工程新增日处理垃圾能力1000吨，三期工程日处理能力1550吨，并预留500吨能力。为配套焚烧厂的建设，苏州市政府与光大国际继续采取BOT方式，先后建成了沼气发电、危险废弃物安全处置中心、垃圾渗滤液处置等项目。同时，在政府的主导下，餐厨垃圾处理等其他固体废弃物处置项目也相继落户该区域内。这些项目相互配套形成了一定的集约效应和循环效应，为苏州城市化发展做出了积极的贡献。截止2014年底，苏州垃圾焚烧发电项目累计已处理生活垃圾761.91万吨，上网电量19.39亿千瓦时，相当于节约标煤111.97万吨，减排二氧化碳255万吨。(三)实施进度

2003年9月，苏州市政府与光大国际签署了垃圾焚烧发电厂一期项目BOT合作协议，项目特许经营期为25.5年(含建设期)。2006年7月，苏州垃圾焚烧发电一期项目建成并正式投运，苏州市生活垃圾处置格局由传统的、单一的填埋处置形式，转变为“填埋为主、焚烧为辅”的形式。

2008年2月，垃圾焚烧二期项目开工建设，并于2009年5月建成投运。二期项目建成后，苏州市生活垃圾处理实现了“焚烧为主、填埋为辅”。

为了最大限度地保护环境，提高环境承载能力，更好地实现可持续发展和循环经济建设，苏州市政府与光大国际决定在原有成功合作的基础上，继续采用BOT合作方式，于2011年9月进行焚烧三期工程建设，并于2013年1月投入商业运行。至此，苏州市生活垃圾基本实现“全焚烧、零填埋”。

二、运作模式(一)各方主体

项目合作双方分别为苏州市政府和光大国际。选择光大国际作为合作者的考虑主要是其“中央企业、外资企业、上市公司、实业公司”的四重身份，具备较强的项目实施能力。项目由苏州市市政公用局代表市政府签约;光大国际方面由江苏苏能垃圾发电有限公司(后更名光大环保能源(苏州)有限公司)签约。由苏州市市政公用局代表市政府授权该公司负责项目的投资、建设、运营、维护和移交。

双方签订《苏州市垃圾处理服务特许权协议》，并于2006、2007、2009等年度分别据其中具体条款变更事项签订补充协议。(二)合作机制

项目分三期采用BOT方式建设，其中一期工程项目特许经营期为25.5年(含建设期)，二期工程特许经营期23年，三期工程设定建设期两年，并将整体项目合作期延长3年，至2032年。在此合作模式下，市政府充分发挥其监管作用并建立较为完善的监管体系，主要包括三方面：

首先，项目所在地镇政府对产业园相关项目进行长期驻厂监管，并在厂内分别设有办公地点，对烟气、炉渣、飞灰等处置情况进行监管;相关职能部门成立的监管中心，有专人24小时联网监督重要的生产数据。

其次，垃圾焚烧发电项目的所有烟气排放均已实现在线公布，通过厂门口60平方米的电子显示屏向公众公示;且所有环保数据第一时间通过网络传输到环卫处监管中心、区、市环保局，实现了政府对运行的实时监管。

再次，政府部门每年两次委托市级以上政府环保监测机构对项目开展定期及不定期的常规烟气检测及二噁英检测，企业每年两次委托第三方对环境各项指标检测，确保项目运行中的环境安全。其中，二噁英每年共检测四次，由省环境监测站检测两次，项目公司自检两次，其它环境空气、生产废水、回用水检测频率已达到每月两次。从检测结果来看，各项烟气排放指标长期、稳定达到欧盟2000标准。

表1苏州垃圾焚烧发电项目2014年度污染物排放情况表(均值)同时，苏州市政府对项目规范运营、技术创新给予扶持资金。(三)社会资本收益机制

项目依靠经营净现金流收回投资、获得收益。项目收入主要有两部分构成：

1、垃圾处理费。双方最初约定项目基期每吨垃圾处理费为90元，当年垃圾处理费在基期处理费基础上，按照江苏省统计局公布的居民消费品价格指数CPI(累计变动3%情况下)进行调整。后由于住建部调整城市垃圾处理收费标准、新建项目投运办法的原因，双方于2006年及之后多次签订补充协议，进行调整。

2、上网电价。上网电价部分执行有关标准，一期工程为0.575元/度，二、三期工程为0.636元/度。

项目公司除负担正常经营支出外，还需要负担苏州市部分节能环保宣传费用。

三、借鉴价值(一)实施效果

本项目是国内较为成功实施的“静脉产业园”案例。苏州市垃圾焚烧发电项目自2006年建成投运以来，在实现企业自身经济效益的同时，不忘自觉履行环保企业的各项社会责任和环境责任。项目公司一直秉承光大国际“企业不仅是物质财富的创造者，更应成为环境与责任的承担者”这一核心价值观，努力构建园区化、行政化、社区化的和谐之美，并先后获得“江苏省园林式单位”、“国家高新技术企业”、“国家级3A垃圾焚烧厂”、“中国安装工程优质奖”等荣誉，中央电视台对有关经验进行了介绍。

从解决苏州市垃圾围城困境的“破局者”，到现阶段的城市环境顾问，十年间，光大国际成长为中国首个全方位、一站式、以环境服务总包为出口，提供设备制造、工程建设、运营管理等服务的合同环境服务

第二篇：中国PPP典型案例

解密中国PPP典型案例

——在全国财政系统PPP培训班上的讲座

（根据大岳金永祥发言整理）

主持人（财政部金融司五处处长阚晓西）：

现在我们开始下午培训的第一堂课，今天的主讲人是我们大岳咨询的金永祥总经理。金总在PPP项目里有20年的实践和经验，为30余个直辖市和计划单列城市，还有90个县级城市的政府，以及国内外的投资机构提供顾问服务，是我国投融资和城镇开发方面的专家。在财政部推广应用PPP模式的过程当中，金总等几位专家参与了相关制度的设计，包括项目的评审。今天我们结合课程的要求，专门请金总就污水处理领域PPP实践做一个专题讲座，下面请大家欢迎金总讲课。

大岳咨询金永祥总经理：

各位领导、各位专家，大家下午好。

大岳咨询公司是1996年成立的，成立以来基本上围绕着BOT在开展业务。到目前为止我们在100多个城市做过的项目累积大概有500个，这些项目很多都和PPP有关，有些在业内只要提起PPP可能就会有人知道，比方说像北京地铁4号线、兰州自来水股权转让、北京第十水厂、合肥的王小郢污水处理厂和大连中心城区垃圾处理，还有一些城市开发项目，像北京西红门经济适用房等一系列项目。这些项目对国内的PPP产生了很大的影响。另外，我们最近这一两年比较多的参加了有关政府部门的政策制定和研究工作，除了财政部，像发改委、住建部、交通部、水利部、卫生部、农业部，很多与PPP相关的事我们也或多或少的参加了。通过参加这些活动，使我们对PPP有了比较多的了解。

今天借这个机会我就结合我们做项目的一些情况、一些体会和经验，包括我们了解的情况，跟大家来做一个分享，分享一下有关PPP的知识和经验。

财政部给我的题目是《环保PPP项目实践方面的经验》。昨天在广东东莞，广东省委组织部搞了一个市长书记班请我去讲PPP，我去参加了那个会，昨天没有来参加咱们第一天的培训。来这以后，我翻了一下培训指南，发现前面的演讲也有类似题目。另外，有关领导今天上午讲的也非常好。我担心讲重复了，耽误大家宝贵的时间，尤其是领导讲的有些东西已经不再需要讨论了，基本已经形成规则了。所以把我讲课的内容做些调整，我的课件已经装进了咱们这个培训的本子里面，大家可以看一看，我就不讲了。我今天重点讲一下，在实践中我们遇到的一些问题和大家提出的问题。

我注意到这次培训时间紧没有安排互动环节，我在其他课堂上的一些互动环节，其他公务人员所关心的问题，借这个机会跟大家做个交流，我相信他们关心的问题也是大家关心的问题。我今天讲三部分内容，一是谈一些案例，二是跟大家分享一些我们业内在做PPP项目时遇到的问题，三是谈谈目前整个PPP存在哪些问题，我们有什么解决建议。

今天的研讨非常非常好，有这么多领导亲自来讲，而且讲的又特别清楚，我也学到了很多东西。他们讲的内容基本就是规则，政府定下来的事就必须得按照这个东西去做。我们是中介机构，中介机构讲的内容主要还是交流性质的，对或不对供大家参考。我首先跟大家来分享几个案例。

一、案例分享

前几天央视《朝闻天下》播了一期节目，讨论的是PPP，我也接受了采访。这个节目的背景是最近APEC会议涉及了PPP，还有东盟的一个会议也提到PPP，所以他们搞了这样一个节目。节目中提到两个案例，一个是北京第十水厂案例，另外一个是北京地铁4号线案例。这两个案例可能很多人或多或少都了解，但是对这个案例本身到底是怎么一回事，还有有好多人不断的问。我首先把这两个案例跟大家做个分享。

1、北京地铁四号线PPP项目

首先说北京地铁4号线。今天中午吃饭的时候，正好北京财政局的领导也来了，我们还聊到这个案例，我们都是亲历者。

北京地铁4号线到现在已经经历了一个比较完整的过程，从05年开始，到现在差不多已经有10年时间了。真正在国内第一个叫PPP项目的是这个项目，当时为什么叫PPP呢？不像我们今天几位领导讲的PPP，现在我们可以脉络非常清楚的说这个是PPP，当时叫它PPP就是因为在市场里面有BOT、有TOT，有其它一些常见的名字，但是我们发现地铁这个项目比这些单一的项目复杂，把它归为BOT也不行，归为TOT也不行。我们那时候给狭义PPP的定义是什么呢？不能归为某一个简单PPP融资模式的项目，我们叫它PPP，这个观点也写进了我们的书里边，北京地铁四号线就是因此叫PPP项目的。现在狭义PPP的概念已经发生变化了，财政部给出的思路非常好，强调政企合作，强调政府要不要出资，强调是不是有经营行为。发生了这样一个变化，当时我们叫PPP是出于没有办法归类，幸运的是北京地铁四号线叫PPP也符合今天财政部的想法。

北京地铁4号线从总投资上讲，具体的数字不是特别重要，我讲大数，它总投资是150个亿。作为地铁来讲，本身效益是有的，一定是有效益的，但效益基本都外溢了。对于这种外溢效益的项目怎么样做PPP，当时是一个难题。我们进行测算，进行分析，研究它的收入，票价的收入、广告的收入，当时还考虑到像通讯、商业一些收入加起来值多少钱，大概值50个亿。那就意味着这个项目的资金缺口是100个亿。在这种情况下，政府的选择应该是什么？那就是政府为项目付出的代价最小，这就是政府的选择标准。假如政府自己投了150个亿进去，那能拿回一分钱吗？不可能的。如果让社会资本投进一部分，那政府就少投钱了，这是一个指导思想。

在这种情况下，我们把项目切成了两部分，一部分是能够满足社会资本回报要求的，那就是50个亿，另外一部分是100个亿。在财务上切完了以后在物理上怎么对应呢？后来研究我们发现，洞体部分的投资大致就是100亿，设施部分投资大概是50个亿，这样正好，实现了与财务的对应。这样形成了今天大家了解的方案，北京地铁4号线这个方案到现在来讲，应该说还是非常不错的。这个不错在哪呢？大家都问北京地铁4号线带来了什么，也在讨论物有所值，讨论VFM。地铁4号线，它给我们北京市或者给地铁行业带来了什么呢？让我看有这样几点：

第一，首先是解决资金问题。北京市政府在这个项目里面少投了50个亿，这就是减轻了财政的资金压力。我们知道有好多的公益性项目，公益性项目到底怎么做PPP？政府尽量的少投入，减少政府本身的财政负担，这是一种选择，完全甩包袱是不可能的，这是第一个。

第二，北京地铁4号线激活了整个北京地铁的这盘棋。这一点是我们当初并没有特别重视的，但是当我们回顾它的时候，发现这一点就非常有意义了。它是怎么激活机制的呢？四号线投资人香港地铁进来以后，捅破了窗户纸，它是一个体制很灵活、管理很先进的一种机制，为了开展工作它大量的从北京现有的地铁运营公司和建设公司里边招人。招人以后，原来国有企业职工为了比较好的收入会过来，但工作一段时间，他们发现这里面工作强度比较大，不能养尊处优，一部分人又回去了。人一来一往所带来的效果非常的微妙，怎么了？它捅破了一层管理的窗户纸，使地铁运营公司的管理效率提高了，使他们知道怎么样去管企业了，就是说对完善地铁运营公司的管理架构和管理制度起到了非常大的作用。

在后来北京的其他地铁线里面我们体会到了良性互动的感觉。在地铁4号线项目我们为北京市政府工作了三年半的时间，后来在北京地铁14号线和北京地铁16号线的时候，我们是香港地铁的顾问。我们能够感觉到，北京地铁运营公司的成长对香港地铁又产生了反向的压力。我们在准备投标文件的时候，一旦听说那面北京地铁运营公司也去找市长了，也志在必得，港铁怎么样呢？也想拿到，双方之间形成了良性的互动，那只能优化方案降低价格。最后的价格是怎么定的？我们公司只有一个帮助算账的人才或多或少知道一点，香港地铁也只有个别人知道，假如走漏了消息，那就是他们说的，所以我都没有办法去问报价是什么。这完全符合商业规则。

看得出来，四号线使北京地铁运营公司快速的成长起来了。我说进行物有所值难以判断难以计算，就是国企企业在改革之中潜力巨大，我们对国有企业的未来是很难预期的，实际上他们的这种变化是几年前我们根本就没有办法想象的，所以四号线为我们国有企业机制创新趟出了一条路。国有企业改革的目的是什么？并不是要取消所有的国有企业或者要整死这些国有企业，国有企业的改革是为了解决问题，是要提高整个行业的效率。

