政府向社会组织购买服务问题及对策研究

第一篇：政府向社会组织购买服务问题及对策研究

政府向社会组织购买服务问题及对策研究

来源： 民政论坛

时间： 2010-11-19 14:41

深圳市民政局 马宏

随着政府职能的转变和行政管理体制改革的深化，政府不再大包大揽社会管理和公共服务，通过建立健全政府向社会组织购买服务的机制，将越来越多的社会事务交由社会组织承担，让社会组织成为社会管理和公共服务的主要载体。这是政府管理体制创新的发展方向。从深圳的实施情况来看，政府购买公共服务推动了服务型政府的建设，增加了社会福利供给，提高了市民生活质量和水平，促进了社会组织的发展，为公民社会的成长创造优良的政策环境和支持。

本课题主要以深圳为样本，对政府向社会组织购买公共服务政策进行梳理分析、总结提炼，试图从政策制订、政策实施和政策环境等方面发现政府购买服务政策中的一些普遍性问题，并从政府购买服务政策的整体设计和具体措施角度，提出购买服务的政策取向、购买范围、购买方式、监管评估、配套改革等方面的政策建议。

一、主要模式 1．政府转移和委托

深圳的社会组织特别是行业协会比较活跃，在很早以前就开始较为规范地承担了政府赋予的部分微观和行业协调管理的职能和事项。但是，社会组织真正大规模、规范化地承接政府职能和转移事项是在2009年深圳大部制改革之后。此次改革，有31个政府部门共取消、调整、转移284项职责及行政审批事项。具体可分为两类：一是政府部门不再承担，转由社会和市场自行办理的职能和工作事项；二是政府部门继续提供，但委托社会和市场办理的职能和工作事项。对第一类职能和事项，政府部门主动退出，社会组织可以自行决定参与和提供服务，政府各部门按各自职能依据法律、法规、规章进行监管；对第二类职能和事项，由政府各相关部门通过转变工作方式，以政府购买服务和政府资助的方式委托社会组织办理。目前，第一批核定的从17个局委办削减出的政府工作事项共有87项，其中，60项进行了转移委托，占69％，有27项还没有转移委托，占31％。各部门正在对转移的政府相关职能和工作事项进行有序的委托及承接。

2．政府采购

公共服务难于量化和用准确的价格来衡量，是其始终未能纳入政府采购系列的主要因素。深圳在这方面做了探索，并在社工岗位招投标上取得突破，为在其他公共服务领域推广积累了经验。“社会工作服务纳入政府采购”亦被评为“2009年度中国社会政策十大创新”。深圳社工服务招投标有以下特点：（1）引入竞争性谈判的方式，由市政府采购中心统一组织实施，方案由市社工主管部门与财政部门、政府采购部门协同制定；（2）社工岗位按照所属领域及数量划分为若干大项目和标段，由全市具备资质的注册社工机构选择竞标；（3）由采购人代表与专家库中随机抽选的社工、财务、法律等方面专家一同组成评标委员会；（4）评标采用综合评分法，按照各机构上年度评估结果占70%、机构标书及答辩情况占30%的比例评分，根据最终得分高低选择中标机构。深圳政府购买社工服务的方式完全参照政府招投标的程序，体现了一定的公平性和规范性。

3．政府资助 在政府不足以包揽供给的现实面前，深圳借鉴香港等地的经验和做法，探索了补贴制、服务券制、项目制等多种资助模式，逐步形成“补对象、补服务、补项目”的公共财政供给方式。

（1）补贴制。按照“公办民营、民办公助、政府出钱购买服务”的思路，大力扶持发展社会组织，扩大供给，提升水平。如对老年床位补贴等。

（2）服务券制。政府通过服务券直接将资助额转到服务机构，而不是补贴现金给服务对象家庭，确保资助款用于专项服务，同时扶持服务机构发展。如居家养老。

（3）项目制。政府直接资助服务项目。通过举办“公益创意项目电视选拔大赛”等形式，面向全社会征集、评选优秀公益服务项目，改变了传统被动的公益慈善理念和模式，为深圳发掘了一批优秀的公益慈善项目，初步构建起政府与民间互动、社会广泛参与和监督的公益发展机制，提升了深圳公益机构的专业水准，推动了公益金项目管理社会化。

二、主要做法

1．建立较为规范的民间运作机制

主要体现在两方面：一是运作主体民间化。政府和社会组织的关系是平等的合同伙伴关系，双方按照购买协议享有权利履行义务，政府根据购买协议实施契约化管理，尊重社会组织的专业理念和价值观，社会组织根据协议提供服务，接受政府监管。二是运作方式市场化。引入市场竞争机制，让服务对象享有获取公共服务的主动权，可以在多元的供给者之间进行选择，有助于获得更多个性化和多样化的服务。

2．建立较为完善的管理、评估、监督机制

主要从四个方面入手：一是加强社会组织内部治理。先后出台《行业协会法人治理指引》等文件，完善以章程为核心的法人治理结构，提高社会组织的自我治理能力，强化社会组织标准化建设、资质审查和跟踪指导，保障社会组织能够提供优质的公共服务。二是建立外部监管机制。通过业务主管部门和登记管理部门分工协作，加强对社会组织的监管，形成部门监管合力。三是建立综合评估机制。制定评估办法，所有参与政府购买公共服务的社会组织都必须接受评估，评估结果对社会公开，并作为下一年采购评标的重要依据。四是建立规范的操作流程。如获得资助项目需要经过“项目初步筛选——专家评审——民政局局长办公会讨论——社会公示”四个环节产生，建立各领域人士组成的项目评审成员库，市社会组织总会作为独立第三方负责项目的评审工作。

