新农保推行意义及存在问题对策研究

第一篇：新农保推行意义及存在问题对策研究

新农保推行意义及问题对策研究

摘要：开展新型农村社会养老保险试点，是我国根据经济社会发展出现新的阶段性特征和农民的期盼所进行的一项具有重大意义的工作，它是国家公共服务均等化努力的重要举措，也是农民享受公民待遇的破冰之举。本文主要讲述了新农保的内容和特征，并结合各新农保试点的具体运作模式，分析了新农保的主要意义并提出若干亟需解决的新农保问题，以便对获得全社会农民认同和切实保障农民养老权奠定坚实的基础。关键词：新农保；保险机制；试点

一 新型农村社会养老保险制度

一、新农保的内容及特征

新农保，即新型农村社会养老保险，具有“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应；二是个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应；三是政府引导和农民自愿相结合，引导农民普遍参保；四是先行试点，逐步推开。

与老农保制度相比，新农保的创新主要有两个方面；一是支付结构的创新，即实行基础养老金和个人账户养老金相结合的筹资办法。二是筹资结构的创新，即实行个人缴费，集体补助，政府补贴相结合的筹资办法。【1】

1.支付结构：基础养老金和个人账户养老金相结合（1）基础养老金

基础养老金，顾名思义是新农保额度的基础，是在一定的时间条件下固定不变的，有国家统一支付。我省规定基础养老金为每人每月55元，年满60周岁，按规定缴费、未享受城镇职工基本养老保险待遇的有农村户籍的老年人可以按月领取，同一地区每位符合条件的农村老年人按同一标准领取。（2）个人账户养老金

个人账户养老金是由参保人自身的经济条件状况决定个人账户金额，从而确定领取的养老金的数额，它相较基础养老金而言，不受条条框框的死规定的束缚。山东省确定了新农保试点的个人账户养老金的缴费标准分为5个档次，缴费标准从100到200、300、400、500元，同时允许地方增设缴费标准，可以向上增设，也可以向下增设，这个原则就是新农保的“有弹性”原则。【2】

2.筹资结构：个人缴费，集体补贴，政府补贴相结合

（1）个人缴费是新型农村社会养老保险资金筹措的重要来源

新型农村社会养老保险作为一项社会保险制度，不同于济贫扶困的社会救助制度，它实行权利与义务相适应的原则，个人缴费时享受待遇的前提条件。除新农保制度实施时已经年满60周岁的农村老年居民可直接领取养老金之外，参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。

（2）政府补贴是新型农村社会养老保险资金筹措的可靠保证

新农保最大的特色，是政府对农村居民参保给予补贴，建立新型农村社会养老保险制度的战略思路之一就是要明确政府责任、落实财政补贴机制。【3】政府补贴分为两个部分：一是政府对基础养老的全额补贴，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区补助一半；二是地方政府对参保人缴费给予补贴，以利于调动农民参保积极性、帮助困难群众参保，并增加个人账户积累。山东省队纳入国家试点的县市区，按照地理位置将对东、中、西部地区分别按40%、60%、80%的比例补助。

（3）集体补助是新型农村社会养老保险资金筹措的必要条件

在中国悠久的历史长河中，农村土地对农民来说占有不可替代的重要作用。农村土地集体所有，农村集体经济组织收入为其成员所共有的观念根深蒂固。因而即使在农村集体化组织不再那么凸显的当下，村集体仍然有责任对本村农村居民养老保障提供经济支柱。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定。【4】

二、新农保试点推行的意义

新型农村社会养老保险作为国家的又一项重大惠农政策，无论从国家经济发展角度，社会和谐进步角度，农民心理结构角度都有着非常重要的意义。

1.在当前应对金融危机的背景下，对亿万农民发出将为他们建立由国家财政全额支付的最低标准基础养老金这一信号，有利于鼓励农民给更多的购买商品，拉动内需，促进经济发展，从而有利于促进贫困地区经济发展，缓解国家的整个金融危机背景下的经济发展压力。

2.据有关统计显示，农村老年人贫困发生率相当于城镇的三倍以上。建立新农保制度，可以直接增加老人收入，减少贫困老人的数量，有利于缩小城乡老人的收入差距，从而改善农村老人的身体健康状况，减少因病致贫情况的发生。【5】

3.新农保制度的建立有利于提高农村老人的家庭地位，促进家庭和谐。目前农村老人到了一定年龄完全成为子女负担，受到虐待的事件时有发生，这不仅是道德的问题，更重要的是社会经济因素所致，新农保增加了老人的收入，可以降低老人对子女的依赖，减轻子女的养老负担，有利于形成敬老爱幼的风气与更为和谐的家庭关系。

二 新型农村社会养老保险制度隐含的问题及浅谈完善策略

任何一项制度在最初的试行过程中难免会出现这样那样的各种问题，即使在新农保全面铺开之时，也会出现例如个人参保金的保值增值、新农保基金的监督机制等各种问题，因此我们应该在试点全面推行之时，借鉴老农保的经验教训，端正态度，关注关键，破解难题，切实达成政策试行的目标。

一、充分考虑农民享受新农保金的实际购买力及个人参保金保值增值问题 1.新农保金的实际购买力

我国目前采用的确立收益额度的方式是与城镇职工基本养老保险个人账户养老金相同的算法，也即标准为个人账户全部储存额除以139.例如，若个人缴费选择每年300元，地方政府每年补贴50元，缴费30年，平均年利率为3%，到60周岁时个人账户累计储存额为16651元，除以139，每个个人账户养老金为120元，加上国家规定的基础养老金的55元，年满60周岁的农民在新农保制度下每月可领取175元的养老保险金，对亿万农民来说，这是国家重大的强农惠农政策。

但是我们也应该考虑到一定数量的货币在不同的社会发展时期，换句话说，今天每月100元的生活保障标准可以给予农民养老以基础性支持，但十五年后等到年满60周岁的农民可以每月领取养老金的时候，同样的100元却已经失去了在当前社会的购买力，也就失去了当前的对农民养老的基础性的作用，这需要引起理论界与实务界的足够认识。

鉴于以上这种隐含的问题，各试点单位要防患于未然，积极探索，设法依据当地实际运作情况，建立动态的计算方法。例如，可根据几年的该地区的经济报告数据，找出参保金额和当地消费水平指数之间关系的规律性，建立模型，得出函数关系式，这样就可以以当年的当地消费水平指数来确定个人账户养老金的缴费标准，地方财政支出的标准，形成有地方特色的新农保政策，以保证农民养老保险的受益额度的实际购买力的现实价值，从而保证农民的最基本的生活质量。