前几天有一个记者到我这采访跟我讨论PPP项目的时候，我说做PPP项目有的时候不是项目本身的事情，它是政府整个一个大盘子里边的一颗棋子，它要用这颗棋子实现它的战略目的，所以它不仅仅是一个财务数据的问题，不论这个数据它能不能准确计算，这是第二点。

第三，监管问题。对政府来说监管很难，在什么情况下监管会变得容易呢？在竞争的情况下、透明的情况下、在政府能够得到更多数据的情况下，监管就会变得很容易。在这个项目里面，今天北京财政局的领导都在，他们会有体会，通过北京地铁4号线可以得到另外一套数据，他们通过比较地铁4号线的数据和地铁运营公司的数据，能得到更多的信息，甚至可以判断企业在什么地方作假了。

以前我们作为咨询公司也帮财政局去调查国有企业的数据，实际上很难做得很好。只有在透明的情况下，在竞争的情况下，监管才能够变得容易，才变得可行。

刚才我说这个案例对北京市产生的影响，但实际上地铁4号线在很大程度上影响了整个中国的地铁行业。就我们所知地铁4号线每个月都要接待大批的来自全国各地同行业的考察交流，包括通过我们来安排的交流。通过这种交流行业能学到什么呢？无论是对地方政府，还是对各种各样的社会投资人，他们都能够从中汲取营养，学到很多东西，使整个行业朝着健康的方向发展。如果没有地铁4号线，我们就没有地方去思考很多事情，坐在家里想，坐在办公室里想是想不出来的，只有在实践中，我们才知道这个行业应该往哪个方向走。

在这个项目里面有两个问题比较重要，现在看处理基本是得当的。对交通项目，一个基本问题是交通量，对交通量的预测是很难的，水项目比较容易估，不一定准确但还可以做，交通量基本不可以估计。它难度有多大？当时可行性研究报告的交通量数据大概是每天60万人次。后来我们说要跟外商合作，这个数据必须得谨慎对待，我们请了一家香港的专业公司，它有国际经验，它预测的数据是多少？48万人次。现在这个数据实际是多少？每天一百二三十万人次。如果从48万到一百二三十万人次，交通量风险的分配机制不健全的话，对政府来讲可能是一场灾难，这并不是说人家挣钱我们就嫉妒，而是政府会承受巨大的政治压力，凭什么这个项目会让人家挣这么多钱呢？在这个项目里，交通量的解决方案非常好，有完善的机制。一个是比预测交通量数据低了，低到一定程度，怎么处理？在国际上有种处理办法，比方说一定期限内的低，设计一种财务补偿机制，如果长期的低可能会有回购安排，像香港有一条隧道就回购了。另外就是实际交通量高了怎么办，高了政府就要分成，甚至政府可能全拿走。在这样一种情况下，我们就解决了客流风险的分配机制问题。这个项目里，政府没有因为这个问题承受更大的压力，在市场情况变化这么大的情况下，我觉得得益于一种成功的设计。当然这是有大背景的，可能这个项目遇到的情况比较极端，在过去十年里，我国的城镇化，谁也没有想到会发展的这么快。这是第一个。

第二个基本的专业问题是票价。交通项目的票价，我们一定要想好，这种项目是跟公众利益，跟市民利益密切相关的，票价是一个非常敏感的数字。走到各地看看，市长也好，市委书记也好，有几个敢随便涨价的？很少。我们如果把制定地铁票价的权力让步给民营公司，风险是非常大的，怎么解决？我们设计了两个票价。一个是面对老百姓的政府定价，这个权利是不放的，另外有个与投资人的结算票价。在结算票价和政府定价之间有一种相应的制度安排，不损害投资人利益，这样政府能够争取主动权。

最近，北京地铁在搞调价。有记者问调价会不会让香港地铁多挣钱，我说这跟它没有关系，涨价还是跌价都跟它没有关系。跟谁有关系？跟我们传统体制企业是有关系的。这个是我们交通项目里和公用事业项目里应该注意的问题，政府控制什么，市场规则到底怎么样设计，政府跟市场之间怎么样进行结合。这是第一个案例。

2、北京第十水厂BOT项目

第二个案例，讲讲北京第十水厂。这是在中国PPP发展史上起了标杆和支点作用的案例，并不是说这个项目有多伟大，而是就像我们今天说楼部长在推PPP，在主导着PPP，然后PPP会往大发展，那上一波是谁推的呢？是原来北京的老市长汪光焘。北京第十水厂在1998、1999年提出来，我已经忘记那个时候是几五规划了。按照那时的规划北京的用水量每年每日会增加10万吨。第十水厂是50万吨的水厂，这个50万吨的水厂也就用5年，也就是从1999年大概也用到2004、2005年，我们必须建新的水厂了。但是城市的发展规律超出了我们的想象。在2000年以后，整个城市出现了一次历史性的变革，那就是工业企业外迁，外迁以后城市用水量下降，原来预测的必要性不存在了。还有社会的变化也很大，影响非常大。原来潮白河上游的河北省人民非常的友善，后来他们学会节流了，所以密云水库没水了，建设第十水厂的条件受到了限制。尽管经历了很多事件，并不影响这个项目的历史地位。

当年这个项目提出以后，按照当时的体制怎么做呢？就是由自来水公司和当时的主管部门公用局，后来转成了市政管委，还有北京的市政设院去做方案，测算水价。第一个水价拿出来是多少钱呢？一吨水6.9元，报到汪市长那，汪市长说不行太高，他是专家，这个事被否了。被否了以后重新做方案，重新做方案再测，再测的结果是3.9元，市长勉强接受了，以后按BOT方式运作项目才有了后面的故事。

我以前在北京市计委的咨询公司工作过，北京市BOT研究的课题是我担任负责人做的，所以就顺理成章的成为了这个BOT项目的顾问，成为汪市长的顾问。长话短说，我们规范运作公开竞标，竞标的结果是什么呢？最低的水价是每吨一块一毛五，开标的时候这个价格太刺激了。从六块九、三块九到一块一毛五，当时汪市长就急了，他脾气比较直接，一定要求自来水公司把这个事情说清楚。

后来我们又受委托，帮助他们写报告，把三块九和六块九的事圆上了。这个事情就这样过去了，但引起了领导新的思考。我记得汪市长当时说的一句话，不能让你们这样再搞下去，必须改革。接着没过几天，汪市长就要对公用事业进行改革，首先是对第九水厂进行改革，要做TOT，这个项目的方案我们也做完了，汪市长也同意了，但没等正式启动他就到住建部去当部长了。

当部长不久就开始了后来的公用事业改革。北京第十水厂历经坎坷开个日期一拖再拖，最根本的原因是什么呢？工业企业外迁，造成了北京市不缺水，后面的故事大家怎么讲，最根本的原因都是这个，如果真的缺水，北京市政府早把这个厂建起来了，之所以没建，就是因为不缺水，不缺水为什么要建。所以在这个项目里另外一个最成功的地方是什么呢？这是个国际招标项目，在国际招标项目里项目拖期没有遭到外方索赔索赔，是因为这个项目的规则非常完善。因为北京通州要建新城，这个项目启动建设了，等南水北调的水来了，运行的条件也就具备了。

这个项目真正的意义就是它影响了一个关键的人物，就是汪光焘从汪市长到汪部长。后来住建部让我们帮助去推进公用事业改革，去制定方案，也像今天一样的，陪着司长处长们去宣讲，推动了2003年到2008年那一场规模浩大的公用事业市场化改革。那个阶段的PPP项目竞争是非常充分的，溢价频出，大家总在评说，但溢价背后，是市场的作用，是效率的提高，是改革效果的体现。溢价是市场行为，是放开市场后市场定位的一个过程。这是第二个案例。

3、一个失败PPP项目怎么走出困境

我跟大家分享第三个案例，看看一个失败的PPP项目怎么走出困境。在给大家文件夹里有一本书，我们有个同事写过文章《失败的PPP项目怎么走出困境》，非常有现实意义，建议大家读读。在上一轮PPP大发展过程中，发展到08年的时候干不下去了。为什么干不下去了？因为项目很多，多了以后就什么事都有了，有些项目做砸了。在整个市场里，都是一种声音全支持PPP是不可能的，怎么可能啊？从来就没有这种情况。在这种情况下，中国供水协会，首先就对PPP发起了强烈的反思。当时我们在兰州自来水改制做完以后正在做西北地区另一个自来水项目，供水协会反对兰州模式，把我的名字几次写进他们的报告里，反对PPP。

会长去当地，连续几次去吓唬市委书记，说如果要改革了会怎么样。最后这个项目以市场化改革终止告终。客观的说水协并没有造谣，他们反思应该是为这个行业负责。为什么呢？确实在国内出现一些PPP项目失败了，这些项目失败以后造成的后果就是这么严重，使改革没有办法再进行下去。当然，就单个失败的项目而言，对政府来讲损失是非常惨重的。

如果有项目失败了，怎么办？今天焦主任也讲到争议解决。在做PPP的时候，既然是三个P，既然是合作，就一定会有争议，争议到底该怎么解决？另外如果项目前期没做好，后期该怎么办？值得我们去思考。因为有案例当地城市的政府官员在，不说具体城市的名字了。讲这个案例不是说这个项目做的不好，恰恰是说这个项目争议的解决反映出当地领导的智慧。项目是这样的，一个自来水公司与一家外商就自来水厂做TOT，是很大的一家外国公司。合作带来了一个问题，自来水在做改革的时候，如果仅做水厂市场化改革，水厂本身一般是没有问题的。但是水厂的水要谁买呢？要自来水公司去买。自来水公司去买水的时候，如果它的下游水价改革不到位的话，那问题就大了，实际上自来水行业PPP项目出问题的根源在于改革的系统性不到位。水厂改了，自来水公司的售水价格没有改，价格没有到位，是一个行业的问题。我们回头说这个水厂TOT项目，中外合作成立了一个水厂公司以后，没有运转一两年就开始了争议。争议的焦点在哪？中方突然发现，外商每年拿走的钱相当于它投资的1/3左右。也就是比方说外方投资两个亿，他拿走六七千万，类似这样的回报水平，是非常非常的高。非常高以后怎么办？采取了粗暴的措施，就是我不给钱。每年只给外方够运营的成本钱，剩下的钱就不给了。

那作为投资人怎么办？他认为政府违约了，按照合同应该给我，为什么不给啊？在焦灼的状态下，持续了将近三年的时间，在这三年里这个城市有一个副市长，要不停的去调停这个事。外方的董事长、总经理也要来，要到政府去拜访，要抗议。项目本身不能正常的运行。我们做PPP的目的是干嘛？是要提高效率，在这种情况下可能提高效率吗？不可能的，效率一定是降低了。后来，这个公司的总经理，把我们找去，研究这个事到底怎么办，得找一个出路。

解决办法应该这样去想，后来我们的建议是什么？先做一个评估，政府到底是赔了还是赚了，你不能光看人家是赚多少钱。你赔赔在哪，你赚赚在哪？你不能就是简单的不给钱，这样做给中国人也丢脸，人家会说我们有没有契约精神。外方的总经理打电话给我，他说老金，你天天出去讲要规范运作、规范运作，我们这合同合不合法？问的我真是没有办法。我说什么？我说你们就要离婚了，如果我不介入的话，只有一个结果，是你丢脸，他也丢脸的事情。他觉得我说的也有道理，后来我们就开始评估。评估后发现两大问题，第一个大问题就是合同是有问题的，我们说合同要公平，在这个项目里面整个合同是偏向投资人的，不是说不应该偏向，问题是对政府的保障一点都没有，所以他吃亏了也没有办法，没有理由说提出。问题出来了，你凭什么解决啊？它没有，找不到任何依据，就只有耍赖了。这是第一点，就是整个合同的公平性和完整性出了问题，没有跟市场对接。

第二个问题是回报率到底有多高。跟大家说，大概30%多。自来水项目，风险那么低，按照风险定价模型，研究过投资的都知道，风险和收益是应该对等的，我们不是嫉妒社会投资人赚钱，但是当他赚到30%多的时候，双方之间的合作怎么执行呢？政府方一算，两三年外方就把一个厂子赚回去了，这对政府来讲不仅感情上难以接受，还承受着很大的政治压力。

我们试图回过头来搞清楚当时为什么要这么签呢，好象这样做是没有道理的。政府方的人说，在谈判的时候，外方经验很多，人也多，还有顾问，他们就是董事长拿个计算器。外方一说，董事长一按计算器说行就定了。在签合同之前，政府方没有律师，投资人有律师，是他们写的合同，写完合同双方就签了。谈的很好，当时双方像兄弟一样，感觉这种友谊是非常深厚的。但是这个友谊在不久就被击破了，发生在换一个董事长之后，如果不换董事长可能也不会击破，还会再熬一段时间，换了董事长这事就熬不下去了。

评估以后，我们找到了问题的根源，下步怎么解决？很明显这个事情这样下去是不行的。后来我们的策略是重新谈判，当然外方是不同意谈判的，为什么要谈判？外方认为，你要让我走，那你得赔偿我，否则合同就得执行下去。在我们讨论外商的时候，在媒体上攻击外商的时候，我觉得有失公平。在这方面，我经常会问，他们违约了吗？实际上我们很少能看到人家违约，但在这种项目里政府方在吃亏的同时只能耍赖。后来，双方开始了谈判，怎么个谈法？降低外方回报率的理由是什么啊？我们推出了一个金三胖式任务，提出了比较苛刻的条件，先把价码要起来，要起来以后再扯。没法谈啊，只能牺牲一个人了。前一段时间在微信里和外方总经理聊天时，我说我们派出的“金三胖”很崇拜他，他说不可能吧，实际上真是这样的。棋逢对手，我们不能不崇拜外方总经理，真的能力很强。后来就这样谈，软硬兼施。一方面有人去把价码要起来，另一方面我们和他们讨论回报率水平高无法承受。我也去劝外方，说你如果谈不下来，如果捅出去被炒作，对双方压力都太大了。另外，对政府这面我们也去做工作，因为一旦双方谈判破裂被说出去之后，当地的投资环境被彻底破坏了。最后这个项目恢复到一个新的状态，回报大概降到了10%左右水平，最近几年这个项目执行的非常好。

