政府性债务新举债方式审计方法

第一篇：政府性债务新举债方式审计方法

政府性债务新举债方式审计方法

2010年以来，国务院有关部门为化解地方政府性债务的潜在风险，在清理地方融资机构、加强信贷管理、规范政府行为等方面出台了一系列政策措施，取得了阶段性成效。但是，由于现行政绩考核制度引发投资冲动、地方政府财权与事权不匹配等原因，债务规模仍在扩大，债务风险不断积累，伴随着一些新的举债方式出现，给审计人员摸清债务规模带来了困难。笔者在全国政府性债务审计过程中，对政府性债务新举债方式进行了研究，总结出从调查举债方式入手、摸清债务底数、确保债务统计完整的7种政府性债务新举债方式审计方法，为审计人员发现政府性债务举借、管理和使用中出现的新情况和新问题奠定了良好基础。

一、政府性债务举债方式的种类

常见的地方政府融资方式包括流动资金贷款、固定资产贷款、外国政府和国际金融机构贷款、发行债券等。近几年新的举债融资方式不断涌现，且成多样化和交织复杂的特点，主要有：融资租赁、售后回租、公私合营方式融资（包括ppp模式、bot模式、bt模式、tot模式等）、信托计划融资、私募基金融资（包括私募股权融资、私募债务融资）、债券融资（包括短期融资券、中期票据等）、商业银行表外业务融资、资产管理计划融资、垫资施工、延期付款、集资等。

此外，还有法人账户透支贷款、固定资产支持融资、贸易融资（包括国内发票融资、国内信用证融资、国内保理、商品融资、订单融资、应收租赁款保理、退税应收款融资、出口应收账款池融资等）、产业基金、保险资金债权计划、资产证券化等举债方式。

二、判断举债方式、摸清债务底数的审计方法

新的举债方式隐蔽性强、不易监管，且融资成本高，蕴含着新的风险隐患，或将成为地方政府性债务新的风险点。在全国政府性债务审计中，将新的举债方式纳入统计口径，将新的举债方式形成的债务余额纳入审计范围，可从如下几个方面入手：

（一）从财务报告入手，关注举债信息会计披露

被审计单位的财务报告，会对所有者权益变动情况、对本期或下期财务状况发生重大影响的事项等作出披露。如融资租赁方式，承租人应当在财务报告中披露与融资租赁有关的事项，包括每类租入资产在资产负债表日的账面原值、累计折旧和账面净值，以及资产负债表日后连续三个会计年度每年将支付的最低付款额等。关注财务报告披露的事项，可以较为全面地掌握被审计单位的资金来源和融资方式。

（二）从会计账簿入手，关注举债方式涉及科目

如承租人对融资租赁的会计处理，涉及固定资产、累计折旧、长期应付款、未确认融资费用、财务费用和所得税等科目。承租人发生的初始直接费用，计入租入资产的入账价值。其账务处理为：借记固定资产，贷记银行存款等科目。承租人对每期应支付的租金，按支付的租金金额，借记长期应付款应付融资租赁款科目，贷记银行存款科目，如果支付的租金中包含履约成本，应同时借记制造费用、管理费用等科目。同时根据当期应确认的融资费用金额，借记财务费用科目，贷记未确认融资费用科目。

又如垫资施工、延期付款等举债方式，往往体现在举债主体暂存款、应付账款、长期借款、短期借款、应付工程款、其他应付款等负债科目上。笔者在审核某煤田地质局汇总财务报表时，发现2013年6月短期借款期末余额达4亿多元。分析其组成，主要为其下属2家地质基础工程公司从事某市外环线工程建设欠款，而该煤田地质局为之提供了担保。追查明细账直至会计凭证，确认了其中的政府性债务，避免了2家地质基础工程公司以延期付款方式从事经营性市政建设形成的3.25亿元债务漏填漏报。

（三）从发行公告入手，掌握举债方式发行主体

由于取得信托牌照的信托公司数量较少，审计人员还可直接从信托公司获取信托产品清单，从借款人角度，核查是否存在信托资金投向政府公益性项目的情况。

（四）从管理机构入手，掌握举债单位备案情况

其一，根据规定，商业银行、信托公司在发售理财产品、信托计划前，需向负责法人机构监管的银监会或其派出机构报告。从当地银监部门掌握的理财产品、信托计划、商业银行表外业务融资、各类资产管理计划融资等举债方式的备案情况，侧面印证举债主体填报债务的完整性。

其二，建设部门依法对工程合同进行管理。调取当地建委、建设局等建筑市场管理部门留存的建设工程施工合同备案资料，分析有关施工组织、材料供应、结算方式、质保约定等方面的条款，可以掌握垫资施工、延期付款等举债方式形成的债务情况。

其三，财政部门利用《地方政府性债务管理系统》，实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控。虽然财政部门与审计部门在债务类型划分、债务认定口径有所差异，但《地方政府性债务管理系统》所反映的各类举债方式，可以作为审计部门确认政府性债务的参考依据。

（五）从外部单位入手，了解项目资金来源渠道

地方政府为缓解资金压力，降低项目开发的前期成本，要求施工企业带资承包、垫资施工，以至于在发标时看中施工企业的垫资能力而非施工能力。尤其在房地产开发、园林绿化、道路交通等领域，垫资施工、延期付款、bt的情形很多。还有一些地方政府求助于当地有充足财力的央企，以转让项目的名义向央企融资。一旦政府从银行贷款遇阻，就容易借道垫资施工、延期付款、bt、以转让项目的名义向央企融资等模式举债。

