浅谈乡镇全部政府性资金审计内容和方法

第一篇：浅谈乡镇全部政府性资金审计内容和方法

浅谈乡镇全部政府性资金审计内容和方法 舟山市审计局 蔡笑

[摘要] 随着统筹城乡协调发展战略实施，我省城乡基本公共服务均等化和美丽乡村建设步伐的加快，乡镇政府职能不断转变，农村社会管理和公共服务任务日益增加，乡镇财政收支规模不断增大，对基层财政科学化、精细化管理要求日益提高，乡镇政府性资金的管理、使用和绩效备受社会关注。因此，加强乡镇全部政府性资金审计，是按照温家宝总理提出的“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”的指示和“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的综合预算改革要求，是适应目前乡镇政府职能不断转变形势，推进加强乡镇政府自身建设，推动建立责任政府的客观需要。笔者就乡镇全部政府性资金审计范围、内容和方法作了简要阐述。

[主题词] 乡镇 政府资金审计 内容方法

[正文] 随着统筹城乡协调发展战略实施，我省城乡基本公共服务均等化和美丽乡村建设步伐的加快，乡镇政府职能不断转变，农村社会管理和公共服务任务日益增加。中央和地方连续出台支持新农村建设和强农惠农的政策措施，持续增加对农村经济和社会事业资金的投入，乡镇财政收支规模不断增大，对基层财政科学化、精细化管理要求日益提高。且乡镇政府性资金的管理、使用和绩效备受社会关注。按照温家宝总理提出的“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”的指示和“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”（简称“三个”子）的综合预算改革要求，有必要开展以政府性资金为主线，加强乡镇全部政府性资金审计，这是在财政审计大格局中，深化乡镇财政审计工作，确保乡镇政府资金顺畅、安全、高效运行，发挥审计机关“免疫”功能的需要，是适应目前乡镇政府职能不断转变形势，推进加强乡镇政府自身建设，推动建立责任政府的客观要求。同时，通过乡镇政府全部政府性资金审计，掌握乡镇政府性资金的总量及其分布和支出结构，促使乡镇政府综合财力，收入、支出结构优化，提高“三个子”目标实现程度；规范乡镇财政预算管理，提高政府资金使用绩效，推进乡镇政府性资金的安排使用符合公共财政和基本服务均等化的要求。

一、乡镇全部政府性资金范围

所谓全部政府性资金是指以政府的公权力来归集并且政府有权来管理和使用或者承担责任的资金。包括：政府凭借法律法规赋予的公共权力取得的税收收入、政府性基金、罚款和捐赠收入；政府凭借公共产权取得的国有资产收益、土地出让金、政府性收费和特许权收入；以政府的名义或者凭借政府所掌握的公共产权如土地所有权取得的地方政府性债务；由政府管理、需要政府承担最终支付责任的社会保障金等基金，以及其他具有政府性涵义的资金和体现政府对自身资源让渡的各类减免税费等。按预算管理模式分为：已纳入预算管理的一般预算资金、基金预算资金；未纳入预算管理的政府非税收入，包括行政事业性收费、各项专项资金（基金）、土地出让金、国有资本经营及国有资源（资产）有偿使用收入、彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府资金产生的利息收入）等。但是，由于乡镇政府是最基层的一级政府,目前按照“一级政府，一级财政”基本要求，乡镇财政管理机构主要职责是：认真贯彻执行党和国家的方针政策，严格遵守财政法律、法规和财经制度；负责乡镇预（决）算编制、预算执行和预算管理；统筹乡镇范围各项政府性收支管理，加强财源建设，协助税收征管工作；管理乡镇政府性债权债务，负责乡镇国有资产和政府采购监管工作；负责乡镇行政事业单位财务管理和监督，管理乡镇会计事务；负责乡镇范围各项财政性资金的使用管理；负责对村级组织财政扶持资金的监管；承担其他乡镇财政财务管理工作。同时，根据财权与事权相一致，财力与事权相匹配的原则，对乡镇财政分类管理，实行不同的财政体制，划分乡镇财政收支范围。因此，基于“政府公权力”的涵义，乡镇全部政府性资金范围和内容根据乡镇政府所承担的职责范围和财政体制确定，其资金来源大的种类基本相同，但具体种类相对于县（市）以上政府资金来源种类要少一些。主要包括以下三类：

1、乡镇所有财政性资金：指乡镇政府组织的各项税收收入、非税收入和部分集体经济收入等，及各级政府安排和分配用于乡镇以下的各种财政资金。包括：对人员和家庭的补助性资金,支农惠农的项目建设资金，乡镇财政本级安排资金，上级财政部门、主管部门下达到乡镇的各种资金。按乡镇资金的预算管理方式分，乡镇全部政府性资金也分为：已纳入预算管理的资金和未纳入预算管理的资金。其中，已纳入预算内管理的资金，包括一般预算资金和基金预算资金；未纳入预算管理的资金，指在预算外的非税收入，主要有国有资本经营收入、土地出让金收入、国有资产有偿使用收入、行政事业性收费、各专项资金、及政府名义接受的捐赠收入和其他收入等。

2、乡镇政府负债：指以乡镇政府及所属部门、单位或以政府设立的投融资机构名义借入的用于乡镇基础设施建设及农村公共事业服务领域的债务，包括：

1、财政性债务，如乡镇财政直接举债的国债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务。

2、确定由乡镇财政资金偿还的部门、机构债务。如属乡镇融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他机构单位举债，且确定由乡镇财政资金偿还的债务。

2、政府担保债务：指乡镇政府通过显性担保和隐性担保形式而形成的债务。但由于政府担保债务，具有或有性，存在不确定因素，因此，实际中可对显性担保形成的债务纳入全部政府性资金范围。

3、视同政府性资金。指乡镇政府对自身资源让渡的各类减免的税费。

二、乡镇全部政府性资金审计内容和方法

乡镇政府性资金审计的主要内容和方法，可着重从以下七个方面入手。

第一、确定乡镇全部政府性资金范围。

由于乡镇财政管理、体制及核算等有它的特别之处，因此，将乡镇政府所有凭借政府公权力组织、管理和使用的各种财政性资金，及政府承担偿还责任的政府债务和视同政府性资金的因政府自身资源让渡的各类减免税费，纳入乡镇全部政府性资金范围，作为审计主要内容。

第二、掌握乡镇全部政府性资金收支规模，侧重从多个方面分析评价收入来源和支出结构的合理性及趋势变动影响因素。

（一）分析乡镇全部政府性资金来源种类情况。通过对这些资金的审查，分析乡镇全部政府性资金来源结构情况。注重分析税收收入占全部政府性资金收入总额的比例及趋势变化，税收收入与非税收入之间的比例关系；对税收收入中各地方主体税种之间，以及非税收入中政府性基金收入和行政事业性收费收入之间的结构进行分析比较。同时，在分析当年收入结构的基础上，进行趋势动态比较，特别是比较分析税收收入增长速度、非税收入增长速度以及当地GDP增长速度三者之间的关系，评价全部政府性资金的收入结构是否逐年得到优化和改善，剖析其影响因素。通过一些定量指标，如地方财政收入增长率、税收收入增长率、债务增长率、教育附加费增长率等指标，作出总体评价。

（二）分析全部政府性资金变动及结余情况。从动态和静态相结合角度，对比分析乡镇全部政府性资金总量规模以及变动情况。一是分析预算内核算的财政性资金和未纳入预算内核算的财政性资金占全部政府性资金来源总额的比例、结构以及趋势变化情况；二是分析乡镇全部政府性资金中的综合预算管理程度，特别注重分析应纳入而未纳入预算内核算管理的资金情况，如未纳入基金预算的土地出让金占当年全部土地出让金收入的比例。三是分析财政性可用资金占全部政府性资金来源总额的比重，分析全部政府性资金来源中政府真正可用财力情况。

（三）分析乡镇全部政府性资金的支出规模和结构状况。通过对乡镇政府的一般预算支出、基金预算支出、预算外资金支出和债务支出审查，根据资金的使用情况，对各项支出进行分类和归集，计算出全部政府性资金总量及各项支出的结构和比重，与同期和横向对比，进行结构和动态分析，分析评价乡镇政府的社会经济发展支出、社会事业发展支出、公共服务支出及其他支出水平及其效果，评价乡镇政府的公共财政体制的到位情况及政府行政是否体现服务群众的理念。第三、规范乡镇财政预算管理。