我给大家举这个例子，因为我们今天在大规模的推PPP，在这过程中，不出问题是不可能的，一定会出问题，出问题了怎么办？出问题一定要想解决办法，要走正道。前一段时间我们搞一次沙龙，跟中国财政学会搞PPP沙龙，分享了泉州刺桐大桥PPP项目。这老兄20年前用BOT方式建了一个大桥，用现在的词叫企业自提，自己弄出来了。以后这20年，就一直在争议。他解决争议采取的办法是什么？他总是到上层去找，去告状。那天他讲的时候，提到有一次自己就坐在省委书记旁边，我们一听就知道，你搞定了省委书记，没有搞定市委书记，走错方向了，所以他这二十年都解决不了问题。像他这个事情也应该回归到重新谈判，把问题一次性解决了。不能想让上级去压下面，那样解决不了，上面压，下面是有办法的。

假如PPP项目万一出问题了，一定得通过评估的这种办法，通过重新谈判的这种办法来解决。当然争议解决是有程序的，可以通过法律手段来解决。但是需要注意的是比法律手段更恶劣的是什么？到媒体上去炒作，那就把双方都给炒臭了。解决问题最好的办法还是要就事论事、在商言商。这是第三个案例。

4、兰州威立雅水务PPP项目

再讲一讲兰州自来水的事情。今天早晨焦主任提到了兰州自来水，前一段时间我去拜访刘健司长，在他办公室他也问起兰州自来水的事情。今天中午吃饭的时候，我们北京的领导问我，谁的回报率最低，我说法国威立雅。法国威立雅回报率最低为什么还挨骂呢？是政府脑子出问题了。兰州自来水到底发生了什么？到底给我们行业带来了哪些思考？首先兰州自来水项目是在什么情况下开始的呢？大概2005年，现在说十年了，有一次兰州自来水公司总经理孙晓霞到北京请我吃饭，讨论自来水怎么改革，然后启动了这个事。当时遇到的麻烦是什么？一个是建通往大学城的管线，没有多少钱的事，建了三年也完不成，可能等把后面的管线建成了，前面的都烂了，如果这样下去怎么行呢。这是他们面临的第一个问题。第二个，设备老化，没钱更新，没钱维护，没钱维护寿命就更短。想去跟政府要钱不可能，没有的。不像后来4万亿的时候，谁编个项目都可以拿到钱的，那个时候不行的，拿不到钱。所以那个时候企业是非常困难的，并不是这个企业已经好到不能再好的程度了，威立雅捡个大便宜。

在这种情况下，要进行改革，引进外资。所以你看后来的方案里面，大家能看到，它是卖掉了4个亿的股本，卖了17个亿，从这个意义上讲是高溢价了。但是整个溢价是怎么分配的呢？留在了企业十个亿，这十个亿就是瞄准当初很多的工程建不起来，半拉子工程的问题。那十个亿，在当时可以做50个亿的事，一点问题没有。05年、06年的十个亿跟今天根本不是一个概念。所以兰州自来水要改革的动因是要解决企业本身存在的问题，而且它通过改革实现了，达到了它的目的。

现在的兰州自来水处于什么状态？整个自来水行业，有哪个国有企业敢站出来说，有人已经监管我了，监管非常到位了？没有的。兰州自来水监管到不到位？到位了。从几个方面，只要兰州自来水有个风吹草动，威立雅就会挨骂。中石油的油漏了，漏进水里去了，没人骂中石油，但是有人骂威立雅。害人的没人去骂，但是被害的会被骂。如果他们有什么坏事，那就更麻烦了。从公平上讲好象不公平，但是从监管的意义上讲，这就是一种监督，一种监管。我们的政府部门跟国有企业什么时候把关系理顺过？现在兰州自来水和政府的关系是理顺的，不是某一个政府部门，某一个官员怎么样，一件事情会涉及到不同的政府部门，所有的人眼睛都瞪的亮亮的，看着威立雅水务的一举一动。政府和企业的关系理顺了，监管到位了，这是一种巨大的社会进步。

在企业内部，我们的公用事业企业是什么样？有人去监督吗？没有的。他们的采购会有人去监督吗？人员在不停的膨胀，谁去控制了？有些企业里面几万平米的门市房没有收入，谁管？没有的。在兰州自来水这个项目里面所有的问题都解决了。孙总有一次来北京跟我聊天，说现在总经理的权利是十万块钱，超过十万块钱的上交董事会决定。这是什么？这是企业的机制解决了。

兰州自来水这样改革，不能得到认可是非常不公平的。我们在兰州自来水完成以后，有好多项目要做，其中有西北地区的一个项目后来被终止了，大家有机会可以去看看，不知道今天有没有当地的领导在，你们可以研究研究这个案例。当地水司把一个自来水公司分成了两部分，一套班子形成了两套班子，在两套班子基础上又构建一个大平台。这个模式是什么？是一个增加领导的模式。很明显，它不应该是改革的方向。为什么一定要增加编制，通过这个来解决什么问题呢？

改革不一定不提供机会。我们在济南有一个项目，污水处理厂。当时一个污水厂40个人够了，他们有200人。按道理来讲，可以弄几套班子给他任命官。被光大水务收购以后它变成什么呢？随着光大水务在全国扩张这个厂为其它厂产生了很多的厂长。同样，兰州自来水也会为威立雅其他项目提供人才支持。用这种主动方式来解决问题，要比被动的去提官好的多。

当然，关于这个溢价是另外一回事。兰州溢价我是这样看，在改革之前，整个水务市场基本都是国有的，国有的市场的数据可信吗？大家都是财政系统的人，你们有几个人相信国有企业报给你们的数据呢？你们觉得自己能够把这些数据查清楚吗？基本是不可能的。所以，当我们把这些企业推向社会的时候，就是一个重新寻找定位的过程，出现过调是很正常的。我是学控制工程的，任何一个系统都会有波峰、波谷，都会出现波动。它会过调，溢价过高了或者不合理了，完全有可能，但这是属于市场行为。现在看威立雅当时报的价格并不算高，是合理的。它现在回报率有多高？就像我刚才说的，不是回报率，是利润率，现在大概2%、3%这样，你说合理，它为什么低啊？因为它当时预期的东西没有实现。在05、06年的时候预期什么呢？中国政府关于公用事业调价喊了多少年了，大家在当时都认为这个价格会调整到位的，现在兰州的水价在全国省会城市里排倒数第二、第三的样子。只要兰州的水价能够达到中游的水平，它的盈利水平就会非常好。

所以我说威立雅在这个问题上并没有做出错误的判断，我们的效率提高空间就这么大。这么大的空间会体现在哪些方面？我给大家简单的讲几个方面，第一个就是人，原来像兰州自来水公司每年增加的人大概一百到两百人，改革以后适当的需要大学生会进一些人，但是把人员控制了，每年可能减少一百个人。另外一方面，自来水这个行业，人员比较老化，所以每年都要退休一部分人。这样一进一出大概每年差二百多人，五年会多少？当然这数不一定准确，就是1000人。如果每个人的成本是十万块钱一年，1000人一年就意味着1个亿，1个亿按十倍的市盈率算值多少钱了？10个亿，当然这个事情可能被我给夸大了，帐就是这样算的。

另外一个是企业管理，国内公用事业企业有几大问题，有采购问题，有些公用事业产品损失问题，比方说有的自来水公司每天两万吨水不知道哪去了，如果投资人自己管这个钱一定会收回来的，如果是传统体制，这种人情水就会很多。还有好多公共资产的收入，像门市房，上万平米门市房一年在帐里面可能会没有收入。还有的董事长总经理，给自己建一个游泳池，谁都不能游泳，只能他一个人去游，他不游了，副总裁可能去游一会儿。各种各样的情况都有。在这种情况下，效率提升的空间是非常大的。在兰州这个项目里这种溢价并不过分，集中在两点，一个是市场正常的行为，政府在招商，社会投资人愿意投标，能7个亿买他们不会出17个亿的。还有项目操作的问题，大家在讨论这个项目的时候，很少有人注意到兰州本身。我第一次去兰州的时候，说实话给我的印象就是非常的深刻。为什么？那个地方草很少，我们到过的地方不长草的很少，但兰州很多地方不长草。再一个，兰州经济比较落后，在国内省会城市里边并不很发达。在我们做威立雅这个项目的时候，兰州没有一家像样的外资，说对外开放，对外开放你得有外，没有外你开放什么呢？所以在那个时候兰州这个项目是真的很多人想拿也拿不到，是整个全世界都去抢这个事情吗？不是的。在做项目的时候需要运作，如果在项目里面不造成一种竞争的氛围，价格是实现不了的。我们为什么做PPP，说什么都没有用，市场经济没有竞争，PPP只有垮台一件事，只有失败。在兰州自来水这个项目里面运作非常重要，跟大家说实话，这已经过去很多年了。后来业内的一些人有一段时间对我非常不满，为什么？他们认为是我操纵了这个事情，实际上不是的，完全是由于项目本身。当时我们找不到三家来参加竞标。威立雅热情高涨，第二家苏伊士，去也行不去也行，那么总得再找一家，为了这个事情我把整个圈子内的人都拜访了一圈，也没有人去。后来找到了首创，抱着捡便宜的想法，他们去参加了。顺便说，作为顾问要求投标人是正常的工作。这样形成了三家投标，而且这三家在当时都在业内影响比较大，形成了一种有效的竞争。

但是后来从报价上看，首创两个多亿，苏伊士报4个多亿，威立雅报17个亿，这是业内被媒体炒来炒去的几个数字。为什么会发生这种事情？这背后折射出我们兰州并没有那么大的吸引力，但是我们要把这个项目做好，就得去制造吸引力，就得造出一种竞争的氛围，只有这样，这种项目才能够成功。媒体认为两家低价，威立雅报高了，完全是不了解情况，把问题看反了。这个是我给大家分享的兰州这个项目。

5、西红门经济适用房PPP项目

我再讲一个项目，案例比较多，再讲一个城市开发的。

在北京，在2001年的时候，有一件事情，北京南城要旧城改造，改造面临的一个问题是什么呢？南城就是原来的老崇文区和老宣武区。可能大部分人都到过北京，北京的中心是东城、西城、宣武、崇文四个区。东城、西城非富即贵，宣武、崇文历史上就是贫困区。所以这两个区的改造最大的问题就是搬迁问题，房价不能高，我们要解决这个问题。当时是谁接到这个任务呢？是北京市建设委员会，具体负责落实是房地产开发办公室。怎么样把房价降下来，当时北京经济适用房有回龙观、天通苑，它们房价大概在3000—3600元每平米这个样子，当时市长对西红门项目的要求是不能超过3000。

现在说这个事情最后的解决方案也是一个PPP。当时办公室主任是我们一起做第十水厂的副局长，叫陈永。他负责这个事情，把我叫来了，说市里面要做这样一个事，房价得控制住。那怎么办？我们建议竞标，参考第十水厂的竞标模式，从6块9、3块9都能竞到1块1毛5，那房价竞标不可以吗？他说可以，这样就跟汪市长去说，汪市长说好，我们就开始干。我们怎么弄的？整个体量是200多万平方米，在北京的南四环叫西红门的地方，总投资大概在50个亿，当时50个亿不是小项目。

因为是有规划的，在这个规划的基础上我们做了投融资规划。投融资规划做什么？实际上是一个方案，我们要把经济适用房大概要多少量定死，这是我们必须要的，这个数字要控制住。除了经济适用房以外有哪些能做商品房，还有哪些可以政府用房，还有社会配套用房，都搞清楚，然后进行算账。算账以后发现做不下来，做不下来怎么办？我们再找规划局来调规划，把事情说清楚，规划局同意了，因为这是全市的事情。除了建委以外，还有规划局、发改委、土地局都会参加。在这种情况下，我们就来准备这个事情。

做完投融资规划，我们做招标方案。我们的思路是什么？我们通过竞标找一家开发商来做这个事情。给开发商的要求是什么？必须以比较低的价格把经济适用房做下来，剩下的商业开发这一块有本事你去做高价房，做多高价是他自己的本事，但是规划条件都定了。在这样情况下以这样一个模式，我们想的很美，做方案阶段没有做市场测试。今天老焦说的比较好，要市场测试。等我们去找市场了，北京的地产商我们挨家去拜访，发现他们都对这个项目不感冒，为什么不感冒？因为在当时的条件下土地没有实行招拍挂，他们拿地都是协议价格，而且有的基本是零地价就拿到了，他能愿意做这个事吗？不可能。那怎么办？我们向市长已经承诺了，还得想辙。有一次汪市长开会的时候，我们说市长你对外开放行不行？你开放北京的房地产开发市场，我们到外地找来一家，汪市长说好，他们不干，你们就去找。

就这样我们出去找，采取什么策略？我们得用好北京这块牌。咨询公司做任何项目都得用好自己的牌，就像兰州那个，你得找到你自己的点，才可能把事做好。这个项目里面北京的牌子是什么？它有巨大的吸引力，很多人想进北京市场是进不去的。我们去找地产商，说你过来参加这个事吧，你进来以后合作伙伴有建设、有财政、有发改、有规划、有土地，等于买个路条。这个点打的很准，应者云集。外地的绿城，电广传媒，大的开发商都来了，竞标的结果完全出乎我们的意料，当时市长给的价格不能超过3000，竞价的结果是什么？有一家最低的2280。第二家2480。第三家大概2600多，给市政府提供了非常丰富的选择。到最后是解决了整个南城搬迁的问题。所以这个项目以后，我们再讨论房价能不能控制的时候，我说控制不住纯粹是扯，一定能控制住。

开放市场以后取得了这样一个效果，开发商就在大兴，他们的商品房也赶上了一个好的时机，因为他拿到这个项目以后，没多久整个地产就红火起来了。一开始是按照我们的要求，把经济适用房先建起来，以便满足政府的拆迁要求，后做它那个商品房。本来是给它这样一个条件，是这样要求的。但是开发商命比较好，当他真正想做的时候，房地产价格起来了，这是另外一个故事，意外的造就了盈利很多的一个公司。

