现代预算理念与中国政府预算管理制度改革

第一篇：现代预算理念与中国政府预算管理制度改革

摘 要：现代预算理念是一种产出预算理念，它强调的不只是政府投入的过程，更重要的是这种投入所产生的结果，它十分重视效率。而我国现行预算管理制度却恰恰与现代预算理念存在着巨大的冲突，无法做到全面、准确地反映政府每年所占有、消耗的社会资源，这不利于我们对政府财政支出进行科学的绩效评价。因此，我们需要建立一种新型综合财政预算来解决这一问题。

关键词：现代预算理念；政府预算；新型综合财政预算；改革设想

现代意义的政府预算发展到今天，已经有一百多年的历史。自产生之日起，政府预算就成为备受公众、政治家和学者关注的、常新的“热点”，特别是经济学者对政府预算的研究，取得了大量的成果，极大地刺激了政府预算管理水平的提高。但时至今日，无论西方发达国家还是发展中国家都没有找到一种完美的政府预算管理制度，而且这种不完美甚至缺陷严重的情况在中国更是突出。预算作为政府宏观调控的重要手段，它与一国经济和社会发展是密切相关的。近年来，我国进行了各项政府预算改革，如综合财政预算、部门预算，成效是有的，但距离社会主义市场经济体制的要求还很远，因此，我们需要继续探索，采取有效手段不断完善我国政府预算管理制度。

一、现代预算理念下的政府预算剖析

传统预算理念认为，政府预算只是一个资源配置过程，它是通过公共选择这种非市场机制来完成资源配置的。实质上，这是一种投入预算理念，它的侧重点就在于预算资金的投入、分配、使用等过程，对预算资金的使用结果较为忽视，只管过程而不管结果。但按照现代预算理念，政府预算并不单单是一个投入的过程，而更重要的是预算投入所产生的结果，讲求效率，这实质上是一种产出预算理念。现代预算理念的变化，主要是因为： 在现代市场经济中，社会公众与政府之间的关系本质上是一种委托—代理关系，即社会公众委托政府为其提供公共产品或者服务，政府要履行这方面的责任就需要一定数量的社会资源来承担代理成本，这是政府为社会公众提供公共服务所形成的损耗，而这些社会资源就是政府通过税收、收费、国债等形式筹集到的现金流量（也即流量资产），以及由过去和当前筹集到的现金流量所形成的存量资产[ 1 ].其实，政府所掌握的这些社会资源从根本上来说是属于社会公众的，社会是政府财产的最终所有权者。因此，其在享受政府供的产品与服务的同时，也应该有权知晓政府所提供的公共产品或者服务在数量、质量和范围上是否满足其要求。也就是说，社会公众要求政府的代理行为必须是有效率的。而从经济学的角度看，预算其实就是政府进行代理行为即提供公共产品或者服务的一种体现，政府需要遵循社会公众的意志进行活动，那么，政府预算也就应该树立现代产出预算理念，将之建立在一种效率的基础上。这里所说的效率，也可以说是绩效，其实就是一个效益与成本之间的对比关系。效益越高，成本越小，则效率越高；反之，效益越低，成本越高，则效率越低。对于效益这个问题，它通常包括经济效益和社会效益两个部分，前者是可以用货币来直接衡量的，而后者是无法用货币来直接衡量的，它的高低不单受行为主体决策影响，还受各种复杂的外部环境所左右，这是较难控制和准确计量的。而政府预算作为一种非市场化的行为，它为社会公众提供的公共产品或者服务具有较强的外部性，一般来说，其产生的社会效益高于经济效益，在这种情况下，我们是无法准确衡量政府预算所产生的效益。对于成本，无论是市场行为还是市场性行为，一般都表现为流量资产和存量资产，这在我们当前技术条件之下，它们都是比较容易准确衡量的。因此，我们在对政府预算作绩效评价的时候，更为重视的就是一个成本问题，即在预期带来同等效益的前提下考虑所需要的成本数量[ 2 ].在这种情况下，能否准确、全面地核