目前，由于乡镇预算存在审查缺位的情况。一是在全部政府性资金中，只有一般预算收支纳入了同级乡镇人大的预算审查，且一般性预算安排尚不科学，不够细化，过于粗线条。有些乡镇当年收支预算未完成，与实际执行差异较大，甚至出现赤字，也未编制预算调整，使预算实际缺乏可操作性，导致预算审查监督流于形式。二是大部分资金未纳入乡镇财政收支预算盘子，脱离人大预算审查，处于人大法律监督体制外状态，而是基本上在政府行政系统之内进行决策与运作之下，主要用来搞建设、搞投资。且因其政府行为缺少人大的外部控制监督，缺乏预算约束，资金运行不够透明，往往出现问题较多。因此，对乡镇全部政府性资金进行监督，提高乡镇财政资金效益，必须从加强乡镇财政预算审计着手。一是审查乡镇财政预算编制科学性、规范性和完整性；二是审查预算调整情况，是否按规定编制调整预算，或预算调整是否合法性，报经乡镇同级人大批准。三是审查年度预算执行情况，是否存在预算执行差异较大，有无人为因素。通过对乡镇财政预算审查，可以促使乡镇政府规范财政预算管理，提高财政资金的使用效益，加强对乡镇领导在资金使用上的权力监督和约束，促进领导干部提高科学理财，依法行政、执政的能力。

第三、从政府组织收入方面着手。根据财政综合预算 “收入一个笼子” 要求，集中管理政府财力，将预算内、预算外等所有政府性收入统一纳入财政管理，将各部门、单位源于公共资源和国有资产的各项预算外资金收入（包括资产性收入）统一纳入财政一个“笼子”，上缴财政专户，这是财政统一完整的基础，也是科学、准确编制财政预算的前提。但是，目前一些乡镇存在部分以政府公权力组织归集或政府有权管理和使用的资金未进入财政“笼子”现象。如资源（资产）性有偿使用收入滞留在镇集体资产经营公司和其他公司，有的将一行政性事业收费收入及上级部门拨入资金直接置乡镇站、所、办管理和使用，有的乡镇政府未尽公共管理职责依法征收财政收入，存在征收不力或应征未征，或随意让渡自身资源减免税费现象，造成乡镇财源流失。因此，在乡镇全部政府性资金审计中，要结合乡镇政府所承担的社会管理职能和公共服务任务，加强收入账户管理为突破口。根据财政财政票据管理和现行的账户设置情况，除直接审查乡财政、政府内部各账户外，还应延伸到组织收入的源头，如乡镇政府有关站、所、办、公司、开发区等行政事业单位，是否存在应上缴乡镇财政的资金被截留、直接坐支或挪用现象。特别注重资源（资产）收入组织情况，如土地出让金收入和资源（资产）有偿使用收入。第四、从提高乡镇政府资金使用效益着手，评价政府开支成本效益、成本效果，衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性。

乡镇政府资金的安全有效，直接关系到基层政权的巩固，关系到城乡一体化战略目标实施和新农村经济建设步伐的加快，关系到社会和谐稳定。但由于上级政府部门在支农项目管理上体制不顺，职能交叉，致使有的乡镇专项资金虚假申报，多头拨款，管理分散，情况不明。尤其是有的乡镇以虚假项目向上争取的资金，因项目多、资金量大，致使部分专项资金沉淀、浪费，效益不高。加上部分乡镇政府自身对专项资金管理不到位，未按规定对资金实行专项核算，将部分专项资金支出与经常性支出一起混同核算，造成资金专而不专，各项目之间互相调剂、挤占，很难进行有效监督管理和绩效评价。因此，在乡镇政府性资金审计中，应从政府开支成本效益、成本效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性，重点关注乡镇政府性资金的使用绩效，资金的安排使用是否符合公共财政和基本服务均等化的要求，是否真正用于新农村基础设施建设，改善农村生活居住环境，用于增加对农村经济建设和社会事业发展的投入和增强保障农村集体和农民利益。

第五、从规范投资项目管理着手，评价实际完成投资的真实性、合法性、效益性及工程造价控制的有效性。

由于目前乡镇存在事权与财权不一致，财力与事权不匹配的情况，承担的农村建设和公共管理任务较重，加上一些上级政府安排建设的投资项目多数要求乡镇资金配套，存在配套任务较重的情况。同时，由于一些乡镇有的工程项目未经科学论证，缺乏因地制宜，可行性研究，结果一些企业效益不好、长期拖欠，资金回笼差；有的乡镇受领导政绩观影响，盲目搞建设，不根据本乡镇实力、财力、借钱上项目，致使造成乡镇财政收支矛盾突出，负债严重，在农村基金会、财政周转金、商业银行贷款等方面存在数额大、沉积多、偿还难的沉重债务负担。因此，在全部政府性资金审计中，从投资项目管理入手，一审查政府投资项目的决策是否科学和合理，看投资项目是否符合当地近期和远期经济发展规划，是否符合国家产业结构方向和合理布局，在环境、技术、财务等方面有无详细调查、周密研究、充分论证，进行可行性分析，有无对项目投入效果和债务风险作科学评估；二审政府投资项目决策操作程序是否规范，是否科学、民主，从项目立项、招投标、合同管理、设计、施工、监理、资金结算、竣工验收等环节，关注管理程序是否到位，是否符合公开、公平、公正原则；三审政府投资项目的资金管理是否规范。主要从项目资金专户管理，资金到位和拨付、及概算执行情况入手，关注项目资金有无实行财政基建专户管理，资金是否及时足额到位，有无按进度拨款或超进度拨付；有无存在随意变更建设内容，扩大投资规模、提高标准、虚列成本、超概算等问题，造成资金无端截留、转移、挪用、挤占、损失浪费等。同时，对项目投入完成情况与预期的投入和效益进行比较，分析产生差距的原因，评价实际完成投资的真实性、合法性、效益性及工程造价控制的有效性。第六、从进一步健全乡镇财政内部机制和财务管理着手，提高政府公共财政管理能力。虽然随着乡镇财政体制改革，多数乡镇加强了财政监督机制，制定了一些内部控制制度，但是有的乡镇在实际执行中缺乏制度约束，决策不够民主，还是一把手说了算，使内部监督流于形式；还有的乡镇财政财务管理制度不健全，缺乏规范性管理，财务管理模式五花八门，多头设置账户，在财务收支审批程序、支出凭据的审核、财务人员岗位职责的履行等环节缺乏相应的制约机制。还有的在乡镇撤并中，一些历年形成的呆账、坏账未及时清理，加上乡镇新官不理旧账和财务人员更换，手续交接不清，造成呆账、坏账逐年累积。因此，通过全部政府性资金审计，进一步健全完善乡镇财政、财务管理规章制度，促进建立互相制约机制，制定乡镇预算管理、资产管理、专项资金收支管理、工程项目管理、负债资金收支管理等专项管理制度，强化内部监督，特别是强化预算管理，严格预算约束，和加强债权债务风险管理；促进乡镇加强支出管理，规范财务核算，严格支出审批程序和手续，规范理财行为，提高政府公共财政管理能力。

第七，突出组织实施中的关联性和注重审计成果的利用。在全部政府性资金中，除保工资、保运转的一般预算收支外，很大一部分转移支付、专项资金，尤其是融资和举债资金用于投资项目和基本建设。这些资金的管理和使用，涉及到领导决策、资源环境保护、项目的综合效益以及关乎到廉政行为。因此，在乡镇全部政府性资金组织实施中，需要与乡镇领导经济责任审计、乡镇财政预、决算审计，支农资金专项审计和乡镇投资项目审计有机统一起来，既着眼于全部政府性资金的宏观分析，又着力于全部政府性资金的真实、合法性审计，一审多果、一审多用、相得益彰。尤其是对社会普遍关注的，涉及影响农民利益和生活、社会和谐稳定和政府公信力的，需要从的近忧远虑上进行客观分析，从保障财政资金安全，防风资金风险方面多角度分析，为地方政府当好参谋。

只有在全部政府性资金审计内容上扩大涵盖面，创新审计方法，多项审计、综合利用，才能既提高审计效率、效益和效果，又使全部政府性资金审计产生重大影响，有利于推动领导干部科学决策，在投资上注意保护资源环境和发挥综合效益。