3．创新以公益金为种子基金的资金保障机制

在目前财政体系下，财政预算资金向民间机构拨付尚存一定障碍，相关的资金管理经验也是一片空白。在这种情况下，深圳将福利彩票公益金作为向社会组织购买公共服务的“种子基金”，探索购买的服务领域、投入方式和价格标准等，同时建立公益金和公共财政资金的对接机制，待项目运作成熟之后，再将公益金项目转为财政预算项目。此项机制的积极意义在于：一是积极稳妥，减少改革成本；二是便于快速启动试点，加快通过政府购买服务转变政府职能的进程；三是有助于积累政府购买公共服务经验，为将来庞大的购买公共服务资金安排奠定基础。

4．创造社会组织发挥作用的良好环境

主要采取如下措施：一是从制度上解决了社会组织发展的老大难问题。通过推动登记管理制度改革，降低准入门槛，简化登记手续，使大量民间发起的社会组织得以获得合法身份，促进了社会组织大发展。二是拓展社会组织发展空间。深圳在改革中明确，凡是社会组织能够有效提供的公共服务，原则上不再设立新的事业单位，不再增加新的事业编制，以此来“倒逼”政府各部门转变职能，向社会购买服务。随着公共服务增量的不断增加，以及公共服务存量逐步向社会组织转移，政府让渡的空间将越来越大，社会组织的舞台也将越来越宽广。三是建立扶持发展机制。启动“社会组织孵化实验基地”，为初创期的社会组织提供免费的办公场地、办公设施、小额补助、能力建设、组织架构、战略规划等服务。此外，深圳还将培育一批支持型社会组织，为社会组织提供能力、资源和智力支持。最近，深圳拟出台《深圳市扶持社会组织发展实施方案》，把政府购买服务、政府资助和政府奖励等扶持措施纳入制度化、规范化、程序化的轨道。

三、完善政府购买服务的建议思路

政府向社会组织购买服务作为一种公共服务供给的新方式，在实践探索过程中还存在一些问题和改进之处。如购买服务的事项范围缺乏明确界定，社会组织资质标准缺乏统一规范，监管评估体制机制有待完善，评估指标和具体标准还比较粗糙，社会组织能力有待提高，政府购买公共服务的理论准备不足，理论研究上的粗放式，导致制定的相关政策的粗放式等。通过总结分析问题，提出如下完善意见：

（一）政策取向

1．政府购买服务是政府管理体制创新的发展方向。政府不可能大包大揽社会管理和公共服务，必须改革政府投入方式，推行多元化的公共产品供给模式。这既是政府职能转变的需要，也是加快服务型政府建设的要求。

2．明确政府的角色职责。政府要从公共服务直接生产者向间接提供者的角色转换，工作重心转移到了解公民公共服务需求、制定公共服务发展规划、确定公共服务标准、加强监督管理等方面。

3．确立政府与社会组织平等合作、相互尊重、优势互补的多元共治模式。社会组织是政府的合作伙伴，必须保证社会组织的高度民间化，切忌变相成为政府隶属机构。

（二）购买范围和事项

可以界定为：除政府根本性职能以及法律、法规、规章规定不得以政府购买方式履行外，其他职能均可以向社会组织购买。其范围包括：

一是行业管理与协调职能。包括行业标准和行规行约的制定，行业准入资质资格、行业领域学术和科技成果评审等。

二是社会事务管理与服务职能。包括法律服务、宣传教育、专业培训、社区事务、公益服务等。

三是技术服务与市场监督职能。包括统计分析、资产项目评估，行业内重大投资论证以及项目的责任监督等。

（三）购买方式

在选择具体的购买方式时，应当考量以下几个方面的因素：政府的管理目标、法律法规所允许的程度、资金供需、公共服务的特征、消费者群体的素质等。当通过市场化模式更有利于提高服务质量和效率，则可以考虑采用合同外包方式。对于合同外包方式，由政府部门会同财政部门，将政府购买公共服务事项及具体要求通过公共信息平台发布，以招标方式确定服务供应方。对市场条件不充分的事项，也可采用除招标形式以外政府采购法允许的其他方式购买。当政府需要鼓励社会组织从事特定类型公共服务，吸引更多社会组织从事该项服务，以保证服务项目能够可持续高效运转，可以考虑采取补贴制。当某项服务的个性化需求较强，需要满足不同服务消费者的个性化服务需求，可以考虑采用凭单制。对于一个项目，购买时并非只能选择一种方式，也可以通过同时采用多种方式来购买，如对居家养老就可以采取合同外包、补助、凭单相结合的模式进行购买。

（四）公共财政预算

1．设立公共财政支持社会组织的专项财政预算。政府对购买服务的随机性财政划拨转变为制度性的支出，由财政部门编制预算，将公共财政支持社会组织发展列入年度财政预算。也可由预算单位在年度预算中申报购买服务的项目预算，财政部门审核安排。明确市区事权，建立市区两级财政对社会组织的支持体系。

2．完善使用公益金和财政资金的使用界限及衔接机制。将用于购买服务的公益金定位于“种子基金”，主要用于新的社会福利项目的培育和扶持，项目一旦成熟则应当纳入财政预算支付体系。健全和完善公益金和财政资金衔接的程序机制，明确衔接的具体程序和责任划分。使用公益金购买公共服务的政府部门应当向有关机关提交项目成熟需纳入财政预算支付的论证报告，经审核批准后正式纳入公共财政预算。