算政府成本或花费就成为我们进行政府预算绩效评价的关键性问题了。一般地，我们要核算政府预算的成本，也就是核算财政支出的成本，主要是通过预算和决算所表现出来的结果来进行，它表现着政府的花费，预决算反映的情况真实与否直接关系到成本核算的结果，进而影响到绩效评价问题。因此，我们必须建立一种能够准确、全面反映政府所有花费情况（包括了政府所有流量资产和存量资产）的政府预算制度。

二、我国现行政府预算管理制度与现代预算理念的冲突

11法定政府预算

过去，我国预算法及其预算法实施条例将政府预算范围仅界定为税收收入、依据规定应当上缴的国有资产收益、专项收入和其他收入等，但在实际中还存在着大量的预算外资金。预算外资金是在我国改革开放过程中出现的一个范畴，是政府开始有意识地将原来纳入政府预算范围内的资金拿出一部分，不再列入政府预算，由地方、部门和企业事业单位按照国家规定范围筹集和使用的资金。当前，我国预算外资金规模迅速膨胀，与预算内资金的日益严重短缺形成了鲜明的对照。这种预算外资金的存在，在调动各地方、部门和企业事业单位的筹资积极性和维护其自身发展等方面的确起到了非常重要的作用，但同时也存在着很多问题：一是预算外资金的取得主要与各地方、部门和企业事业单位所掌握拥有的权力有关，权力越大，则可能获取的各种预算外资金就越多。由于各地方、部门和企业事业单位所拥有的权力存在极大的差异，因此，它们之间存在着财力分配的不公平问题。二是各地方、部门和企业事业单位为使自身财力得到最大的保证，它们往往以各种形式向社会公众任意收取预算外资金，甚至违法违规，这不但导致了预算外资金急剧膨胀，而且还加重了社会公众的负担。

为了克服这些问题，我国对预算范围进行了部分的调整，除把预算内资金纳入管理外，还把大量预算外资金统筹进来进行管理，具体包括两方面：一方面目前已经纳入我国政府预算范围（目前仅仅是在预算中列收列支）但没有明确法律规定的十三种政府性基金收支。另一方面，还有大量属于政府财政资金，应当纳入政府预算，但缺乏明确的法律依据，因而将它们作为预算外资金，只在形式上进入政府预算管理范围。这主要有：一是社会保障资金。社会保障资金是由政府强制执行，保障所有公民的基本生存权利，从而维护社会稳定的一项基本政策。这部分资金当然应当进入政府预算统一管理。目前，这部分资金虽然进入了政府预算范围，在政府预算中有所体现，但这部分资金只是在预算中“列收列支”，分散管理现象仍然没有得到根本的改善；二是政府性专用基金。目前，一部分专用基金已经纳入了政府预算，且只是在预算中列收列支，但还有很大一部分没有纳入政府预算。这项改革虽然在一定程度上控制预算外资金的过度膨胀，但还存在两个比较突出的问题：一个是专款专用性问题。由于政府财政资金的专款专用性容易滋生贪污、腐败，而且不利于资金的统筹使用，因此目前世界上绝大多数发达国家都不采取这一原则，而是把所有财政资金进行统筹安排，不指定资金的用途。我国当前存在大量预算外资金，并实行专款专用，这很难避免贪污、腐败和资金闲置浪费等问题。另一个是形成各部门利益格局问题。各地方、部门和企业事业单位财力分配不公平问题依然严重，部门所形成的既得利益格局十分突出。