第二篇：对全部政府性资金审计的认识

对全部政府性资金审计的认识

开展对全部政府性资金的绩效审计是加快审计转型的重要抓手。如何在审计中进一步深化对全部政府性资金的审计，同时在理论上进一步深化对全部政府性资金的论述并在审计中加以检验是审计人员特别是财政审计人员应该多加思考和实践的课题。

一、如何认识全部政府性资金

1.全部政府性资金的定义。全部政府性资金是指以政府的公权力来归集并且政府有权使用或者承担责任的资金。全部政府性资金一般是指政府可用的资金，但它还有全部政府性资金收入、支出、结余等指标。

2.全部政府性资金的分类

（1）按资金的使用性质分，全部政府性资金可分为政府可统筹使用的一般政府性资金、体现政府意图的视同政府性资金和政府承担兜底责任的政府性资金三类。一般政府性资金是指政府凭借公权力征收并由政府统筹使用的资金，如税收收入、非税收入、债务收入等；视同政府性资金是指资金虽未实际流入或流出政府，但该类资金体现了政府对自身资源的让度，体现了政府的意愿，如政府对企业的各类税费减免等；政府承担兜底责任的政府性资金是具有信托性质的资金，如社会保险基金等，这部分资金由公众上缴并委托政府管理，政府无权统筹使用，但当该部分资金不足以满足当期支付时，政府需承担兜底责任。

（2）按资金的管理模式分，全部政府性资金可分为纳入预算管理的政府性资金和未纳入预算管理的政府性资金两类。纳入预算管理的政府性资金目前主要有一般预算资金和基金预算资金。未纳入预算管理的资金主要有实施计划管理的预算外资金、专项使用的专项资金（基金）、政府性债务、以及视同政府性资金的税费减免和其他需要由政府承担兜底责任的资金。

（3）按资金的来源种类分，全部政府性资金可分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入。其中社会保险基金收入包括基本养老保险基金收入、失业保险基金收入、基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入、生育保险基金收入和其他社会保险基金收入，该项收入具有信托基金性质，政府无权统筹使用，但政府有承担兜底的责任。另外，非税收入主要包括政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入。债务收入在中央是指国内债务收入和国外债务收入，而对地方政府来说，主要是指政府以各种方式筹集的地方政府性债务。

3.为什么目前全部政府性资金审计未包括国有资产这一块？

我国的预算会计体系由财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计以及参与预算执行的国库会计、税收征解会计和基本建设拨款会计等组成，因此在概念上大致等同于西方国家的政府会计，而不同于其政府会计中的“预算会计”分支。在我国的预算会计中，虽然财产也占有重要地位，但预算会计的科目体系仍然是以资金为中心设计的，具体地说，它是以收入和支出为中心来建立科目体系的，并采用收付实现制原则。收付实现制的弊端是不能有效提供政府的运行成本、运营绩效和财务状况，特别是资本资产存量和财政长期负债等信息。这在客观上造成了政府的国有资产未纳入政府的预算会计核算体系，因此我们研究的全部政府性资金并不包括这些政府所拥有的国有资产。但从本质上说，这些国有资产都是存量全部政府性资金的实体表现形式，当它变现为资金并流入政府可用资金的盘子时,即成为了一部分政府性资金，同样道理财政支出安排投资形成存量资产的，就退出我们的全部政府性资金审计视野，一般由其它专业审计去监督。

4.以全部政府性资金审计为主线，并不等于每年对全部政府性资金都要审一遍

摸清全部政府性资金收支规模、结构，是对总体情况把握和审计重点确定的需要，所以

按照全部政府性资金审计的思路，我们今后在开展预算执行审计、财政决算审计、乡镇财政审计等项目中都要把这项任务作为基础性工作来进行，每年再根据各项资金情况、审计力量、审计时间作出统筹规划，既要突出重点，又要考虑审计面。

二、如何认识全部政府性资金审计

1.现阶段本级全部政府性资金审计的范围要求

今年对全部政府性资金审计要求摸清的收支规模、结构的范围要求，要明确四点：一是对已经纳入预算和虽未能纳入预算但已经通过财政专户核算的预算内外资金全部都要反映。二是社会保险基金收入，土地出让金是政府的重要收入，一般都已经并入财政统一核算，没有并入的也要求全部并入。三是对于视同政府性资金，是指资金虽未实际流入或流出政府，但该类资金体现了政府对自身资源的让度，体现了政府的意愿，可视同收支实现，如政府对企业的各类税费减免等，需要我们在对财税部门审计中掌握有关数据；另外，政府性债务每年都在查，对政府收支影响比较大，各级领导也很重视，需要我们掌握。四是除此以外的一般性非税收入如没有纳入预算或未通过财政专户核算，无论是滞留于预算单位的行政事业性收费收入还是其他凭借部门的行政职能获取的收入，从理论上来说都应属于全部政府性资金范畴，但这项工作是个大工程，几个月时间不可能审计这么多部门，并且也不是一下子能摸清的，是下一步的审计目标，今年为了保持全省口径的统一，同级审全部政府性资金总量汇总表中暂不包括这项内容。但各市县（市、区）审计机关在有关审计项目中涉及该项内容的，仍需要在同级审报告中单独反映：如审计了哪些单位,有多少没有并入财政核算等。

2.全部政府性资金审计的内容要求

首先要摸清全部政府性资金收支的分布状况及总量规模，对全省县以上政府的财力结构、负债规模、主要专项资金的总体规模和管理状况有一个全面的了解，为各级政府理财、用财当好参谋，为针对重点问题强化审计监督奠定基础。其次，分析全部政府性资金的结构和主要支出方向，从资金的重点投向上分析公共行政管理体制、公共财政体制的建立、政府职能的转换程度以及履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能的状况。第三，审计评价全部政府性资金中重点专项和突出问题的收支管用状况，评价其绩效。在摸清总量结构的基础上，有针对性地安排审计项目，对重点专项进行跟踪促进规范，并对重点专项资金使用的绩效进行评价。第四，分析评价全部政府性资金的变动趋势，包括总体和单项的变动趋势、各种资金之间的关联度、发展所付出的代价、收支的平衡性、发展的协调性和可持续性。

3.全部政府性资金审计需要把握的几个重点

一是摸清楚总量规模、支出结构。省厅提出今年是“加快审计转型年”，实现转型关健是要实现三个突破，其中第一个突破就是以全部政府性资金为主线开展审计监督，这也是与前几年提出的“审计转轨”在内容上显著不同的地方。省厅提出：今年审计工作特别是预算执行审计中要把摸清全部政府性资金的总量、结构作为各级审计机关的主要任务；各级审计机关要把这项工作作为今年财政审计首要任务来抓。二是要进一步加强绩效审计的探索，关注财政资金使用绩效。要突出对当地政府性资金支出结构的分析，是不是符合公共财政要求，反映钱是不是用到该用的地方去了，这是大绩效。要通过对各项财政资金管理情况、使用情况的延伸，反映绩效情况。在此基础上要对当地政府全部政府性资金管理和绩效形成一个综合性评价。三是要关注政府负债。吕省长提出：在对全部政府性资金审计中，还要重视政府性资金的收支平衡问题，这个问题的关键就是政府负债。各级审计机关在实施全部政府性资金审计中要注重对各类政府性债务进行调查，特别是要在摸清总量结构和对偿债情况进行分析的基础上，着重研究地方政府性债务的分类管理办法。四是要注重宏观层面问题研究，要注重审计建议。全国审计工作会议上传达的温总理的讲话中提到：加强制度审计，制度体制机

制不改变，问题还是会出来的，审计的最终目的是要从制度和体制上解决问题。李金华审计长在工作报告中提出：审计机关在预算执行审计中，要坚持把揭露问题与规范管理、促进改革结合起来，注重从体制、机制、制度建设和管理层面分析原因、提出建议，推动职能转变和深化体制改革，促进完善公共财政制度。吕祖善省长要求各级审计部门务必把查问题、提建议、抓整改、促发展有机结合起来，突出审计成果应用，推进体制机制建设，要针对经济社会发展中的重点难点问题，着重从制度建设和整改规范的角度，更加深入地开展专项审计和审计调查，认真分析解剖原因，提出更加切实可行的意见和建议，为省委、省政府当好参谋助手。因此，如何从建议上下功夫很重要，特别是涉及到政策层面的建议。在审计中要多研究一些宏观政策层面的问题，从公共财政、和谐社会建设、科学发展观、法治浙江、透明（阳光）政府、新农村建设等角度从宏观上挂起钩来，从具体政策上挂起钩来，提出改进建议，只有各地建议切实可行，提高审计报告质量和水平才有基础。