审计人员可有选择地走访当地部分施工企业、大型央企等外部单位，调查上述形式的举债情况。

第二篇：关于政府性债务审计

冷湖行委国土资源环境保护和林业局

关于政府性债务审计整改意见

根据海西州审计局下发政府性债务审计事项，我局主要内容是：基建账户反应支出共计31.53万元，其中预付工程款30万元，付树苗款1.53万元。截止2010年12月31日尚欠工程款17.22万元。现做出以下整改意见。

2010年4月2日，甲方（冷湖行委环境保护和林业局）和乙方（格尔木戈壁园林绿化有限责任公司）签订《冷湖团结路（锐意招待所-消防队）绿化承包合同》，其工程总金额为472206.88元，分3年支付工程款。在保证施工质量和树苗的成活率的情况下：第一年支付工程款的60%，第二年支付30%，第三年支付10%。经过双方协商签订合同，双方共同履行遵守。

一、支付情况

团结路绿化工程款支付情况如下：2010年6月30日支付乙方（格尔木戈壁园林绿化有限责任公司）绿化工程款20万。2010年10月30日支付乙方绿化工程款10万元。2010年10月30日由甲方（冷湖行委国土资源环境保护局）支付绿化树苗款15300元。合计金额：315300元。

二、整改意见

剩余款项我局将按合同规定于2012年年底前支付完毕。

冷湖行委国土资源环境保护和林业局

二〇一一年八月十一日

第三篇：政府性债务管理办法

贡山县政府性债务管理暂行办法

第一章总则

第一条 为加强本县政府性债务的监督管理及举借、使用和偿还的行为，完善政府债务管理体制，防范和化解政府债务风险，促进本县社会经济发展，根据有关法律、法规，制定本办法。

第二条 本办法所称政府性债务，是指由我县各单位和部门直接举借或者通过合法担保形式形成的，以及在特定条件下需要有政府偿还的债务。

第三条 政府性债务规模应当与本地区国民经济发展和可支配财力相适应。各部门和单位负债规模应与本部门、单位偿债能力相适应。举借政府性债务应当遵循“规模适度、量力而行，突出重点、注重效益，明确责任、用还一致、防范风险”的原则。

第四条 政府性债务实行统一管理，由县财政局安排本局相关股室进行综合管理，每月有政府性债务的单位必须到财政局相关股室进行政府性债务更新。县审计局依法对政府性债务进行审计。第二章举借

第五条 债务总规模依据贡山县社会经济发展水平，及相关经济指标和债务控制指标，确定债务总规模，并经县人大常委会审议通过。

第六条 需用财政资金偿还的政府债务性债务，应当纳入财政预算。

第七条 申请举借政府性债务的，应符合以下规定：

（一）实施符合国家产业政策的项目。

（二）实施基础设施急需的项目。

（三）用于发展教育、科学、文化、卫生、体育等公益事业的项目。

（四）政府认为应该举借或提供担保，并符合国家有关政策的政府性债务。

第八条 财政部门应当对本级申请举借政府性债务的部门、单位提供的资料及其财务状况、负债情况、偿债计划、配套资金和还款能力等进行审核后。如果出现以下情况的不予批准举借或者担保：

（一）偿还债务资金来源和责任没有落实；

（二）超过财政承受能力容易引发债务风险；

第三章政府性债务资金的使用管理

第九条使用政府性债务资金的部门或者单位，应当按照批准的用途合理使用债务资金，不得挪作他用；确需变更用途的，应当按照原审批程序重新报批。

政府性债务资金不得用于平衡地方预算或者经常性支出。

第十条政府性债务需要进行招标和政府采购的，应严

格按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》和国家的有关规定执行。

第四章偿还

第十一条 政府性债务偿还，实行“谁使用、谁偿还，谁主管、谁负责”的原则。

经本级政府批准，需要用财政预算资金偿还的债务，应当由本级财政部门列入预算。

第十二条 使用政府性债务资金的部门、单位为最终债务人，其法定代表人为偿债责任人，对偿还政府性债务承担领导责任。

第十三条 下列资金可以作为政府性债务偿债准备金的来源 :

(一)财政预算安排的资金；

(二)出售国有资产或股权的收入；

(三)对逾期还款收取的滞纳金和罚款；

(四)偿债准备金增值收入；

(五)提前收回的政府性债务资金；

(六)最终债务人或下级财政缴存的偿债准备金；(七)其他政府性收入中可以用作还款来源的资金。

第五章 风险控制

第十四条 县级人民政府及其财政部门，应当对本地区的政府性债务进行科学、合理和有效的规模和风险控制，建

立政府性债务预警管理系统和机制，及时跟踪分析本地区政府性债务风险情况，制定有效的防范和化解和应急措施。

综合控制和预警分析的主要指标，包括债务及时更新、新增债务率、偿债率、债务逾期率等政府性债务监测指标。

第六章 监督检查

第十五条 县人民政府对政府性债务建立定期检查制度。县人民政府每年组织相关部门对本级工作部门、所属单位和辖区人民政府举借、使用、偿还和监督管理政府性债务情况进行一次监督检查。县人民政府每年向人大常委会报告本级单位和部门及辖区政府性债务规模及举借、使用和偿还情况。