2.新农保个人参保金的保值增值问题

十五年是新农保政策规定的农民最低参保年限，这就预示着新农保参保人的个人账户里将逐步积存起来一大笔资金，如果将这笔资金长期处于闲置状态，不仅是资金的极大浪费，而且也难以保证资金不会受到各种经济不确定因素的影响，从而损坏资金的收入平衡，因而 如何合理有效的管理使用这笔资金，确保个人参保金的保值增值就显得尤为关键。

通常的做法是将个人账户投入到各经营活动，用于各种形式的投资项目中购买国家、地方政府部门发放的债券、投资国家重点工程、开办工厂、矿山等各种经济实体，委托投资公司进行投资，收取委托资金等等。总之要做到在保证资金专款专用的前提下，在充分考虑资金的安全性和流动性的基础上，通过各种合法渠道进行周转实现其保值增值目的。【6】

二、健全新农保基金的社会监督机制，以确保新农保基金的安全

新农保基金安全，主要是指新农保基金的运作机制的规范化和新农保参保金的保值增值机制的低风险化。要把确保基金安全放在第一位，就必须是养老金的管理尽量的透明化、科学化，降低宝贵财富流失的风险。因此就要求各试点相关政府监管部门、地方政府以及社会组织互动协作，构建农保基金的安全运行机制。具体来说，主要表现为以下几个方面：

1.建议各地根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，制定具体的农村社会养老保险办法，为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法制环境。【7】

2.政府应主动自觉实行阳光账户工程，除了定期进行新农保基金状况的公开之外，应确保农民的知情权，定期审查农保金账户和保值增值情况，并向区域内的农民公布。公民监督委员会的构成应包括相关专业人员，可通过聘请等方式产生。其他成员可由公民组织推荐，通过民主方式产生，以体现公开化、平等化的特征。

3．为确保新农保基金安全和合理使用，无论是政府补贴、个人缴费还是集体补助和其他社会经济组织自足，全部纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。全国统一的新农保基金财务会计制度，要按照国家现行社会保险基金财务会计制度的规定，做好新农保基金的财务管理工作。【8】

4.各级人力资源社会保障部门要切实加强新农保基金的管理，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，保证领取养老金人数的精确管理和动态管理，加强社会监督。

三、探索最需要新农保却无力参保问题的解决途径，确保新农保政策涵括最需要群体

一般而言，农村中对新农保最为关注、最为需要的群体，是农村中相对弱势的贫困者，越是贫穷、年龄越大的农民对社会养老保险的需求越强烈。但是，目前的政策恰好相反。现实农村养老保险走的是一条“保富不保贫”的路子。【9】我国农村养老保险采取的是农民自愿的原则，即鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险。因此，目前开展农村社会养老保险的大多数是比较发达的地方，参加养老保险的人几乎都是农村的富裕村民。他们即使不参加养老保险，今后的养老也不会成太大的问题。未来养老将面临困难的恰恰是那些养老保险未覆盖到的不发达地区和没有能力投保的贫困村民。这种“保富不保贫”的养老保险制度，无法从根本上解决广大农民的养老问题。

政府应加强整体社会保障体系的完善，在新农保试点阶段进行卓有成效的制度创新，加大财政投入，富裕地区以地方财政补贴为主，贫困地区以国家财政支持为主，补贴标准可根据当地经济发展水平和农民平均收入的一定比例确定，补贴计入农民养老保险个人账户，这样既能提高农民参保缴费的水平和将来养老待遇水平，调动农民的参保积极性，又可增加基金来源和抗风险能力。

当然，新农保的试点阶段需要关注的问题不仅仅局限于以上所论，经济发展程度不同区域间的三方筹措额度比例的确定、地方政府筹措部分来源，以及如何避免地方政府筹措资金时对农民变向的剥夺等，均会影响新农保政策的效果，甚至会影响到社会稳定，这是一项实实在在的德政工程，做好这一工作的实施过程中，肯定会有这样那样的不足，随着社会的进

步和发展，农村养老保险制度也会越来越完善，最终在科学发展观指导下科学建立基金良性运行的长效机制，让更多的农民改变过去家庭养老、土地养老的观点，所以专家、公民组织、农民群体和政府应加强沟通，多元参与试点工作，方能够为新农保在全国的推广奠定良好的基础。参考文献：

[1]国务院研究部署开展新型农村社会养老保险试点【J】.北京农业，2009（09）[2]孟芳，葛笑如。基于政策分析的新型农村社会养老保险的实践与思考【J】农村经济，2008（10）：82 [3]刘昌平，谢婷。财政补贴型新型农村社会养老保险制度研究【J】.东北大学学报，2009（05）:434 [4]曹文献，文先明.集体补助视角下新型农村社会养老保险的财力支撑研究【J】.金融与经济，2009（08）：64-65 [5]徐清照。现阶段新型农村社会养老保险的优点与缺陷分析—以山东省为例【J】.山东经济，2009（03）：152-154 [6]刘家庆.稳步推进新型农村社会养老保险制度的思考【J】.经济天地，2009（21）：70 [7]吴为.积极推进新型农村社会养老保险制度【J】.党政干部文摘2009（07）：24 [8]徐清照.山东新型农村社会养老保险发展的现状、问题与对策研究【J】.东论丛，2009（04）：178 [9]王青青.关于加快建立新型农村社会养老保险制度的思考【J】.商业环境，2009（04）：58

第二篇：新农保推行存在的问题及对策

劳动法与社会保障法

ANSHUN UNIVERSITY 劳动法与社会保障法

（2014～2015年）

题 目: 新农保制度存在的问题及对策

系 别： 政法学院

专业班级： 2012级社会工作

学生姓名： 李 祥 学号： 201206094018

劳动法与社会保障法

新农保制度存在的问题及对策

摘要：2009年8月，国务院召开“新型农村社会养老保险”试点工作会议，9月份国务院办公厅发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定2009年在全国选择10％的县(市、区、旗)开展“新农保”试点，以后逐步扩大试点，全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，并明确了各级财政对“新农保”的补贴政策。本文就新农保制度推行以来的实践，分析该制度存在的问题以及应对之策。

关键词：新农保、保险机制、筹资和管理创新

开展新型农村社会养老保险试点，是我国根据经济社会发展出现新的阶段性特征和农民的期盼所进行的一项具有重大意义的工作，它是国家公共服务均等化努力的重要举措，也是农民享受公民待遇的破冰之举。下面我们一次讲述了新农保的内容和特征，并结合各新农保试点的具体运作模式，分析了新农保的主要意义并提出若干亟需解决的新农保问题，以便对获得全社会农民认同和切实保障农民养老权奠定坚实的基础。