（五）受托组织资格条件

接受政府委托提供公共服务的社会组织应当具备以下条件: 1．具有独立承担法律责任的能力；

2．具备提供政府购买所必需设备和专业技术人员，行业管理部门有具体专业资质要求的，应具备相应的资质要求；

3.具有相应的社会组织评估等级;4．具有健全的财务会计制度；

5．参与政府购买公共服务项目前三年内无重大违法违纪行为，社会信誉良好； 6．市政府确定的其他条件。

（六）监管评估 1．建立多元、公正、科学的评估制度体系

评估主体。评估主体包括政府主管部门，社会组织，第三方评估组织。

评估内容。评估的基本内容包括社会组织资质、服务需求、服务过程、服务质量、服务效果。建立各项服务的细致的、合理的评估指标体系。

评估标准。评估标准主要包括服务供应方的资质标准、服务质量标准、服务计量标准、服务成果评价标准等。具体内容由政府主管部门根据服务领域特点分别确定。

评估方式。事前，采用需求及组织资质评估的办法，确定购买项目及服务提供者；事中，采用政府部门抽查、服务消费者反馈意见、社会公众监督、服务组织自律性评估相结合的方式评估，以保证组织自身按照协议规定及行业规章制度进行运作；事后，依照合同要求和评估标准对购买的服务事项实施情况评估。

评估结果使用。应建立基于评估效果的约束激励机制，对于评估结果优秀的社会组织，可以给予一定形式的经费资助或者其他奖励形式，如放宽社会捐赠条件，给予提高社会组织等级等；对于评估结果差的社会组织，有权要求其限期改善服务，或者中止其承担的政府购买公共服务任务，严重的取消其从事公共服务的资格。

2．建立财务监管制度

社会组织提供服务的资金来源于公共财政，必须对资金使用情况进行必要的监督管理。在财务管理方面，应为受资助组织订立明确的会计账目及记录、财务申报及内部控制的基本要求。社会组织必须具备符合规定的财务内部监督机制，必须由具有合法资质的会计师或者审计师机构做出独立的财务报告。

3．建立信息公开制度 应当根据政府购买公共服务法律关系特点，制定相应的政府购买公共服务信息公开制度。一是扩大信息公开范围。不仅要公开购买服务的项目、标准、预算等信息，还要公开服务质量、服务内容、资金使用、人员配置等信息，使公众更充分的行使知情权、选择权。二是扩大信息公开主体。明确将受政府资助提供公共服务的社会组织列为信息公开主体，社会组织应当公开其提供公共服务情况、资金使用情况等信息。三是改革信息公开方式。建立信息公开形式多样化体系，采取灵活多样的公开形式，搭建网络平台，举办听证会、论证会、交流会、信息发布会等多种形式。

（七）配套改革

1．深化社会组织登记管理制度改革。除法律法规、政策文件规定外，工商经济、公益慈善、社会福利类社会组织和社区社会组织的业务主管单位改为业务指导单位。实施社区社会组织备案制度，对于未达到登记条件的各类社区社会组织纳入备案范围，经备案即合法成立，不具有法人资格。

2．深化社会福利管理体制改革。打破过去单一的社会部门或个别主体来承担、推行的零散格局，对不同组织机构、不同类型的资源进行整合，通过政策和行政对社会福利进行统筹安排和管理，共同构成一个社会福利的大系统。首先可以考虑建立跨部门的福利政策协调机制，建立统一的社会福利管理平台，加强部门间的沟通和协作，使其日常化、规范化、制度化。

3．深化行政指导管理制度。尽可能采用非强制性的行政指导来引导社会组织重视内部制度建设，制订社会组织自律与诚信建设评估指标体系和建立诚信档案，将社会组织的治理、财务等各项制度建设作为政府向社会组织购买公共服务的一个资格条件和评价指标，通过激励性手段引导其内部制度建设逐步走向规范。

第二篇：广东省《政府向社会组织购买服务暂行办法》

粤府办〔２０１２〕４８号

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印发政府向社会组织购买服务暂行办法的通知

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

《政府向社会组织购买服务暂行办法》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向省财政厅反映。

广东省人民政府办公厅

二○一二年五月二十四日

政府向社会组织购买服务暂行办法

为贯彻落实中共广东省委、广东省人民政府《关于加强社会建设的决定》（粤发〔2011〕17号）和中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅《关于发展和培育我省社会组织的意见》（粤办发〔2008〕13号）、《印发〈关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见〉等七个加强社会建设文件的通知》（粤办发〔2011〕22号）精神，规范和推进我省各级政府开展向社会组织购买服务工作，制定本办法。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，通过开展政府向社会组织购买服务，培育和发展社会组织，支持社会组织承接政府职能转移，进一步推进转变政府职能和提高行政效能，为加快转型升级、建设幸福广东作出贡献。

二、基本原则

（一）权责明确。各级政府根据转变政府职能的要求，负责组织开展本级政府向社会组织购买服务工作。按照财权与事权相统一原则，结合本地区经济社会发展水平和财政承受能力，将向社会组织购买服务经费纳入同级财政预算。

（二）竞争择优。按照公平、公正、公开的原则，通过竞争性方式选择承接政府购买服务的社会组织，实现“多中选好、好中选优”。购买服务的政府主体应向社会公开购买服务的有关项目及其内容，符合条件的社会组织平等参与服务供给的竞争选择。

（三）注重绩效。政府向社会组织购买服务应注重实效，突出社会效益和降低行政成本。实施购买服务绩效评价，不断扩大购买服务的综合效益。

三、购买主体

政府向社会组织购买服务的主体（以下简称购买主体）为：使用国家行政编制，经费由财政承担的机关单位；纳入行政编制管理，经费由财政承担的群团组织；以及依法行使行政管理职能或公益服务职能，经费由财政全额保障的事业单位。

四、购买范围

除法律法规另有规定，或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政决策、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等事项外，下列事项原则上应通过政府向社会组织购买服务的方式，逐步转由社会组织承担：