4.需要解决的几个认识误区

误区之一：以前的预算执行审计就是全部政府性资金审计。有一定道理，但不全面。我们确实一直针对一些未纳入预算管理的资金进行了审计，但都是作为其他财政收支情况而割裂地来审计和分析的，如预算外资金收支情况、各专项资金收支情况等等，没有从全部政府性资金这个整体上去把握，没有搞清总量规模、收支结构，体现在预算执行两个报告整体性不强、不全面；其它财政收支与预算执行联系程度低，因此还谈不上是对全部政府性资金的审计。如果说已经对全部政府性资金实施审计监督了，那么我们每年同级审必须把全部政府性资金的总量结构、支出方向和重点以及存在的突出问题等说得明明白白、讲得清清楚楚。只有做到了这一点，才能说我们已经落实了对全部政府性资金审计监督的思路，对地方政府统筹使用资金，提高资金使用效益的情况发表意见和提出建议针对性更强。

误区之二：有偿还来源的就不是政府负债。应该说，地方政府负债是地方政府为资本项目筹资的合理手段，但由于我国目前预算体系并不区分营运预算与资本预算，地方政府负债也未取得合法地位，因此，事实上已经存在的地方政府负债呈现“尤抱琵琶半遮面”的现状。地方政府领导总是希望反映出的政府负债数额越小越好，因此出现了很多剔除的方法，有偿还来源的负债就不该统计在负债总额之内就是一种。其实这明显是错误的。按省政府文件规定：地方政府负债包括各级政府及其部门向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金借款等，或者政府所属单位（含政府设立的各类投融资机构）以所拥有的资产或权益为抵押申请贷款、发行债券等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的或有负债。因此,以政府(或部门)的名义取得的需要在未来偿还的这种义务即是负债。有无偿还来源只在负债偿还能力分析中作出区别。

第三篇：政府采购审计的内容和方法

政府采购审计的内容和方法

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金和与之配套的单位自筹资金，采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。在对政府采购业务进行审计时，审计人员在对政府采购内部控制措施进行调查、测评的基础上，主要通过以下三个方面进行审计。

一、政府采购预算、计划编制审计

在取得部门预算和财政部门批复预算的文件及全部追加、追减预算文件资料的基础上，审查部门政府采购预算是否按照预算法和部门预算编制要求编制；审查是否存在已列入支出预算的货物、工程和服务未按规定编报政府采购预算；审查年中因追加预算、政府采购目录及标准调整或者不可预见原因而需要补报的政府采购项目，在政府采购活动开始前，未按规定补报政府采购预算的问题；审查是否存在未列入政府采购预算、未办理预算调整或补报手续的采购项目，是否存在突破预算的采购项目。

将政府采购计划与政府采购预算相比较，审查是否按规定编制了政府采购计划；将政府采购计划项目名称、单项采购预算、数量、金额、资金来源等逐项与政府采购预算相比较，审查应编未编采购计划而导致政府采购计划编制不完整的问题；审查是否存在随意变更采购计划和计划外私自采购的行为，有无任意追加突破限额的问题。

二、政府采购资金审计

主要审查采购资金的拨付是否与预算一致，是否在采购活动开始前将资金汇集完毕；审查投标人是否按规定及时、足额地缴纳了投标保证金；采购活动结束后资金拨付给供应商是否及时，是否存在挤占其他单位资金的情况；采购资金结余在下一有无擅自改变原有用途；退还未中标供应商投标保证金是否及时，是否存在资金沉淀现象等。

三、政府采购方式和程序的执行情况审计

（一）抽查部分公开招标或邀请招标项目文档

1、审查自招标文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止的时间是否符合规定；审查招标文件的内容是否符合法律规定，有无以不正当要求限制或者排斥潜在供应商，或者招标文件指定特定的供应商、含有倾向性或者排斥潜在供应商的其他内容；审查投标人是否具备政府采购项目所需的资质，是否满足招标文件列举的要求。

2、审查参加开标会议的人员组成、开标时间是否符合规定；审查评标过程是否符合法定程序，评标委员会人员组成是否符合规定。

3、审查评标委员会完成评标后，是否向招标人提供书面评标报告，采购人是否按照评标报告中推荐的中标候选供应商顺序确定中标供应商或事先授权评标委员会直接确定中标供应商。

4、审查中标供应商确定后，是否按规定公开中标结果并向中标供应商发出中标通知书，向未中标供应商发出未中标通知书。

（二）抽查部分未采用招标方式的采购项目文档

主要审查采购方式的确定是否合规，有无将应公开招标采购的项目，化整为零或以各种非正当条件转为邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等其他方式进行，故意规避公开招标的问题。

（三）抽查部分采购合同：

1、审查采购人或者采购代理机构是否在规定期限内与中标供应商签订书面合同；所签订的合同是否对招标文件和中标供应商投标文件作了实质性修改；采购单位有无提出不合理要求作为签订合同的条件，是否存在中标通知书发出后，无正当理由不与中标人签订采购合同的行为。

2、审查是否存在中标人将中标项目转让给他人或未经采购招标机构同意，将中标项目分包给他人，以及拒绝履行合同义务的情况，是否按合同规定进行了处罚。

3、确定是否存在政府采购合同主体、内容、形式、程序不符合国家法律法规和政策的规定，合同的签订不符合政府采购预算、采购计划要求，合同的主要条款不符合招标文件的要求等问题。

（四）审查合同履行情况

取得部门固定资产明细账及相关支出明细账，对日常公用经费支出、项目支出中的设备和服务支出、基本建设项目支出进行审计，审查其与政府采购预算的内容是否一致，确定是否存在无政府采购预算购臵货物、服务等行为；抽查部分凭证，确定政府采购的数量、金额、商品名称、型号与签订的采购合同的一致性，对重大的设备进行实地盘点，核对其与采购合同、验收单是否一致。

一、政府采购审计的主要内容

政府采购审计的对象包括采购方、采购主管部门和政府采购中心，延伸审计对象为政府采购中介代理机构，审计调查对象有供应商、服务商、公证人员及评标专家，等等。政府采购审计的主要内容包括：

1、政府采购预算的合法性。政府采购预算是部门预算的组成部分，它的编制和确认要遵循一定的程序并办理一定手续，否则就是不合法的预算。根据部门预算的编制要求，批复部门预算时含单位部门政府采购预算。因此必须审查政府采购预算的上报、采购预算的批复、临时预算的追加等各个环节。审查政府采购预算的形成是否规范时，重点要审查预算过程中有无任意追加或追减现象以及预算的追加或追减是否遵照规定的审批程序办理。

2、政府采购计划的合理性。政府采购计划是根据政府采购预算编制的，它是政府采购预算的具体实施方案，也是政府采购预算执行和考核的依据。审查时要看采购机关是否按法律规定履行自己的职责；采购部门提出的采购需求是否必要；是否符合预算和政府采购计划；预算的数字是否有依据；采购机关的拨款申请书是否符合规定；政府采购资金的筹集是否合规合法并及时足额到位，有无擅自扩大规模、挪用其他资金，有无截留转移，等等。

3、招投标过程的合法性。审查招投标活动的主要目的是遏制招投标过程中的违法行为，维护公平竞争的市场环境，保护社会公众和经营者的合法权益。审计时，应注意投标者之间是否相互约定一致抬高或压低投标报价，或在招标项目中轮流以高价或低价位中标；投标者是否先内定中标人，然后再参与投标；招标者在公开开标前有无开启标书将投标情况预先告知其他投标者，或者协助投标者撤换标书更改报价的行为；招标者是否与投标者商定压低标价或抬高标价，中标后再给投标者或招标者额外补偿；招标者有无预先内定中标者或向投标者泄露标底等违规行为。审查时，对于小团体利益、地方保护主义、人情关系等问题要特别予以关注。

4、政府采购中介代理机构的审查。一是审查其资质是否符合要求，是否具有法人资格；二是审查是否达到财政部门规定的市场准入资格，是否达到省级政府采购主管部门规定的其他条件；三是审查收费的标准是否超标，采购档案是否完备，是否依法纳税；四是审查其有无不良业绩，是否与主管部门脱钩。