一、新型农村社会养老保险制度的产生与发展

新型农村社会养老保险制度，俗称“新农保”，它的产生和发展也经历了以下几个方面：

劳动法与社会保障法

1.地方试点阶段（2003～2008年）。2003年，党的十六大提出，有条件的地方要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。此后中央在关于新农村建设的决定和构建社会主义和谐社会的决定中又多次提出，要探索建立适合中国国情的农村社会保障制度。

2006年初，劳动和社会保障部决定在北京、山东等省市的8个县市区正式开始进行新型农村社会养老保险制度建设试点工作。新型农村社会养老保险政策中关于养老资金来源规定养老金由个人缴费、集体补助和政府补贴三个方面,其中个人缴费占主体。各级地方政府和集体应对新型农村养老保险的投保人进行一定的补贴。随着经济发展水平的提高，还应该加大对农村社会养老保险工作的支持和投入力度。建立新型农村社会养老保险制度是全面构建小康社会的必然要求，符合当前中国农村经济发展水平和农村实际状况。

2.中央试点阶段（2009～）。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则,加强健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度。从2009年开始，全国有10%的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点。这是国家首次明确表明开始由国家承担农村老年人的养老责任，也是千千万万中国农村居民历史上首次享受到有国家财政补贴的养老生活。

在中央试点后，各地依照实际情况全面逐步开展新农保工作。

劳动法与社会保障法

二、新农保的内容及特征

新农保，即新型农村社会养老保险，具有“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应；二是个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应；三是政府引导和农民自愿相结合，引导农民普遍参保；四是先行试点，逐步推开。

与老农保制度相比，新农保的创新主要有两个方面；一是支付结构的创新，即实行基础养老金和个人账户养老金相结合的筹资办法。二是筹资结构的创新，即实行个人缴费，集体补助，政府补贴相结合的筹资办法。

1.支付结构：基础养老金和个人账户养老金相结合（1）基础养老金

基础养老金，顾名思义是新农保额度的基础，是在一定的时间条件下固定不变的，有国家统一支付。我省规定基础养老金为每人每月55元，年满60周岁，按规定缴费、未享受城镇职工基本养老保险待遇的有农村户籍的老年人可以按月领取，同一地区每位符合条件的农村老年人按同一标准领取。（2）个人账户养老金

个人账户养老金是由参保人自身的经济条件状况决定个人账户金额，从而确定领取的养老金的数额，它相较基础养老金而言，不受条条框框的死规定的束缚。山东省确定了新农保试点的个人账户养老 3

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金的缴费标准分为5个档次，缴费标准从100到200、300、400、500元，同时允许地方增设缴费标准，可以向上增设，也可以向下增设，这个原则就是新农保的“有弹性”原则。

2.筹资结构：个人缴费，集体补贴，政府补贴相结合（1）个人缴费是新型农村社会养老保险资金筹措的重要来源

新型农村社会养老保险作为一项社会保险制度，不同于济贫扶困的社会救助制度，它实行权利与义务相适应的原则，个人缴费时享受待遇的前提条件。除新农保制度实施时已经年满60周岁的农村老年居民可直接领取养老金之外，参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。

（2）政府补贴是新型农村社会养老保险资金筹措的可靠保证

新农保最大的特色，是政府对农村居民参保给予补贴，建立新型农村社会养老保险制度的战略思路之一就是要明确政府责任、落实财政补贴机制。政府补贴分为两个部分：一是政府对基础养老的全额补贴，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区补助一半；二是地方政府对参保人缴费给予补贴，以利于调动农民参保积极性、帮助困难群众参保，并增加个人账户积累。山东省队纳入国家试点的县市区，按照地理位置将对东、中、西部地区分别按40%、60%、80%的比例补助。

（3）集体补助是新型农村社会养老保险资金筹措的必要条件

在中国悠久的历史长河中，农村土地对农民来说占有不可替 4

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代的重要作用。农村土地集体所有，农村集体经济组织收入为其成员所共有的观念根深蒂固。因而即使在农村集体化组织不再那么凸显的当下，村集体仍然有责任对本村农村居民养老保障提供经济支柱。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定。

三、新型农村社会养老保险制度隐含的问题

（一）资金筹集方式的单一

新型农村社会养老保险采取“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资机制，但在具体制度设计上。不论是个人缴费，集体补助，还是政府补贴都存在着一定的问题。

1.个人缴费难以达到理想状况。按照国家统一的政策规定，“新农保”个人缴费分为100元-500元五个档次。一方面，个人认为这几个缴费档次的确定缺乏依据，带有很强的主观性。另一方面，将个人缴费设置为由低到高的5个档次，看起来考虑到了不同收入的农村居民的负担能力，扩大了个人缴费选择的自由度。

2.集体补助的区域差异较大。新农保政策中，将集体补助作为新农保资金的一个来源．但自实行家庭联产承包责任制以来，土地分产到户，大部分农村的集体经济已经逐渐消失。

3.地方政府补贴难以实现．政策要求中央政府承担东部地区一半、中西部地区全部的基础养老金，随着我国经济的快速发展和经济实力的稳定增强，中央政府财政收入在未来较长时间内将持续增长，中央补 5

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贴可以保证。而对于地方政府而言这可能是个困难的目标。

（二）基础养老金保障水平偏低

从“旧农保”每月3元的养老金到“新农保”每月仅基础养老金就55元，可以看到这是我国农村社会养老保险制度的一个巨大的进步。但是目前“新农保”的基础养老金替代率仅为12.8%，这比城镇基本养老保险基础养老金的20%的替代率低了7.2%。

（三）统筹层次较低

“新农保”在统筹层次上仍然沿袭了“旧农保”时期的县级统筹，统筹层次低。考虑到不同地区经济发展水平的差距。

（四）基金增值困难

政策规定“新农保”个人账户基金依据中国人民银行公布的金融机构人民币年期存款利率计息，这部分利息就是收益。但是今年来受各种因素影响，我国银行人民币一年期存款利率逐渐走低。在这样的大背景下，仅仅依靠银行存款利率来保障“新农保”基金的保值增值是不可能做到的。

四、优化农村新型养老保险制度的对策思考

（一）多元化养老金来源，鼓励民间资本参与。

探索新路，适当鼓励民间资本参与新农保建设。在开展新农保建设的过程中，即便是目前各级政府财政对其补贴力度不大，占其财政收入比例较小。但是考虑到持续投入等因素，除开东部发达地区外，各地区政府财政压力较大。与此同时，我国大量民间资本处于混乱无 6