（一）社会公共服务与管理事项。

1．教育、卫生、文化、体育、公共交通、住房保障、社会保障、公共就业等领域适宜由社会组织承担的部分基本公共服务事项；

2．社区事务、养老助残、社会救助、法律援助、社工服务、社会福利、慈善救济、公益服务、人民调解、社区矫正、安置帮教和宣传培训等社会事务服务事项；

3．行业资格认定和准入审核、处理行业投诉等行业管理与协调事项；

4．科研、行业规划、行业调查、行业统计分析、社会审计与资产评估、检验、检疫、检测等技术服务事项；

5．按政府转移职能要求实行购买服务的其他事项。

（二）履行职责所需要的服务事项。

1．法律服务、课题研究、政策（立法）调研、政策（立法）草拟、决策（立法）论证、监督评估、绩效评价、材料整理、会务服务等辅助性和技术性事务；

2．按政府转移职能要求实行购买服务的其他事项。

五、购买服务目录

各级财政部门应会同有关部门根据本地区经济社会发展水平、政府转移职能要求、党委和政府中心工作及财力水平等因素，按照本办法规定的购买服务范围，并区分各购买主体相同购买服务需求和履行本部门职责所需的特殊购买服务需求，突出重点，拟订本级政府每向社会组织购买服务目录，报同级政府批准后实施。政府向社会购买服务目录应按规定向社会公布，并可根据实际进行调整。

六、供应方条件

参与政府购买服务的社会组织应具备以下条件：

（一）依法设立，能独立承担民事责任；

（二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；

（三）具有独立的财务管理、财务核算和资产管理制度；

（四）具备提供公共服务所必需的设备和专业技术能力；

（五）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；

（六）在参与政府购买服务竞争前三年内无重大违法违纪行为，年检或考核合格，社会信誉良好；

（七）法律、法规规定的其他条件。

七、程序与方式

（一）购买主体应根据当年政府向社会组织购买服务目录，结合同级党委、政府工作部署以及部门预算安排、本单位工作实际等因素，编制购买服务计划，经同级财政部门审核后，主动向社会公开所需购买服务项目的服务标准、购买预算、评价方法和服务要求等内容，按规定开展向社会组织购买服务。

（二）政府向社会组织购买服务根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》等有关规定组织实施。

1、重大项目、重大民生事项或党委、政府因工作需要临时确定的重要事项需向社会组织购买服务的，由财政部门委托第三方机构通过公开招标方式组织实施。

2、其余购买服务项目中，属于政府采购范围的，购买主体应按照《中华人民共和国政府采购法》等相关规定，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式实施；不属于政府采购范围的，除单笔金额较小的项目外，均应通过公开竞争方式实施，具体操作办法由省财政厅会同有关部门另行制订。

（三）通过以上方式确定承接服务项目的社会组织后，购买主体或其委托单位应及时与该社会组织签订购买服务合同，明确购买服务的时间、范围、内容、服务要求、资金支付和违约责任等内容。购买主体应将合同报同级财政部门备案。

八、资金安排及支付

根据现行财政财务管理制度，购买主体购买服务所需资金从其部门预算安排的公用经费或经批准使用的专项经费中解决。重大项目、重大民生事项或党委、政府因工作需要临时确定的重要事项，按照财政专项资金管理规定和“一事一议”原则，专项研究确定购买服务资金规模和来源。资金支付按以下规定执行：

（一）购买服务所需资金从购买主体部门预算安排的公用经费或经批准使用的专项经费中解决的，由各部门依据购买服务合同，按现行的部门预算政府采购资金支付程序支付。

（二）购买服务所需资金未纳入购买主体部门预算，但经批准可在部门管理的财政专项资金中列支的，由财政部门审核购买服务合同后，采取财政直接支付方式支付。

（三）政府购买服务项目属于重大项目、重大民生事项或党委、政府因工作需要临时确定的重要事项，购买主体应在项目实施前，按照省级财政专项资金管理办法的有关规定向财政部门提出申请，确定资金来源和数额，比照前述

（一）、（二）点规定支付。

九、组织保障

（一）明确分工。政府向社会组织购买服务工作涉及面广，各有关部门要按照分工，落实责任。

1．财政部门负责建立健全政府向社会组织购买服务制度，制订政府向社会组织购买服务目录，监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作，牵头做好政府向社会组织购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作。

2．机构编制部门负责制订政府转移职能目录，明确政府职能转移事项。

3．发展改革部门负责会同有关部门编制和实施政府投资计划，推动政府投资项目列入向社会组织购买服务计划。

4．社会组织登记管理机关负责核实作为服务供应方的社会组织的资质及相关条件，参与政府向社会组织购买服务绩效评价。

5．监察部门负责对政府向社会组织购买服务工作进行监督，参与政府向社会组织购买服务绩效评价。

6．审计部门负责对政府向社会组织购买服务资金的使用情况进行审计监督，参与政府向社会组织购买服务绩效评价。

7．购买主体负责购买服务的具体组织实施，对社会组织提供的服务进行跟踪监督，在项目完成后组织考核评估和验收。

（二）信息公开。购买主体应按规定公开购买服务的相关信息，提高透明度，主动接受财政、监察、审计等部门的监督及社会监督。

（三）绩效评价。政府向社会组织购买服务的绩效评价，可由财政部门实施或通过引入第三方实施。评价范围包括购买主体购买服务的财政资金使用绩效和承接项目的社会组织的服务绩效两个方面。评价结果作为以后预算安排及社会组织承接政府购买服务的重要参考依据。