5、政府采购的效益性。政府采购效益性的审查包括三项内容，一是采购规模的审计，主要是细化预算、强化预算约束、减少资金流通环节、提高资金使用效率；二是固定资产使用效率的审计，审计时要计算各类固定资产的比例关系，检查未使用固定资产、不需用固定资产的数量及其各占固定资产总额的比重，从而分析固定资产结构是否合理。通过检查未使用、不需用固定资产的原因及其时间的长短，评价固定资产未被利用所造成的经济损失；三是对政府采购机构的规模、人员素质作出评估，使采购机构的规模与采购规模相匹配。

二、政府采购审计的方式方法

1、全面审计和突出重点相结合。政府采购从内容上包括采购政策、采购程序、采购过程和采购管理；从对象上包括采购方、采购主管部门、政府采购中心、政府采购中介代理机构和供应商等；从形式上包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购和单一来源采购。因此，审计时既要从总体上把握，对政府采购所涉及的方面进行全面审计，又要突出重点、抓典型。

2、审计、延伸审计与审计调查相结合。政府采购审计不同于程序性的预算资金审计，它不仅涉及到财务收支审计、合规合法性审计，而且涉及到效益性审计。其中财务收支情况只是政府采购中的一小部分，而合规合法性和效益性方面的情况则需要通过审计调查的方法来了解。一方面，对供应商的延伸审计调查，可减少供应商的对立情绪，提高审计效率，其效果优于直接审计供应商；另一方面，通过改进审计方法，进行审计调查，可拓宽审计范围，提高审计方法的灵活多样性，如采用问卷调查和访谈调查相结合的方法，可多层面地了解社会各界对政府采购的看法，丰富审计报告的内容，弥补常规审计的缺陷，提高审计效果。

3、同级审计、行政事业单位审计和政府采购专项审计相结合。由于政府采购审计既涉及到财政预算的编制、安排和拨付情况，又涉及到行政事业单位政府采购制度的执行情况，因此，在同级审计和行政事业单位审计的时候，有必要把涉及到政府采购方面的情况一并纳入审计方案，并建立审计资料库和数据库。这样，在进行政府采购专项审计的时候，就可以从资料库和数据库中调取所需资料加以归纳、整理，并根据政府采购专项审计的要求补充其他资料和数据情况，形成全面完整的审计报告。同时，政府采购专项审计的报告也能作为“同级审”的内容之一，从而实现审计资源的共享，降低审计成本。

4、内部控制制度测评和实质性审计相结合。政府采购审计涉及面广、专业性强、政策性强，因此可以先进行内部控制制度测评，再进行实质性审计。具体讲，就是通过政策法规学习，认真开展审前调查，重点对政府采购主要政策、财务会计内部控制制度、政府采购预算计划资金拨付环节内部控制制度、政府采购组织实施环节内部控制制度、政府采购管理信息系统内部控制制度、政府采购监督管理环节内部控制制度等测试点进行调查、测试和评价，初步掌握政府采购内部控制健全性和有效性方面的强点和弱点。这样，既可以针对内部控制方面的薄弱环节提出改进建议，又可以进一步明确审计重点、步骤和方法，使实质性审计更具有针对性。

第四篇：政府采购审计的内容和方法

政府采购审计的内容和方法

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金和与之配套的单位自筹资金，采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。在对政府采购业务进行审计时，审计人员在对政府采购内部控制措施进行调查、测评的基础上，主要通过以下三个方面进行审计。

一、政府采购预算、计划编制审计

在取得部门预算和财政部门批复预算的文件及全部追加、追减预算文件资料的基础上，审查部门政府采购预算是否按照预算法和部门预算编制要求编制；审查是否存在已列入支出预算的货物、工程和服务未按规定编报政府采购预算；审查年中因追加预算、政府采购目录及标准调整或者不可预见原因而需要补报的政府采购项目，在政府采购活动开始前，未按规定补报政府采购预算的问题；审查是否存在未列入政府采购预算、未办理预算调整或补报手续的采购项目，是否存在突破预算的采购项目。

将政府采购计划与政府采购预算相比较，审查是否按规定编制了政府采购计划；将政府采购计划项目名称、单项采购预算、数量、金额、资金来源等逐项与政府采购预算相比较，审查应编未编采购计划而导致政府采购计划编制不完整的问题；审查是否存在随意变更采购计划和计划外私自采购的行为，有无任意追加突破限额的问题。

二、政府采购资金审计

主要审查采购资金的拨付是否与预算一致，是否在采购活动开始前将资金汇集完毕；审查投标人是否按规定及时、足额地缴纳了投标保证金；采购活动结束后资金拨付给供应商是否及时，是否存在挤占其他单位资金的情况；采购资金结余在下一有无擅自改变原有用途；退还未中标供应商投标保证金是否及时，是否存在资金沉淀现象等。

三、政府采购方式和程序的执行情况审计

（一）抽查部分公开招标或邀请招标项目文档

1、审查自招标文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止的时间是否符合规定；审查招标文件的内容是否符合法律规定，有无以不正当要求限制或者排斥潜在供应商，或者招标文件指定特定的供应商、含有倾向性或者排斥潜在供应商的其他内容；审查投标人是否具备政府采购项目所需的资质，是否满足招标文件列举的要求。

2、审查参加开标会议的人员组成、开标时间是否符合规定；审查评标过程是否符合法定程序，评标委员会人员组成是否符合规定。

3、审查评标委员会完成评标后，是否向招标人提供书面评标报告，采购人是否按照评标报告中推荐的中标候选供应商顺序确定中标供应商或事先授权评标委员会直接确定中标供应商。

4、审查中标供应商确定后，是否按规定公开中标结果并向中标供应商发出中标通知书，向未中标供应商发出未中标通知书。

（二）抽查部分未采用招标方式的采购项目文档

主要审查采购方式的确定是否合规，有无将应公开招标采购的项目，化整为零或以各种非正当条件转为邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等其他方式进行，故意规避公开招标的问题。

（三）抽查部分采购合同：

1、审查采购人或者采购代理机构是否在规定期限内与中标供应商签订书面合同；所签订的合同是否对招标文件和中标供应商投标文件作了实质性修改；采购单位有无提出不合理要求作为签订合同的条件，是否存在中标通知书发出后，无正当理由不与中标人签订采购合同的行为。

2、审查是否存在中标人将中标项目转让给他人或未经采购招标机构同意，将中标项目分包给他人，以及拒绝履行合同义务的情况，是否按合同规定进行了处罚。

3、确定是否存在政府采购合同主体、内容、形式、程序不符合国家法律法规和政策的规定，合同的签订不符合政府采购预算、采购计划要求，合同的主要条款不符合招标文件的要求等问题。

（四）审查合同履行情况

取得部门固定资产明细账及相关支出明细账，对日常公用经费支出、项目支出中的设备和服务支出、基本建设项目支出进行审计，审查其与政府采购预算的内容是否一致，确定是否存在无政府采购预算购臵货物、服务等行为；抽查部分凭证，确定政府采购的数量、金额、商品名称、型号与签订的采购合同的一致性，对重大的设备进行实地盘点，核对其与采购合同、验收单是否一致。

一、政府采购审计的主要内容

政府采购审计的对象包括采购方、采购主管部门和政府采购中心，延伸审计对象为政府采购中介代理机构，审计调查对象有供应商、服务商、公证人员及评标专家，等等。政府采购审计的主要内容包括：

1、政府采购预算的合法性。政府采购预算是部门预算的组成部分，它的编制和确认要遵循一定的程序并办理一定手续，否则就是不合法的预算。根据部门预算的编制要求，批复部门预算时含单位部门政府采购预算。因此必须审查政府采购预算的上报、采购预算的批复、临时预算的追加等各个环节。审查政府采购预算的形成是否规范时，重点要审查预算过程中有无任意追加或追减现象以及预算的追加或追减是否遵照规定的审批程序办理。

2、政府采购计划的合理性。政府采购计划是根据政府采购预算编制的，它是政府采购预算的具体实施方案，也是政府采购预算执行和考核的依据。审查时要看采购机关是否按法律规定履行自己的职责；采购部门提出的采购需求是否必要；是否符合预算和政府采购计划；预算的数字是否有依据；采购机关的拨款申请书是否符合规定；政府采购资金的筹集是否合规合法并及时足额到位，有无擅自扩大规模、挪用其他资金，有无截留转移，等等。

