15 南漳县整合支农资金的调查与思考

第一篇：15 南漳县整合支农资金的调查与思考

南漳县整合支农资金的调查与思考

近几年来，湖北省南漳县在逐步增加财政支农资金预算的同时，坚持以政府为主导，以规划为前提，以项目为基础，以产业为平台，积极推进各类支农资金整合，集中力量办成了一批大事、好事，提高了支农资金使用的效益，促进了“三农”工作。

一、整合支农资金基本情况

南漳县地处鄂西北地区，汉水以南，荆山山脉东麓。东临宜城，西接保康，东北与襄洲为邻，西北同谷城接壤，南依远安，东南与荆门毗邻。全县版图面积3859平方公里，其中山场面积427万亩，耕地面积63.81万亩；辖10个镇、1个管理区，282个行政村，1347个村民小组，11.29万农户；全县58.86万人,其中农业人口47.74万人。

据不完全统计，近三年来，南漳县共安排使用强农惠农资金195213万元。其中，按拨款年度分：2008年53106万元，2009年66094万元，2010年76013万元；按资金渠道分：上级（指中央、省、市三级）下拨167098万元，县级配套28115万元；按使用性质分：用于农民个人的补贴资金44679万元，用于项目建设的专项资金150534万元，涉及项目1483个。按照“资金性质不变、安排渠道不变、监督管理不变”的原则，南漳县对支农资金进行了整合，先后对500多个零星、分散的支农项目资金进行整合，共整合支农资金3.59亿元，其中2008年1.139亿元，2009年1.241亿元，2010年1.218亿元，有力地支持了农村道路、水利、村庄环境整治等基础设施建设，特别是强力支持了以襄南（襄阳市——南漳县沿“305”省道）新农村示范片九集核心区的新农村建设，极大地改变了农村面貌，促进了农村经济又好又快发展。

二、主要做法

（一）建立机制，推进资金整合制度化

县里成立了由县政府主要领导任组长，分管领导任副组长，财政、发改、农业、林业、水利、畜牧、土地、农发、教育、交通、移民、扶贫办、能源等个相关部门负责人为成员的“财政支农资金整合试点工作领导小组”，负责制订支农资金的整体规划，根据发展规划，研究决定支农资金投入的重点区域和项目；领导小组下设办公室，负责协调组织涉农部门，督促检查项目实施及资金使用情况。建立了支农资金整合工作联席会议制度，定期研究支农资金整合计划修订、项目调整等相关事项。各单位向上级部门申报项目，围绕项目规划，在联合对上申报。同时，根据支农资金整合工作的要求，明确了财政与涉农部门的工作职责，并签订工作责任状，实现密切配合、分工协作的目标。

（二）制定方案，保证资金整合科学化

把制订整合方案作为整合支农资金的关键措施来对待，按照规划确定项目，依托项目整合资金，引导支农资金整合。一是明确整合方向。根据全县“十一五”发展规划和农村经济社会发展目标，将培育特色产业、新农村建设、土地治理、农村水利基础设施、新型农民培训等作为支农资金整合的投入方向，围绕投入方向确定重点建设项目、主要建设内容和规模。二是确定整合范围。对全县支农专项资金进行了分类别、分层次、分项目的全面清理，除对救灾及水库除险加固等专项资金不予整合外，将上级财政和县级财政安排的农业综合开发、乡村道路、水利工程、生态能源、农业产业化、农村劳动力培训等项目资金纳入整合范围。三是制订整合方案。根据省财政厅支农资金整合工作的有关要求，结合南漳县实际，制定出《南漳县财政支农资金整合实施方案》，明确支农资金整合的指导思想、工作目标、整合项目内容、资金来源以及保障措施等，有计划、有步骤地推进支农资金整合。

（三）突出重点，实现资金整合规模化

一是突出培育优势产业。根据区域资源气候以及种植习惯、市场需求等因素，南漳县确立了茶叶、水产养殖、优质稻、梅园米业等为农业主导产业和重点投入方向，围绕产业整合资金，实行项目准入制度，凡申请上级财政资金扶持的农业产业项目，均围绕确定的优势产业范围选择申报。二是突出推进新农村建设。针对农村基础设施薄弱、建设投入不足的问题，将交通、能源、扶贫、水利等多方面的建设项目捆绑在一起，致力解决“路、水、电、气、房”等群众要求迫切的生产生活难题，以整村推进的方式，建设新农村。三是突出农业基础设施，改善农业生产条件，将土地、农发办、财政、扶贫等资金整合起来，实行土地平整、修建渠系网络，增强农业抗御自然风险能力。四是突出培训新型农民。近几年来，农民培训的项目较多，包括“阳光工程”、“雨露计划”、“温暖工程”等；该县将各类培训项目整合起来，捆绑使用资金，紧紧围绕就业的热门项目、技术含量高的项目，开展农民工培训，使之送得出、能就业，能致富，成为农民增收新型亮点。

（四）严格程序，促进资金整合规范化

一是县直相关农口部门根据县委、县政府确立的“十一五”经济发展目标，共同制定主导产业、新农村建设、农业基础设施、新型农民培训总体发展规划。在此基础上，充分征求镇（区）意见，制订年度主导产业发展、设施建设、农民培训计划。二是县支农资金整合办公室根据县政府批准的年度发展计划，组织相关单位对规划区域的具体项目进行初步设计并进行评审，议定各项目投资标准及额度，评审结果报领导小组批准，各相关单位根据领导小组意见，组织对上申报项目。三是上级项目下达后，支农资金领导小组办公室会同相关部门对项目单位统一下达项目实施内容、实施标准；上级下达项目建设内容和投资标准与项目设计不一致的，由领导小组协调相关农口部门进行项目调整。项目确定后，县财政部门先划拨20%――30%的资金启动项目，然后再根据项目建设进度拨款。

（五）加强管理，确保资金整合实效性 一方面加强项目管理，积极推行项目公示制、项目法人负责制、项目招投标制、项目监理制，确保整合项目规范有序实施。另一方面加强资金管理。整合的项目资金实行统一报账管理，设专户、建专账、配专人，封闭运行。同时，发挥财政、审计和主管部门的监督作用，对各项支农专项资金的安排使用情况及时进行检查；依托中介机构，对重点项目进行评审，对支农资金使用绩效进行跟踪评价，确保了项目建设质量，提高了支农资金的使用效率。

三、取得成效

（一）发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用

在南漳县农业产业化发展过程及新农村建设中，通过整合涉农资金，吸引、粘附了更多的金融资金、外地资金、社会闲散资金投入农业农村建设发展中。据统计，三年来，全县通过实施资金整合，采取“以奖代补”、股份经营等投入方式，吸纳社会对“三农”的投入达到3亿多元。

（二）调动了农民种田的积极性 农业基础设施条件的改善和强农惠农政策的落实，极大地释放了农民种粮积极性，形成了“粮食种植面积调增、品种结构调优、单产总产调高”的可喜局面。2010年，南漳县粮食总产突破40.43万吨，同比增长7.2%，连续七年增产丰收；农民人均纯收入达到5872元，同比增长17.18%。2011年上半年，尽管遭遇了干旱、阴冷等历史罕见的自然灾害，但南漳县农民不等不靠，通过开展抗灾自救，加强田间管理，全县40多万亩小麦、12万多亩油菜面积长势良好，有望比上年增产3%；能过强力惠农政策，促进了农村生产力解放。南漳县近三年兑现农业机械补贴1828万元，农民购买联合收割机363台、旋耕机167台、插秧机348台、拖拉机580辆、微耕机336台，水稻机插面积达到10.1万亩，同比增长40%以上。