这是我给大家介绍的北京经济适用房这个案例，完成这个案例以后我们就把它给放大了，把投融资规划做成了一个专门的咨询产品，在很多城市，在新城新区里面去做投融资规划，去做这种模式。其中在北京最典型的是一个小城镇，是房山区长阳镇，大家有机会可以去看看，长阳开发是非常非常成功的，是落后地区实现跨越式发展的典型，基本上是西红门模式的一种翻版。所以就整个城市建设，我们国家经济的转型必须得动脑筋才可能解决。同样，我们的PPP也必须真正的动脑筋，需要有智慧才能解决。仅仅到国外的网站上浏览点什么，项目就能做好吗？不会的。这就需用足我们的资源，用足我们的脑子，然后我们可以把这个项目做的更好，把PPP做的更好，把城市建设搞的更好。

案例比较多，我简单跟大家分享我们经历过的这样一些案例。

第三篇：PPP案例

【PPP案例】

3-1青岛污水处理厂 项目背景

为迎接“水上奥运”，创建更加洁净自然的生态环境，青岛市规划至2008年中水回用率与污水处理率分别达到40%与90%。为此，青岛市与以法国威立雅水务集团为主的外资企业合作进行了规模庞大的水域综合整治，该项目采用PPP模式进行运作，并于2003年11月举行了签约仪式。法国威立雅公司是全球最大的环境服务集团，曾为19%年美国亚特兰大奥运会和2000年澳大利亚悉尼奥运会的水上项目提供水处理技术，在进行运动用水净化处理方面，拥有十分丰富的经验。公司在2002年列世界500强第lro位。此次外方公司为威立雅水务集团和光大国际共同出资成立了光大威水香港控股有限公司。光大国际于2003年才涉足国内水务领域的。青岛市排水公司与光大威水香港控股有限公司合作成立青岛光威污水处理有限公司，项目公司的经营范围为设计、建设、拥有、运营及维护污水处理设施，净化和处理污水。外方在项目公司的主要的责任为确保威立雅水务向合作公司提供技术服务，必要合法的保险，现有设施扩建在国外的原材料、设备等的采购，从外国银行的融资等内容;中方主要负责有关批准的获得及协调与政府之间的事宜等。特许权期限

合作期限25年。合作期满后，项目合作公司将其所有资产(包括未使用完的折旧费)无偿移交给青岛市。项目资金来源

tob_id_3427 项目总投资4280万美元，注册资本为 1525万美元，其中，在注册资本中，中方占40%，以实物资产出资;外方占60%，以915.4万美元的现金出资。中方以海泊河污水处理厂和麦岛污水处理厂(一期)现有资产投入，经有关国有资产管理部门评估的价值为5053万人民币，按照1:&28的比例，折合成6103万美元的实物出资。合作公司投资总额和注册资本之间的差额2755万美元，主要用债务融资的方式获得，双方约定可以项目合作公司的全部资产，包括土地所有权、不动产和设备、合同权益和其他无形产权作为担保。建设和运营维护

主要是麦岛污水处理厂二期的扩建以及海泊河污水处理厂改造工程，这两个工程将按照青岛光威污水处理公司和威立雅水务签署的“交钥匙”合同设计和建设。中方和合作公司都同意，由威立雅水务按技术协助协议与合作公司进行污水处理技术、污水处理厂管理、设施运营和维护等方面的合作，并提供财务和会计方面的服务。在运营维护方面，青岛市排水公司、法国威立雅水务和中国光大环境保护有限公司三方合作成立青岛威立雅水务运营有限公司，作为运营商和青岛光威污水处理公司签署运营维护协议，并由项目合作公司向运营商支付运营管理费。项目收费标准

青岛“海泊河和麦岛污水处理厂改建扩建项目”项目建成后最大污水处理规模将达到每日22万立方米。污水处理价格为:前3年1.00元/吨，第4年以后1.045元/吨。

3-2广州西朗污水处理厂

(一)项目背景

西朗项目位于广州市芳村区南部，初始总投资为98587万元人民币，在当时约合1.2亿美元。

项目首期工程于2001年12月21日动工建设，2003年10月底基本建成并投入通水调试，2004年4月30日投入污水试运行。到2008年底实现连续三年全达标排放。自2000年以来，西朗项目连续几年被列为广东省、广州市的重点建设项目，一直得到政府各有关部门和领导的高度重视和大力支持。根据广州西朗污水处理系统工程项目的协议，中外双方的合作期限为23年，6年建设期，美国地球工程公司拥有对该厂为期17年的经营管理权。合作期满后，全部资产将无偿转移给中方所有。为了保证广州市政府的利益，合同中明确规定，西朗公司在17年内将主要设备更新一遍，以保证交付后污水处理设施能更持久的运营。

(二)项目发起人：广州市政府(三)项目经营者

成立SPV，即广州西朗污水处理有限公司，主要负责西朗项目的筹建、建设、运行和管理的，公司成立于1998年3月，由广州市污水治理有限责任公司与泰科亚洲投资有限公司共同组建的中外合作公司。双方背景，广州市污水处理有限责任公司为广州市政园林局的下属单位，外方泰科亚洲投资有限公司则是美国泰科集团公司的全资附属子公司。在泰科集团的业务平台里，美国地球工程公司是从事水处理、环境工程等行业的子公司。通过泰科亚洲投资有限公司，美国地球工程公司拥有上述合资公司67%的股权，广州污水处理公司则拥有剩下的33%。

第四篇：排版整理-国家发改委发布的13个PPP成功典型案例

国家发改委发布的13个PPP成功典型案例（2015-07-27）近日，针对各地普遍反映的推进PPP项目缺少操作经验、缺乏案例指导等问题，经有关部门、机构以及各地发改委推荐，国家发改委公开发布北京地铁4号线项目、大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程等13个具有一定代表性、示范性的PPP项目案例，供有关方面参考借鉴。

此次发布的PPP项目案例涉及水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域，涵盖BOT、TOT、BOO等多种操作模式。这些项目是各地引入市场机制、推进PPP模式的有益探索，在社会资本选择、交易结构设计、回报机制确定等方面具有一定参考价值。北京地铁4号线项目

1.1 项目概况

北京地铁4号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，南起丰台区南四环公益西桥，途经西城区，北至海淀区安河桥北，线路全长28.2公里，车站总数24座。4号线工程概算总投资153亿元，于2004年8月正式开工，2009年9月28日通车试运营，目前日均客流量已超过100万人次。

北京地铁4号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目，该项目由北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”）具体实施。2011年，北京金准咨询有限责任公司和天津理工大学按国家发改委和北京市发改委要求，组成课题组对项目实施效果进行了专题评价研究。评价认为，北京地铁4号线项目顺应国家投资体制改革方向，在我国城市轨道交通领域首次探索和实施市场化PPP融资模式，有效缓解了当时北京市政府投资压力，实现了北京市轨道交通行业投资和运营主体多元化突破，形成同业激励的格局，促进了技术进步和管理水平、服务水平提升。从实际情况分析，4号线应用PPP模式进行投资建设已取得阶段性成功，项目实施效果良好。1.2 运作模式 1.2.1 具体模式

4号线工程投资建设分为A、B两个相对独立的部分：A部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为107亿元，约占项目总投资的70%，由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司4号线公司负责；B部分为车辆、信号等设备部分，投资额约为46亿元，约占项目总投资的30%，由PPP项目公司北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按2:49:49的出资比例组建。北京地铁4号线PPP模式如图2所示

图2北京地铁4号线的PPP模式

4号线项目竣工验收后，京港地铁通过租赁取得4号线公司的A部分资产的使用权。京港地铁负责4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。

30年特许经营期结束后，京港地铁将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。1.2.2 实施流程

4号线PPP项目实施过程大致可分为两个阶段，第一阶段为由北京市发改委主导的实施方案编制和审批阶段；第二阶段为由北京市交通委主导的投资人竞争性谈判比选阶段。

经市政府批准，北京市交通委与京港地铁于2006年4月12日正式签署了《特许经营协议》。1.2.3 协议体系

4号线PPP项目的参与方较多，项目合同结构如图3所示。

图3 4号线PPP项目合同结构图

特许经营协议是PPP项目的核心，为PPP项目投资建设和运营管理提供了明确的依据和坚实的法律保障。4号线项目特许经营协议由主协议、16个附件协议以及后续的补充协议共同构成，涵盖了投资、建设、试运营、运营、移交各个阶段，形成了一个完整的合同体系。1.2.4 主要权利义务的约定

（1）北京市政府

北京市政府及其职能部门的权利义务主要包括：建设阶段：负责项目A部分的建设和B部分质量的监管，主要包括制定项目建设标准（包括设计、施工和验收标准），对工程的建设进度、质量进行监督和检查，以及项目的试运行和竣工验收，审批竣工验收报告等。

运营阶段：负责对项目进行监管，包括制定运营和票价标准并监督京港地铁执行，在发生紧急事件时，统一调度或临时接管项目设施；协调京港地铁和其他线路的运营商建立相应的收入分配分账机制及相关配套办法。

此外，因政府要求或法律变更导致京港地铁建设或运营成本增加时，政府方负责给予其合理补偿。

（2）京港地铁

京港地铁公司作为项目B部分的投资建设责任主体，负责项目资金筹措、建设管理和运营。为方便A、B两部分的施工衔接，协议要求京港地铁将B部分的建设管理任务委托给A部分的建设管理单位。

运营阶段：京港地铁在特许经营期内利用4号线项目设施自主经营，提供客运服务并获得票款收入。协议要求，京港地铁公司须保持充分的客运服务能力和高效的客运服务质量，同时，须遵照《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》的规定，建立安全管理系统，制定和实施安全演习计划以及应急处理预案等措施，保证项目安全运营。

在遵守相关法律法规，特别是运营安全规定的前提下，京港地铁公司可以利用项目设施从事广告、通信等商业经营并取得相关收益。1.3 借鉴价值

1.3.1 建立有力的政策保障体系

北京地铁4号线PPP项目的成功实施，得益于政府方的积极协调，为项目推进提供了全方位保障。

在整个项目实施过程中，政府由以往的领导者转变成了全程参与者和全力保障者，并为项目配套出台了《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》等相关政策。为推动项目有效实施，政府成立了由市政府副秘书长牵头的招商领导小组；发改委主导完成了4号线PPP项目实施方案；交通委主导谈判；京投公司在这一过程中负责具体操作和研究。4号线PPP项目招商组织架构如图4所示。

图4北京地铁4号线PPP项目招商组织架构

1.3.2 构建合理的收益分配及风险分担机制

北京地铁4号线PPP项目中政府方和社会投资人的顺畅合作，得益于项目具有合理的收益分配机制以及有效的风险分担机制。该项目通过票价机制和客流机制的巧妙设计，在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到了有效平衡点，在为社会投资人带来合理预期收益的同时，提高了北京市轨道交通领域的管理和服务效率。

（1）票价机制

4号线运营票价实行政府定价管理，实际平均人次票价不能完全反映地铁线路本身的运行成本和合理收益等财务特征。因此，项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据，同时建立了测算票价的调整机制。

以测算票价为基础，特许经营协议中约定了相应的票价差额补偿和收益分享机制，构建了票价风险的分担机制。如果实际票价收入水平低于测算票价收入水平，市政府需就其差额给予特许经营公司补偿。如果实际票价收入水平高于测算票价收入水平，特许经营公司应将其差额的70%返还给市政府。4号线PPP项目票价补偿和返还机制见图5所示。

图5票价补偿和返还机制

（2）客流机制

票款是4号线实现盈利的主要收入来源，由于采用政府定价，客流量成为影响项目收益的主要因素。客流量既受特许公司服务质量的影响，也受市政府城市规划等因素的影响，因此，需要建立一种风险共担、收益共享的客流机制。

4号线项目的客流机制为：当客流量连续三年低于预测客流的80%，特许经营公司可申请补偿，或者放弃项目；当客流量超过预测客流时，政府分享超出预测客流量10%以内票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。

4号线项目的客流机制充分考虑了市场因素和政策因素，其共担客流风险、共享客流收益的机制符合轨道交通行业特点和PPP模式要求。

1.3.3 建立完备的PPP项目监管体系

北京地铁4号线PPP项目的持续运转，得益于项目具有相对完备的监管体系。清晰确定政府与市场的边界、详细设计相应监管机制是PPP模式下做好政府监管工作的关键。

4号线项目中，政府的监督主要体现在文件、计划、申请的审批，建设、试运营的验收、备案，运营过程和服务质量的监督检查三个方面，既体现了不同阶段的控制，同时也体现了事前、事中、事后的全过程控制。4号线的监管体系在监管范围上，包括投资、建设、运营的全过程；在监督时序上，包括事前监管、事中监管和事后监管；在监管标准上，结合具体内容，遵守了能量化的尽量量化，不能量化的尽量细化的原则。具体监管体系如图6所示。

图6监管体系 大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程

2.1 项目概况

大理市位于云南省大理白族自治州中部，是州府所在地，是全国历史文化名城、国家级自然保护区、中国优秀旅游城市、最佳中国魅力城市。大理市下辖10镇、1乡、111个村委会和501个自然村，以及创新工业园区、旅游度假区、海东开发管理委员会，总面积1815平方公里，总人口68万人，全市日均垃圾产量约688吨。为提高全市垃圾处理“减量化、资源化、无害化”水平，创新垃圾收集清运处置新模式，探索洱海环境保护新经验，大理市按照“科学治理、科技领先、城乡一体、市场化运作”的思路，引进先进技术，采用市场化运作，于2012年启动实施了洱海流域垃圾收集清运处置系统工程建设，高起点、高标准建设实施生活垃圾处置城乡一体化系统工程，主要包括三方面内容：一是在洱海流域的两区和下关、大理11个乡镇，共建设10座垃圾中转站，购置15辆垃圾转运车、111辆小型垃圾收集车和1002个收集箱体;二是实施装机容量12兆瓦、日处理生活垃圾600吨以上的大理市第二(海东)垃圾焚烧发电工程，对生活垃圾进行无害化处理和资源化利用;三是构建数字化监管系统，实现对市场化运作企业运营情况的全方位监管。