第十六条 县人民政府应当加强对政府性债务资金的审计监督。审计部门应当将政府性债务的举借、使用、偿还或提供担保等情况，列入各级人民政府及相关部门、单位领导干部经济责任审计范围，将其结果作为对领导干部进行考核的内容。

第十七条 违反本办法规定有下列行为之一的，按照国家和自治区有关规定予以处理：

(一)未按照规定原则和程序举借政府性债务的；(二)违反规定，擅自进行担保的；

(三)未按偿债计划及时归还政府性债务的；

(四)虚报项目，骗取政府性债务资金的；

(五)未及时到财政部门或者有关部门办理手续、报送相关材料的；

(六)截留、挤占、挪用政府性债务资金和偿债资金的。

第十八条 政府性债务管理部门工作人员有下列行为之一的，应当依照相关规定给予批评教育或者行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)无故拖延办理政府性债务审核、批准手续的；(二)审核把关不严，有明显失职行为，造成政府性债务资金损失的；

(三)对政府性债务风险防范处置不当，造成严重后果的；

(四)审核、批准举借政府性债务、拨付政府性债务资金时收受贿赂的，或者其他有违纪违法行为的。

第七章 附 则

第十九条 本办法由贡山县财政局解释。

第二十条 本办法自发布之日起施行。

第四篇：麦县级政府债务审计

浅谈县级政府债务审计

肖胜国（湖北省阳新县审计局）

【时间:2011年03月07日】 【来源: 】 【字号：大 中 小】

近年来，许多地方政府为加快地方经济建设发展，特别是为加快基础设施建设和城区改造步伐，以及大力招商引资，为筑巢引凤加大工业园区基础设施开发力度，大力拓宽融资渠道，政府负债规模迅速扩大，一方面为地方建设提供了重要的资金支持，使有限的地方财力与城市基础设施建设的高额投资需求之间的矛盾有所缓解；另一方面由于负债管理不够规范，甚至存在一定的违法违规问题，有可能给地方经济发展带来一定的损害，尤其给财政安全带来一定的风险。政府负债是一个比较复杂的问题，各项规范性法规、制度还在制定完善之中，应做到具体情况具体分析。近年来，审计部门把政府债务纳入了审计视野，一方面在现有条件下，注重点面结合，把政府负债专项审计及审计调查与领导干部经济责任审计、同级审、财政决算审计、国有投融资机构和国家建设项目审计等有机结合起来；另一方面积极探索政府负债的事前、事中审计方法，逐步尝试由单一负债项目绩效审计到政府负债总体绩效审计，促进政府及有关部门健全负债管理，规避负债风险，形成融资，投资和偿还债务为一体的良性机制，充分发挥审计“免疫系统”的建设性作用。

下面笔者结合近年来的审计工作实践，就当前地方政府特别是县级政府如何开展债务审计或审计调查提出一些粗浅的看法：

（一）在政府债务审计调查目标和内容上，要做到“六个围绕、六个关注”。

一、围绕“完整性”目标，关注政府债务的结构和规模。弄清政府负债规模大小是建立防范负债风险机制的基础，因此它是审计中应首先关注的一个重要问题。县级地方政府负债主要有五种形式：一是地方政府利用政府信用直接向上级财政部门、金融机构借款形成的直接债务;二是专门成立的城投公司搭建的融资平台，由政府提供承诺或担保举借债务；三是利用政府政策性服务机构，如项目管理办公室等其他融资平台通过提供担保，土地抵押等为政府及有关部门但主要是企业进行融资，实际上由财政兜底偿还的债务；四是由政府分管领导挂帅的临时工程建设指挥部组织实施的城市基础设施项目，主要由施工单位垫资或财政预付，实际上由财政负责结算偿还的债务；五是县政府部门和机构、公用事业单位、以及下一级政府如乡镇政府举借的债务，实际上最终很可能由县政府财政负担的债务。目前政府客观上存在举债形式多样、债务管理分散，各自为政的问题，导致地方政府对债务总体规模，存在的风险往往缺乏全局的掌控。为此，政府债务审计的首要任务就是摸清政府总体规模，审计中不仅要关注账表资料，还要关注账表之外的与政府负债相关的其他资料的审阅，如有关协议，政府会议纪要等；既要关注财政部门关于政府负债的账务，又要审计调查城投公司，土地储备中心，经济开发区、建设局，项目办等同级政府部门往来中有无可能形成政府负债的相关内容；既要关注政府内债，又要关注政府外债及地方债券等，这样才能真正摸清政府负债的总体规模。

二、围绕“相关性”目标，关注政府偿债责任的债务类型。对地方政府性债务的审计，主要是对地方政府负有偿还责任的债务进行审计。但为全面摸清地方政府可能承担的债务风险情况，同时也要对地方政府担保债务、其他相关债务进行审计。一是政府负有偿还责任的债务，是指政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还，政府负有直接偿债责任的债务。如政府在银行贷款债务中确定由财政资金偿还的债务，政府融资平台公司及有关政府部门和机构举借、拖欠或以回购等方式形成的债务中，确定由财政资金偿还的债务等。二是政府负有担保责任的债务，是指因政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人无法

偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。如政府融资平台公司举借，确定以非财政资金偿还，且政府提供直接或间接担保的债务，政府（含政府部门和机构）举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。三是其他相关债务，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且政府（含政府部门和机构）未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。