（三）推动了主导产业的快速发展

近年来，南漳县通过以优势产业为平台，整合财政支农资金1100多万元，投入到基地建设、技术支撑、龙头企业等方面，推动了茶叶、养渔产业、林纸一体化等快速发展，加快了产业化进程。一是实现了基地数量的扩张。2008年以来，整合林业专项资金、退耕还林、扶贫开发等项目资金，每年投入50万元专项资金用于购买速生杨，无偿发放给农民，该县速生杨面积达到100万亩，其中退耕还林5.6万亩，公益林面积达到98万亩。二是促进了基地的合理分布。按照产业发展规划，整合资金农业板块资金400多万元，重点支持优质稻、优质小麦、“双低”油菜，全县的水稻优质主推品种种植面积达92%以上，玉米良种普及率达91%以上，优质中弱筋小麦种植面积达75%以上，双低油菜种植面积达95%以上。基本形成了“丘陵优质稻，西南、西北良种玉米、郊区蔬菜、低洼地精养渔、山岗区速生杨的生态经济产业格局。三是提升了基地的管理质量。整合优质农产品板块建设、测土配方施肥等项目资金8000多万元用于标准农田建设和土地深翻和土地改良，提高了土地品质，增加了粮食单产；整合资金200余万元用于开展病虫害防治和技术培训，产业基地建设质量明显提高，科技含量进一步提升。四是推动了农产品深加工。整合支农资金800万元用于支持梅园米业，使之成为省级龙头企业，每年带动农民增收2000多万元。

（四）加快了新农村的建设步伐

在新农村建设过程中，坚持科学规划、试点先行、政策引导、逐步推进的思路，全县累计整合支农资金6000多万元用于沿305省道新农村示范村建设，建设渠系60多条、27.6公里，硬化村组公路160公里，改水500多户，建沼气池1200多口，建新房1500多间，建文化活动室40多个，粉刷墙壁1500多间，建垃圾池400多口、建特色产业基地5万多亩，示范村群众生产生活条件大为改善，村容村貌焕然一新。

（五）密切干群关系 通过整合涉农资金，集中解决了一批群众想解决但无能力解决的事，基层群众看到了党和政府在着实为老百姓办实事、好事，密切了党群、干群关系；同时落实惠农政策，建立健全惠农资金管理发放联席会议制度和领导包保责任制，定期对工作情况进行总结，对存在的问题进行研究，及时解决工作中的困难和问题。设立举报电话和投诉信箱，安排专人值班，对农民群众来信、来访、来电，做到热情接待，认真记录，耐心解释，及时核查，负责任地答复，做到“件件有着落，事事有回音”，群众从中得到了实实在在的真金白银，全县呈现了农村经济稳定发展、农民持续增收、农民安居乐业、社会和谐稳定的良好局面。

四、支农资金整合面临的困难

近几年来，各级逐年都加大了支农资金的投入，对推动农村经济社会事业健康、协调发展，发挥了重要作用。但由于支农资金由多个部门、多个行业、多个办、处（科室）管理，使得专项资金在管理关系上不够理顺，部门职责、职能上不够明晰，资金安排与拨付上不够及时和规范，有限的资金没有形成合力，资金使用效益仍不够理想。主要表现在：

（一）支农资金的分配管理存在“不集中性”

一是项目安排过于分散。据统计，在支农资金安排上，一个县（市）少则80多项，多则400多项。单项额度最高的有几千万元，最少的只有几万元。二是管理部门过于分散。目前，支农专项资金实行分块管理，管理部门多，部门分割比较严重，统筹协调难，有限的资金不能形成合力。从中央、省（市）政府来看，目前直接分配与管理支农资金的有发改委、财政、农业、水利、林业、教育、卫生、扶贫办、能源办、交通、国土、粮食等20几个部门。部门之间、部门内部之间又有多个办、多个处负责分配和管理资金，很难把资金集中投向一个产业或项目。同时，目前支农资金除通过财政部门拨付外，很多行业主管部门也按条条层层下拨到县级对口部门，县级财政无法掌控支农资金总量。三是资金分配使用过于分散。目前，在支农资金安排使用中，上级各部门在计划下达方式以及项目管理办法上各自为政，造成了地方在项目申报和管理上不从实际出发，而是按上级部门的要求“投其所好”，甚至一个项目多头申报、多部门审批管理，导致不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面存在不同程度地重复和交叉，但由于分属于不同部门管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。

（二）专项资金的投入结构存在“不合理性” 主要存在“三个高于”：一是上级要求配套资金高于地方实际承受能力。如某一个县，据不完全统计，近年来争取的上级支农资金中，要求地方配套的共有28000多万元，但由于该县级财政困难，保“吃饭”就很困难，落实配套资金更加加重了县级财政负担。二是无足轻重的项目投资高于重大项目投资。在专项资金中，用于带动县域经济社会发展的大中型项目个数较少、比重偏低，而对经济社会发展无足轻重的项目个数多、比重大。如过去对某一个项目的一个环节给予1至2万元的支持，这种撒“糊椒面”的作法不仅解决不了项目建设的根本问题，而且容易使公共财政资源浪费，同时也导致项目的重复建设。三是“治标性”投资高于“治本性”投资。在支农专项投入中，直接用于生产流通领域的投资过高，而一些关系经济社会发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业上的品质改良、重大疾病控制、食品安全保障、执法体系建设、农村社会化服务体系建设等，要么没有立项支持，要么缺乏足够的投入保障。

（三）支农资金的使用效果存在“不理想性” 一是基层对上级专项资金的依赖性大。对县级政府来说，支农专项资金投入高度依赖中央和省、市政府，客观上讲，自身财力连“吃饭”都不能保证，很难拿出大量资金，向农村经济社会发展的薄弱环节进行投入。二是在项目立项上随意性大。由于支农农资金需要立项安排、预算纳入、审批下达等多个环节，导致项目审批和资金拨付滞留时间较长，致使少数项目到了年底才批复下达，但错过了有效建设时间，不得不跨年度实施，使得部分资金使用效果较差。

（四）整合支农资金存在“不合规性”

为了有效解决支农资金分散管理、分散投入、效益低下的问题，部分县（市）对整合专项资金逐步开始进行了一些探索，但由于专项资金上下联动管理，在下发文件时严格要求专款必须专用，而基层在实际执行中将资金整合后，各级审计、监察、财政监督等部门在监督检查中，将此作法认定为转移或挪用专项资金。因此，这项探索很难深入持久开展下去。

