水务管理体制改革的发展和深化11

第一篇：水务管理体制改革的发展和深化11

水务管理体制改革的发展和深化

三年来，各地水利系统贯彻十五届五中全会关于“改革水的管理体制”的精神，以地方机构改革为契机，水务管理体制改革取得了重要进展，收到了显著成效。水利系统上下普遍认识到水务管理体制改革是实施可持续发展战略的必然要求，是深化水利改革的需要，是经济社会发展的大势所趋。在这样的背景下，水利部召开这次水务管理体制改革研讨会，总结交流全国水务管理体制改革工作经验，讨论影响水务改革与发展的突出问题与对策措施，研究加入世贸组织后下一阶段深化水务管理体制改革，加快水务工作的对策是非常必要的。下面我就水资源司在党中央理论创新、体制创新和科技创新号召的指引下，在水利部治水新思路的指导下，对城乡水务管理体制改革的现状与发展，对进一步推进水务管理体制改革与发展的思路与重点谈一些想法。因为目前城市水务管理体制改革的问题更为突出，所以本发言比较侧重于城市，当然，这并不意味着农村不重要，没有类似问题，我们的原则是城乡水资源统一管理。

一、水务管理体制改革的发展

建国以来,适应社会经济的发展和改革开放的要求，我国的水资源管理体制也在不断的发展和深化。

（一）水务管理体制改革的产生

我国最早的水务管理体制改革从深圳开始。在城市发展的实践和连续发生的旱涝灾害中，深圳市政府首先认识到水资源分割管理的弊端和水务统一管理的重要性，借鉴香港地区水务管理的经验，于1993年7月组建了水务局对城乡涉水事务进行统一管理，收到了明显成效。

改革开放以来，作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，水资源越来越成为经济社会发展的主要制约因素，水资源城乡分割、地表地下水分割的管理体制越来越不适应生产力发展的要求，在城市地区表现最为突出，不符合水循环的自然规律；而且政出多门，职能交叉；政企不分，效益不佳，也 不符合统一、精简、效能的科学管理原则。就全国而言，水资源短缺已成为可持续发展的主要制约因素，因此水的管理体制到了非改不可的时候了。

（二）水务管理体制改革的依据

我们现在进行的水务管理体制改革是有科学理论和现行法律依据的。

1、理论依据

（1）江总书记提出“要加强流域水资源统一管理与保护”。要解决城市可持续发展的水资源保障问题，建立以流域统一管理为指导思想的城乡水务统一管理体制是当务之急。

（2）符合城市自身发展要求。城市作为一个区域单元，地域狭小，集雨面积小，自产水资源量少，但是经济规模大，人口密集，点源污染高度集中，因此对防洪要求很高，供水保证难度大，水污染防治任务繁重，这种现实情况，对城市可持续发展和现代化的水务工作提出了前所未有的高要求。城市化的快速发展，城市范围的不断扩大更需要城乡水务统一管理。

（3）城市化地区水资源分割管理导致的种种弊端说明必须实现城乡水务统一管理。目前大部分城市水资源管理状况是“多龙管水，政出多门”，“水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用”。工作交叉，责任不清，弊端甚多。主要表现为：多龙管水人为地增加市政管理的难度，同时，也无法实现现代化的水资源网络联合调度；没有人对供需平衡负总责。如缺水究竟由哪个部门负责，责任不清；政出多门，难以真正节水；无法有效地控制污染。如对枯水期排污高峰造成的水质急剧恶化存在管理空白；难以根治河道积累污染和地面沉降等生态、环境问题。目前阶段治理污染侧重于减少现有污染量，对已经积累的本底污染和由此产生的二次污染没有明确的部门负责。由于地下水超采引起的地面沉降也是同样的问题，这不是成立一个控沉办就能解决的问题，不统筹解决水资源供需平衡，局部超采地下水就难以避免；无法建立统一的管理法规。东京、巴黎和柏林的经验都证明，如果水资源分属不同部门管理，很难出台统一的水资源管理法规。即使出台了，也因无执法主体而无法有效实施；不统一管理，各部门的意见不一致难以确定合理的水价。

（4）经济发达地区的小城镇发展成为城市也存在水务统一管理问题，需要建立相关机构。江苏省苏州市盛泽镇建成区人口达20万人，国内生产总值35亿元，如在欧洲国家已经是一个不算小的城市，目前只是一个建制镇，根本没有相应的管水机构，由于污染邻省的问题，才在最近成立了环保支局，不能满足经济发展对水管理体制的需要。这样的问题今后在沿海发达地区会越来越普遍。

（5）国外经验表明城乡水务统一管理有利于水资源优化配置和可持续利用。只有在城市水资源统一管理、统一调度的基础上，才有可能依据本地区水资源状况，合理确定城市发展规模和产业结构调整的方向。如果不科学地依据城市本地区水资源和客水资源（要充分考虑到客区经济发展造成的来水减少和污染增加），调整产业结构和确定城市发展规模，将在21世纪的城市中造成水贫困。

2、政策法规依据

（1）《中华人民共和国水法》：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源工作”。

（2）《中华人民共和国防洪法》：“国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪组织、协调、监督、指导等日常工作”。“县级以上人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域范围内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作”。

（3）十五届五中全会决议:“改革水的管理体制，建立合理的水价形成机制，调动全社会节水和防治水污染的积极性”。（4）江总书记在1999年中央人口资源环境工作座谈会上就指出：“积极推进资源管理方式的转变，建立适应发展社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威性的资源管理新体制，以加强对全国资源的规划、管理和合理利用。”在2002年中央人口资源环境工作座谈会上，江总书记进一步强调“通过改革水资源管理体制，促进水资源合理利用，提高水资源利用效率。”

（5）水利部三定方案：“统一管理水资源（含空中水、地表水、地下水）；拟定水利行业的经济调节措施，指导水利行业的供水、水电和多种经营工作；组织、协调、监督、指导全国防洪工作”。

（6）《国务院关于加强城市供水节水与水污染防治工作的通知》（国发[2000]36号）要求：“加强水资源的统一规划和管理，重点加强地下水资源开发利用的统一管理。大力提倡城市污水处理回用等非传统水资源的开发，并纳入水资源的统一管理和调配”。这一段话，是我司参与组织起草文件时，协商有关部门同意专门加上去的。

（三）现代水务管理体制的内涵

现在水务管理体制是有其特定内涵的，它是一种以城镇为中心、城乡结合的水资源统一管理体制。认识现代水务管理，我们首先要搞清城市的水问题。

1、现代城市的水资源问题（1）城市化对水循环过程的影响

循环可再生性是水区别于其他资源的基本自然属性，地表水和地下水被开发利用后，可以得到大气降水的补给。每年的补给水量是有限的，多年平均用水量不能超过多年平均补给量。循环过程的无限性和补给水量的有限性，决定了水资源在一定限度之内才是用之不竭的。天然水循环的过程及分配方式是：降水降落到地面以后，有10%左右形成地表径流，有40%左右消耗于陆面蒸发和填洼，大约50%通过入渗蓄存在地下水位以上的土壤包气带中，或通过重力形式补给地下水。在城市化地区，由于建筑物和地面衬砌的影响，不 透水面积增加，即“城市地表硬化”，截断了水分入渗及补给地下水的通道，导致地表径流增大，土壤含水量和地下水补给量减少；由于缺乏补给和地下水过量开采，导致地面沉降；由于包气带含水量低，导致气候干燥，出现城市热岛效应；由于地表径流增大，对排水系统和城市防洪造成更大的压力，使城市地区不降水时气候干燥，暴雨时地面积水，影响交通和市民生活。

城市水资源系统较自然水资源系统的这一改变，产生了一系列的问题。（2）城市水问题

1）水资源短缺，供水紧张。由于城市化的快速发展和城市规模的不断扩大，城市缺水是个世界性的问题，各国的大城市都缺水。由于城市取水集中，容易出现水量型缺水；排污集中，容易出现水质型缺水，有些城市两种缺水类型都存在，成为水量水质双重压力的缺水地区。全球城市生活用水量1900年为200亿立方米，1950年600亿立方米，到1975年就发展到1500亿立方米，2000年更高达4400亿立方米，一个世纪内增加了21倍。我国663个建制市中，有400多个城市缺水，其中严重缺水城市110个，年缺水量60多亿立方米，影响工业产值2000多亿元。我国1949年城市人口5800万人，城市用水量6.3亿立方米；1980年城市人口22000万人，城市用水量64.0亿立方米；到2000年，城市人口达到30600万人，城市用水量已经达到168.0亿立方米，仅半个世纪就增加了25倍多，比世界平均速度快1倍。随着城市规模的不断扩大和城市化进程不断加快，城市缺水日益严重，加大了地下水开采量，导致规划区地下水超采，引发了地面沉降、地下水降落漏斗不断扩大等环境地质问题。