（四）监督检查。购买主体应建立健全内部监督管理制度。财政、监察、审计等部门应加强对购买服务的监督，对违法违规行为，按规定予以处罚、处分或移交司法机关处理。

十、附则

（一）本办法所称社会组织，是指依法登记设立并在经济和社会活动中发挥服务、沟通、协调、监督、维权、自律等作用的各类民间组织、中介组织。

（二）本办法自印发之日起实施，由省财政厅负责解释。

第三篇：政府购买社会组织公共服务问题与对策浅析

政府购买社会组织公共服务问题与对策浅析

摘 要：向社会组织购买公共服务现已成为政府提供服务的重要方式之一，购买服务的项目也涉及到社会管理和社会事务的多个方面。虽然如此，购买服务在观念、运作流程等方面还是存在诸多问题。针对这些问题，试着提出探索提供服务的契约式新思路、完善运作模式、建立科学的评估体系等措施推进购买公共服务的发展。

关键词：公共服务；政府购买；社会组织；契约

近些年来，政府购买服务的内容不仅出现涉及范围大、购买领域广的特点，还呈现出了规模化、区域化的趋势，购买服务已经成为政府着实提升服务水平的有效手段。十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”、“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”十八届三中全会关于全面深化改革的决定中提出“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。这些都充分说明了购买社会组织服务对于社会建设和社会治理的重要作用。

一、购买社会组织公共服务的实践探索

国内最早的政府购买是1998 年上海 “罗山会馆”接受政府养老服务委托的例子，即政府直接提供场地，委托罗山会馆提供服务的形式。我国首次公开招标购买服务是2005年国务院扶贫办、财政部和亚洲发银行在江西省18个扶贫重点村开展“非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点的技术援助项目”。从上海发源的购买公共服务近些年迅速发展，各地在这方面做了不少的探索。

（一）北京市近期探索

2005年，北京就已经开始实施项目申请方式购买社会组织服务，具体操作流程是：政府向社会公布购买项目，社会组织根据服务专长提出购买申请，通过项目评审委员会的投票、评议和审查，确定服务的承接对象后，承接者可获得一定的财政资金来开展公共服务，承接者在开展服务过程中必须接受政府和第三方的评估和监督。2009年，探索建立政府购买公共服务机制，设立了社会建设的专项资金，并于当年投入了1.5亿实施购买服务。2011年，“北京市社会建设工作领导小组办公室将继续利用社会建设专项资金，向社会组织购买5方面、40个类别共300个公共服务项目内容。”并在当年，细化购买公共服务项目，同时发布《2011年政府购买社会组织服务项目指南》，规定公益、居家养老、社区服务、社会管理、信息决策咨询等一些基本公共服务纳入购买范围。2013年，投入市级社会建设专项资金7571 万元购买服务项目 515 个，全年服务超百万人次。

（二）深圳市政府近年探索

深圳的探索是从城市环境卫生领域开始的，此后逐渐向医疗卫生、教育、居家养老、社区服务等领域延伸。2009年，深圳进行大部制改革，之后便加快了购买公共服务的进程。2010年3月17日，深圳市政府公报发布的《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》和《深圳市社会组织发展规范实施方案（2010―2012年）》，改革社会组织登记管理体制，适当降低登记门槛，优化政府和社会组织之间的沟通协调机制。进一步转变政府职能，将政府事务性工作转移给社会组织，社会组织同时可以主动提出申请，来承接政府某些相关的服务工作。在社会发展中新增的社会管理和服务工作，凡是能委托的又能找到符合条件的社会组织，都可以转移给社会组织来提供，重点培育和发展社会公益、社会慈善类的社会组织。同时，加大财政支持力度，改变公共财政扶持社会组织的方式，适时在监督与评估上设定适当的“关卡”，由专家评审小组对需要转移的服务项目进行审查、对相关社会组织的能力等方面进行评估、对承接的社会组织的服务质量开展不定期的跟踪检查。

（三）上海市浦东新区的主要做法

上海市浦东新区做出许多有益尝试，以建立政府购买公共服务的新机制为出发点，逐步重构政府与社会组织的新型关系。首先，建立新机制。在上海市首先确立了政府购买公共服务制度，制度规定浦东新区购买服务的各个环节的内容，比如明确了购买内容、强化契约式管理、实施完善的预算管理等等。其次，规范程序。向社会公布购买公共服务的试行办法，并征求社会大众及社会组织对办法的意见建议，确保购买公共服务制度贴切需求，切实可行。再次，完善政策。创造一个优化社会组织发展环境，搭建“政社合作”互动平台，促进“政社”之间的互动交流，政府了解实际情况后，制定科学有实效的政策，促进社会组织健康发展。最后，拓展领域。扩大政府购买的领域，强化购买公共服务的社会效应。发挥社区公益组织在提供相关服务的积极作用，建立委托社会组织管理机制，并实行网上公开招标；建立上海市第一家全部由社工组成的社区服务组织――上海公益社工师事务所，事务所接受政府委托，提供社区的社会工作和居民事务等方面的服务。

二、购买社会组织公共服务的主要困境

尽管我国购买社会组织公共服务的地区一再扩大和普及，有些地区还取得不少成果。但因我国购买服务的总体水平还较低，在实际运作过程中，还存在各种各样的问题。

（一）购买的理念滞后

在我国传统观念里，政府是万能的，应该包揽社会的所有公共服务，政府政府应该亲力亲为，直接生产、提供和管理各种服务事项，公共服务的生产者和管理者不能分开，必须都是政府。因此，当政府提供的服务存在缺陷时，大众也习以为常，不会考虑调换主体提供相应的服务。有些民众和政府官员消极对待甚至有意抵触政府购买公共服务。我国传统的观念深深地钉到了每个社会成员的脑海里，短时间彻底改变难度非常大，社会大众对购买公共服务的认识还很欠缺。