五、整合支农资金的建议

（一）制定中、长期整合支农资金规划

规划可以是10年一个周期，规划的内容有农业项目建设具体范围、项目名称、资金投入额度等。县（市）区有关农口部门在制定一个时期的发展规划和本年度的规划时，都不得脱离总规划笼子，采取项目向总规划申报、资金往总笼子投，并保持项目建设的连续性和长效性。同时，对项目资金实行备案制。对中央、省、市安排的农业专项资金、转移支付资金，由县（市）区结合当地的总规划，进行科学论证后，编制可以性报告，逐级上报相关部门进行备案。上级相关部门根据下级上报的规划，通过因素法、公式法分解给县（市）区的项目资金，切块下达给县（市）区。次年，省（市）农口部门组织专班，对切块下达的资金进行检查和项目验收，看执行是否与编制的可行性报告一致，是否达到预期的目的，对于项目取得合格或优良的，继续给予项目支持；否则，给予项目资金“控制”。

（二）建立完善统一协调的管理机制 支农资金整合在县，但关键措施在省。目前，支农资金使用管理比较分散，集中在涉农部门，涉农部门掌握着资金的分配和安排，这不利于县（市）、区支农资金的整合。建议省（市）政府出台一个“财政支农资金整合实施管理意见”，把部门掌握分配的财政支农资金围绕一个地方的主导产业、项目、区域进行统筹安排，凡是涉农部门预算安排的支农专项资金，不是围绕“一县一品”、“一乡一业”、龙头项目、优势产业安排的，省政府尽可能的不予审批。通过采取源头控制，尽量地为县（市）、区支农资金整合创造条件、打造平台。

（三）建立完善自上而下的整合机制

建议省（市）直农口部门在支农资金预算安排时，应对下级政府部门上报的项目进行横向整合，再统一下拨项目资金；同时，省（市）直相关农口部门在安排支持地方支农专款，一般只下达资金控制指标，由地方根据规划统筹安排使用，上级有关部门原则上不再审批具体项目。对于列入部门预算用于地方的项目支出，要与财政部门协商,将其与地方专款归并统筹使用；此外，上级政府部门应改变支农资金检查方式，变分部门检查验收为统一联合检查验收，解决地方资金整合的后顾之忧，消除地方政府因整合支农资金，改变了资金用途而要承担的责任风险。

（四）建立完善支农资金整合监管机制

经过整合后的支农资金，其相对集中，额度比较大。县（市）、区的财政部门要采取措施，确保资金的安全。要建立决策机制，实行政务公开，推行项目公示制；要强化项目建设约束力，实行工程招投标、物资集中采购制和资金使用报账制；要完善监管机制，实行管理责任制和工程监理制；要积极探索项目资金拨款方式。按照“项目确定、拨款支付、检查审计”“三分立”和国库集中支付的原则，逐步实现财政支持“三农”资金的直接集中支付。今后中央、省、市(包括财政部门和主管部门)的支持“三农”项目资金，由农口部门、财政部门确定申报后，其资金由省、市、县国库集中收付中心直接拨付到项目或个人。

（五）建立涉农资金整合机构

整合涉农资金是一项长远的工作，地方党委、政府要高度重视、支持这项惠及民生的工作，要从有关部门抽调人员、组建机构，条件好的地方可以成立常设机构，并从编制、经费上给予支持。涉农资金机构可设在财政局、也可以设在当地政府，具体负责农口部门涉农项目上报的审核、涉农资金拨付的审核、项目实施的检查、督办、验收等。

（作者单位：湖北省南漳县财政局）

第二篇：关于支农资金问题与管理的思考

关于支农资金问题与管理的思考

摘 要：近年来，国家为了巩固农业的基础地位，加大了对农业的资金投入，这些专项资金的投入，极大的促进了农村经济持续、稳定、健康发展。但是由于传统体制、管理模式和管理方法等因素的影响，支农资金使用中仍存在许多问题，这些弊病制约了支农资金的功能最大化，也限制了农业的进一步发展，本文概括了资金管理中出现的问题，并提出了相应的改进措施。

关键词：支农资金 问题 措施

一、支农资金的必要性

支农资金，包括财政支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技支出、扶贫专项资金等，是国家财政用于发展农业的一种资金投放。

国家划拨专项资金促进农业的发展，具有重要意义。一方面，农业是国民经济的基础，需要财政的特别偏向。另一方面，农业自身的弱质性，决定了农业生产经营具有很大风险，需要财政的大力支持。

二、我国支农资金的管理中存在的问题

（一）财政支农资金的投入总量不足，投资结构不合理

虽然县级政府对农业资金投入绝对量呈现出逐年增长的趋势，但相对规模却在下降，财政支农资金投入增长幅度低于财政经常性收入增长幅度，这方面的资金目前主要依赖中央或省级财政的投入。另外，财政支农资金结构存在问题，一方面表现在对生产性投入低而对非生产性投人高，具体为财政安排支农支出主要用于农业主管部门的人员经费，对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系则缺乏足够的资金投入；另一方面，表现在对某些项目的投资配额较高，而农林水等部门科技三项费用占农业支出的比重持续下降，有的甚至未能安排。

（二）财政支农资金的使用效益偏低

一方面，财政支农资金使用目标的确立没有充分体现效益原则，主要是因为长期以来，我国对农业的资金投入往往都是偏重于促进农产品的实物量的增加，而非强调效益的最大化，这就导致了在确立目标时，量在先，质在后；另一方面，资金的投入没有体现效益的原则，投入上没有重点，往往侧重全面撒网，结果使本来就有限的资金过于分散，起不到应有的效果。

（三）财政支农专项资金管理不规范

一方面，财政支农资金管理分散，支农资金被分散在农财、农发、基建等多个职能科室，多渠道的投入对增加农业投入总量具有积极意义，但从实际操作中，各个部门间缺乏沟通和统筹协调，很难发挥整体效益；专项资金的用途往往被轻易该改变，国家的专项资金本应专款专用，但在实际过程中，很多情况下为了维持部门正常工作的开展，一些单位即挪用部分专项资金用于弥补经费不足的部门。由于县(市)级急需发展农业项目较多，而本级财力有限，就进一步加剧了专款被挪作他用的现象。另一方面，支农资金拨付渠道环节过多，降低了资金到位的时效性。在现行财政管理体制下，省级专项资金通过地(市)级财政部门到达县(市)级财政部门后，财政部门视资金情况，属于二级单位的专款，先拨付到主管部门，主管部门根据自身财力情况，再拨付给受援单位，受援单位再拨付给施工单位，如此繁多的环节，往往导致项目开始时间的大大推迟，推迟了项目进度。

（四）财政支农专项资金缺乏有效的监督

财政支农资金缺乏有效地监督有多方面的原因所致：首先，由于自身业务较多的缘故，纪检、监察、财政、审计等对支农资金负有监督职责的部门往往不能行使有效的事前监督和日常监督，而事后的监督又往往流于形式，便导致监督机制形同虚设。其次，由于某此单位负责项目较多，资金量较大，项目管理不很清晰，项目之间相互挪用、混用现象严重，最终加大了对项目资金的监管难度；再次，很多项目资金上级在下达时要求地方按比例配套资金，由于地方财政困难，其配套资金难以落实，相应的造成项目工程的延期，给监督工作带来许多不便。

三、改善支农资金管理的措施

（一）加大农资投入的资金总量，优化投资结构

充分认识财政支农的重要意义，整合各方面的资金来源，在不断增加支农资金总量的同时，还应逐步提高支农资金的相对规模；对农资资金进行统筹安排和集约投放，增加生产性投入的同时降低非生产性投入，对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系和农林水等部门的投资比例进行合理科学的配比，达到最佳的投资结构。