2）水质污染。90%以上的城市水体水质劣于Ⅳ类，50%的城市供水水源地达不到饮用水标准，南方城市水质型缺水超过60%，由于污水排放量不断增加，而处理能力跟不上，城市水环境恶化趋势未能有效遏制。

3）用水不合理，浪费突出，单位产值耗水量高，排污量大，重复利用率低。国际平均水平用水重复利用率为50%，我国只有20%；发达国家污水处理率达到90%以上，而我国只有30%；由于用水方式和工艺落后，造纸行业每吨 产品用水国际水平为50—200吨，我国达到400—600吨，排放废水国际水平为排放BOD当量14-24千克，我国达到60—300千克。

4）管理不善。城市地区水资源城乡分割、地表地下水分割管理，没有一个部门真正对城市水问题负责，节约用水、计划用水、定额管理和提高水价都难以落实。

2、水务局工作的目标

国际上普遍认为现代城市要建立统一管理的道路网、电力网、绿网、水网和信息网五大网络，使物流、电流、生物流、水流和信息流通畅，要通畅就要统一管理，这是现代城市产生高经济效益和可持续发展的基础。水网是至关重要的一环。城市水资源问题已引起中央领导的高度重视。江泽民主席说：“要加强流域水资源统一管理和保护”。温家宝总理指出：“城市建设和发展必须坚持开源与节流并举，合理和节约利用水资源。”水利部部党组提出了从工程水利向资源水利，从农村水利向城市水利转变的新思路。即以流域为系统，对大气水、地表水、地下水和污水进行系统分析和统一规划，在此基础上科学地开发、利用、治理、配置、节约和保护。建立城市水资源统一管理的水务局体制是上述指导思想的具体体现。

从管理实践来看，以水务局管理城市水资源的主要原因是：首先水资源是以流域为单元进行循环转化，按流域管理才符合水资源本身的自然属性和生态属性；其次，尽管城市管理是以行政区划为基础，绝大多数城市都在同一流域内，只有在城市行政区划内尽可能大的范围内统一管理水资源，才符合按流域管理水资源的系统思想；最后，国内外实践表明，以水务局形式管理水资源，能够取得好的效果。

在城乡水资源统一管理的前提下，要建立三个补偿机制：谁耗费水量谁补偿；谁污染水质谁补偿；谁破坏水生态环境谁补偿；同时，利用补偿建立三个恢复机制：即保证水量的供需平衡，保证水质达到需求标准，保证水环境与生态达到要求。水务局就是这六个机制建设的执行者、运行的操作者和责 6 任的承担者，是城市可持续发展水资源保障的责任机构，还是水资源相关法规的执行机构。

目前，上海市水务局结合水务工作的实际，提出了环境水利的发展目标。环境水利是城市水利的重要内容，我们认为，环境水利就是在质量和数量上，保证水资源的供需平衡；在城市和农村，保证水环境的安全和优美，其中包括防洪安全；在地上和地下，维护水生态系统的平衡。

3、水务局的管理原则

水务局的管理原则是按饮水保障，防洪安全，粮食供给，经济发展和生态系统建设的次序优化配置资源，其中粮食供给和经济发展应从适当的、更大的系统来考虑。这种配置通过以下十个方面的工作来实现：统一法规，统一政策，统一规划，统一调度，统一监测，统一治理，统一标准，统一制定水价，统一发放和吊销取水许可证，统一征收水资源费。

4、水务局管理的城市水供需系统 城市水务管理运行框图如下

要通过城市水资源规划对水资源进行优化配置。在取水阶段，要利用取水许可制度、水资源费征收管理办法、建设项目水资源论证管理办法等调控手段，加强管理。在用水阶段，要制定用水定额，大力节水，为城市居民提供合格的饮用水，充分发挥水价在用水上的杠杆作用。在开源方面，要考虑雨洪利用、中水回用、区外调水、海水淡化和水生态系统建设（包括地下水回灌、保护植被）等综合措施。在治污方面，要采用集中治污、达标处理等措施，同时充分利用污水处理费的价格调控手段。在排水阶段，要综合考虑城市地面硬化对城市雨洪特性的影响，把排水与防洪、污水达标排放综合考虑。

在城市水务管理系统中统一管理地表水、地下水、自来水、自备水等供给方；统一管理生活用水、生产用水、生态用水等需求方。在具体工作中通过做到“十个统一”，建立三个补偿机制和三个恢复机制，达到以水资源的可持续利用保障可持续发展。

（四）水务管理体制改革的发展与现状

1998年中央政府机构改革后，水利部党组按照以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展的目标，适时提出了从工程水利向资源水利转变，从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的新时期治水思路，高度重视城市水问题，明确提出做好城市水利工作是实现水利现代化的重要标志。

落实党中央的指示和部党组的精神，我们对深圳、陕西等地水务管理体制改革工作的经验，组织进行了深入调研和总结，发表了《为什么要以水务局管理城市水资源》的调研报告，上海、河南、山西、四川、黑龙江等省市领导都对该报告给予高度重视。我们还组织专家为上海市政府完成了《关于上海市水务局机构设置与运行机制的咨询报告》，界定了水务局的职能、机构和运行机制，成为上海水务局组建阶段的重要参考。水利部领导利用各种机会向有关省市领导做了大量工作，对推动水务管理体制改革起到了重要作用。司一级负责同志通过开会、调研等各种机会，向上海、黑龙江、河北、山西、河南、湖北等省市党政主要领导和所到之处的地市领导做了深入细致的工作；通过文章、会议等形式，向全国大部分水利厅局负责人反复宣传，解答有关问题，到江苏、安徽等地举办的水务管理干部培训班和研讨班上，通过讲课的形式，全面系统地介绍城市水资源系统和城市水管理的理论。

各地水利系统在工作实践中，积极探索，以建立城乡水务统一管理的水务局管理体制作为水资源管理体制改革的突破口，在推动水务管理体制改革中创造出了很多好的经验，使水务管理体制改革不断取得新突破。截止2002年3月31日，全国已有29个省、自治区、直辖市的1009个单位成立水务局或由水利系统实施水务统一管理。其中成立水务局744个，约占全国县级以上行政单位总数的31%，其中正省级1个，为上海市；副省级4个，分别为深圳市、武汉市、哈尔滨市和大连市，还有呼和浩特市、合肥市和乌鲁木齐市等省会城市；地级86个，县级653个；还有由水利系统实施水务统一管理的单位265个，占全国县级以上行政单位总数的11%。仅在2002年1—3月，各地就批准成立水务局111个，其中地级27个，县级84个。

二、水务管理体制改革中的基本经验

在推进与深化水务管理体制改革的实践中，各地水利系统转变观念，提高认识，勇于实践，大胆探索，创造了不少好的经验。

（一）推进水务管理体制改革的基本经验

1、明确目标，加强宣传，争取支持。很多地方水利厅抓住各种机会，向地方党政领导和公众广泛宣传国内外水务管理的成功经验以及建立水务管理体制的紧迫性和重要性，使各级党政领导加深了对建立水务管理体制的理解和认识。广西选定陆川等县市作为水务管理体制改革试点城市，在总结陆川试点的基础上，广西水利厅与广西电视台共同制作了《从“多龙管水”到水务一体化》的专题片，在广西电视台播放，推动面上工作。

通过做工作，黑龙江省省委、省政府领导对水务体制改革给予了高度重视，多次批示有关部门要支持这一新生事物。省编委在2001年3月27日印发的《黑龙江省市（地）党政机构改革方案》中明确，市（地）机构改革设水务局。在宣传推动的过程中，各地特别注意科学宣传。