（二）购买的运作机制不完善

首先，购买的决策不科学。在购买公共服务时，政府缺少对大众需求的分析，对大从需要服务的内容了解不到位，导致政府对购买的具体内容把握不准。当公开竞标开始后，政府也缺少选择承接对象的标准，“有些地方将是否愿意听政府话作为选择标准”[4]，这个时候，往往是领导集体甚至是领导个人决定选择，很可能导致购买服务过程中的腐败，直接影响购买公共服务进程甚至致其失败。其次，购买的流程有缺陷。购买的公开性不够，各地政府公共部门在进行财政预算时，并未向大众公开，有时候是名义上公开招标，实际是直接定向购买。购买的竞争性程度也不高，由于参与购买的社会组织数量很少，不能形成竞争格局，某些地方并没有采用竞争形式购买服务。最后，公共服务的定价和评估难度大。因社会效益的特殊性，公共服务带来的社会效益难以用具体物质化的形式来表示，再加上有些掌权者寻租，导致定价难上加难。在实践中，对效率和效果的有效评估，往往像空中楼阁，很难实现。即便是购买服务工作相对完善的佛山市罗村街购买社区服务的案例中，对效率的评价也是无能为力。

（三）购买过程中存在风险

首先容易滋生机会主义。在购买的过程中，机会主义的行为很可能会出现，甚至会出购买成本比政府提供服务成本更高的现象。目前购买服务时，一般为谈判模式和合作模式，前者基本是政府主导，情况复杂，可能导致内幕交易等问题；合作模式是以通过竞争或谈判模式形成的购买关系为基础，基于彼此信任进行合作，但是，由合同关系转化为依赖关系后，政府极可能被承接者绑架。其次容易导致承接者垄断公共服务。长期固定的提供某项服务，让承接者有了和政府谈判的能力，并能够影响督导评估标准的制定，影响公共服务的质量，降低公共财政的使用效率。同时还存在一个普遍现象，即政府购买大部分资金都拨到“官办社会组织”里，真正的“社会力量”受益减少，这导致公共财政资金分配不平衡，加重了草根社会组织的生存和发展压力。

（四）社会组织发展水平较低

我国的社会组织普遍存在规模小、人员结构不合理的现象。“法国每万人拥有110个民间组织，日本是97个，美国是52个，而中国仅为3个。”“调查显示，我国非营利组织的财政支出规模都不大，几乎90%以上的非营利组织每年支出额在50万以下，而每年支出规模在100万以上的非营利组织不到2%。”从侧面可以看出，我国社会组织整体规模还很小。从事社会服务的专业社工所占的比例较低，缺乏专业的训练，服务的行为不规范、服务意识和水平均有待提高。同时，社会组织的能力亟需提高。我国社会组织发展程度还不够成熟，欠缺相应的的能力，缺乏竞争力，有些社会组织还未达到承接公共服务的水平，难以提供相应的服务。更多的情况是，社会组织占有的社会资源不够，不具备与政府或者其他购买者公平谈判的能力。

三、推进购买公共服务的路径选择

近些年我国购买公共服务在我国取得快速发展，但由于发展时间短、缺乏经验等原因，不可避免存在一系列的问题，在认真分析研究的基础上，指出切实可行的路径，完善和推进购买服务。

（一）探索契约式新思路

发源于西方国家，在20世纪80-90年代开始流行全世界的外包服务，这即是公共服务的契约化提供，在这种状态下，政府不再是公共财政的直接使用者，而是逐步充当了公共财政的分配者角色。在契约的条件下，政府、社会组织和大众之间要通过契约规定彼此之间的责任和义务，这种责任和义务是三方互相连接的桥梁。目前，我们要通过两个方面来建立责任和义务关系。一是用契约形式规定政府和社会组织之间的责任和义务。要树立起社会组织与政府间的平等地位的观念，并在实际操作中贯彻落实，这样有利于契约的签订，从而规定二者之间的责任义务关系，推动购买服务的发展。在签订契约后，政府主要责任是评价和监督，社会组织的主要责任是按规定提供良好的服务。二是用契约形式明确大众和社会组织间的责任和义务。在契约签订后，政府退居幕后，社会组织走向提供服务的前台，直接面对大众。因此，在提供服务时，社会组织与大众间也应签订显性契约或者隐性契约，明确各自责任和义务，并把有偿服务和无偿志愿服务区分开来。

（二）完善购买流程

购买流程是否科学合理，关系到公共服务购买服务是否顺利，能否节约公共资金，因此，完善运作流程很有必要。首先要确定购买的内容。以公共性强弱来划定购买的大致范围，纯公共产品或是公共性强的公共服务应该还是由政府直接生产和提供，准公共产品或公共性弱的服务就可以由社会组织来承接提供，比如教育医疗、环卫保洁、社区服务、文化服务等等。继而政府在广开言路、充分收集公民需求的基础上，规定购买服务的具体内容。其次要制定详细的购买计划。以需求为导向确定购买的服务项目，不仅能更好的提供公共服务，而且能节省公共资源。选择购买方式也应该要纳入购买计划当中，因为只有确定了购买的方式才能确立后续的正式购买和如何实施。确定资金来源，做好财政预算。资金一般是由政府财政拨款、社会公益基金结合提供的，应该制定购买服务的总体预算，对专项资金进行有效管理，提高资金的使用效率。再次是制定服务价格。根据公共财政的多少，政府应该实地调研并科学分析公共服务的平均水平，基本公共服务无偿提供，基本公共服务以外的，大众需付款购买，购买的价格由政府与对应的社会组织商定。最后是选择承接对象。政府在选择服务的承接者时，要坚持公正和公平的原则，对相关社会组织进行考核审定，以确定其是否具有提供服务的条件和能力。根据考核的结果，选定承接服务的对象，签订购买的合同，承接者依据合同规定按质按量提供公共服务。