（二）提高财政支农资金的使用效益

由于财政支农资金使用效益具有全局性和联动性等特点，在进行农资资金的支出时，要强化结构调整，突出投入重点，因此，各级财政部门和技术主管部门要对本地区的农业生产、技术、基础设施等条件进行认真的调查研究，制订出长远整体规划，建立起基层财政部门项目库和数据网络体系，确立各阶段支农实施重点，进而使其功能得到最大发挥。

（三）加强对财政支农专项资金的管理

由于受农业生产自身特点的影响，财政支农项目点多、面广、线长且效益持续时间久，因此，要改变过去传统的部门管理方式和资金管理方式为规范的项目管理方式，加强对专项资金的管理，进行全面、长远的科学规划，建立项目库，建立健全项目管理制度，可以从以下几方面入手：首先，在进行农业投资项目的立项时，坚持民主化原则，重大农业投资项目必须坚持集体研究，民主决策，防止选项、立项上的主观随意性；其次，加强项目投资决策的科学化，按照规范的程序对项目进行论证，保证科学严谨；再次，坚持项目审批程序化、规范化，坚持自下而上，逐级上报审批，决策组织应按照统筹规划、合理布局、突出重点的原则，依据可行性报告进行审批。

（四）加强支农资金的监管工作

一方面，加强相关法律法规的建设，建立完备的有关财政投资的法律调控和管理财政支农投资，使投资行为纳入法律约束的范围；另一方面，强化参与意识，建立起全方位、多层次、多环节的监督体系，把事前监督、事中监督、事后监督有机结合起来。首先，从早编细编支农项目预算人手，对支农项目从立项、论证、评估到决策都要严格审核，做到科学合理；其次，财政、纪检、监察、审计等部门对支农专项资金进行跟踪监督；再次，增加支农资金的透明度，使支农资金的使用情况一目了然。

四、结束语

解决支农资金管理过程中的问题，优化资金投资结构，提升资金使用效率，从而改变我国农业的发展方式，促进其由粗犷型向集约型转变，增加农产品的附加值，增强我国农业在市场上的竞争力，不仅对增加农民收入具有重要意义，还能促进社会的稳定和谐。◆

参考文献：

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[2] 张毅博.浅析财政支农资金监管机制的完善[J].地方财政研究，2008(5)：47―48．

[3]王舜志.完善财政支农资金管理的对策[J].财政监督，2008(4)：77―78．

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[5]郝晓宏.浅谈财政支农资金的监督与管理[J].泸州科技，2008，(3)：17―20．

第三篇：淮北市财政支农资金运行状况调查

淮北市财政支农资金运行状况调查

马 跃

一、当前财政支农资金运行的新特点

一是资金总量在明显加大。淮北市财政支农方面的大部分资金来源于中央和省级，还有一部分来源于市、县、区、乡镇财政。近年来，中央、省、市、县等各级财政投入规模不断加大，从2005年到2007年，中央财政从2614亿元增长到3917亿元，省财政从158亿元增长到365亿元，市财政（支农和农业开发合计）从1亿元增长到1.5亿元。

二是项目多，涉及单位多，资金分散。资金是随着项目运行的，近年来，支农项目呈不断增加态势。2006年，党国英在《新农村建设的资金保障》中列出一个清单，共95项，涉及中央一级28个单位，加上我们搜集的部分，不完全统计为130多个项目，涉及30多个单位。所有项目都由财政部门负责资金监管，但资金控制权、分配权和使用权还是在部门手中。通过项目的方式，资金从上级部门流动到下级对口部门。

三是运行方式多种多样。不同项目有不同的运行方式。根据最终产品的形式，我们可以把它们分成这样几类：

（1）直接面向农民的补贴和补助。直接发放到户的涉农补贴或补助将近20项。2005年起，市财政局按照省政府的统一要求和省财政厅的具体部署，把财政补贴农民的所有资金集中整合，按照“统一渠道，统一方式，统一时间和公开补贴项目、补贴数额及政策依据”的总体要求，在金融单位为每个农户建立了个人账户，制作分户存折，对补贴资金集中统一打卡发放。

（2）工程建设类项目，如公路村村通工程、农村饮水工程、农村能源工程、广播电视村村通工程、节水灌溉、病险水库桥涵维修加固、中小学危房改造、敬老院基本建设、村级活动场所建设、基层文化站建设、乡镇医院基本建设等。农民见到和使用的是这些支农资金的实物形态。项目施工一般由政府主管部门发

包，由国有或私有企业承包。投资总额达到50万元以上的项目，要求公开招标和投标。对这类项目，财政部门管资金，主管部门管项目的发包、协调、监督和验收。因为主管部门权力过大，濉溪县从2007年开始，继续由财政部门负责资金管理，主管部门负责工程验收，由发展改革委员会负责招标，形成多头制约的格局。

（3）无偿获取或者差价可以购买的物品，如良种补贴和农机补贴等。在这类资金运行过程中，农民得到的是良种、农业机械这些可移动的实物，提供这些实物的公司获得可观的收益。

（4）文化、技术和信息，如农家书屋、电影放映工程、文化信息共享工程、金农工程、科技文化卫生三下乡、农业科技入户工程、阳光工程、新型农民培训工程、农村实用人才培训工程、测土配方施肥工程等等。项目实施过程中，农民看到或者学到文化、信息和实用技术，政府把资金拨付给培训、下乡、测土、放映、入户的单位。

（5）领袖、龙头和组织，如一村一名大学生工程、三支一扶、机关干部下乡挂职、农业产业化扶助、农村专业合作社补助等。项目实施过程中，农民看到政府为他们培养的村民领袖，看到政府培植的带领他们致富的龙头企业和新型合作组织。财政资金最终流向培训机构、下乡干部、龙头企业和新型合作组织。

二、财政支农资金运行产生的问题

党的十六大以来，通过财政支农资金的运行，党的惠农政策落到实处，农民收入持续上升，各项公共事业健康发展，广大农民正享受着财政阳光的普照。但不少被调查对象认为，支农资金运行方面存在的问题不可忽视，集中表现在投入、程序、监管和其他方面。

一是投入问题。近年来，中央和省支农资金递增幅度很大。淮北市财政投入（支农和农业开发合计），2005年为1亿元，2006年为1.6亿元，2007年为1.5亿元。与2006年相比，2007年的投入有所下降。各小组报告中，普遍感到投入压力很大，尤其感到地方政府投资不足。

在五保户供养方面，2008年，按照省里的要求，不准采取实物折款的方法，必须用现金的形式足额发放。这样一来，即使按照分散供养的标准，每人每年要增加450元，全市要增加400多万。2010年，要实现30%的五保户集中供养的目标，需筹集上千万元资金，对市、县、区和乡镇来说，投入压力非常大。

二是程序问题。一卡通发放过程中，存在项目零碎、程序复杂、运行缓慢的问题，该合并的没有合并，该分开的没有分开。民政部门反映，救灾款、优抚款等都不能按时发放，甚至两三个月不能打到农户卡上，影响了救助对象的生活。另外，群众对发放款项不太明白，项目太多，群众手中卡也多，不知道领的是什么钱。