2、总结经验，抓好试点，全面推广。山东、广西等地方制定了水务管理体制改革试点方案，选择条件好、当地党委和政府重视与支持的地、县开展试点，成熟一个，挂牌一个。水利厅领导多次深入试点单位进行调研和指导，与当地政府交换意见，有力地推动了试点工作。内蒙古自治区水利厅2000年9月下发了《关于在全区积极推动水务管理体制改革的意见》，制定了“调整思路、统一认识，典型引路、以点带面，加大宣传、规范指导”的工作方针，现在全区已有呼和浩特市、包头市、乌海市、通辽市、兴安盟、阿拉善盟和巴彦淖尔盟7个盟市和51个旗县成立了水务局。黑龙江省水利厅在推动水务管理体制改革中采取了先易后难，先县级市后地级市和中心城市的推动办法，首先从受传统水管理体制束缚已久、缺水问题严重的穆棱、桦川等县市取得突破，影响和带动周边县市，再逐步在地级的齐齐哈尔等城市做工作，进而辐射到全省，最终实现了全省城乡水务统一管理的目标。

3、结合实际，因地制宜，借鉴经验。四川、内蒙古等省、区积极组织地市水利系统主要领导到上海、陕西、深圳等水务管理体制改革开展较早的地区学习经验，并结合当地实际制定实施方案，起到了较好的作用。云南省水利厅把水务管理体制改革和水价改革作为全省水利工作的重点，在借鉴国内先行改革地区的经验基础上，向省政府上报了《关于我省水资源管理体制改革有关问题的请示》，省政府主要领导做了批示，水利厅成立了由厅长任组长、两位副厅长任副组长、有关处室负责人为成员的“云南省水利厅水务体制改革试点工作领导小组”，在水政水资源处设立办公室负责日常工作，向各地州下发了《关于开展水务体制改革试点工作的通知》和《水务体制改革实施方案》。目前曲靖市、文山州和48个县、区市成立了水务局，还有15个县市已经上报了水务改革方案。

4、措施具体，狠抓落实，支持改革。黑龙江省建立激励机制，推动水务管理体制改革工作。省水利厅研究决定对水务管理体制改革实行奖励制度，对地市和县成立水务局进行各种形式的奖励。同时，在第一家地级市水务局—齐齐哈尔水务局成立仪式上，抓住典型，扩大宣传效果。当时的水利部副部长周文智率水利部有关司局领导前来祝贺，此后，在短短的几个月内，牡丹江、佳木斯、黑河、伊春、大庆、绥化、双鸭山、鸡西等地相继成立了水务局。敬正书副部长出席了上海市、珠海市水务局揭牌仪式，索丽生副部长在不到一年的时间内，先后出席了云南曲靖、江西萍乡、湖南岳阳、黑龙江哈尔滨、宁夏吴忠、石嘴山等城市水务局成立仪式，张基尧副部长也在考察工作时，参加了青海省西宁、新疆乌鲁木齐等水务局揭牌仪式。各省第一家地级市水务局成立时，都有一位水利部领导参加揭牌仪式，表达了水利部对水务管理体制改革的支持。

5、认真学习，转变观念，加强培训。在推动水务管理体制改革进程中，各地水利系统及时组织水务系统干部培训与研讨，转变水务局主要领导的思想观念。广西组织了两次水务管理干部培训班，还印发了《水务管理体制改革文件汇编》。水资源司借在南宁召开全国水资源工作会之机，指导和推动了广西水务管理体制改革工作，此后广西北海市和贺州市水务局两个地级水务局成立。安徽省加大水务改革力度，在几个月内，就有包括省会合肥市在 内的7个地级城市和20多个县区成立水务局。为适应这种形势，水利厅举办了全省水务局局长培训班，邀请水利部水资源司、政策法规司领导和河海大学等高校的专家、教授进行专题讲座。各水务局主要领导普遍感觉提高了认识，转变了观念，明确了方向，为下一步制定“三定”方案和建立良性运行机制做好了准备。江苏省专门编写了水务管理教材，包括水资源、供水、排水、污水处理回用等方面的基础知识与水务管理体制介绍，已经组织了两期水务管理干部培训班，特别邀请水利部水资源司到学习班授课，还准备在此基础上把培训教材正式出版。

（二）建立水务管理良性运行机制的基本经验

几年来，各地在建立水务管理良性运行机制方面进行了有益的探索，并取得了一定的成效。

1、开展水务系统机构改革。按照城乡水务统一管理的要求和政事、政企、政资分开的原则，改革水务管理模式，改革水务企事业单位。如呼和浩特市水务局针对水务系统内部供排水体制政企、政事不分的问题和供水水价良性运行机制尚未建立的现状，两次组团赴上海、深圳等地考察学习，提出了水务系统内部运行机制改革方案：对城市供水、排水资产进行重组；对供水、排水、水资源的收费、经营和管网维护整合组建水务资产经营公司；将供水、排水、水利的工程公司组建成水务建设总公司；保留并加强具有行政职能延伸的供排水管理处、水资源管理处、水务综合执法支队、水务质量监督站和防办。并将结合正在进行的行政机关机构改革逐步付诸实施。

2、水务资产运营，建立水务现代企业制度。深圳市水务局以原自来水集团为主，吸收排水业务，实现供排水一体化运做，建立了总资产达60亿元的水务集团。这种模式有利于利用企业的筹资能力解决污水设施建设的财政负担，有利于优化配置资源、提升企业规模并充分发挥规模效益。有利于建立和完善企业的法人治理结构，建立健全现代企业制度。

上海市、呼和浩特市也都成立了水务集团，整合水务资产。上海市、深圳市等都成立了水务资产运营管理公司，通过盘活水务存量资产，拓宽融资渠 道，吸引外资，使“十五”期间水务工程投资全部落实，初步建立了国有资产股权化、项目投资多元化、企业运行市场化、行业监督法制化的水务投资机制和良性运行机制。有利于建立适应市场经济条件的投融资体制，强化水务资产运营，实现国有资产保值增值；按照国家计委鼓励民间资本投资基础设施的精神，吸引民间资本和海外资本进入城市水务市场。

3、形成合理的水价形成机制。按照国家计委等五部委文件精神，推动城市供水水价改革，全面征收水资源费和污水处理费。张家口市在世界银行的协助下，制定了张家口市实施《城市供水价格管理办法》实施细则，在科学测算和价格听证的基础上，提出了满足供水企业良性运行和新建供水工程还贷的价格调整方案，受到国家计委的表彰。

4、建立和培育水务建筑和水务运营管理两个市场，实行投资、建设、管理和运营分离。上海市水务行业体制改革已全面启动，实现水务行业“投资、建设、运营”分离的6家水务局下属单位已经进入实质性运行。这6家单位是：上海水务资产经营发展公司、上海市城市排水有限公司、上海市水环境建设有限公司、上海市城市排水市北、市中、市南公司。竹园污水处理厂投资项目社会招商和自来水浦东公司转让股权、组建中外合资企业已进入实质性启动阶段。

5、清理现行法规，建立地方性水务管理法规，加大水务执法力度。齐齐哈尔市水务局成立后，在清理现行涉水行政法规的基础上，为加快排水设施和污水集中处理设施建设和发展，先期由市政府出台了《齐齐哈尔市市区污水处理费征收管理办法》，在建立地方性水务管理法规方面先走了一步。上海市组建了水务稽查总队，稽查人员统一着装，经严格培训和考核合格后持证上岗，并在各行业管理处设立了河道、给水、排水、水文、滩涂、防汛墙等水务稽查大队，受所在行业管理处和水务稽查总队双重领导。呼和浩特市把原来分散的水政执法、水保执法、供水执法等队伍组建成市水务执法支队，加大了水务统一执法的力度。

6、做好基础工作，开展综合规划。适应城乡水务统一管理的新体制对基础工作的要求，上海市水务局部署开展了上海市水资源普查工作，摸清了水资源家底，完成了水资源和供排水管网三项普查，完成了《上海市水资源综合规划纲要》编制，开展了供水、污水、节水、雨水排水和水功能区划等重点专业规划编制，还开展了长江口水源地、雨污水回收利用等重大课题的深入研究，为水务事业发展提供了科学可靠的依据。珠海市水务局联合中山大学、中国水利水电科学研究院等有关高校和科研单位开始编制《珠海市水务现代化规划》，涵盖了城市防洪、水资源配置、水功能区划、水资源工程规划、给水工程规划、污水处理与排污规划、饮用水源地保护规划、人才建设规划、水资源管理及政策法规建设、规划经济分析与实施意见、保障措施等项内容，将为珠海市水务现代化提供科学依据。