目前，大理市洱海流域垃圾收集清运处置系统初步建成，运转正常。全市城乡生活垃圾收集清运量从2013年的164,657.7吨(日均451.1吨)，提升到2014年的196,931.6吨(日均539.5吨)，增长了19.6%，城乡环境卫生、洱海水质得到了明显改善，基本实现全市城乡生活垃圾“收集清运全覆盖、压缩转运全封闭、焚烧发电资源化、监督管理数字化、建筑垃圾再利用”的预期目标。2.2 运作模式 2.2.1建设模式

2010年10月，大理市以BOT(投资建设-运营-移交)方式，引进重庆三峰环境产业集团公司，采用德国马丁SITY2000逆推倾斜式炉排炉焚烧发电处理工艺，投资4.2亿元建设一座垃圾焚烧发电厂;2012年6月，大理市公开招标以BTO(投资建设-移交-运营)方式引进重庆耐德新明和公司，采用先进、成熟的上投料式水平直接压缩加大型拉臂钩车转运的处理工艺，投资1.1亿元建设10座大型垃圾压缩中转站。此外，各区镇积极探索，采用承包、租赁等方式，通过公开招投标，将城乡生活垃圾收集清运工作推向市场。2.2.2运行模式

全市城乡生活垃圾按照统一流程，通过收集、转运、处理三个环节进行处置。收集清运环节由各区镇负责，用自行投资、承包的垃圾车及配发的垃圾收集车将生活垃圾收集至环洱海10座垃圾中转站，经压缩装箱后，全程密闭转运至垃圾焚烧厂进行焚烧发电、无害化处理。最终实现收集清运全覆盖、压缩转运全封闭、焚烧发电资源化。2.2.3结算方式

经初步测算，大理市生活垃圾处置城乡一体化系统建成后，年运营费用需要4430.5万元，其中：垃圾焚烧发电厂垃圾处理服务费用1445.4万元(按垃圾处理贴费标准66元/吨以及日处理生活垃圾600吨测算);10座大型压缩垃圾中转站运行服务费用1752.2万元(根据中转站与海东垃圾焚烧厂实际距离分别测算);各乡镇将垃圾收集至中转站的年费用为1233.0万元(按日收集清运生活垃圾600吨测算)。大理市生活垃圾的收集费用、转运费用和处理费用统一列入财政预算。

垃圾转运及处理运营企业的服务费用，按照《大理市生活垃圾转运处理服务费结算工作实施方案》，由运营企业每月3日前填写上月结算确认通知单，上报至市城管局、环保局、审计局、财政局、服务费结算工作领导组等部门审核签字后进行拨付。2.2.4监管方式

（1）数字监管

2013年7月，筹资326万元建设生活垃圾收集清运处理信息化管理系统。各站点称重数据、视频数据实时传输到信息中心，同时为垃圾转运车辆安装了GPS定位系统。称重数据作为垃圾收集清运奖补经费和政府支付企业运营费用的主要依据，视频数据可以实现

对垃圾压缩和处理过程的实时监控，最终实现城乡生活垃圾处置全过程的“数字化、视频化、定位化”目标。

（2）量化考核

市政府与垃圾收集清运责任区镇签订《大理市洱海流域生活垃圾收集清运责任书》，确定垃圾收集清运任务量，依据数字化监管系统统计的各乡镇垃圾清运量，进行一日一公示、一月一通报、一季一考核，对全市垃圾收集清运工作进行科学管理，通过工作目标倒逼服务效果，解决垃圾收集清运工作的监管问题。

（3）政策保障 市政府出台《洱海流域生活垃圾收集清运处置实施办法》、《洱海流域污水垃圾和畜禽粪便收集处理监督及奖补办法》、《大理市环洱海农村生活垃圾收集清运处置和垃圾收集员履职考核办法》、《大理市生活垃圾处理费收费管理办法》、《大理市生活垃圾转运处理服务费结算工作实施方案》、《大理市人民政府关于加强农村生活垃圾收集清运管理的工作意见》等一系列政策文件，建立生活垃圾处理收费制度，进一步完善城乡垃圾有偿收集清运保洁工作机制和各级资金投入长效机制，为城乡生活垃圾处置系统提供政策保障。2.3借鉴价值

2.3.1 完善法规、健全机制

大理市先后建立生活垃圾处理收费制度、垃圾收集清运责任制度、考核奖补制度，出台相应政策文件，使全套系统的运转有章可循、有据可查，确保工作到位。随着系统的建设，大理市政府明确

整个系统由大理市城市管理综合行政执法局作为主管部门进行日常监管，市洱管局、环保局、财政局等部门配合实行按季考核，兑现奖惩。各区、乡镇建立相应的管理部门，人民群众自觉参与到环境卫生整治活动，使系统得以有效运行。2.3.2城乡一体、高标准建设

大理市按照流域垃圾治理全覆盖的思路，高起点、高标准规划设计，实施城乡垃圾治理一体化系统建设，提高了农村环境卫生标准，完善了城乡环卫基础设施，初步建立起了城乡一体的流域垃圾收集处理体系。

2.3.3政府补贴、市场化运作

一是通过招商引资、竞争性谈判，以BOT方式引进焚烧发电厂建设项目;二是以BTO方式引进垃圾压缩中转站项目;三是收集环节由乡镇负责采用承包、租赁等方式实行市场化运作。2.3.4数字同步、信息化监管

建成垃圾收集清运处理信息化管理系统，通过视频的实时监控、车辆的GPS定位及数据的实时传输，对垃圾收集、转运、处理环节的全过程实行“数字化、视频化、定位化”实时监管，实现信息化管理。2.3.5打破区划、扁平化管理

一是城乡一体化系统打破大理市和创新工业园区、旅游度假区、海开委的行政区划界限，统一规划、建设、管理;二是中转站建设打破乡镇界限，统一建设，实行市场化运作，例如，喜洲垃圾

中转站服务区域辐射到喜洲、银桥、湾桥等多个乡镇乃至洱源县右所镇、邓川镇。

固安工业园区新型城镇化项目

3.1 项目概况 3.1.1项目背景

固安工业园区地处河北省廊坊市固安县，与北京大兴区隔永定河相望，距天安门正南50公里，园区总面积34.68平方公里，是经国家公告（2006年）的省级工业园区。

2002年固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者，投资、开发、建设、运营固安工业园区。同年6月，通过公开竞标，固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司（简称“华夏幸福公司”）签订协议，正式确立了政府和社会资本（PPP）合作模式。按照工业园区建设和新型城镇化的总体要求，采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式，倾力打造“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城。目前，双方合作范围已拓展至固安新兴产业示范区和温泉休闲商务产业园区。3.1.2建设内容与规模

固安工业园区PPP新型城镇化项目，是固安县政府采购华夏幸福在产业新城内提供设计、投资、建设、运营一体化服务。

（1）土地整理服务

配合以政府有关部门为主体进行的集体土地征转以及形成建设用地的相关工作。2008-2013年，华夏幸福累计完成土地整理29047.6亩，累计投资103.8亿元。

（2）基础设施建设

包括道路、供水、供电、供暖、排水设施等基础设施投资建设。截至2014年已完成全长170公里新城路网、4座供水厂、3座热源厂、6座变电站、1座污水处理厂等相关配套设施建设。

（3）公共设施建设及运营服务

包括公园、绿地、广场、规划展馆、教育、医疗、文体等公益设施建设，并负责相关市政设施运营维护。园区内已经建成中央公园、大湖公园、400亩公园、带状公园等大型景观公园4处，总投资额为2.54亿元。目前由北京八中、固安县政府、华夏幸福公司合作办学项目北京八中固安分校已正式开学，按三级甲等标准建设的幸福医院已开工建设。

（4）产业发展服务

包括招商引资、企业服务等。截至2014年底，固安工业园区累计引进签约项目482家，投资额达638.19亿元，形成了航空航天、生物医药、电子信息、汽车零部件、高端装备制造等五大产业集群。

（5）规划咨询服务

包括开发区域的概念规划、空间规划、产业规划及控制性详规编制等规划咨询服务，规划文件报政府审批后实施。3.2 运作模式 3.2.1 基本特征

固安工业园区在方案设计上充分借鉴了英国道克兰港口新城和韩国松岛新城等国际经典PPP合作案例的主要经验，把平等、契约、诚信、共赢等公私合作理念融入固安县政府与华夏幸福公司的协作开发和建设运营之中。其基本特征是：

（1）政企合作

固安县政府与华夏幸福公司签订排他性的特许经营协议，设立三浦威特园区建设发展有限公司（简称三浦威特）作为双方合作的项目公司（SPV），华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。项目公司作为投资及开发主体，负责固安工业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作，着力打造区域品牌；固安工业园区管委会履行政府职能，负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持，以及基础设施及公共服务价格和质量的监管等，以保证公共利益最大化。

（2）特许经营

通过特许协议，固安县政府将特许经营权授予三浦威特，双方形成了长期稳定的合作关系。三浦威特作为华夏幸福公司的全资公司，负责固安工业园区的项目融资，并通过资本市场运作等方式筹集、垫付初期投入资金。此外，三浦威特与多家金融机构建立融资协调机制，进一步拓宽了融资渠道。（3）提供公共产品和服务

基于政府的特许经营权，华夏幸福公司为固安工业园区投资、建设、开发、运营提供一揽子公共产品和服务，包括土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务，以及咨询、运营服务等。截至2014年华夏幸福公司在固安工业园区内累计投资超过160亿元，其中，基础设施和公共服务设施投资占到近40%。

（4）收益回报机制

双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合。固安县政府对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予110%补偿；对于提供的外包服务，按约定比例支付相应费用。两项费用作为企业回报，上限不高于园区财政收入增量的企业分享部分。若财政收入不增加，则企业无利润回报，不形成政府债务。

（5）风险分担机制

社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础，县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福公司通过市场化融资，以固安工业园区整体经营效果回收成本，获取企业盈利，同时承担政策、经营和债务等风险。

3.2.2主要创新点

固安工业园区新型城镇化PPP模式属于在基础设施和公用设施建设基础上的整体式外包合作方式，形成了“产城融合”的整体开发建设机制，提供了工业园区开发建设和区域经济发展的综合解决方案。

（1）整体式外包

在政企双方合作过程中，固安县政府实际上是购买了华夏幸福公司提供的一揽子建设和外包服务。这种操作模式避免了因投资主体众多而增加的投资、建设、运营成本，而且减少了分散投资的违约风险，形成规模经济效应和委托代理避险效应。

（2）“产城融合”整体开发机制

在“产城融合”整体开发机制下，政府和社会资本有效地构建了互信平台，从“一事一议”变为以PPP机制为核心的协商制度，减少了操作成本，提高了城市建设与公共服务的质量和效率。

（3）工业园区和区域经济发展综合解决方案

政企双方坚持以“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”作为共同发展目标，以市场化运作机制破解园区建设资金筹措难题、以专业化招商破解区域经济发展难题、以构建全链条创新生态体系破解开发区转型升级难题，使兼备产业基地和城市功能的工业园区成为新型城镇化的重要载体和平台。3.3 实施效果

经过十多年的建设，固安工业园区实现了华丽蝶变，有效促进了当地经济社会发展。

3.3.1 经济发展：带动区域发展水平迈上新台阶

从2002年合作至今，固安工业园区已成为全省发展速度最快的省级开发区，2014年完成固定资产投资149.6亿元，实现工业总产值224.5亿元，完成财政收入23.3亿元。受益于固安工业园区新型城镇化，固安县从一个经济发展水平相对落后的县，成为各项指标在全省领先的县。政企合作十多年，固安县人均GDP增长了4倍，财政收入增长了24倍，成功跻身“2014中国县域成长竞争力排行榜”50强，位列“中国十佳开发竞争力县”第2位。3.3.2 城市建设：构建了中等城市框架和服务配套设施

截至2014年，华夏幸福公司在园区内投入大量前期开发资金，高质量推进路、水、电、气、讯等基础设施，实现了“十通一平”。同时，积极引进优势资源，建设了中央公园、水系生态景观、创业大厦、商务酒店、人才家园等一批高端配套设施，构建了以城市客厅、大湖商业区、中央大道金融街区为主体的“智能城市”核心区。其中，作为城市主干道之一的锦绣大道(大广高速至永和路段)总投资额为4.13亿元，连接廊涿路与106国道，2012年竣工通车，为产业集聚和居民住行提供了便利条件。

3.3.3 民生保障：坚持“以人为本”建设幸福城市

华夏幸福公司投资2.81亿元，引进的北京八中固安分校已正式投入使用；与首都医科大学附属医院合作经营的幸福医院也已启动建设。园区建设促进了公共资源配置均等化，当地居民和外来人员享受同等的教育和医疗等公共资源和服务，并带动固安县民生投入不断加大，促进了全县民生保障体系的完善。2014年固安县民生领域支出达到26.1亿元，占公共财政预算支出的84.8%，在全省率先实施县级社保“一卡通”，在廊坊市率先建立了《低保对象医前医疗救助制度》。3.4 借鉴价值

固安工业园区新型城镇化在整体推进过程中较好解决了园区建设中的一些难题，这种PPP模式正在固安县新兴产业示范区和其他县市区复制，具有较高的借鉴推广价值。

3.4.1 采用区域整体开发模式，实现公益性与经营性项目的统筹平衡

传统的单一PPP项目，对于一些没有收益或收益较低的项目，社会资本参与意愿不强，项目建设主要依靠政府投入。固安工业园区新型城镇化采用综合开发模式，对整个区域进行整体规划，统筹考虑基础设施和公共服务设施建设，统筹建设民生项目、商业项目和产业项目，既防止纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端，从而推动区域经济社会实现可持续发展。3.4.2 利用专业团队建设运营园区，实现产城融合发展

为提高固安工业园区核心竞争力，固安县政府通过让专业的人做专业的事，华夏幸福公司配备专业团队，政府和社会资本构建起平等、契约、诚信、共赢的机制，保证了园区建设运营的良性运转。固安县政府在推进新型城镇化的同时，统筹考虑城乡结合问题，加快新农村建设，进行产业链优化配置，实现了产城融合发展 合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目