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序的状态，它们迫切需求想要找到投资领域和项目。

(二)加大财政补贴，提高保障水平。

1.随着我国经济实力的不断增强和国家财政收入的不断增加，国家可以根据实际情况适当提高中央的财政补贴，具体表现在提高目前由中央财政负担的55元基础养老金部分。

2.适当延长参保人的最低缴费年限

对于最低缴费年限，“新农保”采取了同城镇基本养老保险相同的做法，即不少于15年。但考虑到农村实际情况，大部分从业人员受教育年限较短，进入劳动领域的时间较早。由于“新农保”是以农民个人账户为主，参保人越早参保，个人账户资金的就越高，最后得到的收益也越多。因此，为了提高“新农保”个人账户的保障作用，各地可以根据实际情况延长最低缴费年限，鼓励农民延长参保时间。

（三）逐步提高统筹层次

提高新农保统筹层次，是一个必然的趋势。目前我国“新农保”基金暂时实行县级管理，即县级层次的统筹。随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次。

（四）提高养老保险基金的收益率

投资收益率对“新农保”个人账户养老金实际收入替代率的影响，无疑是各种参数中最大的。投资收益率每变动1个百分点，实际收入替代率的变动超过2个百分点。因此，提高养老保险基金的收益率，对于降低参保人的缴费率和地方政府财政补贴支出有着重要的意义。

劳动法与社会保障法

第三篇：新农保存在的问题及原因

XX办城乡居民社会养老保险工作存在的问

题及原因

一、在摸底调查阶段因时间紧、任务重，社保中心以派出所户籍人口为基数上报符合条件人数，符合参保人数达XX人（扣除部分企事业单位在职人员、离退休人员），其中60周岁以上人口XX人，按照《2011年城乡居民社会养老保险试点工作目标任务》，16-59周岁人员参保率达50%，60周岁以上人员达100%，市下达任务参保数XX人（含60周岁以上人员），XX街道办实际符合参保条件人数只有XX人，比上报的参保基数XX人少XX人，因参保基数大，任务重，按目标任务数XX人计算，我办参保率必须达94.36%才能完成任务数。

二、XX街道办辖区有州、市企事业单位XX余家，扣除部分已核实的行政企事业单位人员外，尚有XX人行政企事业单位职工及已参加灵活就业养老保险人员和职院、职业中学学生被统计在符合参保条件基数内，导致参保基数增大。按照工作实施规定，这部分人员是不符合参保条件的，但也被纳入参保人群，这是导致参保基数增大的第二个原因。

三、2009年X路改扩建，涉及拆迁X户，大部分拆迁户搬迁后未把户口迁出。辖区移民X人，部分移民长期外出务工无法联系，加上挂靠户口人员共有X人应保对象未能参保，导致参保率低。

四、按照目标任务60周岁以上人员参保任务数为X人，参保率达100%，经社区、办事处多次核对，已录入数据并申请领取待遇的人员中有X人属于行政企事业离退休人员、死亡未销户人员、重复登记人员不能享受城乡居民社会养老保险待遇，办理的银行卡已返还市社保局。

五、在摸底调查阶段，由于工作方法单一，只以派出所户籍人口为基数，没有认真细致排查，导致人员参保基数大，实际符合参保条件人数少，忽略了大部分自己已经参加其他养老保险人群，此外城乡居民社会养老保险工作在我市是一项全新工作，还处于探索阶段，无现成模式，在“摸着石头过河”的过程中，部分农民受获取信息通道和自身文化素质的影响，对社保政策了解不深，理解不透，认识上有偏差，宣传效果不理想。大部分群众对续交保费和政府补贴金额不清楚；也有部分群众受过去“老农保”、“商业保险”的负面影响，担心政策变化，对“参保”缺乏安全感；再则部分外出打工的年轻人认为今后工作和生活的地点不确定，在“参保”问题上举棋不定、犹豫不决。

六、工作设施尚薄弱，业务能力待提高。我办社保机构人员不足、资料管理不规范、相关系统软件常出错等问题普遍存在。一是劳保所几乎都是公益性岗位人员。人心不稳，影响工作效率。二是管理工作机制不健全，常有人员无故请假等。三是公安机关户籍管理与“城乡居民社会养老保险”工作对接不到位，制约了“新社保”工作进度。部分建设社区和红旗社区都不属于XX办，但户籍仍在XX社区，加大了任务基数，影响了参保率。

XX办人力资源和社会保障服务中心

2012年X月X日

第四篇：新农合存在的问题及对策

现时新农合工作存在的问题及对策

新型农村合作医疗制度是一项解决农民医疗救助的共济制度,是当前解决三农问题、构建和谐社会的重要举措。自新型农村合作医疗制度试行以来，受到了广大农民群众的普遍欢迎，极大地缓解了农民“因病致贫、因病返贫”的问题，有效地减轻了参合病人家庭的经济压力，这是根据中共中央、国务院相关文件精神，为了加快建立农村医疗保障制度，提高农民健康水平，更好地促进城乡经济社会统筹协调发展。目前此项工作正在我县稳步推进。为此自2006年我县确定为新型农村合作医疗试点县后的近几年来，初步确立了“以大病统筹为主的农民医疗互助共济”的新型农村合作医疗制度（以下简称新农合）。随着新农合工作的推进以及全县医疗保障体系的实施，出现了许多需要关注和研究的新情况、新问题。现就有关主要问题与对策提出以下意见。

存在的主要问题

一、住院方面

一、借用新农合证件来编造假住院手续，以患者名义更换处方并大肆虚开药费等，患者与医疗机构合谋套取资金的事情时有发生，有涉及职工和居民医保人员的、也有涉及参加商业保险人员的、有根本没有参加任何保险的人员，这些现象有出自于患者自发的和医院工作人员为了自身利益给患者出谋献策的留住回头客。暴露出资金管理的体制漏洞，严重地侵蚀着新农村合作医疗基金。

二、定点医疗机构的确立没有引入竞争的机制，特别是二级以上定点医院自认为定点医疗机构非我莫属，为此药价虚高、乱检查、重复检查、大处方、分解收费（县医院表现突出一些）等不正常的现象比比皆是，有的甚至于同一患者或同一家庭成员在同一时间同时住院；患者住院的时间、病种、产生的费用包括结算时间完全一样进行重复报销等，在新农合管理系统和住院台账中只要一查找这种现象还很多，使参合农民通过报销所获补偿被虚高的药价和不合理的费用所抵消，侵蚀参合农民的利益，给新农合基金带来安全隐患。

三、小病大养的现象较为普遍。住院报销政策参合群众知晓率低。个别医院和医生为了追求经济效益最大化，“小病大养”、“短病长治”等现象比较突出，导致参合农民医疗费用不合理增长，参合人群个人实际支付医疗费用比2006年前并没有减少多少。我县从2009年以来住院年增长率都在百分之十以上，2009年 参合住院39635人次，2010年44173人次比2009年增长11.5%。2011年52787人次比2010年增长19.5%。加之乡镇卫生院由于医疗设备投入不足，药品短缺，专业医疗人员不足等原因，难以满足群众的需要。因此，市县级医院病人成倍增长，出现新的看病难、住院难的现象，而乡镇卫生院门庭冷落，病人稀少。