（三）水务局应处理好的几个基本关系

已成立的各级水务局认识到，要建立水务局的良性运行机制，必须处理好以下几个关系。

1、挂牌与内容的关系

建立水务局要挂牌，亮明改革旗帜，但更重要的是体制改革的实质内容；如果实质内容在近期内没有可能改变，还不如迟挂牌；如果实质内容来不及改变，也应在挂牌时宣布自己的工作目标，要搞有实质内容、有实际效果的挂牌。

2、当前与长远的关系

水务局是一种新体制，不可能一步到位，一口吃个胖子。但是同时，又必须有长远规划，长远打算，有阶段性目标，让党政领导和老百姓都心中有数，知道要干什么，知道达到什么目标。如提水价，就可以把逐步提高的计划告诉老百姓。

3、政府投入与市场机制的关系

成立水务局以后的投入，不能仅仅指望政府增加拨款，必须进行资产运营，建立现代企业制度，建立水市场，充分调动各方面的积极性，实现全民治水。尤其在污水处理方面，污水处理费到位后，完全可能吸引国内外投资。

4、处理好各部门之间的关系

成立了水务局，实现了水资源统一管理，治水还要靠各部门团结协作，通过统一的法规和规划充分调动各部门的积极性，逐步实现“一龙管水，多龙治水”的局面。绝对不是谁吃谁，谁归谁的问题。新的水务局向上可以对几个口，但根据《水法》，应以水利口为主。

三、进一步开展水务管理体制改革的具体工作

城市化是现代化的重要标志，目前我国城市化水平已经达到36%，2015年将达到50%，保证城市的防洪安全、供水安全与水环境安全，是新时期水利工作的重点之一，也是水利为最广大人民群众利益服务的根本体现。我们要继续推动和深化水务管理体制改革，以区域水资源的可持续利用支持城市社会经济的可持续发展。

各地要在以下几个方面切实做好水务工作。

（一）加强学习

水务局是一种体制创新，是一个新事物，这种体制创新的基础是理论创新，理论的基础是知识。包括我们在内的各级水务工作者都要学习经济知识、市场知识、城市知识、管理知识，响应 中央调查研究年的号召，写出一批问题研究和成果总结的高质量调查研究报告，上交所属领导。其中优秀的由我们报部，以至上报中央有关部门，并提倡大家在地方报刊上发表理论探讨文章。

（二）科学宣传

首先要向各级党政主要负责同志宣传，实行城乡水务统一管理是从我国城乡一体化迅速发展、城市水问题日益突出的实际出发，贯彻中央关于改革水 15 管理体制的要求，适应国民经济发展需要的重要制度创新。在宣传中要特别注意实事求是的原则，结合水务管理体制改革的成效和典型地区经验，说明水务管理体制改革到底能解决什么问题，在宣传推动的过程中，各地特别注意要解释城乡水务统一管理的水务局管理体制是符合水的自然规律和市场规律，落实中央治水方针，适应经济社会发展需要的重大变革，是大势所趋。

同时还要广泛利用各种媒体，加大对公众的宣传力度，全面反映水务体制改革进展、成效和主要经验，使公众能够对水务管理有正确的认识。水资源司已编发了7期“水资源工作信息—水务专刊”，在《中国水利报》开辟了城市水务专刊；在《中国水利》开辟了水务管理体制改革专栏；在《水政水资源》和《水资源保护》编印了水务管理体制改革专集。各地也要采用多种形势集中宣传水务管理体制改革。

（三）制定规划

各地要按照国家计委与水利部关于开展全国水资源综合规划工作的要求，尽快启动地区水资源综合规划工作。水利部党组高度重视本次全国水资源综合规划工作，把它列为水利部当前的一项重要工作。汪恕诚部长亲自主持召开部长专题办公会议，研究部署规划工作，并成立了水利部水资源规划编制领导小组，还在今年4月初在浙江召开了全国水资源综合规划工作会议，部署这项工作。

制定规划的基本要求是摸清家底，拿出真东西，急省市长所急，想省市长所想，为广大人民群众的根本利益服务。实施城乡水务统一管理的地区，要学习上海市水务局、珠海市水务局的经验，对辖区范围内的水资源与水环境状况，供水水源，水利工程概况，水厂、供水管网、排水系统以及污水处理设施进行普查，对供水、排水、水处理等相关水务企业和主要用水户进行深入调查，对存在问题进行认真梳理，着重解决突出的问题。

已经开展城市水资源规划的地区，要根据城乡水务统一管理的要求，对城市供水水源、给水工程、排水及污水处理工程和管网的建设改造进行补充规划，为水务发展摸清底数，奠定基础。有条件的地区要以水资源配置规划为 核心，编制水务发展综合规划，对城乡水源、供水、排水、污水处理及回用等工程建设进行全面规划，明确不同水平年水务发展目标和相应投资。

（四）制定法规

要从依法行政的高度，清理已有地方性水管理法规，使之与城乡水务统一管理的体制相协调，建立统一的地方性水务管理法规，形成水务管理法规体系。

各级水务局要针对执法和行政管理中存在的突出问题，密切结合当地实际，及时清理与水务管理体制不相适应的地方性水管理办法，按照城乡水务统一管理的要求，逐步建立健全发挥水务管理优势、强化水务行业管理的地方性水务管理法规。

（五）完善体制

目前，我们的水务局体制完善，要在创建和发展中完善，缺什么补什么，改得不好的，可以在慎重考虑后再改，关键是为城乡居民的根本利益服务。可以考虑群众参与管理，建立用水协会，高度重视蓬勃发展的乡镇供水，可以考虑建立“乡镇供水协会”。要建立中介组织，并充分发挥其作用。

（六）统一标准

清理现行技术标准与规范，统一制定适应城乡水务一体化管理体制的水务管理技术标准体系，在此基础上，确定现行技术标准中，哪些水务系统可以沿用，哪些需要修订，并陆续重新制订一批技术标准，争取3年内完成水务管理技术标准与规范修订工作。

（七）明晰水权

明晰水权是水资源管理的重要前提和依据。在水务管理中贯彻水权管理的思想，一是制定用水定额，在微观上管住用水，还要制定宏观控制指标体系，有了这两套指标的约束，就可以层层落实节水责任，使经济社会的发展落实 17 到水资源承载能力之内。二是在水资源规划以及水务发展规划中，要充分体现以水定发展的原则，根据水资源承载能力和水环境承载能力调整发展方向和产业结构。三是城市作为一个地域单元，要建立与流域管理和上下游发展之间的协调机制。

（八）调整水价

水价调整要遵循以下原则：一是水价调整要按照适时、适度、适地的原则稳步调整；二是为实现水价杠杆的作用和水务企业良性运行的目标，要有较大幅度的提高；三是做好说服解释工作。人生衣、食、住、行、娱乐、医疗、教育、养老八件大事，用水在生活中的比重起码应该占1/16—1/32，可支配收入的一定比例用于买水是理所当然的。在水价实际定价中可以考虑采用国际等比价的原则，即和发达国家相比，交工资相同比例的水费。目前，实际上很多城市居民购买纯净水替代自来水，已经成10倍地自动提高了水价。不能提高饮用水供水质量，说明我们已经落后于群众的要求。

在水价调整中，要按照国家发展计划委员会等五部委《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》精神，改革水价形成机制，加快城市水价改革步伐。通过调整水价，探讨城乡供水和污水处理的市场化道路。可以考虑厂站集资建，管网政府建等多种形式。

（九）组织培训

做好水务工作关键在人，在于一支有知识、懂技术、会管理、善经营的水务干部职工队伍。目前水务工作的人才和知识结构不适应水务统一管理的新形势，各级水利系统要对水务队伍建设和人才培养给予高度重视，江苏、安徽、广西等省区都组织过水务干部培训班、研讨班，效果是好的。各地可以组织省一级的水务管理研讨班和水务知识培训班，水利部也在积极筹备，争取年内组织一期基层水务干部培训班。