4.1 项目概况

合肥市王小郢污水处理厂是安徽省第一座大型城市污水处理厂，也是当时全国规模最大的氧化沟工艺污水处理厂。项目分两期建设，日处理能力合计30万吨，建设总投资约3.2亿元。污水厂建成后曾获得市政鲁班奖，是建设部指定的污水处理培训基地和亚行在中国投资的“示范项目”，为巢湖污染综合治理发挥了重要作用。

2001年，安徽当地某环保公司曾上书省政府和市政府，要求政府出于扶持本地企业发展的目的，将王小郢污水处理厂以高于评估价的一定价位直接出售给它，同时还许诺将在未来几年投资兴建更多的污水处理厂。2001年6月，该公司曾与政府签订了王小郢经营权收购合同，当时的条件是转让价款3.5亿，污水处理费单价约1元/吨，后来由于融资及其它方面的问题，该环保公司收购王小郢污水处理厂经营权未果。

2002年9月，国家计委、建设部、国家环境保护总局等多部门联合印发了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》;12月，建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，允许外资和民资进入市政公用领域。合肥市政府抓住这一机遇，作出了“市政公用事业必须走市场化之路、与国际接轨”的重大决策，决定把王小郢TOT项目作为市场化的试点。4.2 运作模式 4.2.1 项目结构

经公开招标确定的中标人依法成立项目公司。市建委与项目公司签署《特许权协议》，代表市政府授予项目公司污水处理厂的特许经营权，特许期限23年;合肥城建投公司与项目公司签署《资产转让协议》，落实项目转让款的支付和资产移交事宜;市污水处理管理处与项目公司签署《污水处理服务协议》，结算水费并进行监管。

项目结构如下图所示：

4.2.2 交易过程

（1）运作组织

2003年，合肥市成立了由常务副市长任组长、各相关部门负责人为成员的招标领导小组，并组建了由市国资委、建委、城建投资公司及相关专家组成的王小郢TOT项目办公室，负责具体工作。合肥市产权交易中心作为项目的招标代理。

（2）运作方式

项目采用TOT(转让-运营-移交)模式，通过国际公开招标转让王小郢污水厂资产权益。特许经营期(23年)内，项目公司提供达标的污水处理服务，向政府收取污水处理费。特许经营期结束后，项目公司将该污水厂内设施完好、无偿移交给合肥市政府指定单位。

招标文件中确定特许经营期的污水处理服务费单价为0.75元/吨，投资人投标时报出其拟支付的资产转让价格。评标时采用综合评标法，其中资产转让价格为重要考虑因素。

（3）运作过程

2003年9月，合肥市产权交易中心网站和中国产权交易所网站、中国水网网站、《中国建设报》、《人民日报》(海外版)等媒体同时发布了王小郢TOT项目的招标公告。

同月，合肥市产权交易中心发布《资格预审公告》，共7家单位提交了资格预审申请文件，经专家评审，确定6家通过并向其发售招标文件。随后，转让办公室组织召开了标前会议，并以补充通知的形式对投标人的问题进行了多次解答。

2004年2月，王小郢项目在合肥市产权交易中心开标，共有4家单位提交了投标文件。开标结果，对转让资产权益报价最高的是德国柏林水务—东华工程联合体，出价4.8亿元人民币，其次是天津创业环保股份有限公司出价4.5亿元人民币，中环保—上实基建联合体出价4.3亿元人民币名列第三。所有投标单位的投标报价公布后，合肥市常务副市长王林建在开标现场宣布王小郢污水处理厂资产权益转让底价为2.68亿元。

开标后，招标人聘请技术、财务、法律等相关方面资深专家组成评标委员会，对投标文件进行评审，合肥市纪检委全程监督。最终，评标委员会经评审后，向招标方推荐柏林水务联合体为排名第一的中标候选人。

3月至5月，政府与柏林水务联合体澄清谈判并达成一致，向其发送中标通知书。

7月，政府与投资人草签项目协议。

7月至11月，双方代表成立移交委员会，进行性能测试和资产移交;政府与项目公司正式签署项目协议。

12月，王小郢污水厂顺利实现商业运营。

截止2014年底，项目公司运营王小郢污水处理厂已超过十年。在此期间项目运营顺利平稳，污水厂的技术实力和财务实力不断增强，政府与项目公司签署的各项协议执行良好，政府与投资人合作愉快，本PPP项目经受住了考验。4.2.3关键问题

（1）污水厂所在土地的提供方式

本项目中原规定采用土地租赁的方式向投资人提供王小郢污水处理厂的土地。但由于项目特许经营期为23年，超过了我国法律对租赁期限最长20年的规定;同时，根据我国土地相关法律法规，地上附着物、构筑物实行“房随地走”的原则，租赁土地上的房屋和构筑物难以确权。最终经谈判，中标人同意在不调增水价的前提下，自行缴纳土地出让金，由政府向其有偿出让污水厂地块。

（2）职工安臵

已建成项目的职工安臵是一个敏感而重要的问题，如果解决得不好，将影响项目招商进展或给项目执行留下隐患。本项目在招标实施前期就对职工安臵做出了稳妥的安排。资产转让前，就资产转让的事项征求了职工代表大会的意见，职工安臵方案经职代会通过。同时，在招标文件中对投资人提出明确要求，资产转让后必须对有编制的职工全员接收并签订一定年限的劳动合同，保障了职工的切身利益。

（3）利率风险

投资人在谈判中提出要把利率变化的情况归入不可抗力的范围内，降低项目公司的风险。但考虑到项目采用市场化方式运作，应尊重市场化的规律，谈判小组没有接受投资人的这一要求，利率变化的风险仍由项目公司自行承担。4.3 借鉴价值

4.3.1 规范运作和充分竞争实现项目价值最大化

王小郢项目整个运作过程规范有序，对潜在投资人产生了很大的吸引力，实现了充分的竞争。开标现场所有投标人的报价均远超底价，最高报价接近底价的1.8倍。这个项目是当时国内公开招标的标的额最大的污水厂TOT项目，开创了污水处理TOT运作模式的先河，招标结果在中国水务行业内引起轰动。与2001年准备转让给当地公司的条件相比，无论是资产转让价款还是污水处理服务费单价，招标竞争的结果都远远优于当时的项目条件。同时，从引入投资人的实力和水平来看，柏林水务集团是世界七大水务集团之一，拥有130多年运营管理城市给排水系统的经验。通过招标，合肥市既引进了外资，又引入了先进的国际经验，同时还实现了国有资产的最大增值，为合肥市城市建设筹措了资金。

4.3.2 充分的前期工作保障项目有序推进

合肥市政府对王小郢项目非常重视，成立了专门的决策和工作机构，并聘请了高水平的顾问团队。整个团队在研究和确定项目条件，落实前期各项工作等方面投入了很多精力，做了大量扎实的工作，避免出现拍脑袋决策的情况。从项目实施结果看，前期工作准备得越充分，考虑得越周全，后面的项目推进效率就越高，项目实施结果就越好。

4.3.3 合理的项目结构与合同条款确保后期顺利执行

王小郢项目的结构设计对接了国际国内资本市场的要求，符合水务行业的一般规律，得到广大投资人的普遍认可。项目合同中规定的商务条件、对权利义务和风险分配的约定比较公平合理，协议条款在执行过程中得到了很好的贯彻，为项目顺利执行奠定基础。4.3.4 践行契约精神对PPP项目的执行至关重要

王小郢项目迄今已运作十年，在此期间，政府每月及时足额与项目公司结算水费，严格按照法规和协议要求进行监管，并按照协议规定的调价公式对水价进行了四次调整(十年累计上涨不超过0.25元/吨)。此外，双方还参照协议精神完成了提标改造等一系列工程。合肥政府和项目公司对契约精神的践行保障了项目的长期执行。5 江西峡江水利枢纽工程项目

5.1 项目概况 5.1.1 项目背景

江西峡江水利枢纽工程位于赣江中游峡江县，控制流域面积约62710平方公里，是赣江干流上一座以防洪、发电、航运为主，兼有灌溉等综合利用的水利枢纽工程。水库正常蓄水位46.0米，防洪高水位49.0米，总库容11.87亿立方米，防洪库容6.0亿立方米，电站装机36万千瓦，船闸设计为1000吨级。工程建成后，南昌市的防洪标准可由100年一遇提高到200年一遇，赣东大堤防洪标准可由50年一遇提高到100年一遇，每年可增加11.4亿度清洁电能，改善枢纽上游77公里航运条件，并为下游33万亩农田提供可靠的灌溉水源。

5.1.2 项目进展

江西峡江水利枢纽工程概算总投资992,216万元，其中，中央预算内投资定额补助288,000万元，江西省省级财政负责安排113,700万元，其他渠道落实资金590,516万元。该工程于2009年开始施工准备，2010年枢纽主体工程开工。2013年，顺利通过了一期下闸蓄水阶段验收，首台（9#机）水轮发电机组具备发电条件，如期实现了工程控制性节点目标。2014年，三期围堰完成拆除施工，18孔泄水闸全部投入度汛过流。目前，9台发电机组全部并网发电，累计发电量超过4.8亿度，发挥了防洪、发电、航运等综合效益。5.2 项目运作模式 5.2.1 建设管理体制

2003年，江西省人民政府委托江西省水利厅负责组建峡江水利枢纽工程项目法人。2008年，江西省人民政府成立了江西省峡江水利枢纽工程领导小组。2009年，江西省水利厅在江西省峡江水利枢纽工程管理局的基础上组建江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部，作为项目法人，负责工程建设管理。5.2.2 合作机制

为了解决资金缺口问题，经江西省政府同意，将水电站从枢纽工程中剥离出来，通过出让水电站经营权为整个工程项目筹措建设资金。2009年，省水利厅制定了《江西省峡江水利枢纽工程水电站出让方案》，出让水电站经营权50年。

江西省峡江水利枢纽工程水电站出让采用邀请招标方式。省水利厅同时向江西省投资集团公司、中国电力投资集团公司、中国华能集团公司、中国葛洲坝集团股份有限公司、大唐国际发电有限责任公司、新华水利水电投资有限公司、华润电力控股有限公司、中国国电集团公司等8家有投资意向的发电企业发出了《江西省峡江水利枢纽工程水电站出让洽谈邀请函》，邀请上述投资商与省水利厅就峡江水利枢纽水电站出让进行投资洽谈。中国电力投资集团公司以最高报价39.16亿元获得水电站经营权。

2010年，经江西省政府授权，江西省水利厅与中国电力投资集团公司江西分公司、江西省水利投资集团公司签署《江西省峡江水利枢纽工程水电站出受让合同》，出让水电站经营权50年，受让方出资39.16亿元在工程建设期内支付。受让方依法成立项目公司——江西中电投峡江发电有限公司，其股东单位包括：（1）中国电力投资集团公司江西分公司，持有项目公司80%的股权；（2）江西省水利投资集团公司，持有项目公司20%的股权。项目法人与项目公司按照机组投产时间逐台签署《机组交接书》，负责收取水电站出让款和水电站资产移交事宜；项目公司与江西电力公司签署《购售电合同》，负责结算售电收入。5.3 借鉴意义

5.3.1以工程经营性功能和设施积极吸引社会资本

水利工程往往兼具公益性和经营性，为促进社会资本获得合理投资回报，可充分利用工程的经营性功能和设施，积极吸引社会资本投入，弥补整个工程建设的资金缺口。该工程通过将经营性较强的电站经营权部分剥离出来，科学确定了社会资本的参与范围，有助于更好吸引社会资本参与工程建设运营。

5.3.2 采用特许经营方式筹集项目建设资金

出让水电站经营权的方式对社会资本具有较强的吸引力，与政府作为项目法人贷款融资方式相比，这一融资模式不仅能够较好解决峡江水利枢纽工程建设资金不足问题，同时也大大减轻了政府在偿还建设期贷款利息、财政贴息等方面的支出压力。5.3.3 通过邀请招标择优选择社会投资主体

选择好项目投资主体是建立政府与社会资本合作（PPP）机制的关键。江西省水利厅在招标过程中，向多家有投资意向的发电企业发出邀请函，通过投资洽谈、竞争性报价等方式选择中标企业，体现了高效、经济、公平的特点。

5.3.4 签订多项合同文本明确权责利关系

规范、严谨的合同文本是规范双方权利义务、建立激励约束机制的有效形式。该项目在推进过程中，有关利益主体之间签订了水电站出受让合同、发电机组交接书、购售电合同书等多项合同，明确了利益主体间的权责利关系，有助于项目的顺利实施和运营。酒泉市城区热电联产集中供热项目

6.1 项目概况 6.1.1 项目背景

酒泉市热电联产城区集中供热项目是酒泉市委、市政府确定的惠民实事之一。项目实施之前，酒泉城区大部分区域采取小锅炉分散供热方式，供热质量和能力得不到保障。酒泉市委、市政府高度重视，研究提出分段建设、分段经营、分段管理、分段收益的经营模式和先接后并、平稳过渡的工作原则。该项目于2009年启动，于2014-2015供暖季开始前完成。PPP模式在酒泉市热电联产集中供热项目建设中得到了较好的应用，并取得了预期的效果。6.1.2 建设内容和规模

酒泉城区热电联产集中供热工程设计以国电酒泉热电厂两台330兆瓦发电机组作为供热主热源；项目敷设城区一级管网总长度70.48公里，新建中继泵站及调度中心1座，新建换热站9座，改建换热站34座，设计供热面积达888万平方米。总投资约4.4亿元。6.1.3 项目实施过程