三是监管问题。在问卷调查中，55%的村干部认为，近年来财政支农资金大部分流入各级政府部门或者负责生产和流通的企业的口袋。有村干部反映：“农民实际得到的很少，人均耕地1.3亩，粮食补贴加综合补贴只有30多元。”

工程建设类项目招标中的问题令人担忧。有领导干部说：“招标工程比不经过招标的工程价格还高。竞标人不是竞争，而是合谋，携起手来共同把价格抬高，一家中标，所有竞标人共同分肥。另外，在招标过程中，看起来大家都有资质，实际上有的资质证书是借人家的，中标后，这个人根本没有本事做，就转手倒卖工程。”

有些支农项目资金并没有投放到农村。调查得知，2007年我市有两家企业拿到省新网工程项目资金共3万元。其中濉溪县瑞红烟花爆竹有限公司2万元，用于为配送中心制作霓虹灯和广告门头、安装防护大铁门，花去1.3万元，为30个农村乡镇经营网点定制统一标志的经营店牌，制作悬挂上墙的警示标志安全操作规程、安全制度等，花费7000元。市金信农资商贸连锁有限公司的1万

元用于制作标识门头2900元，为26家农资加盟店统一制作门头标识、统一制作店内规章制度1.04万元。

四是其他问题。因为物价上涨，农村沼气补助标准显得太低，农民做一个沼气池，上面补助300元现金和500元实物。做成一个沼气池，不包括上级补助的实物，需要2000元。这样，农民要自己拿出1700元，负担过大。

淮北市节水灌溉做了好几个点，都不成功，不仅利用率不高，而且保存率很低。一家一户体制的农业经营模式，使得水利工程很难维护，使用起来也很麻烦。

农村饮水工程存在许多问题。中央要求用四五年时间解决农村饮水问题，解决自来水问题，上面给了大量资金。但由于自来水使用费用相对较高等原因，农民使用的积极性不高，自来水的用量很少。而用量越少，使用成本越高；使用成本越高，价格越贵，用量就更小。

五是规划问题。除上述问题外，最严重的还是规划问题。

党的十六大提出，到2020年实现全面小康，特别是农民小康。2050年，基本实现现代化，包括农业现代化。在地方文件中，我们看到“十一五”发展规划，包括五年内的农业发展规划，但没有看到中长期发展规划；我们看到对小康目标和农业现代化的大体描述，但有关业务部门没有制定农民小康标准和农业现代化的定量体系，缺少大致准确的预测，缺乏二十年、三十年、五十年的农业发展规划，缺乏整体的策划、决策、推进机制，对新农村建设的投资重点、项目安排、建设时序、资金平衡缺乏综合分析和判断。

最近，重庆市编制出农业现代化的整体发展战略，计划在12年内将1000万农民转变为市民，核心措施是政府在县城以上的城市以每平方米350元的价格提供人均25平方米的成本房来换取农民的土地承包权，促进土地的大规模流转，建设规模化的家庭农场，为现代农业创造前提条件。这个发展战略包括1个总规划和7个子规划，并且已经进入实施阶段。这样一来，重庆市必将在全国范围内率先实现农业现代化。

要在预期的时间内实现小康、实现农业现代化，应组织专门班子，集中精力做好农业发展的中长期规划，提出农民小康和农业现代化的总体思路、发展目标和保障措施。

（作者系安徽省淮北市委党校副教授）

文章来源：《中国乡村发现》第12期湖南人民出版

第四篇：边远农牧区金融支农的调查与思考

边远农牧区金融支农情况调查与思考

——以玉树州为例

人民银行玉树州中心支行 武建龙

一、玉树州金融支农现状

（一）人民银行支农再贷款投放情况

近年来，人行玉树中支提高货币政策的运用效能，充分利用支农再贷款，引导玉树农村信用合作联社立足农村金融主力军地位，加大支农力度。自2010年至2012年6月末，累计发放支农再贷款7.9亿元，解决了玉树农村信用合作联社支农资金不足的难题。

（二）金融机构支农情况

1、供给主体。一是金融机构情况。截止2012年6月末，玉树州有6家金融机构，共29个网点。但除州府所在县域外，其他县域仅有农行、农信社及邮储三家金融机构各1个网点，84.78%的乡镇处于金融服务空白；二是支农机构。在玉树州，建行与青海银行实行城市发展战略；邮储银行小额贷款基本处于停滞状态；农发行、农业银行及农信社成为了满足农村各群体金融需求的主力军，打破了农信社一社独大的局面。

2、服务对象。玉树州金融机构在支农方面开始由单一的支持农牧户向农牧户与农村企业并重转变。截止2012年6月末，全州涉农贷款37409万元，其中农户与农村企业分别占全州涉农贷款的36.33%和45.16%;但在支持农业产业化龙头企业上有所削弱，同比减少20.5%。

3、金融产品。玉树州涉农金融机构仍然经营传统的信贷产品，主要有农户小额信用贷款、农户联保贷款、抵押贷款等，且金额小、期限短。以小额信用贷款为例，可贷金额为1-3万元，期限基本为1年，而根据调查显示农牧户对贷款需求量和期限分别在10万元和3年以上。

二、欠发达农牧区金融支农的制约因素

（一）农牧区金融体制改革滞后。目前，虽然我国发达地区的农村金融体制改革取得了明显成效，已初步形成以银行业金融机构为主，包括保险、证券、担保机构在内的农村金融体系。但在欠发达农牧区，股票、债券、基金、信托等业务几近空白，缺乏健全的金融供给体系，农牧民除民间借贷外，短期内无其他的直接融资渠道，从金融机构获得信贷资金的间接融资仍然是农牧民融资的主要方式。而玉树州每1.33万人才拥有一个金融网点；同时，由于欠发达农牧区经济水平低，受知名度不高、支付网络滞后等因素影响，玉树州称多县富民资金互助社长期处于亏损状态，村镇银行、小额贷款公司等其他新型农村金融机构望而却步。

（二）农村金融扶持体系不健全。一是我国农村金融政策缺乏整合，不同的政策之间相互分割，弱化了各项支农资金的政策效果和使用效果；二是金融扶持政策缺乏普惠性，有违政策设立的初衷。如农信联社改制农商行后，将丧失税收优惠政策，但其实力并未因改制而有实质性的突破，仍需要优惠政策的大力支持。

（三）分险分担机制不到位。一是农牧民缺乏有效担保资产。农牧民除自己的房屋外，基本没有其他可供抵押的资产，但由于欠发达地区房屋交易不畅，且多属于保障房，执行上比较困难，致使金融机构不热衷于办理房屋抵押贷款；二是缺乏专业的涉农担保机构；三是贷款风险补偿比例低。按照《玉树藏族自治州银行业金融机构贷款风险补偿管理暂行办法》规定：“对于农牧民的各类贷款，按照银行业金融机构损失类贷款的2%给予风险补偿，单户补偿最高金额不超过0.2万元”，按照此比例，农牧民一旦违约，金融机构将自行承担98%的损失，这与金融机构的资本逐利性相违背，难以发挥财政支农资金的杠杆作用。