各地要切实加强水务队伍建设，强化服务意识，加强在职培训，努力提高水务队伍整体素质。水务局的主要负责同志要总揽全局，摈弃部门之见，既 要提拔使用原来水利系统的干部，也要注重使用其他系统过来的干部，共同做好水务管理工作。

（十）科技进步

水务工作涉及供水、排水、水安全与水环境等方方面面。要做好水务工作，必须加强科技创新，构建新型的水务科技创新体系，促进水务现代化建设。

要应用新技术、新手段、新设备，建立水资源与水环境，供水系统与排水系统的实时监测系统、管理控制系统和信息反馈系统，提高科学决策的水平，建设现代化的水务管理信息系统，不断学习应用水处理、给水、输水、排水的高新技术，提高水务服务水平。科学探讨分质供水和北京已拟实施的小区建设污水处理设备一票否决等新措施。

以上不当之处，敬请各位领导和代表指正。

第二篇：关于深化水务管理体制改革的提案

关于深化水务管理体制改革的提案

摘要：全国政协十一届四次会议提案第0103号

_________________________________________________________________________

_ 案 由:关于深化水务管理体制改革的提案

审查意见：建议国务院交由主办单位水利部会同国家发改委办理 提 案 人：王永忠 主 题 词：水利,改革 提案形式：个人提案 内 容：

一、我国水资源现状

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的首要控制性要素。长期以来，我国注重经济社会发展，却忽略了水资源的承载能力。随着经济社会的发展，我国人口资源环境的压力加大，一些地方水资源过度开发、水环境过度破坏现象极为严重。据统计，全国660多个城市中有400多个城市供水不足，缺水严重城市110多个，18个主要沿海城市就有14个缺水。以人均水资源占有量为指标来衡量，我国仅为2200立方米，不足世界平均水平的30%，已被联合国列为13个贫水国家之一。这为数不多的水资源，一大部分处于西南边陲难以开发，在时空分布上又呈现南北不均。在缺水的北方地区，近20年来水资源量减少趋势十分明显，其中最为严重的海河流域地表水资源量减少41%，水资源总量减少25%。北方部分流域已从周期性的水资源短缺转变为绝对性短缺。

与此同时，我国水环境及水生态日益恶化，水污染已经成为我国最主要的环境问题。全国700余条河流的水质评价结果显示，目前已有46.5%的河长受到污染（相当于四、五类），10.6%的河长严重污染（超五类），水体已丧失使用价值，90%以上的城市水域污染严重。从全国情况看，水污染正从东部向西部发展，从支流向干流延伸，从城市向农村蔓延，从地表向地下渗透，从区域向流域扩散。

二、我国水资源管理现状

长期以来，我国基本上是以行政区划对同一流域的水资源实行分块管理。除此之外，有关部门还相应设立不同的流域管理机构，对水资源实行分行业管理。这样就把本来是一个系统的流域条块分割，导致了部门、地区之间往往因利害关系而相互扯皮甚至发生纠纷,集中表现为“多龙管水，政出多门”。

水资源作为一种自然资源和环境要素，以流域或水文地质单元构成一个统一体，环境、经济、社会等多方面因素相互联系、相互影响，这种特点要求对水的问题必须统一规划、全面安排。然而在当前的管理体制下，具有同一自然属性的水资源被水利、城建、环保、规划、地矿等多个部门分别管理，形成管水量的不管水质，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用的尴尬局面，违背了水的运动规律和自然属性。

水作为一种资源，具有动态性，其年际、季际都有变化，地表水与地下水也会相互转化，而水体的纳污能力取决于水量大小和水体的流速，水质与水量具有一体性。从这个角度讲，一个合理的水资源管理体制需要打破行业、城乡界限，由一个主体统筹考虑各种水源，统一负责城乡水资源的开发、利用、治理、节约和保护；需要对水质与水量进行统一管理，把水源地保护与河道整治、水源调度结合起来，把水体的纳污总量标准与排污总量结合起来。

水资源紧缺已成为威胁我国未来水环境安全的一个无法回避的问题。强化水资源的统一管理，已势在必行。近年来中央一直提倡建设节水型社会，开展水权试点，建设南水北调工程，今年中央又印发一号文件进行部署，目的都是为了缓解当前的水资源困境。但是，如果不解决水资源管理的体制问题，这些举措恐将事倍功半，徒劳无功。

三、国外水资源管理的模式

国际上认为，水务统一管理是一种大趋势，已被证实是一种有效保护、合理利用水资源的先进管理模式。而在水务统一管理的诸多模式中，流域一体化被认为是最优的模式，并且在英国、法国等发达国家取得了实践上的巨大成功。

以英国为例，在英格兰及威尔士地区，政府早在20世纪70年代初就把水资源按流域分区管理，合并、整顿、成立了10个水务局，全面负责本流域与水有关的事务，具体职能包括对所在流域的水资源、供水、排水、污水处理、防洪、航运、渔业，甚至水上娱乐等事业实行统一管理，流域内不再按过去的行政区划分和受其管辖权的限制。80年代中后期，水务局改组成为国家控股的纯企业性公司并改称为水务公司，原水务局的职能分解，其经营职能由水务公司承担。十大水务公司的水务管理区域基本按流域划分，在获得政府颁发的取水、污水许可证后自主经营，自负盈亏。1989年之后，十大水务公司陆续实现上市。1995年1月起，政府出售了其持有的水务公司股票，从水务公司中完全退出。

英格兰和威尔士的水务流域一体化改革成效显著，并且给当地消费者带来了实实在在的利益，主要表现在以下方面:（1）增加了水务行业的投资，（2）降低了运营成本，（3）饮用水水质逐步提高，（4）环境质量得到改善，（5）水务公司客户服务质量大为改观，（6）增强了企业实力。

四、我国水务管理体制改革的建议

1.学习和借鉴国外水务一体化改革的经验，可由政府组织相关的专家代表团到水务一体化管理成功的国家和地区进行实地观察、学习，以加速改革进程。

2.可选择一条或数条最富代表性的流域作为试点，以流域一体化为方向，改革当前的水务管理格局，成立以流域为单位的管理机构，由该机构对本流域内的涉水事务进行统一的、系统的、综合的管理，即统一规划，统一调度，统一发放取水许可证，统一征收水资源费和统一监督管理水质、水量，统一对污水排放与处理，统一进行水行政执法等。

3.借鉴英国的企业化运营方式，将流域一体化管理的职能交给企业，并且以法律形式授予其合理的经营自主权，由其自主经营、自负盈亏，从而使其成长为具有一定竞争能力的市场主体，解决政府管理效率低下、信息不透明等问题，建立水务管理的长效机制。

4.建立完善的水法制体系，进一步修订完善供水、排水、节水等方面的水法规配套实施细则，使新的管理体系有法可依。同时，要作好改革的舆论准备、理论准备，并辅之以必要的行政手段和严格的组织准备。

5.观察试点项目成效，以点带面，点面结合，稳步推进，致力于在更大范围内继续深化实施城市水务管理体制改革，从根本上解决职能交叉、政出多门、执法难、管理难等体制性弊端，实现水资源管理上质与量的统一，除害与兴利的统一，开发与治理的统一，节约与保护的统一。

来源：中国政协网

第三篇：深化水务一体化管理体制改革的研究

参考文献

[1]于万春姜世强贺如?}.水资源管理概论，化学工业出版社.2007,.p17-21.[2]矫勇陈明忠石波孙平生.英国法国水资源管理制度的考察.中国水利.2001年第3期.[3〕贾大明.美国水资源的利用与管理闭.科技导报.1998年OS期.[4』吴浓娣译.日本国土厅编，日本全国水资源综合规划.中国水利水电出版社.2002年.[5]万劲波周艳芳.中日水资源管理的法律比较研究.长江流域资源与环境.2002, 11(1):17.[6]陈著.水管理体制基本概念的整理及分类明.中国水利.2001, 3.[7]陈庆秋.试论水资源部门分割管理体制的弊端与改革.人民黄河.2004,(9): 20.[8]林洪孝.城市水务管理战略与措施分析.城市管理.2002(2).p63-66.[9]中华人民共和国水利部主编.水务知识读本[M].北京:中国水利水电出版社.2003-10.[10]杜红汪海.深圳供排水实现一体化的改革实践.中国给水排水.2004(3).p89.论文题目：深化水务一体化管理体制改革的研究 摘要