四、乡镇卫生院应该是新农合服务的主力军，但乡镇卫生院规范建设中的软硬件建设没有及时得到解决，人才短缺也是困扰基层卫生院发展的关键，这些都是导致参合病人向上级医院流动的主要原因也是增加参合基金支出的一个隐形原因。

五、是信息化管理程度不高。对辖区内的定点医院过多地依靠医院自身的审核把关，靠监管人员直接管理病人精力又不足，用很多的人又会增加管理成本，也就是说事前监管靠软件管理不能及时到位。管理人员除乡镇医院能与患者直接接触外二级以上医院靠这种方式管理是不现时的，如审查病历资料，逐项核实医

嘱与病程记录、手术记录、费用明细等，如发现疑点再与医疗机构联系复核等均无法进行，等病人出院后导入新农合管理系统时病人已经结算出院。导致新农合信息化管理效率低、风险大。

六、医院在新农合政策宣传工作仍然存在不到位情况。我认为各定点医疗机构应成为大力宣传新农合政策主力军且效果好力度大，每天有成千上万的人（涉及千家万户）在医院流动，把新农合有关政策印成步册子放在每个病房，在医院醒目的地方做成大型的宣传牌等。这方面主要表现在部分群众参合不积极。如外出务工人员与家乡失去联系，不知道“新农合”政策和缴纳基金时间；部分偏远农户仍存在宣传工作“死角”，有些年轻力壮、身体好的农民存在一定侥幸心理，不愿参加“新农合”认为自己年轻、身体好，不会得病，白交冤枉钱；还有部分乡村干部对“新农合”政策抱着完成任务的思想，导致“新农合”宣传走过场、不广泛、不深入。个别医院由于以上几种原因不规范操作特别是未参合人员借新农合证件报销也是导致参合率下降也是一个隐形原因，而这种原因与我们的管理是有直接关系的。

存在的主要问题

二、门诊方面：

一、新农合实行门诊统筹以来尤其乡村基层医疗机构实行药品零差价以来，由于确实给参合人员带来了实惠，是那些非农合医疗保险人看到农合门诊的优越性，导致借卡看门诊的人员迅速增加包括基层国家干部工作人员也有这方面的现象，也是导致今年新农合门诊量增大的一个直接原因，导致基金风险增大。实行门诊统筹应该是说门诊量增大住院量减少，而现在是出现了双增长。

二、医疗机构不规范操作，不按规范要求虚报病人、开假处方、张冠李戴、肆意分解大处方不按疗程报销进行分次补偿、串通患者，以假乱真、故意将非参合人员的医疗费列入参合人员补偿，这主要表现村级医疗（卫生）室上较多。

三、系统软件管理不到位,现在全县都在使用医疗卡,医疗单位凭卡号录入直接进行登记录入,虽然给没有带卡的患者在某些程度上给他们带来了方便,但医疗单位可通过卡号录入,随意编假告假套取基金,造成基金管理漏洞。有些医疗单位为了给自己编假告假行方便，打着方便参合人群的口号，大打自己套取基金的方便之门。如：要能用卡号直接登记录入、不录入药品明细、不给患者打印药品明细清单、有的干脆说不要软件管理手工直接上报等，有的医疗单位还找到政府官员施压说什么方便是为了服务群众。

存在问题的主要成因

一、参合率任务指标催生垫付垫缴现象。新型农村合作医疗筹资建立在农民自愿的原则上，一年一收费，收取“新农合”参合资金, 要村干部挨家挨户的去催收，由于参合对象为农村户口群体，涉及人员众多，居住分散，有的农户由于家庭困难一时拿不出现钱缴纳农合费用，还有相当部分农民长年在外打工，多年不回家，村干部为了确保完成参合率任务指标，采取“先代垫缴后收回”的方式，导致参合率不真实。

二、医疗机构自身缺乏对基金的监控，没有形成有效的监管机制。医院和医生容易受利益的驱动，医院一般是按医生的业务收入和门诊量给医生核算工资促使诱导需求，提供过度的医疗服务，导致不合理的检查、用药、治疗等支出，虚报住院总费用、把非报销药品串换为可报销药品、伪造虚假住院病历、挂床住院、分次和重复住院重复报销、超范围用药等弄虚作假骗取合作医疗基金现象严

重，使农民切身利益缺乏保障，医疗费用出现不合理增长。

三、疏于对小病的防治和保障。相对而言，患大病的概率相对较低,对农民健康威胁更为普遍的是常见病和多发病，如果只负责大病统筹而疏于对小病的防治和保障，有悖“满足最大多数人的最大利益”，诱发农民“小病大医”，造成医疗费支出的急剧上升，浪费新农村合作医疗基金。乡镇医院要真正履行公共卫生服务职能，按上级的要求切实做到位才行，而现在大部分乡村两级医疗机构是抱着应付上级检查而获得当年的公共卫生经费的心态做事。上级检查也只注重室内软件和路边花。没有发现实质性的问题。

四、医疗卫生改革的目的是为了减轻服务对象的医疗费用负担，而现在的改革是，费用没减反增：就诊率（住院和门诊）双增、均次费用增加、个人负担和医保负担的费用都在增长，医疗机构还是以自身利益为重。现在实质上的医改还是活了医疗机构，损害了医疗消费人群，什么为人们实行公共卫生服务项目大多都是凭空编造的,目的是要人民群众免费享受最基本的医疗服务,把有些疫病做到早发现、早预防、早治疗反而又成了部分医疗机构不付出任何成本获取经济利益一个途经。说到底就是医改富了医疗机构，加大了财政经费支出，损害了人民群众应得到的利益，医改没有真正达到目的。

五、处罚力度不够，由于受很多人为因素干扰，不能对违规医疗机构得到应有的处罚，也是导致基金漏洞的一个直接原因，有的医疗机构违规后，还不等到下达处罚通知书，就有人帮他说情了。这是一个很普遍的现象。给监管工作带来了一定的压力。

解决这些问题对策

一、工作人员要加强自身业务学习吃透精神，掌握政策要领，清楚“新农合”现阶段主要是解决那些方面（大病救治）的问题，防止因病返贫，而不是全面实行免费医疗。宣传不仅面向农民，还要面向涉及“新农合”地方的各级领导、工作人员和医务人员。