（三）建立购买的评估体系

我国推行的公共服务购买评估系统在实施过程中还存在许多的不足，因此，政府要建立一个科学、合理、专业的购买服务考核评估体系。首先要成立独立的评估主体。美国1977年成立了一个第三方评估机构――“认可委员会”（COA）来评估社会组织的实力和服务成效，并将评估结果上交政府，作为购买服务时参考和依据。我国政府也应该在坚持政府主导评估的基础上，建立一个与COA同功能的第三方机构，评估转移给社会组织的公共服务实施情况。这个“COA”减少政府工作员参与，主要由评估和监督的专业人士和被服务对象代表组织。其次要确定评估标准。政府及独立的评估机构应制定公共服务的各项评估指标，且尽可能细化指标的各个参数，做成条目式的标准，主要内容包括服务的质量、数量及实施效果。再次要选择合适的评估方式。采取一年一次或半年一次的频率，评估社会组织公共服务的提供情况，主要是对被服务对象的满意度进行直接评估；另外，对于期限比较短的合同，可以在实施过程之中或服务提供完成时再进行评估。最后要合理的运用评估结果。依照实施结果评估，采取百分制来划定五个等级，比如可以分为优秀、良好、中等、合格及不合格。“考核评估结果为优秀的服务项目，购买方或社会工作主管部门可以给予服务提供机构适当的奖励。考核评估结果不合格的服务项目，应当视情况扣减经费。”

（四）强化政府公共责任意识

目前，政府对购买公共服务的各个事项的规定主要集中的购买的资金支付、服务提供的要求上，其他方面比如风险控制等少之又少。因此，政府要加强风险的认识和管理，建立以公共责任为重点的风险控制框架，并积极营造相应的社会氛围和环境，要成为公共利益的维护者和守护者。政府要增强公共责任意识，在购买公共服务过程中担起公共责任，一切以大众的利益和服务大众为出发点，以此来保障和实现大众参与并监督政府购买行为的权利。当承接者提供的服务不达标或者服务质量打折扣时，不仅要追究承接者的责任，还要连带追究政府的相关责任。

（五）提高社会组织能力

社会组织是公共服务主要生产者之一，也是连接政府与公民的有效桥梁。因此，政府要强有力地支持社会组织发展。政府应当转变观念，对社会组织的发展加大支持力度，从立法和政策、财政和舆论方面创造一个良好的环境和氛围，支持和引导社会组织的快速发展。组织和统筹各方力量积极探索社会组织运行机制及孵化培育模式，探索成功的经验，建立孵化培育基地，推进社会组织孵化培育工作的开展。同时，社会组织生产和提供公共服务时，实际上也是进行资源分配，有权分配就有可能产生权力寻租，所以应该加强和完善内部的监督和管理。要拓展融资渠道，向企业融资时，社会组织可以承诺给予公开表彰和感谢，让其收获名誉和荣誉等精神方面的回报；向个人融资时，可借鉴北京宣武区“星级会员服务制”⑨的养老服务供给模式，这样即可以缓解资金紧张的困难，又可以提供好高质量的服务。要加强人才队伍建设，引入志愿的高技术人才加大培训力度，对内部员工要进行专业及综合培养，并完善激励机制、帮员工规划职业生涯。

政府在购买服务时，其实质也是市场行为，也在不断追逐“帕累托最优”的目标，即政府打算用最少的公共资金收获最大的社会效益，满足大众的各种需要。如何真正意义上实现“帕累托最优”目标，是有兴趣和实力的学者孜孜不倦研究的动力，更是政府部门实践探索的目标，也是一个辩证的哲学命题。

参考文献：

[1] 王浦劬，[美]萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究――中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.[2] 李军鹏.公共服务型政府[M].北京：北京大学出版社，2004.

第四篇：政府购买社会组织公共服务的研究综述

政府购买社会组织公共服务的研究综述

摘要：政府购买公共服务的做法越来越普遍，在我国也逐渐兴起。但是关于购买公共服务的著作还比较少，通过查找大量相关文献，对政府购买公共服务的研究进行整理，具体的有购买服务的理论依据和相关的法规政策、购买服务的内容、购买方式与机制、购买服务过程中存在的问题以及解决措施五个方面，并对购买服务的研究进行总结和评估。

关键词：政府；公共服务；社会组织

中图分类号：D63.3 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）013-0000-01

目前，对于政府购买社会组织公共服务，国内所进行的研究更倾向于经验性层面和实证层面，而且大都来源于对基础理论的研究和经验介绍。许多学者对政府购买公共服务进行多个层面的研究，但是更倾向于宏观和理论方面的研究，较少研究微观层面以及实证性，因此在这方面应该加强。

一、政府购买公共服务的理论依据

1.新公共管理理论

新公共理论是一种通过吸收商业化的管理理念，施行顾客至上这一原则：政府之于民众，拥有传统模式下官僚机构向服务提供者进行角色的转变。在公共管理中采纳竞争机制，通过在市场进行检验，吸引了许多私营部门参与到公共服务的提供中来，这一做法可以提高供给服务的质量和效率。

2.新公共服务理论

新公共服务理论认为公共服务管理者应该明确自己的责任，在管理公共组织与执行公共决定的时候应该承担为公民服务和向公民释放权力的责任。公共管理者的工作重心应该放在构建有完善的回应力和整合力的公共机构，而不是为政府掌舵航船，为其划桨。

3.政府失灵理论和市场失灵理论

政府失灵指的是在现代化意志民主政治中，个人对公共物品的需求不能得到满足，政府不能提高和改善经济效率，因此可以说政府的决策效率和工作效率低下。

市场失灵理论认为：资源配置最好的方式是通过完全竞争的市场结构来表现的。在现实的经济社会中，完全竞争的市场结构仅仅是理论意义上的一种假设，这种假设要求过高，实际生活中是难以满足的。