水资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，越来越成为经济社会发展的主要制约因素。水资源城乡分割、地表地下水分割的管理体制越来越不适应生产力发展的需求，在城市地区表现尤为突出。由于在水资源管理中政出多门，职能交叉，政企不分，导致效益不佳，也不符合统一、精简、效能的科学管理原则。为了适应社会经济的快速发展和改革开放的要求，我国的水资源管理体制也在不断的进行改革和发展。水务一体化管理体制改革需要经历一个时间过程，要全面改变在传统统经济模式下水资源分级分部门管理的局面，就要逐步解决在改革过程遇到的各种问题和矛盾期刊之家网翟编辑修改发表论文QQ:1452344485。

本文主要的研究内容和取得的主要成果有:(1)分析了欧、美、亚洲三个具有代表性的国家的水务管理体制，总结这些国家不同的水务管理体制的特点及对中国水务管理的启示。

(2)对水务的相关概念进行了界定，并指出水务管理的内容。比较分析了我国传统的水务管理体制和现代一体化的水务管理体制的机构设置，并总结两种体制下的优缺点。

(3)分析了我国水务管理体制改革的现状及目前水务管理工作所存在的问题，提出深化我国水务管理体制改革的必要性及如何解决水务管理中存在的问题。

(4)在案例研究上，以厦门市为例分析了水务管理体制的现状及改革过程，列举了厦门水务统一管理的主要做法和经验以及取得的成效:并分析了厦门水务管理体制中还有待进一步完善的问题，最后提出了自己的一些建议论文问题咨询腾讯认证QQ800099353。关键词:水务管理体制，问题，对策

第一章绪论 1.1研究背景

水是人类发展不可缺少的自然资源，是人类和一切生物赖以生存的物质基础。当今世界，水资源不足和污染构成的水源危机成为任何一个国家在政治、经济和技术上所面临的复杂问题和社会经济发展的主要制约因素之一。随着社会经济的迅速发展，城市的数量与规模迅速扩大，工业生产迅猛发展，水资源的短缺和水污染对环境与生态的危害也日益严重地显示出来。我国水资源面临的主要问题有：(1)人均水资源严重短缺

我国是一个水资源短缺的国家，虽然淡水资源总量居世界第六位，但是人口众多，但人均占有量相对匾乏。据按2004年人口计算，我国人均水资源量占有量只有2185m3/年，不足世界人均水量的1/4，在世界排第110名，己经被联合国列为13个贫水国家之一。20世纪末，全国600多座城市中，己有400多个城市存在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达110个。因为缺水每年给城市工业生产造成数千亿元的损失，水资源己成为我国国民经济发展的“瓶颈”。(2)水源污染相当严重

改革开放以来，我国城市化进程开始加快。随着城市数量的增多和规模的扩大，我国城市生活污水排放量也急剧增加，在1999年首次超过工业污水排放量，2006年城镇生活污水排放量达到296.6亿吨，占废水排放总量的55.3%。同时，随着工业的高速发展，大量的工业污水也排入自然环境。双重污染加大了水源污染程度。据全国118个大中城市的水质监测数据分析:86%城市河流受到了不同程度的污染，高达64.4%的城市地下水受到严重污染，33%的城市地下水受到轻度污染，仅有2.5%(仅3个)城市的地下水尚未受到污染，这是一组触目惊心的数字。水源污染不仅进一步加剧了本来十分紧张的水资源缺乏状况，而且还威胁到城市居民饮水安全和身体健康。(3)水资源浪费问题非常突出

我国很多地区的水价偏低，不能体现水资源的稀缺性，这是造成我国水资源浪费严重的主要原因之一。水价偏低导致了用水者对水的价格不敏感，节水观念极其淡薄，造成了用水的极大浪费。

我国在农业用水效率方面比较落后，目前我国大部分地区仍采取传统的大水漫灌方式，灌溉水有效利用率比较低。

1.1.1我国水务，理体制的历史演变

我国城市水资源管理发展历史，可以根据国家的发展进程来划分，参考林洪孝的“三段论”，即1949年新中国成立以前，新中国成立后到1988年《中华人民共和国水法》颁布前，和《水法》颁布后至今。2002年第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议对《水法》进行了重大修改，并重新颁布了新的《水法》，这次修改强化了水资源统一管理。从法律层面上来讲，也从根本上解决了之前水资源分部门管理所造成的体制设置上的问题，开启了现代水务管理改革的大门。本文把中国水资源管理发展阶段分为四个，即1949年新中国成立以前，新中国成立后到1988年《中华人民共和国水法》颁布前，1988年《水法》颁布后到2002年新《水法》颁布，以及2002年新《水法》颁布后。(1)1949年新中国成立以前

为了发展水利事业，我国历史上各个朝代都设有水行政管理机构，如隋唐设水部、明清设都水司主管水利。民国初期，水利分属内务和工商两个部门。1927年，水利开始由三个部门分管，分别是政府内水利建设属建设委员会、农田水利属实业部、河道整治属交通部。1931年，成立中国水利工程协会，提出统一水政的建议。1934年，全国经济委员会设立水利部，主持全国水利，各流域水利机构也先后归属其管理。1941年，行政院下设水利委员会。1946年行政院水利委员会改组成水利委员会，1947年成立水利部。从民国开始，各省就逐步建立水利局(处)，多数属于省政府的建设厅。基本构成了从中央到流域、行政区域的全国水利管理体制。

(2)新中国成立后到1988年《中华人民共和国水法》颁布前

新中国成立后，中央政府成立水利部，而农田水利、水力发电、内河航运和

第四篇：深化水务管理体制改革指导意见(水资源司〔2005〕49号)

【发布单位】水利部

【发布文号】水资源司〔2005〕49号 【发布日期】2005-02-04 【生效日期】2005-02-04 【失效日期】 【所属类别】政策参考

【文件来源】法律图书馆新法规速递

深化水务管理体制改革指导意见

(水资源司〔2005〕49号)

各流域机构，各省、自治区、直辖市水利(水务)厅(局)，各计划单列市水利(水务)厅（局），新疆生产建设兵团水利局：

在中央十五届五中全会关于“改革水的管理体制”精神指引下，以区域涉水行政事务统一管理为标志的水务管理体制改革取得重要进展，收到明显成效。为进一步推进和深化水务管理体制改革，认真解决改革进程中遇到的问题，加强对这项工作的指导,我部制定了《深化水务管理体制改革指导意见》，现印发你单位，请结合实际，认真贯彻落实，全面做好水务管理工作。

中华人民共和国水利部

2005年2月4日

深化水务管理体制改革指导意见

近年来，在中央十五届五中全会关于“改革水的管理体制”精神指引下，地方各级人民政府为适应经济社会发展需要，缓解城乡供水紧张状况，贯彻科学发展观和中央水利工作方针，落实《水法》有关规定，推进以区域涉水行政事务统一管理为标志的水管理体制改革。目前，全国30个省、自治区、直辖市组建水务局或由水利局承担水务统一管理职能的县级以上行政区已达1251个，占全国县级以上行政区总数的53%，其中，北京市、上海市、黑龙江省、海南省已实现了辖区内的水务统一管理。实现水务统一管理的地区，在统一调配地表与地下、城市与农村、区内与区外水资源，统一编制涉水规划，提高城乡防洪安全、供水安全、生态安全等方面，取得了明显成效。但也存在着观念转变不够；关系尚未真正理顺；各地改革不同步，上下级管理职能不对口；现有法规滞后于水务管理实践；水务投资和项目融资渠道不畅；水务产业化与市场化发育缓慢；队伍建设不适应形势发展要求等问题。为进一步推进和深化水务管理体制改革，高度重视和认真解决改革进程中遇到的各种问题，加强对这项工作的指导，在调查研究和总结各地实践经验的基础上，水利部提出本指导意见，供各地参照执行。各地应在本意见指导下，从当地实际出发，积极探索，勇于实践，进一步推进和深化水务管理体制改革。

一、进一步提高对水务统一管理必要性的认识

水务统一管理是贯彻科学发展观和中央治水方针，保证城乡供水安全和全面建设小康社会的迫切需要。水务统一管理是贯彻科学发展观的具体体现，是统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展的重要措施，是贯彻中央治水方针的实际行动，是水利部党组治水新思路的成功实践，是确保城乡供水安全和全面建设小康社会的迫切需要。