三、围绕“安全性”目标，关注政府债务的偿还能力。政府负债风险一旦形成并引发财政支付危机，将会危害地方经济发展，损害政府信用，因此在摸清政府债务规模的基础上，客观的评估负债风险很有必要。首先要关注债务规模是否适当，主要利用债务率（年末债务余额占当年综合可用财力的比率）、偿债率（当年偿还债务本息占当年综合可用财力的比率）等重要指标，对政府债务的规模及安全性进行动态监测和评估，分析政府负债规模及增长速度。其次要分析债务结构是否合理，主要分析债务的期限结构和利率结构。主要利用逾期债务率（年末逾期债务额占年末债务总余额的比重）、借新还旧偿债率（举借新债偿还债务本息额占当年债务还本付息总额的比重）等重要指标进行分析。债务有长中短期之分，要合理安排短期债务和中长期债务的比例，以保证到期如数还本付息，特别要关注是否存在债务集中到期情况，还有是否存在当年新增债务总量中借新还旧的续借贷款比重居高不下的情况等。再次要分析偿债资金来源是否有保障。一般情况下地方政府的偿债资金主要来源于可变现资产以及潜在收益，如土地出让收入，财政节余和不断的贷新还旧等，要测算偿债资金来源，要关注政府和财政部门对财政资金是否有充分的计划和安排，是否存在较大的缺口，偿债风险发生的可能性是否存在等等。

四、围绕“效益性”目标，关注政府债务的使用情况。政府筹措负债资金进行经济建设是否取得好的成效，是最重要也是最关键的一个问题，审计必须高度重视负债项目资金的使用绩效。首先要关注资金运用的时效，即债务资金是否及时运用到相关的项目中，可以采用资金运用比率（当年政府负债资金的使用数额占当年新增负债的比例）分析；其次关注负债资金运用方向，政府性负债建设项目资金只能用于事关区域整体发展所急需建设，但暂时存在资金缺口的基础设施项目，而不得用于经常性支出和竞争性项目建设，主在分析城镇建设、交通、工业园区等基础设施建设投入所占的比重；教育、环保及其他方面投入的比重等；再次要关注运用负债资金建设项目的效益，从总体来讲，是否有长期的战略眼光，比较投资项目转化为资产后的未来价值与投资成本的比较；是否积极采取跨越式发展，项目投资可以跳过先行者的必须经历的阶段，一步跨越到目前最好或者将来的水平上；是否可以弥补市场缺陷，从地方整体的社会福利着眼，比较社会效益和投资成本。从项目资金安排和使用的管理环节上，看政府项目投资决策是否科学、民主，建设项目设计是否优化、细化、是否加强了项目建设的前期管理和建设过程管理，内控制度是否健全有效等。

五、围绕“合规性”目标，关注政府性投资公司的运作情况。政府性投资公司是一种带有特殊政策使命的投资机构，地方政府绕开其不得举借债务的政策限制，通过出资设立由地方政府全资或绝对控股的政府性公司（又称政府融资平台公司），其投资资金来源除了财政拨款外，还作为政府指定借款人进行大量的债务融资活动，而其中绝大部分以政策性的优惠贷款的形式存在，贷款用途基本为公益性项目，由地方政府变相提供担保，担保的形式主要为地方财政还款承诺，国有土地使用权抵押，公共事业收费权利质押等。公司由于其特殊性质，为地方政府开辟融资渠道，大幅度提高投融资能力，发挥了不可替代的作用，但往往是在运作管理上比较混乱。审计中，一是要检查政府性投资公司是否具备正常条件和持续盈利能力，资产整合是否存在注册资金不实，虚假注资或抽逃资本金的问题；二是是否存在不做实业投资，只做资本投机的问题，即挪用财政资金或违规借贷财政资金，用于对外放贷，申购新股、购买债券和基金，委托理财等，并将投资产生的收益以及银行存款利息收入据为已有，有的还因此造成了大额投资损失；三是是否存在弄虚作假，通过签订虚假合同，提供虚假报账手续骗取财政资金或金融贷款的问题；四是是否存在在一些政府领导授意下，为部分政府部门的不合理费用“埋单”，如支付不合理性的住房补贴，出国考察费用，大额的业务招待费等。

六、围绕“有效性”目标，关注政府债务管理的机制制度。政府债务管理制度是否建立，其系统性、科学性、严密性和制度执行的有效性如何，是事关地方财政收支能否平稳运行的大事。审计中，一方面从制度、机制的完善上，是否建立了负债集中统一管理制度，即明确财政部门为政府债务管理的归口部门，财政部门按责权利和借用还相统一的原则，建立政府债务管理制度；是否建立了负债统计报告制度，政府负债项目的主管部门、财政部门是否定期报送政府负债统计情况；是否建立了预警机制，并在风险超过警戒线的情况下，是否及时向政府报告；是否建立了偿还准备金制度等；另一方面，也要关注制度执行情况，财政等有关部门对政府负债的管理制度是否执行到位，具体负债单位是否按规定程序报批和按照批准计划执行，对制度未落实或执行不到位的情况，地方政府采取了哪些措施等。

（二）目前国家审计署统一组织的地方政府债务专项审计调查，在方法和步骤上，基层审计机关要抓好“四个环节”：

一是层层进行动员。地方政府要召开有关部门负责人和清理审计专班人员参加的工作会议，要求各部门、单位按国家审计署统一规定开展自查清理审计认定债务工作。同时各系统、部门要召开二、三级单位负责人和财务审计人员会议，落实好债务清理审计工作。

二是开展自查清理。有关单位在审计组指导下组织财会人员自查清理债权债务，逐笔填入统一规范的纸质表格或电子表格，并将政府债务资料、表格按要求送到清理审计组进行真实性核实确认。