二、要帮助农民消除参加新农合的顾虑，增强农民的健康意识、自我保健意识和互助共济意识；各定点医疗机构要积极配合政府开展宣传活动，特别是对群众应该知道的报销程序、转诊程序、报销比例、不报销的诊疗项目、不报销的药品要进行公示，接受群众监督；还要通过发生在农民身边的因病致贫现象和参合后得以缓解的典型事例，有针对性地进行宣传。使新农合制度深入人心，不断为农民群众所理解和接受，形成自觉参加新农合的行动；在实际工作中，积极引导群众，转变思想观念。同时，要通过宣传教育，以长远利益和社会利益为重，不断强化风险共担意识。

三、要理顺关系 加强对定点医疗机构新农合的监管： 县农合办要集中精力加大对二级以上定点医疗机构的监管和查处力度，做到定期与不定期到乡镇医院检查。乡镇合管站必须做到严格执行医疗服务项目指导价和收费许可项目，有效控制医疗费用不合理增长现象，杜绝住院基金有不合理的支出，做好查房制度（主要要验明身份），制止弄虚作假现象的发生，引导参合农民就近就医，提高基金使用率。不断加强村级卫生室、乡镇卫生院建设，使农民小病不出村，常见病不出乡镇，大病不出县，整合医疗资源，确保“新农合”高效运转。

四、要明确发展和完善合作医疗的方向：建立新农合，是坚持以人为本,牢固树立和落实全面、协调可持续科学发展观的一项重要工作。虽然新型农合作医疗在实施过程中存在许多不足，只有通过长期摸索，不断完善，让各级政府这一

惠民好政策落实到实处，让更多的农民享受到新农合政策带来的健康和实惠。

五、调整补偿模式，提高补偿比例：积极创造条件让参合农民在自主选择定点医疗机构就医，就医时尽可能采取由医疗机构先垫付费用（部分医疗机构是先由患者预交部分结算时用报销部分抵冲，给患者报销的费用产生一种错觉），现场结报医疗费用，然后定期到新农村合作医疗经办机构兑付的办法。鉴于当前农村居民就医主要还是以非住院的疾病和慢性病为主，在筹资额度允许的情况下，将加大慢性病门诊医疗费用补偿比例、封顶线等采取“住院补偿+门诊费用补偿”的模式，调整补偿方案，适当加大门诊和慢性病的补偿额度，以提高农民获益程度，减少住院病人，提高参合率，同时对于恶性肿瘤、尿毒症、糖尿病和器官移植等特殊疾病增加补助额度。这样不仅补偿了住院的医疗费用，同时对某些重大疾病或慢性病的非住院治疗费用也给予一定的补偿，超过封顶线的部分用大病救助金按照规定给予补助。建议慢性病、门诊定点不能把所有的大药房纳入范围内，具了解他们把基金大部分都用入与病种无关的药（物）上了。

六、关于二级以上定点医院的监管问题：一是医疗机构的管理软件和新农合管理软件要兼容，便于做到监管单位事前随时介入监督，提高监管效率，发现问题及时纠正。二是对患者身份认定应采取以下几种方法：一要制订有效的管理办法写入协议(发现一例处罚10万元等)，迫使医疗机构自已把好第一道身份认证关，（医疗机构往往是以认不得人为借口，有的根本就是医院医生出的主意，一个科室每天最多入院20个病人，一一与户口本、患者身份证核对应该不是问题）堵住借证骗取农合基金的现象。二要逐步引导患者就诊携带医疗卡、户口本和本人的身份证便于医疗机构和监管单位认定患者身份。三要对个别确实无法直接认定的对象可以象调查外伤一样的办法到实地调查确认，最大程度的防止冒名顶替的现象发生。

七、门诊统筹管理：门诊统筹管理涉及千家万户要想彻底监管好是一件很不容易的事，但为了做到基金使用公平、公正、合理必须管好才行。要做到最大程度防止基金流失，除常规管理外还要增加以下几个内容：一是管理体制上要套住乡镇医院参入（现在医院参入管理是有其名无共实）。二是软件管理；既然使用医疗卡，就必须持卡就诊把软件登记录入锁定在刷卡登记处。二是患者既然就诊必须带卡、身份证和个人或者户主的印章便于办理补偿手续和身份认定，因为在一般情况情况下，人们认为卡上的钱用不完第二年就没有了，因存在这种心理于是就把卡借给别人使用自己得了个人情，而个人的身份证和印章借给他人使用风险较大，因此机率相对还是少一些。不过这种管理模式开始就诊者不易接受说“麻烦”，但通过一段时间引导应该还是没有问题，因为他们这些行为是靠我们去引导规范的，你不引导规范，他会永远不能适应。三是为防止医疗机构开多用少、开贵用廉、开好用差、以要求就诊假乱真等蒙骗患者的现象发生，患者打印出具药品费用明细清单。我们通过这种管理模式应该说是收到了较好的效果。开始实行的第一个月就诊者反感情绪较大，给他们带来不便，来自各方便面的压力也很大，上面有镇政府领导、下面有村委会干部等，我们就是顶着这种压力抗过来了，现在就都适应了，现在反对的人就少多了，新鲜事务因各种人群接受能力不一肯定有一个过程。购买火车票实名制很多人不是也不适应吗，为了把这项事业做好必须把你的服务对象引导到你需要管理的轨道上来。三句话：要想管好门诊基金就是要只能刷卡录入、患者在处方和登记表上盖章认可和一次不漏的给患者打印药品费用明细清单交给患者，最大程度的保证基金运行安全。

八、加快建立医疗保险体系服务网络、随着社会、经济的发展和工作的深

入，全面建立农村社会保障体系，最终实现统一标准的全国范围的社会保障,将新农合基金、医保基金、社保基金等社会保障范筹的各种基金统一起来，解决好其中的利益冲突问题，实现社会保障制度实行“一（卡）通全国”，只要参保人员手持 “一卡”，到哪个地方就医就业都能用，才能真正得到广大群众的真心拥护，真正起到社会保障体制便民、利民的民生保障作用。象我县一样新农合、居民医保、商业保险、学生保险等参入时相互争、使用时相互推。在报销时总认为新农合是个块关大的唐僧肉。也可能是我们的办事程序方便快捷，医疗机构和非新农合对象都来钻空子而导致基金支出不合理。

九、加强医疗信息化建设。实现新型农村合作医疗软件的医药费用报销操作及定点医疗机构管理系统的数据共享，将信息化技术应用于新型农村合作医疗的筹资、审核、反馈、核算、分析、监督等能全程综合监管。通过网络，使全部定点医疗机构、报销点与新农合管理部门联通，实现网上事先在线监管，对每一位农民的筹资受益、每个定点医疗机构的费用控制、每个报销点的工作情况及每位住院病人的医药收费情况都进行实时查询、监控、跟踪分析之中。这样才能有效的把工作做好，是基金使用风险降低到可控范围内。