21现行综合财政预算

我国在20世纪80年代中期开始编制出综合财政计划，实行综合财政预算，并一直实行至今，但它是没有法律效力的，它与具有法律效力的政府预算是同时并存的。所谓综合财政

预算，实质上就是财政预算内资金与预算外资金有机结合的总预算管理，即是对预算内和

预算外资金这两块资金的来源，数量、规模和支出的方向、结构、比例等进行总体的综合计划，形成一个完整的收支总预算，从而对资金进行全方位，全过程的统管，充分发挥综合财政预算的指导监督作用，确保预算内外资金统筹安排，综合平衡，有效地缓解财政收支矛盾。综合财政预算编制的基本原则是预算内外收支综合平衡，不列赤字；预算及其他资金安排的顺序为“吃饭”、“看病”、事业发展。可以说，综合财政预算是我国政府财政部门根据已经变化了的新的财政经济形势，所采取的一项旨在加强宏观调控为目的的、对国民经济运行过程中的资金流量进行监督管理的措施，它在一定程度上避免由专款专用所带来的各种问题和形成各部门之间的利益格局。行没有法律地位的综合财政预算，都存在着一个比较突出的问题，即他们所反映的只是政府所花费的资金流量，却没有包括政府的全部成本支出。当然，政府为社会公众提供公共产品或者服务，资金流量是一个重要的方面，它是政府进行代理行为所占有、消耗的主要社会资源。然而，政府在进行代理行为时，还占有、消耗了由过去投资形成的大量存量资产，例如行政单位所使用的办公楼、汽车等。当前，有些存量资产是由过去的流量资产所形成并在当年或者当期一次性在政府预算中反映，从理论上来说，这种做法是极其错误的。这是因为，这些存量资产是可以在一段较长的时间内所使用的，如办公楼就可以使用长达20年，但把它们安排在当年或者当期政府预算中一次性地反映出来，这必然会增加当年或当期的政府代理成本，那么，我们进行财政支出的绩效评价时，如果当年或当期安排的这些存量资产投资较多，则会得出该时期的财政支出绩效较差的结果；如果当年或当期安排的这些存量资产投资较少，但实际上使用了大量的存量资产，则会得出该时期的财政支出绩效较好的结果。因此，我国当前这种只反映资金流量的政府预算制度，无法准确核算政府当年所占有、消耗的所有社会资源，进而无法进行准确的财政支出绩效评价。

第二篇：浅谈公共财政与预算管理制度改革1

浅谈公共财政与预算管理制度改革

一、关于公共财政的基本认识

公共财政的概念是在最近几年才引起人们广泛注意的。较早时，从领导层的角度提出来是在1994年前后，当时担任财政部常务副部长的项怀诚同志在一次财政改革的电视讲座里，明确提出了“公共财政”这个概念。1998年上半年，项怀诚同志由国家税务总局局长转任财政部长后，又强调了这个概念。1998 年12 月15日在全国财政工作会议上，国务院副总理李岚清同志在讲话中提出积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架的思路，同时还提出了四项原则：第一，把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的管好，不该管的不要管；第二，要依法促进公平分配；第三，充分运用预算、税收、国债等经济手段参与宏观经济调控，并做好转移支付工作；第四，要调节市场配臵资源偏差，体现国家的产业政策，同时对国有企业实行间接管理，做好国有资源管理工作。

公共财政这一概念是在转变政府职能，深化改革、促进发展这个大的战略背景下，由决策层提出来的，其意义是十分重大的。从我国现实出发，在传统体制向社会主义市场经济体制转变过程中，需要这样一个财政职能和财政形态调整的基本导向。

二、公共财政建立与现行预算制度改革的必要性

1、公共财政是适应市场经济体制的一种财政运行模式

1在完全竞争的假设条件下,市场经济体制是一种具有帕累托效率的资源配置方式,但现实中的市场制度并不具备完全的条件。因此,现实中必然出现“市场失灵”。公共产品具有非竞争性和非排他性的特征,经济行为主体在从事经济活动中存在外部性约束、市场信息不对称、经济行为的有限理性和垄断的不断产生等,使市场失效成为一种常态。所以,需要引入政府这一居于市场之上的、带有权威性和强制性的公共部门对市场行为进行宏观调控,以实现经济的稳定运行和公平分配。财政作为国家参与经济活动的方式,在市场经济条件下,也被赋予了特定的职能———公共财政职能。公共财政是国家以社会和经济管理者身份从市场取得收入,并将这些收入用于政府的公共活动支出,为社会提供公共产品、公共服务,以充分保证国家机器正常运转、保障国家安全、维护社会秩序、实现经济的稳定发展的一种财政运行模式。这也是当前西方发达市场经济国家普遍采取的制度模式。