二、政府购买公共服务的实践模式

我国引入政府购买公共服务制度相对较晚，但其引入后，发展迅猛，许多城市将他看做是非常重要的一种制度创新而对其大力推进。目前，我国已对政府购买公共服务达成共识。在政府购买服务实践的过程中，归纳出三种组合模式：独立关系竞争购买模式，独立关系非竞争购买模式，依赖关系非竞争购买模式。同时也可以分为竞争性和非竞争性两种购买模式。竞争性购买有两个关键要件：一是要公开招投标；二是要在不同主体契约关系之上建立购买程序和购买合同；非竞争性购买两个要件不能同时满足，至少是第二个要件不能够满足。非竞争性购买表示购买者之间不是通过招投标来进行正常购买行为，而是由指定、委托、和协商的方式来完成的。

三、政府购买社会组织公共服务所存在的问题

1.政府购买缺乏完善的政策法规

政府购买社会组织公共服务已经越来越成为我国政府在公共管理智能发展方面的的一个必然趋势，实施政府购买服务必须要有完整的法律法规作为有效的法律依据和保障。相对来说，由于我国政府购买服务的历程较短，与之相关的法规还需完善，目前正停留在约束阶段，对政府购买社会组织公共服务的相关内容和整个流程没有明确的规定。

2.购买过程中存在的问题

我国政府购买公共服务主要包括三个方面：行业性公共服务、行政事务公共服务、社区公共服务。在某次购买实践过程中，主要集中在对于公共服务的养老和医疗卫生服务的购买，但是所能购买的范围有限，购买资金规模较小；由于政府与社会组织之间存在的内在关系，在购买中，政府处于主导地位。社会组织与政府之间的不平等关系对政府的购买造成了一定影响。由于政府购买服务历史不长，在监督机制和绩效评估机制方面还不够完善，不能保证公共服务的质量和效率。

3.社会组织自身存在的问题

当前我国社会组织发育还处于初期，在购买过程中，政府选择性不高，我国社会组织长期对政府的依赖，没有独立的处理事情，因此以政府为中心的公共服务的生产和提供方面明显强烈没有对社会公众的真是需要进行深入思考；大多数的社会组织为非盈利性组织，他们承担着公共服务的供给，由于资金有限，依靠政府资金和其他一些社会的捐款来维持营运，从而资金问题成为的社会组织发展的首要问题。

四、完善政府购买社会组织公共服务的对策建议

1.完善相关法律法规体系

没有完善的法律法规，政府购买社会公共服务就没有有效法律依据和保障。因此要完善法律法规，我们应该把“公共服务”纳入《政府采购法》的规范对象范畴，并且纳入政府采购目录。法律体系应该要包括政府从社会组织购买公共服务的整个过程。从资金的来源、项目的确定、项目审批到项目的执行、监督、评估都应该有法可依

2.制定相关战略计划

由于购买范围小且资金有限，制定相关战略计划及时公布采购目录，要根据购买目录将购买资金预算进一步细化，同时通过借鉴现有的评估方案，构建具有普遍适用性的评估办法，同时也要建立“顾客”评估体系，并且完善评估体系。只有对购买流程细节的规划，才能促进政府购买社会组织公共服务的顺利开展，提高购买效益。

3.社会组织改革

社会组织过分依赖于政府，缺乏独立性，因此社会组织可以通过向政府“出售”公共服务来换取政府的”资金支持“。实施改革能让社会组织独立的进行选择，通过制度的改革提高自身能力，从而提高服务质量，同时也提高了社会组织的地位。

五、总结

为了完善推动政府购买社会组织公共服务的发展，我们必须要坚持三个主体：政府、社会组织、公民。首先政府是这一行为的发出者，应该履行公共管理职能的职责，要想转变公共管理职能，就必须要树立相应的制度保障，完善法律法规，能够通过法律来维护自己的权益；其次社会组织作为中间承担者，应该积极为公共服务尽力，同时也可以提高自身能力；最后公共服务是为全体公民服务的，政府购买社会组织公共服务要与公民的实际需要相结合，不符合公民需要的服务，都是没有任何作用的。

参考文献：

[1]王彪.我国社会组织参与政府购买公共服务研究[D].2012.[2]孙健.我国政府向社会组织购买公共服务研究[D].2012.[3]徐陪陪.政府购买社会组织服务研究[D].2012.[4]张凯.政府购买社会组织公共服务问题研究[D].2012.

第五篇：社会组织服务购买协议—

承接村（社区）服务协议

甲方： 乙方：

在平等、自愿、协商一致的基础上，就甲方承接乙方社区公共服务事宜达成如下协议：

第一条：服务目的及要求

为进一步提升协会的社会职能，丰富百姓群众的精神文化生活，根据目前整体情况以及相关要求，经协商决定，甲方承接与乙方社区公共服务，进行社会工作介入。

第二条：服务群体

以辖区内的百姓群众为主要服务对象 第三条：服务内容

有关王羲之的一系列文化活动；每年至少开展两次活动。

第四条：服务形式

甲方以无偿服务的方式，定点为乙方提供服务。第五条：服务考核

甲方根据运作制定管理章程，遇到特殊情况不能及时履行服务时，应向乙方说明原因；自觉遵守国家的法律法规和职业道德，具有志愿者无私奉献精神，全心全意为服务对象服务；自觉接受乙方的监督。乙方考核：活动参与、评估。第六条：服务费用

秉持着公益理念，甲方无偿为乙方提供服务。如有特殊服务需求，双方协商分担。

第七条：服务期限

1、本合同有效期从2016年 月至2017年 月止。

2、甲方在履行合同过程中，不得将服务项目委托给第三人。

3、本合同一式两份，甲、乙双方各执一份，具有同等法律效力。经双方签字盖章后生效。

甲方签章：

乙方签章： 负责人：

负责人：

****年**月**日

****年**月**日