水务统一管理是水资源开发利用规律的客观要求，符合水资源的自然属性和经济属性。流域性和循环可再生性是水资源区别于其他资源的重要属性，水资源始终处在降水--径流--蒸发的水文循环之中，要求对水资源的利用形成取水--供水--用水--排水--处理回用的系统循环，对区域涉水事务进行统一管理。城乡分割、部门分割的水管理体制是计划经济的产物，造成涉水规划难协调，水源工程和供水、节水设施建设难同步，水源配置和供水调度难统一，污水处理与再生水回用难一致，不能适应生产力发展对水务生产关系的要求。只有实行水务统一管理才能有效解决水资源开发利用中存在的矛盾。

水务统一管理是优化配置水资源，提高水资源利用效率的体制保证。《水法》明确规定各级水行政主管部门负责行政区域内的水资源统一管理和监督工作。水资源管理是对水资源量、质、温、能的全要素管理，对水资源治理、开发、利用、配置、节约、保护的全方位管理，对水资源供给、使用、排放的全过程管理，因此在水资源统一管理基础上的水务统一管理是水资源优化配置、高效利用和科学保护的体制保证。

水务统一管理是水务行业适应城市化和工业化快速发展的必然结果。改革开放以来，我国经济社会快速发展，城市化率稳步提高，城市水资源供需矛盾日益突出。而城市化地区水资源总量少、利用效率低，用水集中、排污量大、处理不足，水安全保证程度不高，只有对涉水行政事务进行统一管理才能从根本上解决以城市为重点的水问题。

二、进一步深化水务管理体制改革工作

水务管理就是在水资源统一管理的前提下，对涉水行政事务统一管理。要对城乡水资源进行统一管理，对辖区范围内防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持乃至农村水电等涉水行政事务的统一管理。水务管理体制的核心是在行政区域水资源统一管理的前提下实现涉水行政事务统一管理，推动一体化的水服务体系建设。水务管理的目标是：通过涉水行政事务的管理体制改革，整合涉水行政职能，提高水行政的社会管理能力和公共服务水平，实现水资源的优化配置、高效利用和科学保护。逐步建立政企分开、政事分开、责权明晰、运转协调的水务管理体制；建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的水务运行机制；建立发挥体制优势、强化行业管理的水务政策法规体系。

水务管理不仅是管理职能和服务范围的转变，更重要的是治水思路和水利发展战略的重大转变，要适应这种转变，就要转变观念，明确目标，在思路、管理、服务、投资、建设、运营几个方面实现观念创新、机制创新和体制创新。在建立水务管理体制的过程中，还要注意把握职能调整与管理的关系，行业管理与行业隶属的关系，管理形式与内容的关系，量质并重。做好水务管理工作，要逐步实现以下几方面的转变：

一是工作领域从农村水利向城乡一体化水务转变。以建设节水防污型社会为目标，对城乡水资源全面规划、统筹兼顾，优化配置，农村供水与城市供水相统筹，城市防洪工程与城市建设相协调，实行城乡防洪、供水、排水、污水处理、再生水回用、地下水回灌统一调度。

二是管理方式从直接管理向间接管理转变。实现从管水务企业到管水务资产的转变；实现从静态管理到动态管理的转变；实现从实物形态管理到价值形态管理的转变；实现从前置性审批管理向全过程监督管理的转变；实现从管理领导班子向委派产权代表的转变。

三是运行机制从单纯的政府建设管理向政府主导、社会筹资、市场运行、企业开发转变。必须充分发挥市场机制在水务工程建设与运营中的作用，改革水务投融资体制与运行机制，推进水务产业化与市场化进程，构建水务良性运行机制。

四是人才结构从注重工程技术人才向技术、管理、经营人才并重转变。要通过引进人才、加强培训、扩展知识结构等方式建设一支懂技术、会管理、善经营的水务人才队伍，为水务改革与发展提供人力资源保障。

三、依靠地方人民政府，开创水务工作新局面

一是建立健全政企分开、政事分开的现代水务管理体制。水务管理的政府职能要突出水务的社会管理和公共服务职能。具体职能为统一制定水务管理法律法规与技术经济政策；统一编制水务各项规划，完善水务规划体系，形成民主科学的决策机制；审核水务建设计划；制定并监督执行城市供水应急预案；负责城乡防洪、除涝、城市河道整治；负责城乡水生态、水环境建设与管理；负责城乡水土流失治理；负责水力资源的开发利用和水电设施的建设与管理；负责水务企业经营资质的审核认证以及特许经营权的发放和收回，规范水务企业的经营行为，保障公众用水的合法权益和各种投资主体的合法权益；制定市场准入规则，加强市场监管；监测供排水水量、水质、水压等主要指标，监督水务企业服务质量；建立水务公益性工程稳定的投融资渠道和市场运营模式；负责水源和供水、排水系统的统一调度；监督水务国有资产的保值增值，对水务系统公益型和经营型资产采用不同的监管方式，突出对公益型水务资产的监管；建立科学的成本评估体系，协助价格主管部门制定供水、排水等价格政策。

二是协调各部门关系，形成统一管理、团结治水的水务工作格局。水务管理是一种全新的管理体制，是水行政管理职能的重大变革，是涉水事务职能的重组，要按照“统一管理，团结治水”的要求，加强与有关部门的协作，取得他们的支持，协调处理好各方面的关系，共同做好水务工作。供排水工程及管网、城市防洪工程、水土保持与水环境工程等水务设施是城市基础设施的重要组成部分，其建设规划应依法纳入城市总体规划；城市供水管网施工改造离不开建设主管部门的支持；污水处理厂的布局和建设、水功能区管理、水力资源开发与水污染防治、生态环境保护工作密切相关，也要协调好与环境保护主管部门的关系。

三是健全地方性水务管理法规体系。要充分发挥水务统一管理的体制优势，严格执行《行政许可法》、《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《取水许可制度实施办法》、《水利产业政策》等法律法规，建立对城市供水、用水、排水的监督机制，采用取水许可、计划用水等行政措施，从源头上加强城市用水的监管。要针对执法和行政管理中存在的突出问题，密切结合当地实际，清理与水务管理体制不相适应的地方性水务管理办法，按照水务统一管理的要求，明确执法主体，逐步建立健全发挥水务管理优势、强化水务行业管理的《城市供排水管理办法》、《城市污水处理及回用管理办法》、《城市饮用水水源地保护办法》、《城市计划用水与节约用水管理办法》等地方性水务管理法规。在完善地方性水务管理法规体系的同时，要加强执法监督和工作指导，全面贯彻落实现有法律、法规，及时研究解决工作中出现的新情况、新问题。

四、依靠地方人民政府，推进水务产业化与市场化进程

在国家政策指导下，积极推进水务产业化与市场化进程，逐步建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的水务运行机制。

一是建立多元化、多渠道、多层次的水务投融资机制。要区分公益性项目与经营性项目，确定不同的投资机制与运营模式。对于农村水利、城市防洪、城市供排水管网和水源保护等公益性工程，政府应该承担起建设、运行、维护以及更新改造的责任，主要目标是建立稳定的财政投资来源和市场化的运营模式，加大政府财政投资力度，要把国家政策规定的城市基础设施建设维护费中用于城市防洪及供排水设施与管网改造部分的投资用足用好，还要研究支持公益性水务工程建设的相关政策措施，同时也要按照事权划分原则，形成多级投入机制。对于城市供水等经营性项目，资金来源应该市场化，利用特许经营、投资补助、招标拍卖等多种方式，吸收社会资本参与开发，走市场化开发、社会化投资、企业化管理、产业化发展的道路。

二是在推进水务市场化的同时，加强政府对水务市场的监管。政府对水务市场的监管是水务市场化的重要组成部分，要通过水务规划体系、技术标准和定额体系、相关行政法规对水市场进行监管。监管的主要内容是水务服务质量、服务价格、运行安全和国有资产的保值和增值。