第五篇：边远地区新农保试点问题与对策

边远地区新农保试点问题与对策

——关于黑龙江省依兰县、宁安市及绥芬河市新农保试点工作的调研

许耀桐

日前，国家行政学院社会和文化教研部调研组一行赴黑龙江省，对新型农村社会养老保险等相关问题进行专题调研。

一、新农保试点的基本情况和经验

根据党的十七大和十七届三中全会精神，2009年9月，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险（简称新农保）试点工作。同年12月,哈尔滨市依兰县、牡丹江市宁安市（含绥芬河市）等14个县（市、区）成为首批试点单位。紧接着黑龙江省出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，此项工作在试点县市全面展开。

经过8个多月的工作，黑龙江省新农保试点工作取得显著成效，受到农民普遍欢迎，调研组所到的试点县市参保率都较高。截至2010年7月，依兰县参保率为79%，收缴保费2080万元；宁安市参保率80%以上，收缴保费近4000万元；绥芬河市参保率80%，收缴保费90.3万元。农民反映：“这是一件实实在在的惠农政策”。

调研组从以下几个方面总结依兰县、宁安市及绥芬河市试点的主要做法和经验。

（一）领导重视，强化组织保障。各试点县市领导非常重视新农保工作，都成立了以市长或主管副市长为组长、相关部门参加的领导小组，负责该项工作的推进。依兰县政府招聘了多名大专以上学历的大学生，充实到基层新农保工作队伍中。宁安市委市政府依法组建了农村社会保险事业管理局，构筑起市、乡、村三级新农保经办网络，在12个乡成立了试点工作领导小组，全市243个行政村每村分别设1名新农保工作协管员，承担各村屯的新农保经办业务。绥芬河市在社保局办事大厅公布了领导小组办公室人员名单，设立专办窗口，各镇相应公布了本级负责人员名单，设立专办人员，做到层层有机构，事事有人管。

（二）科学谋划，政策宣传“一竿子到底”。各试点县市在对农民基本情况进行调查摸底的基础上，根据本地实际情况，出台了有关新型农村社会养老保险等相关政策文件，为新农保顺利实施提供了政策保障。在此基础上，采用多种形式，将有关政策宣传到每一个农户。如依兰县利用广播、电视进行有声有色的宣传，制作宣传栏、宣传条幅布置在全县各主干街道，印制宣传单发放到每位参保农民手中，开展“教师带头，学生返家宣传”活动，在各乡镇中小学组织讲授新农保政策宣传课。绥芬河市除召开村民大会宣讲政策外，还组织经办人员和各村劳动保障协理员培训，使他们熟练掌握相关政策和业务知识，深入各家各户上门服务。宁安市农保局奔赴全市12个乡镇巡回讲解，首先让乡镇干部做新农保政策的明白人，再通过他们把政策延伸到村，让村干部带头参保，牵动全家，联系亲属，影响全村，使政策宣传一竿子插到底。

（三）有序推进，确保政策落实到位。为了在2010年春节前把基础养老金发放到60岁以上老人手中，让农民切实感受到党和政府的温暖，在短短的一个多月时间中，各试点县市迅速建立起工作规程，明确责任，落实硬件设施与资金，制定日程，启动行动。依兰县投入启动经费50万元，为各乡镇农保经办机构配备了相应的硬件设施，开通了网络平台，设置了独立办公场所，初步实现新农保经办工作专业化、信息化。宁安市农业人口28万，新农保工作量大，工作人员与相关银行协同动作，从数据报盘到打印存折，交接有序，配合默契，填写各类表册130多万张，微机录入审核16万多人，发放保费存折16万多本。与此同时，为了让广大农民和乡村经办机构间信息畅通，农保局设专人随时答疑，并公开了农保局局长和业务骨干人员的3部手机号码，保证对话渠道时刻畅通。绥芬河市对于地处偏僻的村屯，专门派出新农保养老金发放直通车，偕同新闻媒体送折上门，既将保费存折及时发放给农户，又对新农保政策进行了有力的宣传。

（四）健全制度，规范基金和参保档案管理。各试点县市严格按照黑龙江省制定的《新农保经办规程》规定的时限、流程，建立健全新农保基金的管理制度和参保档案的归档立卷工作。在经办过程中，所有流程一丝不苟，严格把关，做到表账相符。对于新农保基金的管理，严格履行基金财务制度，完善收支两条线的管理办法，会计凭证及收缴与拨付手续齐全。严格实行新农保基金内部审计等内控制度，确保基金收支和运转通畅。目前，依兰县、宁安市及绥芬河市的新农保基金做到了财务管理规范、有序，核算真实、准确，账目清晰，账账相符，账表相符，账款相符，为保证新农保基金安全奠定了基础。同时，各试点县市正在建立参保档案管理系统，微机系统的电子档案也正在建立之中。

二、新农保试点中反映出的主要问题和困难

黑龙江省经济发展在全国处于中等水平，2010年第一季度国民生产总值居第17位。黑龙江地域广大，各地区间经济社会发展水平差异较大，新农保试点反映出的一些问题和困难，具有一定典型性和代表性。

（一）新农保推进计划滞后于农民需求，对地区间差异考虑不足，可能引发新的不平衡。由于国家补贴的55元基础养老金具有一定吸引力，新农保试点后，受惠农民普遍叫好，同时，在不同层面引发出不平衡问题。一是非试点地区的农民对不能及时参保，尤其是对不能领取每月55元基础养老金表示出不满。二是由于地方经济实力不同，不同县市基础养老金发放数额不同，调研组所到的依兰县和宁安市为55元，而与宁安市临近的绥芬河市由于经济发展水平较高则是100元，县市间差距明显，临近村镇农民抱怨：“都是中国公民，怎么待遇还不一样？”三是各地经济社会发展水平差异较大，国家政策“一刀切”，统一补贴55元，一方面对于贫困和欠发达地区农民而言，能解决老人的基本生活问题，而对于发达地区的农民却起不了多大作用；另一方面，贫困和欠发达地区与发达地区的经济实力相差甚远，发达地区可以再由地方财政增加补贴，而贫困地区显然没有这个能力，欠发达地区则压力较大，造成事实上的不平等。

（二）农村人口变迁较大，户籍管理弱化，参保工作难以全部落实到位。改革开放后，农村人口流动和变迁较大，一是外出务工人员较多，有些甚至出国打工，已经多年没有回乡也没有音信；二是有很多空挂户，只有户口不见人；三是近年农村户籍管理有所弱化，统计数字与现实不符。这些都造成应参保人数难以全部落实到位，参保率难以达到更高水平。还有些本已迁出当地的农户，听说国家给钱后又往回迁，增加了工作困难。如宁安市有3.6万朝鲜族人，外出韩国打工的很多，绥芬河市出国务工人员也很多，这些人的参保无法落实，成为当地工作的难点，影响了参保工作落实到位。