酒泉市政府于2009年6月批准《酒泉市热电联产市区供热工程实施总体方案》，确定按照政府主导、企业投资、行业监管、特许经营的方式，充分利用热电联产项目的供热能力，进一步整合城区热源，优化供热结构，推行集中供热，提高供热质量，改善城市环境质量，促进城市供热规模化、集约化、专业化发展，为城市居民提供优质高效、清洁环保的供热服务。《总体方案》同时确定国电电力酒泉发电有限公司负责热电联产市区供热工程的建设、运营和管理，是酒泉市热电联产市区供热工程的主体运营商。以此为基础，酒泉市政府与国电电力发展股份有限公司进行了多轮接洽，最终于2012年5月签订协议。项目建设进展顺利。2010年5月热源及管网改造工程开工，2011年底完成投资1.3亿元，建成一级供热管网24公里，改建换热站1座，实现集中供热面积23万平方米；2012-2013接供面积354.73万平方米；2013-2014接供面积480.99万平方米。截至2014-2015供热期，本项目已基本达到了设计的888万平方米的供热面积。6.2 运作模式 6.2.1 合作模式

项目采用BOT方式建设运营，在收益机制上，以政府定价、使用者付费为主，在特定情况下政府予以补贴。在合作模式上，政府方——肃州区政府授予社会资本方——国电电力酒泉热力有限公司酒泉市热电联产市区集中供热工程的特许经营权，并负责工程建设过程中涉及到的供热资源整合、清产核资、设施改造等工作；国电电力酒泉热力有限公司按照《酒泉市城市供热管理办法》、《酒泉市城市供用热监督管理暂行办法》和市政公用设施管理的有关规定，承担热电联产市区集中供热设施的安全运行、保障、维护管理职责，为居民提供优质高效的服务，服从供热行政主管部门的监管。

建设、规划、公安、民政、人防、交通、房管、公路等各相关部门根据各自职能配合做好道路开挖恢复、交通指挥协调等事宜，做好道路安全防护警示标志、标牌设臵，确保车辆和行人安全通行；电信、移动等通讯企业和相关单位根据施工地段地下管线的产权归属，协助建设单位做好管线交叉穿越。6.2.2 资金来源

酒泉市政府负责筹措资金2.5亿元，从2012年起三年内全部归集到位，2012年6月底前到位8333万元，2013年4月底前到位8333万元，2014年4月底前到位8333万元，其余1.9亿元资金由国电电力发展股份有限公司投资；2012工程启动资金1亿元，由酒泉市政府担保，国电电力酒泉热力有限公司通过银行分期分批贷款解决。

6.2.3 建设运营

项目建设。为保证项目整体在设计、建造、进度和质量等方面的完整性，同时为避免工程衔接以及建管、协调等复杂问题，该项目由国电电力酒泉热力有限公司代表国电电力发展股份有限公司负责组织建设，市政府成立项目领导小组进行协调、监督。

项目运营。根据《酒泉市热电联产集中供热项目合作协议》规定，由国电电力酒泉热力有限公司作为一级运营商负责提供热源及一级管网的运营和管理，换热站出口阀门至终端热用户的二级热网系统，由肃州区政府确定二级运营商负责管理维护和运营，并按照适用法律和合作协议规定获取热费收益。

项目移交。特许经营期结束后，肃州区政府接受资产并履行经营管理权，合理调配利用资源，充分发挥国有资产效益。6.2.4 价格机制

市政府与国电电力发展股份有限公司的焦点之一就是在政府合理补偿机制下，社会投资机构能为社会提供优质的运营服务，既达到规定的建设标准和技术服务标准，同时自身还能获得一定的利润。双方约定政府根据当期煤、水、电以及集中供热系统运行维护等成本核定供热价格。由于市场等因素造成企业所收取热费无法盈利时，按照国家《关于建立煤热价格联动机制的指导意见》相关规定，实施煤热价格联动机制，以本地第四季度煤价为基准，以不少于一年为联动周期。当煤炭价格涨幅达到或超过10%时，市政府将根据规定相应调高热价或给予补贴，保证国电电力酒泉热力有限公司的合理利润；相反，当煤炭价格跌幅达到或超过10%时，在相同联动机制下，政府也将调低热价。6.2.5 风险机制

（1）风险类型

本项目在建设运营时面临如下风险：一是政策风险，主要是政策变更或法律变更给项目带来的不利影响；二是金融风险，主要是国家金融环境发生变化、通货膨胀、汇率或利率变动对项目融资和运营带来直接或间接影响；三是建设风险，工程项目建设过程中遇到的影响项目安全、质量和工期等的风险，主要包括图纸变更、设计变更、原材料和设备等不能及时到位、征拆拖延、出现重大安全质量事故、工期延误及不能按时完工等；四是经营风险，项目运营过程中由于各种原因引起的风险，主要包括各级供热运营商因经营管理不善所导致的收入减少、成本增加等风险；五是市场风险，存在煤、电、水价格波动等带来的风险，主要包括热费收取，能源价格上涨等；六是环境风险，为满足环境保护法规相关要求而增加的支出或是由于违反法律法规要求造成环境污染或破坏而承担的额外费用和赔偿等。

（2）风险分担原则

PPP模式下风险分担的原则主要有：一是风险和控制力一致的原则，即风险应该由最有能力控制的或控制该风险承担的成本最低的一方承担，也就是谁可控、谁承担。二是风险和收益相对称的原则，即谁获取了收益，谁就承担风险；谁获取的收益高，谁就承担较高的风险。根据实际情况，对不可遇见或各方责权难以明确辨析的风险则遵循友好协商共同解决的原则。

（3）风险和收益平衡机制

经过探索，酒泉市城区热电联产集中供热项目设立了以下平衡风险和收益的机制：

一是供热定价机制。集中供热工程属于民生工程，涉及居民的切身利益，因此供热价格实行政府定价。在投运第一年按照国电电力酒泉热力有限公司出厂热价25.5元/吉焦结算，二级运营商向居民按照20.5元/平方米收取热费。

二是风险分担机制。在风险分担问题上，政府和国电公司明确了如果超出主热源规划的888万平方米供热面积以外的热用户，接入时按50元/平方米收取入网设施改造费，超出涉及范围的一级管网建设，另行协商解决。

三是资本退出机制。城市集中供热属于民生工程，具有公益性，当遇到不可抗力或不可预见事件对其运营造成严重影响时，政府有义务介入以保证正常系统安全运行，从而确保城市居民的利益。如果国电电力酒泉热力有限公司因为自身经营不善、违约等行为导致工程建设或正常经营难以为继，政府将介入并接管项目资产。6.3 借鉴价值 6.3.1 实施效果

PPP模式在酒泉市城区热电联产集中供热项目的应用，取得了以下效果：一是缓解了政府对城区集中供热建设的融资压力，为政府分担了43%的投融资压力；二是提高了城区集中供热建设、运营效率；三是引进了先进的技术和运营管理经验。6.3.2 示范价值

由于该项目是对现有电厂余热的综合利用，因此在项目合作对象上不具有竞争性，此类项目如何有效开展项目采购和交易谈判，在当时的政策和程序角度还有可完善之处。但是作为西部地区开展的政府与社会资本合作，本项目仍有很多经验可资借鉴。

（1）积极寻找双方战略契合点

本项目是酒泉市一项重要的民生工程，政府方战略目标在于按期建成投运，提供高效优质的公共服务，同时深化与央企合作、促进地方经济发展；社会资本方目标是加大在酒泉地区的项目发展力度，提高投资综合效益。项目的实施，实现了双方战略契合，在解决酒泉市城区供热能力不足、促进节能减排的同时，国电电力酒泉发电有限公司实现了发电余热有效地利用，提升了总体收益，实现了政府和企业的双赢。

（2）及时完善配套制度

本项目是酒泉市在供热领域首次大规模引入社会资本，具有很强的探索性。为确保工作有效推进，酒泉市先后出台了多项配套政策，如：《酒泉市热电联产市区供热工程实施总体方案》、《酒泉市城市供热管理办法》、《关于进一步理顺酒泉市城区供热管理相关工作意见》等。这些制度为项目依法依规正确实施起到了保驾护航作用。

（3）做好信息公开

由于项目实施范围广、周期长，对群众生产生活产生一定影响。酒泉市政府注意信息公开，在做好项目宣传的同时，及时向社会公布项目进展，为项目实施创造良好外部环境。陕西南沟门水利枢纽工程项目

7.1 项目概况 7.1.1 项目背景

陕西南沟门水利枢纽工程位于延安市黄陵县境内，水库坝址位于北洛河支流葫芦河河口上游约3公里处，距延安市约120公里，距西安市约180公里。该项目及其配套供水工程主要向延安南部重点能源化工项目供水。该项目被列入延安市“十一五”、“十二五”重点建设项目，是延安市“引水兴工，产业转型”发展战略的重要支撑，对延安经济社会发展意义重大。

陕西南沟门水利枢纽工程为大（Ⅱ）型工程，由南沟门水库和引洛入葫工程组成。南沟门水库由大坝、溢洪道、导流泄洪洞、引水发电洞、电站等五部分组成，最大坝高65米，总库容2亿立方米。引洛入葫工程由马家河低坝引水工程和输水隧洞两部分组成，每年从洛河向南沟门水库调水4424万立方米，可有效解决葫芦河水量不足问题。

项目建成后，年均可供水1.2亿立方米，可有效解决制约延安南部经济社会发展的水资源瓶颈问题。同时，年可利用供水发电约800万度，有效提高水资源利用率。7.1.2 项目进展

该工程于2011年全面开工建设。截至目前，该工程前期供电工程、道路工程、导流泄洪洞工程已投入使用。大坝工程于2014年6月完成大坝填筑（坝高65米），8月通过大坝安全鉴定，12月顺利下闸蓄水。引水发电洞、溢洪道、电站、引洛入葫输水隧洞、马家河低坝引水枢纽等工程基本完工。7.2 项目运作模式 7.2.1 建设管理体制

政府出资方为延安水务投资建设有限责任公司，社会方为陕西延长石油投资有限公司、华能国际电力开发公司。供水对象主要是延安炼油厂、延安石化厂、延能化公司、华能延安电厂等陕西延长石油投资有限公司和华能国际电力开发公司关联方。7.2.2 合作机制

该项目采用“股东资本金出资+股东担保贷款”的模式。2004年，该项目由陕西省交由延安市负责，原计划由延安市财政出资建设。但因项目投资过大，资金落实困难，延安市政府研究同意引入社会投资人共同投资建设。2008年，延安市政府先后邀请相关企业商洽该项目合作事宜，经多轮谈判，与陕西延长石油投资有限公司、华能国际电力开发公司签订了《项目合作意向书》。

该项目概算总投资19.21亿元，其中资本金54,540万元、贷款137,560万元。为解决项目建设资金问题，延安市于2009年批准成立延安水务投资建设有限责任公司，作为政府投资主体，与陕西延长石油投资有限公司和华能国际电力开发公司按40%：30%：30%比例出资54,540万元资本金，组建延安南沟门水利枢纽工程有限责任公司作为项目法人，负责南沟门水利枢纽工程建设运营管理。银行贷款由项目公司的三方股东按40%：30%：30%比例担保，其中延安水务投资建设有限责任公司55,024万元、陕西延长石油投资有限公司41,268万元、华能国际电力开发公司41,268万元。7.3 借鉴意义

南沟门水利枢纽工程的成功建设运营，有效解决了延安经济社会发展水资源瓶颈问题，作为准公益性项目，为投资方带来一定收益的同时，能够保证投资人关联企业用水。该项目的顺利实施，对如何引入社会资本参与水利工程建设，提升建设运营水平具有一定参考价值。

7.3.1 采用“资本金+担保贷款”的模式解决资金缺口

该项目使用社会投资经营主体的自有资金和担保贷款，替代了部分政府财政出资，解决了资金缺口问题。这一模式对于以供水为主经营性较强的水利项目具有较强示范价值。7.3.2 通过竞争性谈判择优选择社会投资主体

考虑该项目资金需量求大且具有较好的财务收益，当地政府邀请多方投资主体进行洽商谈判，采用竞争方式择优与社会投资主体签订了合作以及项目投资运营协议等。

7.3.3 完善法人治理结构提高经营管理水平

该项目由三方股东按《公司法》要求组建，完全按照现代企业模式运行，建立了较为完善的法人治理结构，在项目建设管理、运行管理、产品服务中均严格制定有关规章制度、技术标准等，不仅可以有效保障投资者权益，同时也有助于提高工程建设运营效率，保障工程顺利建设和安全运营。

7.3.4 通过各投资方优势互补推进项目顺利进行

政府投资主体在项目前期工作中积极发挥了协调作用，确保了项目建设前期工作的顺利推进。陕西延长石油投资有限公司、华能国际电力开发公司等企业发挥资金优势，确保资本金和银行贷款足额到位，同时又作为用水需求主体，在项目建成后得到了充足的供水保证。深圳大运中心项目

8.1 项目概况

深圳大运中心位于深圳市龙岗区龙翔大道，距离市中心约15公里，是深圳举办2011年第26届世界大学生夏季运动会的主场馆区，也是深圳实施文化立市战略、发展体育产业、推广全民健身的中心区。

大运中心含“一场两馆”，即体育场、体育馆和游泳馆，总投资约41亿元，位于深圳龙岗中心城西区。大运中心工程量巨大，南北长约1050米，东西宽约990米，总用地面积52.05万平方米，总建筑面积29万平方米，场平面积相当于132个标准足球场。其中，体育场总体高度53米，地上建筑五层，地下一层，于2010年底完工，成为深圳地标性建筑。

世界大学生夏季运动会成功举办之后，深圳大运中心的运营维护遇到了难题，每年高达6000万元的维护成本成为深圳市政府的沉重负担。8.2 运作模式 8.2.1 项目结构

本项目采用ROT模式，即龙岗区政府将政府投资建成的大运场馆交给佳兆业集团以总运营商的身份进行运营管理，双方40年约定期限届满后，再由佳兆业将全部设施移交给政府部门。

佳兆业接管大运中心并不涉及房地产开发。为破解赛后场馆持续亏损的难题，深圳市政府同意把大运中心周边1平方公里的土地资源交给龙岗区开发运营，并与大运中心联动对接，原则上不得在大运中心“红线”内新建建筑物。佳兆业依托于场馆的平台，把体育与文化乃至会展、商业有机串联起来，把体育产业链植入到商业运营模式中，对化解大型体育场馆赛后运营财务可持续性难题进行了有益尝试。