（四）金融生态环境不佳。金融生态环境是影响金融机构信贷投放信心的重要因素之一。近年来，人民银行玉树州中心支行高度重视此项工作，以信用建设为引擎，开发了“人行+政府+银行+信贷协管”、“人行+政府+学校”“信用建设+信贷激励”等信用建设套餐，对增强农牧民信用意识、改善金融生态环境有显著成效。但由于受多种因素的影响，整体状况还有待优化。一是玉树州农牧区信用建设起步晚、农牧民信用意识底子差，信用村、信用户推动比较缓慢，截止2012年6月末，玉树州评定信用村9个，占总行政数的3.49%；评定信用户4557户，占全州农牧户总数的6.51%。大部分区域仍属于信用高危区，金融机构仍面临较高的信贷风险；二是金融生态环境内涵比较广，但目前大部分边远农牧区尚未同步进行，主要集中在信用建设，其他方面尤其是保护金融机构债权的司法建设方面还未起步，导致金融机构面临成本高、难执行的难题。

（五）金融产品创新受约束。玉树州除农村信用联社外，其他金融机构均无经营自主权，信贷产品、信贷条件均按上级行要求执行，无因地、因时开展业务的权限。加之，玉树州金融机构受以上存资金换生存经营理念的影响，自身创新信贷产品或向上级行争取授权授信的主动性缺乏。

三、对策建议

在经济不发达地区，经济发展对金融存在着强大的依赖性。其中冉光和等（2006）和胥嘉国（2006）对西部地区金融与经济增长的关系研究表明：金融是引导西部地区经济增长的单向长期因果关系。因此，破解西部欠发达边远农牧区金融支农梗阻，加大金融支持力度，是促进当地发展的现实要求。

（一）健全农牧区金融供给体系。加大金融支持农牧区三农力度，需要完善现有金融架构，形成多层次、广覆盖、可持续的农村金融供给体系。一是参考国有商业银行在当地的盈利情况，以法律的形式强制其在农牧区乡镇设立网点，并规定用于当地的贷款比例；二是地方政府可建立优惠政策支持与网点设立相挂钩制度，引导地方性金融机构增加网点的设立；三是对欠发达农牧区新型金融机构的设立实行差异化的政策，降低设立条件，并给予费用补贴，吸引新型金融机构的加入。

（二）完善农牧区金融和财政扶持政策。一是针对农牧区自身经济落后，财政资金有限的实际，国家应加大财政转移支付力度，将“三农”贷款纳入财政贴息范围，减轻农牧民负担,；二是对农牧区金融机构实行差别化的货币政策，通过实行降低支农再贷款利率、存款准备金率等，引导地方法人金融机构加大支农力度；三是按照普惠制原则，对发放涉农贷款达到一定比例的金融机构实行税收优惠政策，通过税收杠杆作用，激发金融机构放贷热情。并对欠发达农牧区农商行给予农信社的优惠待遇，提高支农实力。

（三）建立涉农信贷风险分担机制。一是世界上解决小农户，涉农企业特别是贫困农户的贷款担保难题的成功经验是成立专门的担保公司。鉴于农牧区财力不足的实际，建议由中央、省、州三级财政共同出资，建立专业的涉农担保机构；二是积极推行农业保险，建立一种政策性农业保险支持和商业性农业保险相结合的保险模式，充分发挥保险体系在分散农业风险中的作用。同时考虑到推广阶段，成立单独机构成本大等因素，可采取由县域金融机构代理等方式，等得到普遍推广后，另行成立专业机构全面负责。

（四）多部门联合，引导金融环境优化。信用环境的优化，需要多部门齐心合力，根据自身的职责采取不同的措施。

1、政府及人民银行。作为信用建设主导部门的政府，应做好工作量化和督导工作，努力形成信用建设齐抓共管的局面，确保思想重视、行动一致、配合有力。同时，由政府聘请信贷协管员、大学生村官及青年信用示范户为金融知识宣传员，由人民银行负责对宣传员进行金融知识的培训工作，宣传员定期对所在乡镇农牧民、中小企业开展宣传，以构建征信宣传常态机制，扩到金融知识覆盖面和提高成效。

2、金融机构。一是金融机构应本着互利共赢的理念，加大对信用农户的让利力度，根据农牧户的信用等级在利率、期限、担保、额度等方面实行差别化的信贷政策。通过让农牧户得到实实在在的优惠，树立珍爱信用的意识，并发挥其对周边群众的辐射带动作用，实现“要我讲信用向我要讲信用”转变；二是针对目前信用户、村镇由金融机构分片推进的实际，金融机构之间应建立统一的信用户评定办法、统一的优惠政策和对失信农户的共同惩戒制度，实现一家金融机构评定的信用户全部金融机构认可、并给予同等优惠政策的效果；三是加快推进中小企业信用建设步伐，强力推进信用企业的评定工作，为涉农企业融资提供支持。

3、司法部门。边远农牧区应将法治建设作为优化金融生态环境的重要环节。一是结合当地实际，加快保护金融机构债权的立法工作，以提高执法的针对性和有效性；二是司法部门在不违背原则的基础上，简化金融机构维权程序，降低其维权成本。同时，加大执行力度，解决胜诉容易执行难的问题，切实保护金融机构的合法债权。

（五）创新信贷产品，满足不同信贷需求。根据新形势下三农信贷需求特点，金融机构应积极创新信贷产品，拓宽担保方式，推行农户大额信用贷款、涉农企业联保贷款等，尝试应收账款质押、动产质押及草场承包经营权等担保方式，积极满足农牧户及涉农企业的信贷需求，确保金融机构在支农中有作为、有效益，助推新牧区建设。

第五篇：关于淮北市财政支农资金运行状况的调查

关于淮北市财政支农资金运行状况的调查

马跃（安徽省淮北市委党校副教授）

党的十六大以来，各级财政在解决 “三农”问题方面，投入力度不断加大，在促进农村政治和谐、经济发展、农民增收等方面发挥着巨大的作用。当前，财政支农资金运行过程有哪些新的特点？干部群众有什么反映？还存在哪些突出问题？如何解决这些问题？针对这些问题，我们从4月份以来，通过各种不同的调查方式，了解了一些情况，现综合如下：

一、当前财政支农资金运行的新特点

一是资金总量在明显加大。淮北市财政支农方面的大部分资金来源于中央和省级，还有一部分来源于市、县、区、乡镇财政。近年来，中央、省、市、县等各级财政投入规模不断加大，从2005年到2007年，中央财政从2614亿元增长到3917亿元，省财政从158亿元增长365亿元，市财政（支农和农业开发合计）从1亿元增长到1、5亿元。

二是项目多，涉及单位多，资金分散。资金是随着项目运行的，近年来，支农项目呈不断增加态势。2006年，党国英在《新农村建设的资金保障》中列出一个清单，共95项，涉及中央一级28个单位，加上我们搜集的部分，不完全统计为130多个项目，涉及30多个单位。以前的涉农单位只有六七家，现在是30多家。所有项目都由财政部门负责资金监管，但资金控制权、分配权和使用权还是在部门手中。通过项目的方式，资金从上级部门流动到下级对口部门。