三是延伸调查取证。审计组针对核实过程中发现的疑点问题，及时延伸到有关单位和个人调查取证，进一步进行审计核实确认债务。

四是双方互认债务。将已经过审计核实确认的政府各种债务，逐笔填入统一规范的纸制表格和电子表格并进行汇总，经审计组核实后，由审计组取证，各单位负责人、财会人员分别签字确认。

值得强调的是，审计组要坚持全面审计，突出重点的工作方针，周密安排部署，确保审计质量。具体要把好“五关”：即选配精干人员关、加强业务培训关、选定重点对象关、填好审计表格关、写好审计报告关等。（肖胜国）

第五篇：政府主导性建设项目的审计方法探讨

政府主导性建设项目的审计方法探讨

前 言

2008年底，世界经济、金融危机日趋严峻。为抵御国际经济环境对我国的不利影响，国务院出台了扩大内需十措施，确定4万亿元投资计划，促进经济平稳较快增长。扩大内需十措施包括：一是加快建设保障性安居工程。加大对廉租住房建设支持力度，加快棚户区改造，实施游牧民定居工程，扩大农村危房改造试点。二是加快农村基础设施建设。加大农村沼气、饮水安全工程和农村公路建设力度，完善农村电网，加快南水北调等重大水利工程建设和病险水库除险加固，加强大型灌区节水改造。加大扶贫开发力度。三是加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设。重点建设一批客运专线、煤运通道项目和西部干线铁路，完善高速公路网，安排中西部干线机场和支线机场建设，加快城市电网改造。四是加快医疗卫生、文化教育事业发展。加强基层医疗卫生服务体系建设，加快中西部农村初中校舍改造，推进中西部地区特殊教育学校和乡镇综合文化站建设。五是加强生态环境建设。加快城镇污水、垃圾处理设施建设和重点流域水污染防治，加强重点防护林和天然林资源保护工程建设，支持重点节能减排工程建设。六是加快自主创新和结构调整。支持高技术产业化建设和产业技术进步，支持服务业发展。七是加快地震灾区灾后重建各项工作。八是提高城

—1— 乡居民收入。提高明年粮食最低收购价格，提高农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等标准，增加农民收入。提高低收入群体等社保对象待遇水平，增加城市和农村低保补助，继续提高企业退休人员基本养老金水平和优抚对象生活补助标准。九是在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担1200亿元。十是加大金融对经济增长的支持力度。取消对商业银行的信贷规模限制，合理扩大信贷规模，加大对重点工程、“三农”、中小企业和技术改造、兼并重组的信贷支持，有针对性地培育和巩固消费信贷增长点。初步匡算，实施上述工程建设，到2010年底约需投资4万亿元。

4万亿投资政策出台以后，各地政府纷纷响应。浙江省委、省政府按照“标本兼治、保稳促调”的总体思路，把项目投资作为重中之重，果断推出了《浙江省2009-2010年政府主导性重大建设项目计划》，安排项目81个，其中单个项目44个，打捆项目37个。项目总投资8811亿元，其中2009年投资1838亿元，2010年投资2366亿元，两年计划完成投资4204亿元（其中省本级财政资金276亿元）。项目具体分为六类：

（一）保障性安居项目4个，两年投资129.4亿元，其中省本级财政资金3.6亿元。

（二）农林水利项目14个，两年投资431.1亿元，其中省本级财政资金63.0亿元。

—2—

（三）基础设施项目50个，两年投资2885.0亿元，其中省本级财政资金157.7亿元。基础设施中交通项目34个，两年投资1878亿元，省本级财政资金157.7亿元；能源项目15个，两年投资843.1亿元；信息网络项目1个，两年投资164.0亿元。

（四）社会事业项目6个，两年投资326.3亿元，其中省本级财政资金32.3亿元。

（五）生态环保项目5个，两年投资381.3亿元，其中省本级财政资金15.6亿元。

（六）自主创新项目2个，两年投资51.5亿元，其中省本级财政资金4.1亿元。

4万亿投资计划出台以后，社会各界非常关注，要求对计划的实施进行跟踪监督的呼声不断。作为国家的“免疫系统”，审计责无旁贷要担负起审计监督的重任。为此，审计署专门发布了《审计署关于贯彻落实中央促进经济发展政策措施的通知》，要求各级审计机关围绕党中央、国务院和各级党委、政府的工作中心，把握重点，加大对重点资金、重点项目和重点领域的审计监督力度；加大对民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后恢复重建等方面的重大投资项目、重点专项资金的审计力度。

浙江省审计厅专门下发了《浙江省审计厅关于加强政府主导性建设项目审计监督的通知》，将对政府主导性重大建设项目的审计作为全省审计机关今后几年的重要工作之一。本文将结合浙江省审计机关

—3— 2009年的政府主导性建设项目审计调查，就现阶段开展政府主导性建设项目的审计方法进行初步的探讨。

一、政府主导性建设项目审计与传统投资审计的区别

投资审计近年来取得了很大的进展，成为政府审计的一个重要领域。随着投资审计的不断发展，现阶段，投资审计的方式主要有预算执行审计、竣工决算审计和跟踪审计三种。从以往的工作经验来看，传统的投资审计主要有以下特点：