深圳大运中心项目结构如下：

图深圳大运中心项目结构

（1）佳兆业集团与龙岗区政府签订“一场两馆”ROT主协议，获得40年的修建和运营管理权；

（2）佳兆业集团成立项目公司，作为深圳大运中心项目的配套商业建设及全部运营管理的平台，财政对项目公司给予五年补贴；

（3）项目公司与专业运营公司签订运营协议，与常驻球队和赛事机构签订场馆租赁协议，与保险公司签订保险协议，与供电企业签订供电协议，与金融机构签订融资协议，与媒体单位签订播报协议。8.2.2交易过程

龙岗区政府为完成深圳大运中心运营商的选聘工作，成立选聘工作领导小组，参照国内外大型体育场馆的运营经验编制了运营商选聘核心边界条件、招商推介手册及选聘工作流程，采取边考察边推介的方式，迅速开展对北京、上海、天津等3个城市8个典型场馆的考察调研，同时与国内外多家知名运营商进行了多次接触、洽谈。

结合企业的竞聘意愿和综合考察情况，邀请七位分别具有北京奥运会、上海世博会、广州亚运会运营经验的职业经理人和体育产业、规划、财务方面的专家学者组成筛选团队，对4家综合实力强的潜在运营商的资历、运营管理、改造及修建、财务等五个方面21项内容进行审查、甄选，专家现场投票推荐了2家最优谈判对象，经过区政府常务会议审议，确定佳兆业集团为首选谈判对象，经过2个多月的多轮谈判，最后选定实力雄厚、社会责任感强的佳兆业集团作为大运中心总运营商。

2013年1月，佳兆业集团深圳有限公司与深圳市龙岗区文体旅游签订修建-运营-移交（ROT）协议，协议规定佳兆业集团拥有项目40年的运营管理期，前5年政府给予每年不超过3000万元的补贴，同时要求佳兆业在5年内完成不低于6亿元人民币的修建及配套商业修建工程的全部投资。运营期间，项目设立由佳兆业项目公司与龙岗区政府双方共同管理的调蓄基金，调蓄基金从运营利润中提取，基金主要用于场馆的日常维护，增加赛事活动数量，提升赛事活动档次等。8.2.3 项目特点

深圳大运中心项目主要有以下几个特点：

（1）深圳大运中心项目是PPP模式在文体领域应用的典范，为政府解决大型赛事结束后场馆永续利用和经营难题提供了解决方案。（2）深圳大运中心项目采取总运营商与专业团队共同运营的模式，由实力雄厚的总运营商引入AEG、英皇集团、体育之窗等具有国内外赛事、演艺资源和场馆运营经验的专业运营团队共同承担运营职责。

（3）构建了商业-场馆-片区的联动商业模式，创立运营调蓄基金，通过商业运作反哺场馆运营，进而由场馆带来的人流带动大运新城开发建设。

（4）引入财政资金支持，通过前五年运营和赛事财政补贴、演艺专项补贴等方式，扶持总运营商引进更多更好的赛事和演艺活动，尽快提升场馆的人气和档次。

（5）建立运营绩效考核机制，每年由管理部门对总运营商进行绩效评估和公众满意度测评，并邀请有国际化场馆运营经验的机构做出第三方评估。将考核评估与奖励挂钩，成立由文体旅游、发改、财政、公安、交通、城管等相关职能部门组成的运营监管协调服务机构，协助总运营商做好运营。8.3 借鉴价值

大赛后大型体育场馆运营是个众所周知的世界性难题，在每一次大型赛事后主办城市的场馆运营便会出现困境，该现象被称为“蒙特利尔陷阱”。1976年加拿大蒙特利尔奥运会，致使蒙特利尔财政负担持续20多年；1998年日本长野冬奥会后，场馆设施高额维护费导致长野经济举步维艰；2000年悉尼奥运会后部分场馆一直亏损。全国34个省会城市的运动场馆，超过95%都是亏损的。北京奥运会和广州亚运会，大量场馆在赛后遭遇了不同程度的困境，部分位臵偏僻的场馆甚至出现长期闲臵。

深圳大运中心项目采取的总运营商与专业团队共同运营大运中心的模式为项目运营质量的保障奠定了基础。项目建立运营调蓄基金，通过商业运作反哺场馆运营的资金管理办法为平衡大运场馆日常维护费用提供了资金渠道。从国内其他大型场馆的运营经验来看，仅仅依靠场馆的租赁费用难以为继场馆的日常维护费用，龙岗区政府与佳兆业集团吸取国内外经验，通过划拨方式将部分商业用地交由总运营商开发利用，以此产生的利润来弥补大运场馆日常运营的亏损情况，创造性的提出由政府方和运营方共同管理的调蓄基金的做法值得在更广范围内推广。

此外，该项目在运营初期引入了有力的政府补贴机制，有效地缓解了大型场馆运营之初通常出现的较大额度的收不抵支状况，降低总运营商的资金压力。苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目

9.1项目概况 9.1.1 项目背景

进入21世纪后，苏州市城市化进程全面加快，但越来越多的城市生活垃圾与日益恶化的环境等伴随而来，解决垃圾围城问题迫在眉睫，但苏州市唯一的生活垃圾填埋场(七子山垃圾填埋场)已无法承受每年近百万吨的新增垃圾带来的环境影响，政府亟需全新的解决方案。市政府对多个国内垃圾处理的投资商进行全面考察后，最终选择与光大国际合作推进固体废弃物处置方面的首个BOT项目，正式拉开了苏州市与社会资本在垃圾处理行业的合作序幕。9.1.2 建设内容与规模

苏州市垃圾焚烧发电项目由一、二、三期工程组成，总投资超过18亿元人民币，设计日处理规模为3550吨，年焚烧生活垃圾150万吨，上网电量4亿度，是目前国内已经投运的最大的生活垃圾焚烧发电厂之一。项目采用国际先进的机械炉排技术，焚烧炉、烟气净化系统、自动控制、在线检测等关键设备均采用国际知名公司成熟产品，烟气排放指标全面达到欧盟2000标准，二噁英排放小于0.1纳克毒性当量每立方米。

项目一期工程配置3台350吨/天机械炉排焚烧炉，2台9兆瓦/小时凝汽式汽轮发电机组，采用半干法加布袋除尘、活性炭吸附的烟气治理技术，烟气排放执行欧盟I号标准，日焚烧处理生活垃圾1000吨左右，各项生产指标在国内垃圾焚烧发电厂中均处于领先地位。二期工程新增日处理垃圾能力1000吨，三期工程日处理能力1550吨，并预留500吨能力。为配套焚烧厂的建设，苏州市政府与光大国际继续采取BOT方式，先后建成了沼气发电、危险废弃物安全处置中心、垃圾渗滤液处置等项目。同时，在政府的主导下，餐厨垃圾处理等其他固体废弃物处置项目也相继落户该区域内。这些项目相互配套形成了一定的集约效应和循环效应，为苏州城市化发展做出了积极的贡献。

截止2014年底，苏州垃圾焚烧发电项目累计已处理生活垃圾761.91万吨，上网电量19.39亿千瓦时，相当于节约标煤111.97万吨，减排二氧化碳255万吨。9.1.3 实施进度

2003年9月，苏州市政府与光大国际签署了垃圾焚烧发电厂一期项目BOT合作协议，项目特许经营期为25.5年(含建设期)。2006年7月，苏州垃圾焚烧发电一期项目建成并正式投运，苏州市生活垃圾处置格局由传统的、单一的填埋处置形式，转变为“填埋为主、焚烧为辅”的形式。

2008年2月，垃圾焚烧二期项目开工建设，并于2009年5月建成投运。二期项目建成后，苏州市生活垃圾处理实现了“焚烧为主、填埋为辅”。

为了最大限度地保护环境，提高环境承载能力，更好地实现可持续发展和循环经济建设，苏州市政府与光大国际决定在原有成功合作的基础上，继续采用BOT合作方式，于2011年9月进行焚烧三期工程建设，并于2013年1月投入商业运行。至此，苏州市生活垃圾基本实现“全焚烧、零填埋”。

第五篇：创业之路——农民成功创业典型案例

创业之路——农民成功创业典型案例

通海县劳转办 2010年8月10日

一个农民的创业之路：巾帼不让须眉

1973年1月出生在云南省通海县九街镇碧溪村三组的农民女孩普绩，于1991—2001年在通海兴德糖果厂做临时工，历经10年的摸爬滚打，2001年白手起家创办了云南省通海斯贝佳食品有限公司，任董事长，9年时间，经过她的艰苦创业和辛勤工作，公司取得了较好的经济效益和社会效益，目前公司已成为同行业中品种、质量、品种形象、生产规模、销售规模首屈一指的企业，现有国家专利19项，主产品有六大系列五十余个品种，产品远销马来西亚、泰国、新加坡等地，拥有豆末世家、斯贝佳、土风三个品牌。

提起普绩的创业之路，要从她攻克豆末糖的层数，解决一个“酥”字说起。豆末糖最好者，莫过于香甜酥脆，入口即化。口感好坏，由酥的程度决定，酥的程度由层数决定。层数少，不酥、不易化、口感欠佳；由于工艺上的缺陷，容易受潮结块。做好豆末糖必须从改进工艺、提高层数入手。传统的豆末糖只18层，有的甚至不到18层。这个传统能不能破？如果能，可以到多少层？普绩锁定了一个目标：把豆末糖做到最好！

要做前人没做成的事，就要走前人没走过的路。普绩走出去拜访做过豆末糖的师傅，一个乡镇一个乡镇地去寻，一位师傅一位师傅地去求。一个无名小辈、一个陌生人、一个女孩子，想得到信任，还要学人家的秘传绝技，天方夜谭。难！释疑解惑非他 们不可，要有突破性进展，少了他们不行。这条路再难也要走到底。

普绩找到一位老人，家人知道来意后就撵她走，不走就骂。她被气哭了，流着泪走了。她强打笑脸，硬着头皮，再次走进了家门，又被骂哭了。去了骂，骂了哭，哭了走，走了又回来。第四次，老人被深深地感动了，给她约了一个子女不在家的时间。她去了，老人说：我这身本事，自己做不动了，家里又没人做，难得你真心实意地想学，我也不想把它带走。一个教得真诚，一个学得认真，功夫不负有心人，普绩尽得了真传。“没有做不成的事，只有做不成事的人。”她最爱说的一句话再次被验证了。

两年时间、二十九位师傅、上千次试验，泪水、汗水，多层豆末糖做出来了，传统被打破了。普绩没笑，她哭了，所有参加试验的人都哭了。她以现代科技改造传统工艺，优选出最佳配方、最新工艺，做出了129层豆末糖，口感不好，保质期短的百年难题被破解了。多层豆末糖现已获国家专利。她把上市的第一批多层豆末糖定为29层，不忘师恩，以示纪念。

多层豆末糖是酥了，可易碎，不宜长途运输。上不了货架就不是商品，成不了商机。18层做成了129层是创新，把易碎的做成不易碎的，还可不可以再创新？没有做不成的事！普绩开始了再创新。她想到了香甜的巧克力，把巧克力作为豆末糖的外衣，豆末糖作为巧克力的内馅。硬化了的巧克力使豆末糖不易碎，细腻的巧克力隔绝了空气，使豆末糖不易吸湿，大大延长了保质期。豆末糖穿了巧克力外衣，一个豆末糖的新品种诞生了。巧克力夹了豆末糖的馅，一个新口味的夹馅巧克力也同时诞生了。国内一位较权威的巧克力专家，对普绩的创新思维和勇气大加赞赏。巧克力以其文化品位、健康、营养和美味，深受国内外消费者的喜爱。巧克力引入了豆末糖，以创新的口感给人以美的享受。从生产角度说，这是一次产品创新；从市场角度说，则是一次营销理念的创新：借巧克力这件华丽外衣，美化产品，提升价值，改善风味；挟巧克力的名气和市场号召力，顺利进入高端市场，获得闯荡大市场的好机会。

有了多层豆末糖、巧克力豆末糖，就有了敲开省外、国外高端市场大门的资本，却没有站稳脚跟，做大做强的实力。早在2001年，斯贝佳豆末糖就曾进入香港、马来西来、新加坡；北京、上海、广州等地市场，深受欢迎。因为规模小，供不了货，不得不放弃。规模制约实力，决定发展，大发展要有大市场、大规模。斯贝佳的发展需要规模，行业的产业化发展需要规模，需要二个、三个、四个斯贝佳。斯贝佳要做第一个实现规模化的企业。

为进一步缓解厂房狭小、生产能力严重不足的实际，公司把省内的营销中心设在昆明，把国内的营销中心设在深圳。在管理上，引入“六元要素”，新型现代企业管理模式，优化了企业发展环境。产品遍布昆明各大超市，并通过国际零售巨头沃尔玛、家乐福销往全国各地。省内有商家要求买断某省经营权，省外多个经销商要求作总代理，省外常有消费者前来邮购、有消费者提出应 在当地销售……市场扩张对产品的需求，超过了公司扩大生产能力的速度。

斯贝佳有对传统的继承，有不断推出新品、精品的新技术、有在市场上具备强大号召力的精品，有极大的国际、国内潜在市场。但由于生产工艺瓶颈阻制及生产规模有限，国内外市场严重供不应求。2007年全国政协委员、香港特区第一届政府推委委员会委员、香港繁荣集团董事长陈玉书先生主动与斯贝佳合作，计划投资4965万元，筹建斯贝佳新工业园，斯贝佳成为中外合资企业。斯贝佳工业园项目选址于通海县曲陀关八组，占地面积12740平方米，总建筑面积9750平方米，项目于2006年1月破土动工，于2009年5月20日竣工、投产使用。项目正式投产后，巧克力豆末糖年产量达10000吨。

新工业园项目实施后，公司生产装备水平会更专业化、更适合规模化，产业化的要求；技术人员和工人的水平会更专业；产品的品质、品种会更上层楼，将成为通海的、云南的、中国的、世界的一张名片。