三是运行方式多种多样。不同项目有不同的运行方式。根据最终产品的形式，我们可以把它们分成这样几类：

（1）直接面向农民的补贴和补助。直接发放到户的涉农补贴或补助将近20项。2005年起，市财政局按照省政府的统一要求和省财政厅的具体部署，把财政补贴农民的所有资金集中整合，按照“统一渠道，统一方式，统一时间和公开补贴项目、补贴数额及政策依据”的总体要求，在金融单位为每个农户建立了个人账户，制作分户存折，对补贴资金集中统一打卡发放。

（2）工程建设类项目，如公路村村通工程、农村饮水工程、农村能源工程、广播电视村村通工程、节水灌溉、病险水库桥涵维修加固、中小学危房改造、敬老院基本建设、村级活动场所建设、基层文化站建设、乡镇医院基本建设等。农民见到和使用的是这些支农资金的实物形态。这类项目，施工要求的专业性和技术性比较强，一般由政府主管部门发包，由国有或私有企业承包。投资总额达到50万元以上的项目，要求公开招标和投标。对这类项目，财政部门管资金，主管部门管项目的发包、协调、监督和验收。因为主管部门权力过大，濉溪县从2007年开始，继续由财政部门负责资金管理，主管部门负责工程验收，由发展改革委员会负责招标，形成多头制约的格局。

（3）无偿获取或者差价可以购买的物品，如良种补贴和农机补贴等。在这类资金运行过程中，农民得到的是良种、农业机械这些可移动的实物，提供这些实物的公司获得可观的收益，实现公司与农民之间的双赢局面。

（4）文化、技术和信息，如农家书屋、电影放映工程、文化信息共享工程、金农工程、科技文化卫生三下乡、农业科技入户工程、阳光工程、新型农民培训工程、农村实用人才培训工程、测土配方施肥工程等等。项目实施过程中，农民看到或者学到文化、信息和实用技术，政府把资金拨付给培训、下乡、测土、放映、入户的单位，实现单位与农民之间的双赢局面。

（5）领袖、龙头和组织，如一村一名大学生工程、三支一扶、机关干部下乡挂职、农业产业化扶助、农村专业合作社补助等。项目实施过程中，农民看到政府为他们培养的村民领袖，看到政府培植的带领他们致富的龙头企业和新型合作组织。财政资金最终流向培训机构、下乡干部、龙头企业和新型合作组织。

二、对财政支农资金运行状况的反映和问题

干部群众的反映，既有好的反映，也有问题方面的反映，有喜有忧，总的说来，好的反映占主导地位。大家认为，党的十六大以来，通过财政支农资金的运行，使党的惠农政策落到实处，农民收入持续上升，各项公共事业健康发展，广大农民正享受着财政阳光的普照。财政支农资金的大量投入，从各个方面都有力促进了农村经济和社会发展。不少被调查对象认为，支农资金运行方面存在的问题不可忽视，集中表现在投入、程序、监管和其他方面。一是投入问题。近年来，中央和省支农资金递增幅度很大。淮北市财政投入（支农和农业开发合计），2005年为1亿元，2006年为1.6亿元，2007年为1.5亿元。与06年相比，07年的投入有所下降。各小组报告中，普遍感到投入压力很大，尤其感到地方政府投资不足。

在五保户供养方面，2008年，按照省里的要求，不准采取实物折款的方法，必须用现金的形式足额发放。这样一来，即使按照分散供养的标准，每人每年要增加450元，全市要增加400多万。2010年，实现30%的五保户集中供养的目标，要筹集上千万元资金，对市、县、区和乡镇来说，投入压力是非常大的。

二是程序问题。一卡通发放过程中，存在项目零碎、程序复杂、运行缓慢的问题，该合并的没有合并，该分开的没有分开。民政部门反映，救灾款、优抚款等都不能按时发放，甚至两三个月不能打到农户卡上，影响了救助对象的生活。另外，群众对发放款项不太明白，项目太多，群众手中卡也多，不知道领的什么钱。在一个乡镇，有重名现象，没有打到补助对象头上，而是打到其他人头上，然后由民政工作人员上门讨要，往往发生纠纷。在一户之中，打到儿子头上，儿子不能及时把这些钱交给老人。因为对象户直接到信用社领钱，民政部门不能及时掌握这些对象的自然减员情况。五保户死亡，村民委员会不能按时上报。五保户供养与村干部工资合并为“村级补助”，放在一起打到卡上，没有明确分别是多少，村干部认为，五保户供养占用村干部工资，一个村发过五保户的钱后，就没有村干部工资了，这是一个问题，建议从上面把这两项钱明确分开。因为表格复杂，造成市、县、区低保办公室工作量大。全市城市和农村低保合计7万人左右，每人材料一式三份，城市低保每季度审查一次，农村低保每年审查一次，所需人手多，表格多，纸张多，导致人手和办公经费都很紧张。

三是监管问题。由于调查本身的限制，我们没有发现跑冒滴漏的现象，没有发现截留、挪用、贪污财政支农资金的现象，也不可能获取这些方面的事例和数据支持，但在我们回收的调查问卷和小组报告中，在个别访谈中，除了资金投入问题外，大家普遍关注的就是资金监管问题。

在问卷调查中，55%的村干部认为，近年来财政支农资金大部分流入各级政府部门的口袋或者流入负责生产和流通的企业口袋。有的村干部在问卷调查表上写道：“农民实际得到的很少，人均耕地1、3亩，粮食补贴加综合补贴只有30多元。”

工程建设类项目招标中的问题令人担忧。有领导干部说：“我们现在都不敢做招标投标了，招标工程比不经过招标的工程价格还高。竞标人不是竞争，而是合谋，携起手来共同把价格抬高，一家中标，所有竞标人共同分肥。另外，在招标过程中，看起来大家都有资质，实际上有的资质证书是借人家的，中标后，这个人根本没有本事做，就转手倒卖工程。在发包过程中，我们根本审查不出来。”

有些支农项目对农民来说，所看到的不过是标语、口号和牌子，这些牌子挂在农民家门口，在地里，在大路上。有人反映：“有些钱跑部门手里去了，这些单位得到这些钱之后并没有投放到农村去。我们做项目区工程过程中，十几个单位在里面砸上自己的基地牌子，我们没有看到他们往里面投什么钱，但变成了他们共同所有的基地，上面的检查组来到后，都

分别来到这个地方检查。现在的检查组也都是不负责任的。除了这些标语、口号和牌子之外，有些项目实施单位是否还有更多的投入，实在令人怀疑。”调查得知，2007我市有两家企业拿到省新网工程项目资金。其中濉溪县瑞红烟花爆竹有限公司2万元，市金信农资商贸连锁有限公司1万元。县瑞红烟花爆竹有限公司把项目资金主要用在两方面，一是为配送中心制作了长10米、宽3米的印有中国供销合作社字样及社标图形的霓虹灯和广告门头，安装了防护大铁门，使用项目资金1、3万元；二是为30个农村乡镇经营网点定制统一标志的经营店牌，制作悬挂上墙的警示标志安全操作规程、安全制度等，共使用资金7000元。市金信农资商贸连锁有限公司用于制作含有中国供销合作社标识的门头2900元，为26家农资加盟店统一制作门头标识、统一制作店内规章制度1、04万元。