（一）时效性不强。投资审计的主要对象侧重于使用国家财政资金的项目，包括财政投入较多的基础性、公益性公共工程和重点建设项目。通常情况下，审计机关倾向于在项目接近竣工阶段或已经竣工后对项目展开审计，以便全面地反映项目情况，也即是通常所说的事后审计。即使是跟踪审计，审计机关受多种因素的限制，很难在立项阶段就介入项目；且跟踪审计的成果往往要在项目完成以后才能汇总出具审计报告，报告形式已经类似于竣工决算审计报告。因此，传统投资审计项目的时效性往往较弱，所反映的很多问题对具体项目而言已不具备改进的可能性。

（二）审计对象单一。通常情况下，一个投资审计项目仅对一个建设工程展开审计。即使建设项目投资规模巨大，有的可达上百个亿，但项目的决策、设计、建设、管理等环节都具有单一性。因此，审计报告也仅是针对个体的项目，所反映的问题都是针对具体项目而言，不具有普遍性、广泛性。

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（三）审计耗费资源较多，覆盖面小。传统的投资审计项目，审计时间短则几个星期，长则可达数月。审计人员则从十数个到数十个不等。审计耗费资源较多，从而造成审计项目数量受到较大限制。以浙江省审计厅投资处为例，年均一人完成一个项目，审计工作量已经相当饱和。因此，传统投资审计，审计覆盖面非常有限，这也是目前审计机关较多借用社会中介机构力量的主要原因之一。

（四）反映问题方式单一。传统投资审计，凡审计必出具报告，审计报告是反映问题的主要方式。受报告形式的限制，审计过程中必须对报告所需元素一一涉及，耗时较多。对问题较多的项目，容易造成报告篇幅冗长，重点不突出等问题。同时，审计报告要经过征求意见、复核等多项环节，也进一步减弱了项目的时效性。

政府主导性建设项目是特指在这次全球金融危机中为促进经济平稳增长而启动的大量投资项目。与传统的投资项目相比，政府主导性建设项目有着鲜明的特点，因而对政府主导性建设项目的审计也就有别于一般的投资审计。

第一，对政府主导性建设项目的审计具有不可选择性。与一般的投资项目不同，政府主导性建设项目是国家应对全球金融危机而启动的措施，是举全国之力保证经济平稳较快增长。4万元投资计划能否顺利实施，事关整个国家的经济局面，具有非常高的重要性。巨量财政资金的投入，也必须有审计监督的紧跟。也正是因为这个原因，举国上下要求对4万亿投资计划的实施进行监督。温家宝总理在政府工作

—5— 报告中指出：强化监察、审计等专门监督，行政权力运用到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。“跟进”体现了当前形势下党中央、国务院对审计工作的要求，也体现了社会各界对审计工作的要求。因此，对政府主导性建设项目的审计，是政府投资审计必须要执行的工作，不具有可审可不审的选择。如果不能有效地展开对政府主导性建设项目的审计，将是国家审计部门的严重失职。

第二，对政府主导性建设项目的审计更强调时效性。作为紧急状态下出台的应急措施，政府主导性建设项目本身具有非常强的时效性。中央提出了“出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实”的16字方针，其中“出手要快”就是对时效性的明确要求。国家发改委更进一步提出了“三个百分百”的具体要求：一是项目要100%开工建设。第一批新增1000亿元中央投资项目要在2009年5月底前100%全部开工建设。已下达计划的第二批新增1300亿元和第三批700亿元中央投资项目，要在2009年9月底前100%全部开工建设；二是地方配套资金要100%落实，第一批新增1000亿元中央投资项目的地方配套资金，要在2009年5月底前100%落实到位。已下达计划的第二批新增1300亿元和第三批700亿元中央投资项目的地方配套资金，要在2009年9月底前100%落实到位；三是对于检查中发现的问题要在一个月内100%整改到位。因此，对政府主导性建设项目的审计，也必须时刻强调时效性，必须紧跟项目的进展，及时反映审计发现的问题，才能有效避免和减

—6— 少损失，发挥“免疫系统”预防性作用；才能对趋势进行分析，及时堵塞漏洞、规范制度。

第三，对政府主导性建设项目的审计范围广，审计空间极大拓展。传统的投资审计，一个项目投资额达上百亿元已经是非常大的项目。但是政府主导性建设项目，从浙江省来看，仅本省下达的计划投资已达8811亿元。涉及项目数量更是多达81个，其中单个项目44个，打捆项目37个。如果将打捆项目展开，则涉及的小项目更是成百上千。在审计过程中，一方面要“把握总体”，也就是说，一要把握好全省情况，摸清中央一揽子计划下达以后，各地在贯彻中出现了一些什么样的问题、产生了什么样的效果；二要把握整个投资的进展状况，摸清项目资金来源、投资去向、开工比例等数据和情况；三要从调查的项目出发，认真分析和对比，形成对项目的总体判断。另一方面要“抓住重点”，也就是说，一要以项目为中心，注意关注共性问题，了解地方配套资金、融资平台、中央代地方发债等问题的总体状况和管理情况，从而摸清资金状况、工程进度、存在的总体问题和政策执行情况及其效果；二要抓住问题的核心，主要围绕结构、环保、土地、资金、管理和效果等，重点开展调查。因此，对政府主导性建设项目的审计范围非常广泛。温家宝总理“跟进”的讲话更是要求对政府主导性建设项目的审计以事后监督为主体转为全面对事前、事中、事后进行监督，拉长了审计的工作链，审计空间得到了极大的拓展。