三是改革水价形成机制，依靠科技进步推进水务产业化、市场化进程。根据国务院办公厅《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》精神，综合考虑水务企业生产成本、居民承受能力和物价指数，建立合理的供水水价形成机制和水价调整机制，对居民用水实行阶梯式计量水价，对非居民用水实行计划用水和定额管理，以及超计划、超定额加价方法，促进节约用水。加大污水处理费的征收管理力度，尽快实现所有城市开征污水处理费；已经开征污水处理费的城市，要把污水处理费的征收标准尽快提高到保本微利的水平。在继续推进供水行业市场化与产业化发展的同时，积极引进、开发污水处理等先进技术与装备，合理确定和调整回用水价格，加快培育污水处理与再生水回用市场。

四是构建有利于水务行业市场化改革的宏观政策环境和配套改革措施。要确立规范的水务市场准入与退出规则； 建立完善特许经营管理办法；建立健全水价调整与听证程序、产品与服务价格审核程序；建立政策性损害的利益补偿机制；实行内外资进入水务行业的国民待遇和政策；统筹考虑职工安置与国有资产保值增值。推进水务产业化与市场化,要充分考虑不同地区的发展差距，政策要适度向中西部欠发达地区和东北老工业基地倾斜，因地制宜，分类指导。

五是整合水务产业结构，培育跨区域的大型水务集团。应利用投资主体的多元化改革，以市场为主导，以资本结构的调整拉动产业整合。鼓励有扩展实力、具有一定规模的水务企业，通过并购、整体收购、交叉持股等多种形式，培育跨区域的大型水务集团，在竞争中做大做强。

六是推进水务行业产权制度改革。随着水利工程管理体制改革的深入和水务企业改制的全面展开，要加大水务企业产权制度改革的步伐，建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度，使水务企业真正成为法人主体和市场竞争主体。

五、全面规划，突出重点，扎扎实实做好水务工作

各地要根据全国统一部署，在水资源综合规划工作基础上，加强城市水资源规划等专项规划工作，编制城市供水规划、城市防洪规划、城市排水规划、城市水生态建设规划等专业规划，形成完整的水务规划体系，纳入城市总体规划。要结合规划的开展，梳理水务工作中存在的突出问题，根据水务工作的特点，综合考虑水安全、水资源、水生态、水景观、水文化、水经济，以保障防洪安全、供水安全、生态安全和建设节水防污型社会为重点，加强城市防洪、供水设施建设，加强水资源监测、加大水源保护力度，强化全社会节水和治污，扎实做好水务工作。

一是以城市防洪工程建设为重点，切实提高城市防洪保安能力。在工程建设中，进一步完善规划，使防洪、排涝、调水等功能得以完善配套，保证整体效益得以发挥，全面提高城市的防洪保安能力。

二是以保证城乡供水安全为重点，提高用水保证率。本着“优水优用”的原则，按照“先地表水、后地下水”的用水秩序，合理配置地表水、地下水。利用现有水工程体系，实施多水源联合调度，保证城乡供水水量和水质；广开水源渠道，大力发展区域供水、联网供水。

三是以维护河流健康生命为重点，不断改善城乡水环境。通过高水平的规划和高标准的建设，真正把城市水利建设成为清水绿带、环境优美、风景颐人的现代化工程设施，促进人与自然和谐。

四是以加强城乡供水水源保护为重点，切实加强对重要水域的保护。加快截污导流工程建设，强化污水排放管理，对城市供水水源地要设立保护区，保证供水保证率和水质总达标率在95%以上。重要城市要建立供水应急预案，从水量、水质上确保城市的供水安全。按照水功能区划要求，切实加强水功能区的监督管理，核定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见。

五是加强培训，优化结构，建立高素质的水务干部职工队伍。切实加强水务队伍建设，努力提高水务队伍整体素质，强化服务意识，提高服务质量和水平。水务局领导班子中必须配备熟悉水务管理或供排水业务的同志，使领导班子结构更合理。原来从事农村水利工作的同志，要主动学习城市水利和经营管理知识，尽快熟悉城市工作；原来从事城市供排水工作的同志，也要努力学习水利知识。各级水利系统要对水务干部队伍建设和人才培养给予高度重视，采用集中培训、学习考察、境外培训、技术交流、挂职锻炼等多种形式，加强培训，加快干部队伍建设和机构能力建设。将水务干部队伍建设与依法行政紧密结合起来，严格水行政执法，坚持依法治水，培养一支既懂业务、又懂政策法规的干部队伍，做到文明执法、规范执法，提高水务行业在人民群众中的地位。

希望各地在水务管理体制改革中，加强学习和调查研究，及时总结经验，研究新情况，解决新问题，进一步深化水务管理体制改革。

本内容来源于政府官方网站，如需引用，请以正式文件为准。

第五篇：深化政府管理体制改革

居民增收或难跑赢GDP

12月9日，被认为是为中央经济工作会议定调的中共中央政治局会议把“扩大内需”放在突出位置，明确强调要着力扩大内需特别是消费需求，完善促进消费的政策，努力提高居民消费能力，增加中低收入者收入。

内需尤其是消费需求不振一直是中国经济的一个短板。在即将过去的2011年，面对萎靡的国外消费，被寄予厚望的国内需求也同样处于萎靡状态。经济学者指出，内需萎靡的根本原因在于收入分配存在重大扭曲。

反映贫富差距状况的常用指标为基尼系数，一般认为，基尼系数0.4应为一条预警线，表明财富已过度集中，社会处于一种危险的境况。中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为，由于相当数额的灰色收入没有被计入在内，再加上目前公布的统计数据可能与实际情况有一定出入，中国实际的基尼系数可能已经高于0.5。

基于此，中国政府高度关注收入分配失衡问题，并在“十二五”规划中明确，要实现居民收入与GDP同步增长。“两个同步”即居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步更是在各级政府的施政纲领中一再被提及。

但从2011年的情况看，今年居民收入要全面跑赢GDP难言乐观。从统计数据来看，2011年上半年GDP同比增长9.6%，农村居民人均现金收入实际增长13.7%，全国城镇居民人均可支配收入实际增长7.6%。

事实上，在2005至2010年，除极少数年份，居民收入增幅绝大多数情况下低于GDP增幅。

“不解决收入分配问题，消费就上不来；收入分配问题改善了，消费下降的趋势才有可能遏止。”王小鲁说。

深化政府管理体制改革

“贫富差距问题跟主要的经济结构出现偏差有很大关系。目前的核心问题是在城市化这个大的背景下，土地问题和贫富问题这两个大的问题出了大的偏差。”燕京华侨大学校长华生接受《第一财经日报》采访时表示。

学者分析，中国收入分配问题的核心在于初次分配和再分配两个领域都出现了明显的偏差。在初次分配领域，劳动者收入尤其是中低级劳动者收入增长过于缓慢，居民收入与政府、企业收入相比增长缓慢，垄断收益与资源收益被极不公平地分配。

在再分配领域，部分财税政策导致了财富的逆分配，本来应该缩小收入差距的政策反而导致了差距的扩大；社保制度不完善，农民工等最需要社保的低收入者往往没有覆盖在内，社保调节收入分配的功能再次发挥逆调节作用。

为此学者指出，明年是政府换届之年，很难预计在收入分配制度改革这个复杂的难题上有多大的推进，但可以肯定的是，必须拿出更大的勇气和决心来解决收入分配这个问题，否则拖得越久对中国经济和社会的伤害就越大。

王小鲁认为，腐败和制度不健全导致的收入分配格局被扭曲是目前收入分配差距过大的重要原因之一。

根据王小鲁2010年的研究，中国居民未计入统计的“灰色收入”高达5.4万亿元，导致中国实际收入差距大大高于统计数据显示出来的收入差距。此外，现行土地出让制度使得高达数万亿元的土地出让金游离在预算之外，成为地方政府补充财政收入不足的一大来源。由于缺乏监管，这部分收入的使用相当随意，也进一步扭曲了收入分配格局。

为此，王小鲁建议，根子上是改革政府管理体制，推动政治体制改革，如此方能从根本上解决中国的收入分配失衡问题。

而从具体操作上看，无论是着眼于宏观调整收入分配格局的《收入分配改革方案》，还是致力于保证劳动者增收的《工资条例》，都是历经五六年甚至更久的酝酿至今难产。

“这些方案出来之后能对解决收入分配问题起多大的作用都还很难说。但是迟迟不出来却传递出一个信号，说明解决这个问题的复杂性和艰巨性。但是，不管怎样，在这个问题上，中国没有什么退路了。”一位不愿意透露姓名的经济学者坦言。