3、招投标过程的合法性。审查招投标活动的主要目的是遏制招投标过程中的违法行为，维护公平竞争的市场环境，保护社会公众和经营者的合法权益。审计时，应注意投标者之间是否相互约定一致抬高或压低投标报价，或在招标项目中轮流以高价或低价位中标；投标者是否先内定中标人，然后再参与投标；招标者在公开开标前有无开启标书将投标情况预先告知其他投标者，或者协助投标者撤换标书更改报价的行为；招标者是否与投标者商定压低标价或抬高标价，中标后再给投标者或招标者额外补偿；招标者有无预先内定中标者或向投标者泄露标底等违规行为。审查时，对于小团体利益、地方保护主义、人情关系等问题要特别予以关注。

4、政府采购中介代理机构的审查。一是审查其资质是否符合要求，是否具有法人资格；二是审查是否达到财政部门规定的市场准入资格，是否达到省级政府采购主管部门规定的其他条件；三是审查收费的标准是否超标，采购档案是否完备，是否依法纳税；四是审查其有无不良业绩，是否与主管部门脱钩。

5、政府采购的效益性。政府采购效益性的审查包括三项内容，一是采购规模的审计，主要是细化预算、强化预算约束、减少资金流通环节、提高资金使用效率；二是固定资产使

用效率的审计，审计时要计算各类固定资产的比例关系，检查未使用固定资产、不需用固定资产的数量及其各占固定资产总额的比重，从而分析固定资产结构是否合理。通过检查未使用、不需用固定资产的原因及其时间的长短，评价固定资产未被利用所造成的经济损失；三是对政府采购机构的规模、人员素质作出评估，使采购机构的规模与采购规模相匹配。

二、政府采购审计的方式方法

1、全面审计和突出重点相结合。政府采购从内容上包括采购政策、采购程序、采购过程和采购管理；从对象上包括采购方、采购主管部门、政府采购中心、政府采购中介代理机构和供应商等；从形式上包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购和单一来源采购。因此，审计时既要从总体上把握，对政府采购所涉及的方面进行全面审计，又要突出重点、抓典型。

2、审计、延伸审计与审计调查相结合。政府采购审计不同于程序性的预算资金审计，它不仅涉及到财务收支审计、合规合法性审计，而且涉及到效益性审计。其中财务收支情况只是政府采购中的一小部分，而合规合法性和效益性方面的情况则需要通过审计调查的方法来了解。一方面，对供应商的延伸审计调查，可减少供应商的对立情绪，提高审计效率，其效果优于直接审计供应商；另一方面，通过改进审计方法，进行审计调查，可拓宽审计范围，提高审计方法的灵活多样性，如采用问卷调查和访谈调查相结合的方法，可多层面地了解社会各界对政府采购的看法，丰富审计报告的内容，弥补常规审计的缺陷，提高审计效果。

3、同级审计、行政事业单位审计和政府采购专项审计相结合。由于政府采购审计既涉及到财政预算的编制、安排和拨付情况，又涉及到行政事业单位政府采购制度的执行情况，因此，在同级审计和行政事业单位审计的时候，有必要把涉及到政府采购方面的情况一并纳入审计方案，并建立审计资料库和数据库。这样，在进行政府采购专项审计的时候，就可以从资料库和数据库中调取所需资料加以归纳、整理，并根据政府采购专项审计的要求补充其他资料和数据情况，形成全面完整的审计报告。同时，政府采购专项审计的报告也能作为“同级审”的内容之一，从而实现审计资源的共享，降低审计成本。

4、内部控制制度测评和实质性审计相结合。政府采购审计涉及面广、专业性强、政策性强，因此可以先进行内部控制制度测评，再进行实质性审计。具体讲，就是通过政策法规学习，认真开展审前调查，重点对政府采购主要政策、财务会计内部控制制度、政府采购预

算计划资金拨付环节内部控制制度、政府采购组织实施环节内部控制制度、政府采购管理信息系统内部控制制度、政府采购监督管理环节内部控制制度等测试点进行调查、测试和评价，初步掌握政府采购内部控制健全性和有效性方面的强点和弱点。这样，既可以针对内部控制方面的薄弱环节提出改进建议，又可以进一步明确审计重点、步骤和方法，使实质性审计更具有针对性。

第五篇：政府主导性建设项目的审计方法探讨

政府主导性建设项目的审计方法探讨

前 言

2008年底，世界经济、金融危机日趋严峻。为抵御国际经济环境对我国的不利影响，国务院出台了扩大内需十措施，确定4万亿元投资计划，促进经济平稳较快增长。扩大内需十措施包括：一是加快建设保障性安居工程。加大对廉租住房建设支持力度，加快棚户区改造，实施游牧民定居工程，扩大农村危房改造试点。二是加快农村基础设施建设。加大农村沼气、饮水安全工程和农村公路建设力度，完善农村电网，加快南水北调等重大水利工程建设和病险水库除险加固，加强大型灌区节水改造。加大扶贫开发力度。三是加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设。重点建设一批客运专线、煤运通道项目和西部干线铁路，完善高速公路网，安排中西部干线机场和支线机场建设，加快城市电网改造。四是加快医疗卫生、文化教育事业发展。加强基层医疗卫生服务体系建设，加快中西部农村初中校舍改造，推进中西部地区特殊教育学校和乡镇综合文化站建设。五是加强生态环境建设。加快城镇污水、垃圾处理设施建设和重点流域水污染防治，加强重点防护林和天然林资源保护工程建设，支持重点节能减排工程建设。六是加快自主创新和结构调整。支持高技术产业化建设和产业技术进步，支持服务业发展。七是加快地震灾区灾后重建各项工作。八是提高城

—1— 乡居民收入。提高明年粮食最低收购价格，提高农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等标准，增加农民收入。提高低收入群体等社保对象待遇水平，增加城市和农村低保补助，继续提高企业退休人员基本养老金水平和优抚对象生活补助标准。九是在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担1200亿元。十是加大金融对经济增长的支持力度。取消对商业银行的信贷规模限制，合理扩大信贷规模，加大对重点工程、“三农”、中小企业和技术改造、兼并重组的信贷支持，有针对性地培育和巩固消费信贷增长点。初步匡算，实施上述工程建设，到2010年底约需投资4万亿元。

4万亿投资政策出台以后，各地政府纷纷响应。浙江省委、省政府按照“标本兼治、保稳促调”的总体思路，把项目投资作为重中之重，果断推出了《浙江省2009-2010年政府主导性重大建设项目计划》，安排项目81个，其中单个项目44个，打捆项目37个。项目总投资8811亿元，其中2009年投资1838亿元，2010年投资2366亿元，两年计划完成投资4204亿元（其中省本级财政资金276亿元）。项目具体分为六类：

（一）保障性安居项目4个，两年投资129.4亿元，其中省本级财政资金3.6亿元。

（二）农林水利项目14个，两年投资431.1亿元，其中省本级财政资金63.0亿元。

—2—

（三）基础设施项目50个，两年投资2885.0亿元，其中省本级财政资金157.7亿元。基础设施中交通项目34个，两年投资1878亿元，省本级财政资金157.7亿元；能源项目15个，两年投资843.1亿元；信息网络项目1个，两年投资164.0亿元。

（四）社会事业项目6个，两年投资326.3亿元，其中省本级财政资金32.3亿元。

（五）生态环保项目5个，两年投资381.3亿元，其中省本级财政资金15.6亿元。

（六）自主创新项目2个，两年投资51.5亿元，其中省本级财政资金4.1亿元。

4万亿投资计划出台以后，社会各界非常关注，要求对计划的实施进行跟踪监督的呼声不断。作为国家的“免疫系统”，审计责无旁贷要担负起审计监督的重任。为此，审计署专门发布了《审计署关于贯彻落实中央促进经济发展政策措施的通知》，要求各级审计机关围绕党中央、国务院和各级党委、政府的工作中心，把握重点，加大对重点资金、重点项目和重点领域的审计监督力度；加大对民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后恢复重建等方面的重大投资项目、重点专项资金的审计力度。

浙江省审计厅专门下发了《浙江省审计厅关于加强政府主导性建设项目审计监督的通知》，将对政府主导性重大建设项目的审计作为全省审计机关今后几年的重要工作之一。本文将结合浙江省审计机关