有政府工作人员说：“许多人通过与政府打交道发财了，比如某个集团的老总，就是通过套取政府补贴而发财的。我最近下乡，参观了一个龙头企业，还是那几间破房子，没有任何发展，听说那个人每年都要套取不少政府补贴。有人专吃这块资金，当然需要买通政府官员。”四是其他问题。因为物价上涨，农村沼气补助标准显得太低，农民做一个沼气池，上面补助300元现金和500元实物。做成一个沼气池，不包括上级补助的实物，需要2000元。这样，农民要拿出1700元，都嫌太贵，加上没有粪源，都不太想做。

淮北市节水灌溉做了好几个点，都不成功，不仅利用率不高，而且保存率都很低。做好之后，一般不超过两年，老百姓就把地里的那些设施拆除了，把水泥管子拉到自己家里。一方面，老百姓需求不同，你的地里是芝麻，不需要水，我地里是玉米，需要水，这里涉及到谁来管理，水费如何计算等一系列复杂问题；另一方面，这些管子放在地里，拖拉机作业时误事，稍微不注意，就把这些管子破坏了，当然大部分情况下，老百姓是有意破坏的。现在是一家一户体制，不是生产队体制，水利工程很难维护，使用起来也很麻烦。

农村饮水工程存在许多问题。中央要求用四五年时间解决农村饮水问题，解决自来水问题，上面给了大量资金，施工时候没有什么难度。问题是老百姓，他们认为祖宗多少代人都是这样吃水的，近几十年来都是使用压水井的方式，也没有因为水的问题造成地方病，所以对饮水改造不是非常积极，当然也不反对。第二，现在都是无塔供水，质量要求比较高，容易毁坏，每个村庄做好工程后，涉及维修和管理费用，一个村庄至少要两名管理人员，这些人的报酬怎么办？水的费用，就是电的费用如何分摊？如果每立方米水高于两元钱，农民是否继续使用自来水？第三，许多农民准备两套方案：一套自来水，留人饮用；另一套压水井，留着洗衣服或者浇菜园，这样自来水的用量就很少。用量越少，使用成本越高；使用成本越高，价格越贵，用量就越小。根本问题在于，不是农民要求做什么，而是干部决定给农民做什么。做与不做，是干部决定的。一个村庄决定做什么公共工程，农民没有发言权和决定权，所以就造成一种现象，有些农民对这些设施不怎么爱护，反正是上面硬给的。

有些反映已经超出我们的调查范围，涉及到新农村建设的宏观层面。比如，有机关干部说：“每年一到两次的农产品展销会，在上海，北京或者合肥，每次都要花费几十万元，毫无意义。每次都得去，分管副省长带队出去，其他地方都去了，你这个地方不去，就是不给省领导面子，就是不懂事。所有费用都要市里出，安排给你一个展位，需要你花钱装修布置，并且只能就地请那些装修公司做，时间紧，任务重，会议结束后，这些东西只能仍掉，拉回来费用太高，也没有地方放。参加会议的几乎没有农民，都是领导干部，以及几个龙头企业的老板。这是领导干部的聚会和庆典，不是农民的聚会。农民的聚会是各种庙会，在那里，每年都成交不少东西。为什么不取消这种陋习，把省下来的钱用在希望小学或者发给那些困难农民？”

比如，有机关干部说：“农村工作不是不能做好，关键是安排谁去做，怎么做。目前这批乡镇干部想的是自己富起来，不是农民富起来。他们工作的动机，就是捞钱，就是保住自己的位置，就是升官。凡是与此有关的事情，他们热心；凡是与此无关的事情，他们就不热心。

研究财政支农资金，看起来是经济问题，实质上是政治问题，关键是解决体制问题，解决对下负责的问题。这个问题不解决，农村一切问题都解决不了。外国的东西再好，拿到中国以后，都会变形，都会扭曲，像合作社这样好的经验，来到以后，都变味了，变成一级欺骗一级，小政府欺骗大政府的手段。”

比如，有挂职村书记说：“我去的那个村是那个乡最落后的村，群众对干部意见很大，乡领导平时不大敢去。乡干部一年到头只抓计划生育，对于农民发家致富的问题不太关心。因为计划生育与干部的乌纱帽关联在一起，而农民的穷与富与干部们的关系不大。就是说，对于乡镇领导来说，你穷也好，富也好，与我没有关系，而你生多少孩子与我有关系，因此，我们就要管你生育的问题，甚至不惜采取一切过激的手段，让他们交纳计划生育罚款，一人几千块，一下子就把农民弄得很穷。”

我们知道，新农村建设的基础是生产发展，核心是农民增收。在我市农村工作中，乡镇干部的主要精力不是放在生产发展和农民增收上，而是放在计划生育上。因为计划生育工作的好坏是与乡镇干部的乌纱帽挂在一起的。改革开放将近三十年了，以经济建设为中心的党的基本路线难以真正落实在农村工作中。基层政府工作重心的安排势必影响农村经济的发展。如何处理经济建设与计划生育之间的关系，是困绕农村工作的一个严重问题。

五是规划问题。除上述问题外，我们认为，最严重的还是规划问题。淮北市一直缺少中长期农业发展规划。有些涉农项目所提供的物品，像住房，有二十年以上的寿命；有些项目属于长期项目，要延续三十年或者五十年的时间，但是，都没有中长期规划作为支撑。这个问题比跑冒滴漏要严重得多。没有中长期规划，投入就没有方向，资金整合就没有目标，就容易使有些投资偏离甚至背离发展目标，造成更大规模的损失。如果几十年后，我市农村没有那么多村庄和人口，没有那么多学校和医院，没有那么多生产路，那么许多投资包括村庄建设，恐怕都属于严重的浪费。

党的十六大提出，到2020年实现全面小康，特别是农民小康。2050年，基本实现现代化，包括农业现代化。在地方文件中，我们看到“十一五”发展规划，包括五年内的农业发展规划，但没有看到中长期发展规划；我们看到对小康目标和农业现代化的大体描述，但有关业务部门没有制定农民小康标准和农业现代化的定量体系，缺少大致准确的预测，缺乏二十年、三十年、五十年的农业发展规划，缺乏整体的策划、决策、推进机制，对新农村建设的投资重点、项目安排、建设时序、资金平衡缺乏综合分析和判断。

规划是第一位的工作。规划制约项目，项目制约资金。应当先有长期规划，后有中期规划和短期规划；应当先有整体规划，后有专项规划和部门规划，而不是相反。特别是中长期项目应当建立在中长期规划的基础上，在中长期规划的基础上，重新审视和编制短期规划。在农业规划的基础上，建好新农村建设项目库。

最近，重庆市编制出农业现代化的整体发展战略，计划在12年内将1000万农民转变为市民，核心措施是政府在县城以上的城市以每平方米350元的价格提供人均25平方米的成本房来换取农民的土地承包权，促进土地的大规模流转，建设规模化的家庭农场，为现代农业创造前提条件。这个发展战略包括1个总规划和7个子规划，并且已经进入实施阶段。这样一来，重庆市必将在全国范围内率先实现农业现代化。

实现小康，离现在只有12年；实现农业现代化，还有40多年。我们认为，应组织专门班子，集中精力做好农业发展的中长期规划，提出农民小康和农业现代化的总体思路、发展目标和保障措施。