第四，对政府主导性建设项目的审计有更高的要求。传统投资审

—7— 计，一个项目从前期准备一直到开工建设，要经历较长时间段，各方面条件都比较成熟。政府主导性建设项目作为一个临时性的计划，很多项目筹备的时间比较仓促，项目建设条件相对不够成熟。一些项目的资金来源、土地征迁等问题都没有经过充分的论证。另一方面，与政府主导性建设项目相配套的一些临时性政策也存在不完善的地方，各政府部门在贯彻落实中央计划的过程中也存在一些沟通协调方面的问题，需要不断地调整。政府主导性建设项目的这一特性，对投资审计提出了更高的要求。投资审计一方面要盯住财政资金的使用方向，揭露和查处违法违规问题，发挥审计在保障国家利益，维护国家经济安全以及惩治腐败方面的作用；另一方面更要关注重大体制障碍、制度性缺陷和管理漏洞，促进建立有利于4万亿投资计划顺利实施的体制机制，发挥审计的建设性作用。也就是说，政府主导性建设项目的审计不仅仅是不断核实损失，而是要预防和减少损失；不仅仅是揭露招投标、转分包等问题，更要在完善制度、堵塞漏洞等方面有所作为；不仅仅是事后监督，更要在事前、事中跟进，及时防范风险，提出建议，促进4万亿投资计划的顺利实施；要真正发挥审计“免疫系统”预防、揭露、抵御的三大功能，切实满足党委、政府在对4万亿投资计划管理中对审计信息的需求。

二、政府主导性建设项目审计方法

浙江省审计厅在4万亿投资计划出台后，紧跟审计署专门下发了《浙江省审计厅关于加强政府主导性建设项目审计监督的通知》，将对

—8— 政府主导性重大建设项目的审计作为全省审计机关今后几年的重要工作之一。2009年，浙江省审计厅安排了全省审计机关对我省政府主导性建设项目展开同步审计调查。同时，省厅本级对省级政府主导性建设项目展开连续、滚动的审计调查。迄今为止，对政府主导性建设项目的审计调查省本级已经出具综合报告一份，专报3份。吕祖善省长对综合报告作出了重要批示，省监察厅牵头，会同省发改委、省财政厅和省审计厅对综合报告中提出的问题进行了研究，并分头到全省各地督促对问题的整改。

针对政府主导性建设项目的特点，本次审计调查采用了一些不同于传统审计的方法，取得了一定的成效。

（一）强调部门间合作，注重将合作成果运用到审计调查中。由于4万亿投资计划的高度重要性，从计划出台以后，浙江省就组成了省监察厅牵头的检查小组，对全省4万亿投资计划的实施情况进行检查，省审计厅也有多位工作人员参与检查工作，并承担撰写检查报告等工作。审计调查充分运用了这些检查结果，在检查结果的基础上对全省政府主导性建设项目的实施情况进行判断，有选择地进行审前调查，确保审计方案目标明确，重点突出。传统项目受审计力量的限制，审前调查往往比较粗糙。政府主导性建设项目审计调查中运用了多部门的检查结果，信息量大为增加，对项目的了解更加全面。

在审计调查过程中，审计人员也非常注重和各部门之间的沟通协作。一方面及时了解主管部门对政府主导性建设项目的管理、要求，—9— 加强对一些临时性政策的把握、理解，确保审计及时跟进；另一方面通过多部门合作研究、探讨审计调查中发现问题的整改方法，确保问题的解决、落实，避免审计结果流于形式。

（二）采取“点、线、面”结合的审计调查方式，全方位、多角度反映政府主导性建设项目的实施情况。基于政府主导性建设项目投资额巨大，项目众多的情况，审计调查采取三步走的方式，通过“点、线、面”相结合的调查，全方位、多角度地反映情况，避免眉毛胡子一把抓的混乱局面。首先，审计调查采用全省同步的方式，对全省政府主导性建设项目的实施情况进行调查，从“面”上重点反映项目开工率、资金到位情况、建设程序执行等问题，确保全省项目达到“三个百分百”的要求。其次，有针对性地选择一些行业，如医疗卫生、教育、交通、能源等，对属于这些行业的项目进行调查，从“线”的角度反映行业建设过程中共性的问题。再次，挑选单个重大建设项目，从“点”上反映建筑领域的典型问题。

（三）根据需求确定不同阶段的审计目标，分阶段实施审计，突出审计重点。4万亿投资计划的实施将历时数年，每个阶段的工作内容不同，出现的问题也会不同。本次审计调查避免了传统审计中较为笼统的“发现问题”的目标定位，对每一个阶段的调查给出不同的目标，力求突出审计重点。如：在项目启动阶段，党委、政府最关心的问题是政府主导性建设项目能否按期开工，资金是否及时到位，是否严格执行建设程序等。因此，全省同步审计调查的目标就是关注开工率、—10— 资金到位率等，使党委、政府从面上了解全省政府主导性建设项目的实施情况。在项目建设阶段，审计目标则是反映建设阶段的突出问题，招投标、转分包、监理问题、建设资金管理等成为这个阶段的审计重点。在明后几年，项目进入竣工阶段，审计则将把工程质量、建设效益等作为审计重点，反映项目在这些方面的突出问题。