—3— 2009年的政府主导性建设项目审计调查，就现阶段开展政府主导性建设项目的审计方法进行初步的探讨。

一、政府主导性建设项目审计与传统投资审计的区别

投资审计近年来取得了很大的进展，成为政府审计的一个重要领域。随着投资审计的不断发展，现阶段，投资审计的方式主要有预算执行审计、竣工决算审计和跟踪审计三种。从以往的工作经验来看，传统的投资审计主要有以下特点：

（一）时效性不强。投资审计的主要对象侧重于使用国家财政资金的项目，包括财政投入较多的基础性、公益性公共工程和重点建设项目。通常情况下，审计机关倾向于在项目接近竣工阶段或已经竣工后对项目展开审计，以便全面地反映项目情况，也即是通常所说的事后审计。即使是跟踪审计，审计机关受多种因素的限制，很难在立项阶段就介入项目；且跟踪审计的成果往往要在项目完成以后才能汇总出具审计报告，报告形式已经类似于竣工决算审计报告。因此，传统投资审计项目的时效性往往较弱，所反映的很多问题对具体项目而言已不具备改进的可能性。

（二）审计对象单一。通常情况下，一个投资审计项目仅对一个建设工程展开审计。即使建设项目投资规模巨大，有的可达上百个亿，但项目的决策、设计、建设、管理等环节都具有单一性。因此，审计报告也仅是针对个体的项目，所反映的问题都是针对具体项目而言，不具有普遍性、广泛性。

—4—

（三）审计耗费资源较多，覆盖面小。传统的投资审计项目，审计时间短则几个星期，长则可达数月。审计人员则从十数个到数十个不等。审计耗费资源较多，从而造成审计项目数量受到较大限制。以浙江省审计厅投资处为例，年均一人完成一个项目，审计工作量已经相当饱和。因此，传统投资审计，审计覆盖面非常有限，这也是目前审计机关较多借用社会中介机构力量的主要原因之一。

（四）反映问题方式单一。传统投资审计，凡审计必出具报告，审计报告是反映问题的主要方式。受报告形式的限制，审计过程中必须对报告所需元素一一涉及，耗时较多。对问题较多的项目，容易造成报告篇幅冗长，重点不突出等问题。同时，审计报告要经过征求意见、复核等多项环节，也进一步减弱了项目的时效性。

政府主导性建设项目是特指在这次全球金融危机中为促进经济平稳增长而启动的大量投资项目。与传统的投资项目相比，政府主导性建设项目有着鲜明的特点，因而对政府主导性建设项目的审计也就有别于一般的投资审计。

第一，对政府主导性建设项目的审计具有不可选择性。与一般的投资项目不同，政府主导性建设项目是国家应对全球金融危机而启动的措施，是举全国之力保证经济平稳较快增长。4万元投资计划能否顺利实施，事关整个国家的经济局面，具有非常高的重要性。巨量财政资金的投入，也必须有审计监督的紧跟。也正是因为这个原因，举国上下要求对4万亿投资计划的实施进行监督。温家宝总理在政府工作

—5— 报告中指出：强化监察、审计等专门监督，行政权力运用到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。“跟进”体现了当前形势下党中央、国务院对审计工作的要求，也体现了社会各界对审计工作的要求。因此，对政府主导性建设项目的审计，是政府投资审计必须要执行的工作，不具有可审可不审的选择。如果不能有效地展开对政府主导性建设项目的审计，将是国家审计部门的严重失职。

第二，对政府主导性建设项目的审计更强调时效性。作为紧急状态下出台的应急措施，政府主导性建设项目本身具有非常强的时效性。中央提出了“出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实”的16字方针，其中“出手要快”就是对时效性的明确要求。国家发改委更进一步提出了“三个百分百”的具体要求：一是项目要100%开工建设。第一批新增1000亿元中央投资项目要在2009年5月底前100%全部开工建设。已下达计划的第二批新增1300亿元和第三批700亿元中央投资项目，要在2009年9月底前100%全部开工建设；二是地方配套资金要100%落实，第一批新增1000亿元中央投资项目的地方配套资金，要在2009年5月底前100%落实到位。已下达计划的第二批新增1300亿元和第三批700亿元中央投资项目的地方配套资金，要在2009年9月底前100%落实到位；三是对于检查中发现的问题要在一个月内100%整改到位。因此，对政府主导性建设项目的审计，也必须时刻强调时效性，必须紧跟项目的进展，及时反映审计发现的问题，才能有效避免和减

—6— 少损失，发挥“免疫系统”预防性作用；才能对趋势进行分析，及时堵塞漏洞、规范制度。

第三，对政府主导性建设项目的审计范围广，审计空间极大拓展。传统的投资审计，一个项目投资额达上百亿元已经是非常大的项目。但是政府主导性建设项目，从浙江省来看，仅本省下达的计划投资已达8811亿元。涉及项目数量更是多达81个，其中单个项目44个，打捆项目37个。如果将打捆项目展开，则涉及的小项目更是成百上千。在审计过程中，一方面要“把握总体”，也就是说，一要把握好全省情况，摸清中央一揽子计划下达以后，各地在贯彻中出现了一些什么样的问题、产生了什么样的效果；二要把握整个投资的进展状况，摸清项目资金来源、投资去向、开工比例等数据和情况；三要从调查的项目出发，认真分析和对比，形成对项目的总体判断。另一方面要“抓住重点”，也就是说，一要以项目为中心，注意关注共性问题，了解地方配套资金、融资平台、中央代地方发债等问题的总体状况和管理情况，从而摸清资金状况、工程进度、存在的总体问题和政策执行情况及其效果；二要抓住问题的核心，主要围绕结构、环保、土地、资金、管理和效果等，重点开展调查。因此，对政府主导性建设项目的审计范围非常广泛。温家宝总理“跟进”的讲话更是要求对政府主导性建设项目的审计以事后监督为主体转为全面对事前、事中、事后进行监督，拉长了审计的工作链，审计空间得到了极大的拓展。

第四，对政府主导性建设项目的审计有更高的要求。传统投资审

—7— 计，一个项目从前期准备一直到开工建设，要经历较长时间段，各方面条件都比较成熟。政府主导性建设项目作为一个临时性的计划，很多项目筹备的时间比较仓促，项目建设条件相对不够成熟。一些项目的资金来源、土地征迁等问题都没有经过充分的论证。另一方面，与政府主导性建设项目相配套的一些临时性政策也存在不完善的地方，各政府部门在贯彻落实中央计划的过程中也存在一些沟通协调方面的问题，需要不断地调整。政府主导性建设项目的这一特性，对投资审计提出了更高的要求。投资审计一方面要盯住财政资金的使用方向，揭露和查处违法违规问题，发挥审计在保障国家利益，维护国家经济安全以及惩治腐败方面的作用；另一方面更要关注重大体制障碍、制度性缺陷和管理漏洞，促进建立有利于4万亿投资计划顺利实施的体制机制，发挥审计的建设性作用。也就是说，政府主导性建设项目的审计不仅仅是不断核实损失，而是要预防和减少损失；不仅仅是揭露招投标、转分包等问题，更要在完善制度、堵塞漏洞等方面有所作为；不仅仅是事后监督，更要在事前、事中跟进，及时防范风险，提出建议，促进4万亿投资计划的顺利实施；要真正发挥审计“免疫系统”预防、揭露、抵御的三大功能，切实满足党委、政府在对4万亿投资计划管理中对审计信息的需求。

二、政府主导性建设项目审计方法

浙江省审计厅在4万亿投资计划出台后，紧跟审计署专门下发了《浙江省审计厅关于加强政府主导性建设项目审计监督的通知》，将对

—8— 政府主导性重大建设项目的审计作为全省审计机关今后几年的重要工作之一。2009年，浙江省审计厅安排了全省审计机关对我省政府主导性建设项目展开同步审计调查。同时，省厅本级对省级政府主导性建设项目展开连续、滚动的审计调查。迄今为止，对政府主导性建设项目的审计调查省本级已经出具综合报告一份，专报3份。吕祖善省长对综合报告作出了重要批示，省监察厅牵头，会同省发改委、省财政厅和省审计厅对综合报告中提出的问题进行了研究，并分头到全省各地督促对问题的整改。