（三）应参保人员年龄规定起点偏低，中青年参保积极性不高。新农保规定的参保年龄为16-59岁，起点偏低。即便是在农村，大多数情况下16岁也仅为初中毕业，很多人还都是学生，父母也只有40岁左右，甚至更年轻。对于这部分人而言，一是本身职业身份尚未确定，没有经济收入或经济未独立，没有参保的经济条件；二是父母都还年轻，缺乏参保的紧迫性，要求他们参保不够现实。45岁以下中青年参保积极性也不够高，主要是对远期保障信心不足；参保收益较低，缺乏吸引力；由于年龄较轻，养老需求不那么迫切。甚至有个别家庭，子女不肯参保，老人只好自己出钱替子女参保，以便获得55元基础养老金。

（四）部分县级财政资金不足，配套资金落实压力较大。新农保由地方政府补贴部分在黑龙江一般是“省六县四”，对于经济状况较好的县市来说，资金不成问题，而以农业为主的县市和经济发展水平较低的县市感觉压力较大，贫困县市则难以落实。如宁安市符合参保条件的农民约16.5万人，如果普遍选择100元的参保标准，按照个人交50%、政府补贴50%计算，宁安市每年需拿出300余万元补贴款，而宁安是个农业市，财政收入长期徘徊在1.3亿，近3年才突破4亿，财政比较困难，这笔钱对他们来说压力确实不小。依兰县参保人数近11万，按“省六县四”补贴，资金压力也较大。相比之下，省级财政余地较大，资金相对充裕。

（五）基层运行投入不足，经办人员专业化水平不高，管理平台建设不到位，经办能力较弱。新农保覆盖面广，工作量大，需要长期的有效运行管理。各试点县市虽投入了一定的人力物力，突击完成了第一阶段工作，却远远不能满足新农保长期、可持续发展的需要，机构需要健全，制度需要完善，流程需要进一步规范，设施设备等硬件系统需要配备，队伍需要充实，人员需要培训提高„„大量后续工作需要较大投入，而目前各试点县市缺乏投入资金，如宁安县的新农保协管员等工作人员，凭着对中央惠农政策的热情与责任心出色地完成了第一阶段工作，至调研组调研时却还没有领到政府作为购买服务应该给予的补贴工资，长此以往，工作积极性难免不受影响。由于缺乏办公地点和档案存放处，宁安市16万余份参保表册归档立卷受到影响，不利于新农保工作纳入长期、有效、规范、稳定的运行轨道。

（六）新农保与其他养老保险政策不衔接、城乡社会福利政策碎片化、新农保积累资金增值受限等深层次问题，将成为制约新农保可持续发展的关键问题。于1991年开始的老农保政策实行十几年来，成效甚微，由于黑龙江省的集体经济全面萎缩，集体养老保障功能已经严重削弱，导致老农保保障水平很低，农民参保积极性受到严重影响，甚至出现退保，但老农保已经积累了一定数额的资金，如何与新农保衔接，仍然存在许多具体问题。新农保与失地农民养老保险、农民工养老保险、城镇职工养老保险、农村低保等政策互不衔接，甚至部分政策矛盾，成为制约新农保发展的障碍。另外,新农保累积资金的管理与增值，也是一个应该考虑的问题。

三、加大工作力度，完善新农保政策的几点建议

针对黑龙江调研中了解到的新农保试点存在的主要问题和困难，提出以下建议：

（一）加快新农保推进步伐，争取“十二五”末在全国农村实现基本覆盖。在全国试点已经取得经验的情况下，加快新农保实施的推进速度，争取在2012年全面铺开，“十二五”期间在全国农村实现基本覆盖，尽早使全国的农村老人享受到国家给予的55元基础养老金。试点中反映出的问题，可以在实施过程中逐步调整完善。

（二）政策不搞“一刀切”，对贫困地区给予资金倾斜，对发达地区允许尝试市场化运作。好政策也应因地制宜，不搞“一刀切”，中央应考虑将全国按经济发展水平分为不同等级进行补贴，对贫困地区给予较大的资金倾斜，对欠发达地区给予一定的补贴，对发达地区则应给予更多鼓励自筹资金的优惠政策，促进发达地区尽快将农民养老保险纳入市场化运行轨道。除给予国家财政补贴外，中央应尽快研究制定《农民基本养老保险条例》，通过行政法规形式规范农民基本养老保险制度，保障新农保制度稳定发展。

（三）适当提高参保年龄，将缴费年限与基础养老金挂钩，突出政府补贴的激励功能。建议将参保年龄提高到22岁，使参保人有经济能力独立参保。将缴费年限与基础养老金挂钩，缴费年限越长，基础养老金标准越高；或采取按百分比递增方式，基础养老金按缴费年限，每年或每5年递增若干百分点，使政府补贴部分确实起到政策的激励作用，鼓励更多的45岁以下中青年参保。

（四）充分发挥省级财政作用，将对新农保的补贴纳入省市县财政预算，建立财政投入保障机制。经济条件较好的省可根据实际情况决定和调整补贴比例，对经济发展水平较低的县市，可考虑加大省级补贴力度，“省八县二”；对经济发展水平较好县市，则可考虑“省县对半”，甚至更大幅度提高县市补贴比例；对贫困县市，可作为扶贫政策，暂时免去县级补贴，统一由省补贴。同时将对新农保的补贴纳入各级财政预算，建立财政投入保障机制，确保资金按时足额到位。

（五）确保运行投入，提高经办机构能力与水平，建立与完善运行平台和政策衔接的技术支撑。根据新农保目标群体比例安排经办机构人员编制和资金投入规模；对经办机构人员实施新农保政策培训，提高经办专业化水平；尽快建立健全新农保信息管理系统，实现网络化，与旧农保、城镇职工基本养老保险信息管理系统等实现联通，为制度间的有效衔接提供技术支撑；建立严格的财务制度，对新农保资金实行严格管理，保证资金安全。

（六）统筹协调各项农村社会福利政策，消除和减少政策矛盾，逐步实现城乡社会福利政策的转移接续。国家有关部门应借新农保试点成效显著的有利时机，尽快梳理和整合各项农村社会福利政策，一是做出适应形势发展需要的政策调整；二是尽量消除和减少政策间矛盾；三是规范各项政策的适用范围与目标群体；四是统一各项政策的经办程序与流程；五是联通各项政策的数据信息平台。在此基础上，逐步消除城乡差别，实现城乡社会福利政策的转移接续，最终实现中国国民社会福利一体化。

国家行政学院社会和文化教研部调研组：龚维斌、袁进明、程萍、胡薇、李志明

执笔人：程萍

来源：行政管理改革