（四）采取报告和专报相结合的成果反映方式，确保审计结果的时效性，提高审计效率。审计报告是传统审计反映问题的主要方式。审计报告要求内容全面，在时效性方面有较大的缺陷。本次审计调查采用了报告和专报相结合的方式，灵活机动，时效性较强。在全省同步审计调查阶段，审计人员汇总了综合审计报告，全面地反映我省政府主导性建设项目实施的普遍性问题。此后，审计人员选择性地对一些行业进行审计调查，针对行业特点，就某一方面的突出问题对多个项目展开调查，调查结果以专报形式及时反映，重点突出，时效性强。由于调查过程不再追求面面俱到，而是采用“短、频、快”的方式，较少的审计力量就可以在短期内调查多个项目，审计效率高，审计覆盖面大。

（五）采用跟踪审计，滚动报告的形式，全程反映审计发现的问题。传统投资审计对项目进行过一次审计以后，一般不会再次对项目进行审计。对政府主导性建设项目的审计调查则有所不同，将持续至今后几年。审计人员对交通、能源等重大项目采用跟踪审计的方法，在项目建设过程中，不定期、多次地对项目进行审计、调查，滚动报

—11— 告发现的问题，全程反映项目建设情况。及时就项目中出现的问题提出意见和建议，防范风险、堵塞漏洞，避免重大问题的出现。

三、政府主导性建设项目审计存在的问题

对政府主导性建设项目的审计调查取得了一定的成绩，但是在实践过程中，也发现在调查中使用的一些审计方法还很不成熟，存在很多值得探讨和改进的地方。

第一，“点、线、面”相结合的审计方法增加了审计工作量，审计力量的欠缺仍然是制约审计调查顺利开展的重要因素之一。由于政府主导性建设项目数量众多，即使是针对某一方面展开短、频、快的审计调查，工作量仍然十分巨大，需要大量审计力量的投入。在本次审计调查中，由于地方审计机关受审计力量的限制，在完成全省同步审计调查以后，无法进一步跟进省厅对一些“点、线”的项目进行调查，这部分工作完全由省厅本级承担，在一定程度上减少了审计的覆盖面。如何协调审计力量与审计工作量之间的关系，在突出重点的基础上确保一定的审计覆盖面，在今后的工作中有待进一步探索。

第二，“短、频、快”的审计方法，在一定程度上降低了审计调查的深度。传统投资审计在投入大量的人力、时间后，能达到较深的审计深度，审计反映的问题较多。在采用“短、频、快”的审计方法后，对单个项目而言审计内容相对较少，往往仅针对几个主题展开，其他问题因未涉及而没有暴露出来，审计深度相对减弱。被审计单位习惯了传统投资审计少则数周、多则数月的审计方式，对“短、频、快”

—12— 的审计方法会产生不严肃、不重视的看法，认为“审计不过尔尔”。在短时间内精确地抓住项目要点，发现较严重的问题，是“短、频、快”审计方法需要加强的地方。只有解决了这一问题，才能保证该方法长期、大范围的使用。

第三，跟踪审计的质量仍然有待改进。受审计力量的限制，现阶段跟踪审计的工作主要依靠社会中介机构来完成。而社会中介机构实际上是通过国家审计才接触跟踪审计的，对如何进行跟踪审计并没有太多的经险，跟踪审计的质量存在着很大的隐患。社会中介机构由于性质不同，角色不同，在审计过程中的着眼点和出发点与审计机关有着明显的不同，往往注重于工程计量计价这些技术性的工作，侧重于对施工单位的检查，而对于国家审计更为关注的决策程序的合法合规性、管理过程中的隐患和问题，中介机构人员并不擅长。政府主导性建设项目审计中需要监督的对象，不仅仅是施工单位，还涉及主管部门、建设、设计、监理等单位，社会中介机构的性质也决定了它不可能对工程施工涉及的各方人员进行有效的监督。

从目前的情况看，真正能够承担起跟踪审计任务的社会中介机构并不多，这些机构里面高素质的工程技术人员、工程财务人员也十分有限。加强审计机关对跟踪审计的主导，切实提高跟踪审计质量，还有很长的路要走。

第四，对政府主导性建设项目的审计需要多专业审计人员的参与。目前为止，对政府主导性建设项目的审计仍然定义为一个“投资审计”

—13— 项目，审计所暴露的问题仍未能跳出投资审计的领域。即使是一些体制、机制、政策上的问题，也都局限于建设领域。而事实上，政府主导性建设项目是对中央4万亿投资计划的响应，是政府应对全球金融危机的应急措施，所涉及的范围、关注的领域均十分广泛。除了固定资产投资的大量增长外，是否带动了社会投资、是否拉动了内需、是否解决了大量的劳动力就业问题，及至最终的是否带动了经济的回暖，都是政府主导性建设项目在实施过程中需要关注的问题，是4万亿投资计划实施的最终目的。在项目实施的过程中，财政、金融、建筑等领域方方面面的政策是否有效，是否存在需要调整的地方，都是审计作为“免疫系统”应该关注的地方。而这些工作需要多专业的审计人员共同参与，不仅仅局限于投资审计领域，才能更高地提升这一审计项目的质量和层次。

结束语

浙江省审计厅对政府主导性建设项目的审计还在进行中，本文对政府主导性建设项目审计方法的探讨还非常粗浅。对政府主导性建设项目的审计是今后几年审计机关的重要工作之一。通过广大审计人员的共同努力，政府主导性建设项目的审计必将产生更多的新方法、新途径，获得更好的审计效果，有效地促进政府主导性建设项目的顺利实施。同时也将影响传统投资审计的方式方法，促进投资审计创新转型，更上一个新的台阶。

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