针对政府主导性建设项目的特点，本次审计调查采用了一些不同于传统审计的方法，取得了一定的成效。

（一）强调部门间合作，注重将合作成果运用到审计调查中。由于4万亿投资计划的高度重要性，从计划出台以后，浙江省就组成了省监察厅牵头的检查小组，对全省4万亿投资计划的实施情况进行检查，省审计厅也有多位工作人员参与检查工作，并承担撰写检查报告等工作。审计调查充分运用了这些检查结果，在检查结果的基础上对全省政府主导性建设项目的实施情况进行判断，有选择地进行审前调查，确保审计方案目标明确，重点突出。传统项目受审计力量的限制，审前调查往往比较粗糙。政府主导性建设项目审计调查中运用了多部门的检查结果，信息量大为增加，对项目的了解更加全面。

在审计调查过程中，审计人员也非常注重和各部门之间的沟通协作。一方面及时了解主管部门对政府主导性建设项目的管理、要求，—9— 加强对一些临时性政策的把握、理解，确保审计及时跟进；另一方面通过多部门合作研究、探讨审计调查中发现问题的整改方法，确保问题的解决、落实，避免审计结果流于形式。

（二）采取“点、线、面”结合的审计调查方式，全方位、多角度反映政府主导性建设项目的实施情况。基于政府主导性建设项目投资额巨大，项目众多的情况，审计调查采取三步走的方式，通过“点、线、面”相结合的调查，全方位、多角度地反映情况，避免眉毛胡子一把抓的混乱局面。首先，审计调查采用全省同步的方式，对全省政府主导性建设项目的实施情况进行调查，从“面”上重点反映项目开工率、资金到位情况、建设程序执行等问题，确保全省项目达到“三个百分百”的要求。其次，有针对性地选择一些行业，如医疗卫生、教育、交通、能源等，对属于这些行业的项目进行调查，从“线”的角度反映行业建设过程中共性的问题。再次，挑选单个重大建设项目，从“点”上反映建筑领域的典型问题。

（三）根据需求确定不同阶段的审计目标，分阶段实施审计，突出审计重点。4万亿投资计划的实施将历时数年，每个阶段的工作内容不同，出现的问题也会不同。本次审计调查避免了传统审计中较为笼统的“发现问题”的目标定位，对每一个阶段的调查给出不同的目标，力求突出审计重点。如：在项目启动阶段，党委、政府最关心的问题是政府主导性建设项目能否按期开工，资金是否及时到位，是否严格执行建设程序等。因此，全省同步审计调查的目标就是关注开工率、—10— 资金到位率等，使党委、政府从面上了解全省政府主导性建设项目的实施情况。在项目建设阶段，审计目标则是反映建设阶段的突出问题，招投标、转分包、监理问题、建设资金管理等成为这个阶段的审计重点。在明后几年，项目进入竣工阶段，审计则将把工程质量、建设效益等作为审计重点，反映项目在这些方面的突出问题。

（四）采取报告和专报相结合的成果反映方式，确保审计结果的时效性，提高审计效率。审计报告是传统审计反映问题的主要方式。审计报告要求内容全面，在时效性方面有较大的缺陷。本次审计调查采用了报告和专报相结合的方式，灵活机动，时效性较强。在全省同步审计调查阶段，审计人员汇总了综合审计报告，全面地反映我省政府主导性建设项目实施的普遍性问题。此后，审计人员选择性地对一些行业进行审计调查，针对行业特点，就某一方面的突出问题对多个项目展开调查，调查结果以专报形式及时反映，重点突出，时效性强。由于调查过程不再追求面面俱到，而是采用“短、频、快”的方式，较少的审计力量就可以在短期内调查多个项目，审计效率高，审计覆盖面大。

（五）采用跟踪审计，滚动报告的形式，全程反映审计发现的问题。传统投资审计对项目进行过一次审计以后，一般不会再次对项目进行审计。对政府主导性建设项目的审计调查则有所不同，将持续至今后几年。审计人员对交通、能源等重大项目采用跟踪审计的方法，在项目建设过程中，不定期、多次地对项目进行审计、调查，滚动报

—11— 告发现的问题，全程反映项目建设情况。及时就项目中出现的问题提出意见和建议，防范风险、堵塞漏洞，避免重大问题的出现。

三、政府主导性建设项目审计存在的问题

对政府主导性建设项目的审计调查取得了一定的成绩，但是在实践过程中，也发现在调查中使用的一些审计方法还很不成熟，存在很多值得探讨和改进的地方。

第一，“点、线、面”相结合的审计方法增加了审计工作量，审计力量的欠缺仍然是制约审计调查顺利开展的重要因素之一。由于政府主导性建设项目数量众多，即使是针对某一方面展开短、频、快的审计调查，工作量仍然十分巨大，需要大量审计力量的投入。在本次审计调查中，由于地方审计机关受审计力量的限制，在完成全省同步审计调查以后，无法进一步跟进省厅对一些“点、线”的项目进行调查，这部分工作完全由省厅本级承担，在一定程度上减少了审计的覆盖面。如何协调审计力量与审计工作量之间的关系，在突出重点的基础上确保一定的审计覆盖面，在今后的工作中有待进一步探索。

第二，“短、频、快”的审计方法，在一定程度上降低了审计调查的深度。传统投资审计在投入大量的人力、时间后，能达到较深的审计深度，审计反映的问题较多。在采用“短、频、快”的审计方法后，对单个项目而言审计内容相对较少，往往仅针对几个主题展开，其他问题因未涉及而没有暴露出来，审计深度相对减弱。被审计单位习惯了传统投资审计少则数周、多则数月的审计方式，对“短、频、快”

—12— 的审计方法会产生不严肃、不重视的看法，认为“审计不过尔尔”。在短时间内精确地抓住项目要点，发现较严重的问题，是“短、频、快”审计方法需要加强的地方。只有解决了这一问题，才能保证该方法长期、大范围的使用。

第三，跟踪审计的质量仍然有待改进。受审计力量的限制，现阶段跟踪审计的工作主要依靠社会中介机构来完成。而社会中介机构实际上是通过国家审计才接触跟踪审计的，对如何进行跟踪审计并没有太多的经险，跟踪审计的质量存在着很大的隐患。社会中介机构由于性质不同，角色不同，在审计过程中的着眼点和出发点与审计机关有着明显的不同，往往注重于工程计量计价这些技术性的工作，侧重于对施工单位的检查，而对于国家审计更为关注的决策程序的合法合规性、管理过程中的隐患和问题，中介机构人员并不擅长。政府主导性建设项目审计中需要监督的对象，不仅仅是施工单位，还涉及主管部门、建设、设计、监理等单位，社会中介机构的性质也决定了它不可能对工程施工涉及的各方人员进行有效的监督。

从目前的情况看，真正能够承担起跟踪审计任务的社会中介机构并不多，这些机构里面高素质的工程技术人员、工程财务人员也十分有限。加强审计机关对跟踪审计的主导，切实提高跟踪审计质量，还有很长的路要走。

第四，对政府主导性建设项目的审计需要多专业审计人员的参与。目前为止，对政府主导性建设项目的审计仍然定义为一个“投资审计”

—13— 项目，审计所暴露的问题仍未能跳出投资审计的领域。即使是一些体制、机制、政策上的问题，也都局限于建设领域。而事实上，政府主导性建设项目是对中央4万亿投资计划的响应，是政府应对全球金融危机的应急措施，所涉及的范围、关注的领域均十分广泛。除了固定资产投资的大量增长外，是否带动了社会投资、是否拉动了内需、是否解决了大量的劳动力就业问题，及至最终的是否带动了经济的回暖，都是政府主导性建设项目在实施过程中需要关注的问题，是4万亿投资计划实施的最终目的。在项目实施的过程中，财政、金融、建筑等领域方方面面的政策是否有效，是否存在需要调整的地方，都是审计作为“免疫系统”应该关注的地方。而这些工作需要多专业的审计人员共同参与，不仅仅局限于投资审计领域，才能更高地提升这一审计项目的质量和层次。

结束语

浙江省审计厅对政府主导性建设项目的审计还在进行中，本文对政府主导性建设项目审计方法的探讨还非常粗浅。对政府主导性建设项目的审计是今后几年审计机关的重要工作之一。通过广大审计人员的共同努力，政府主导性建设项目的审计必将产生更多的新方法、新途径，获得更好的审计效果，有效地促进政府主导性建设项目的顺利实施。同时也将影响传统投资审计的方式方法，促进投资审计创新转型，更上一个新的台阶。

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