因此,现行市场经济体制的特点、公共财政的运行方式及西方发达市场经济国家的建设经验从理论和现实两个层面告诉我们:公共财政是适应市场经济要求的财政模式。所以,随着我国建设有中国特色社会主义市场经济体制改革的不断推进,我们必须建立、完善公共财政体制。只有这样才能从根本上解决政府职能的“错位”问题,从而为经济体制改革扫清障碍,铺平道路。

2、公共财政建立的核心是公共预算机制的建立预算是公共财政的运行机制,它不仅是财政的收支计划,更重要的是它体现着政府宏观调控政策,反映政府资源配制的方向,同时,也保证财政没着符合公共利益的方向发展。(1)预算体

现财政的调控。在市场经济下,民间部门的资源配臵靠市场价格机制实现,而民间部门与政府部门及政府部门内部的资源分配则依靠预算来实现。预算首先决定整个资源在政府部门和民间部门的分配比例,然后,根据政府所占的比重决定资源在内部各部门的分配。其中,财政预算通过对收支规模的调整以影响总供求,从而实现经济总量的平衡;通过调整预算支出结构实现经济结构的合理发展。因此,没有科学的预算,政府的政策就不可能准确无误地作用于经济生活,宏观调控也不可能很好地发挥对经济的导向作用。

(2)预算是公众监督政府财政活动的机制。财政依据政治权力进行资源配臵,为公众服务,其成本和效用都是外在的。在这种情况下,政府的经济活动如果得不到有效地监督和约束,就很有可能导致腐败。因此,广大的纳税人必然要求建立一种强有效的机制,以保证公共资金能基于民众的利益合理、高效地使用。预算正是这样一种机制:它必须经过权力机关的审核才能生效,而且一经通过便具有法律效力,不随意更改;它的公开性更使最广大纳税人掌握政府的经济活动,从而实现了对政府的有效监督。

3、预算管理中存在的问题

政府在一个财政内基本的财政收支计划，一方面反映政府活动的范围和方向，另一方面又是政府实施其政策目标的重要工具。依法定程序审批后的预算，具有高度的法律效力和强大的约束力，任何部门不得随意变更。在我国要加强财政管理，就必须强化预算的权威性。

但是，由于种种原因，目前预算的权威性实际上远没有真正树立起来，更没有得到普遍的尊重。其中最突出的问题

是预算的编制和执行过于草率，预算和决算工作本末倒臵。再加上预算执行中人为的干扰因素太多，预算执行部门在整个一年中都得为预算变动做工作，特别是不得不一而再、再而三地追加预算，有些地方支出追加幅度相当于预算支出的30％，甚至更高，对原定的、具有法律效力的预算造成很大的冲击，使预算应有的权威性、严肃性和有效性大打折扣。多年来形成的这种重决算、轻预算的本末倒臵的做法，也是同国际上证明行之有效的经验背道而驰的。

三、公共财政导向下预算管理改革的基本建议

(一)预算编制改革

1、改革预算编制方法，实行部门预算。与以往的预算编制方法相比，部门预算更适应监督管理的需要。一是使预算编制的时间大为提前；二是一个部门形成一本预算；三是预算编制方式由以前的部门替下属单位代编，改为从基层单位逐级编制逐级汇总；四是预算批复方式从原来的由财政部各业务司（局）及有预算分配权的部门各自独立地向各部门批复改为由财政部预算司统一批复预算。

2、改变传统的“基数加增长”的预算编制方法，推行零基预算。在部门收入预算中，根据经济发展状况，按收入类别逐项核定。对部门组织的行政性收费和其他预算外收入要核定到单位和项目。部门支出预算按资金用途的不同，类别核定，汇总而成。

3、扩大预算编制的范围，实行综合财政预算。综合财政预算收入包括预算内收入、应上缴财政专户管理的预算外收入和其他收入；综合财政预算支出由财政按部门资金需求及财力情况，按个人、公用、事业发展的顺序和省定标准、定额核定。

4、改进编制程序，保证编制预算的准备期间，使预算编制更为科学合理。海南省实行的标准收入预算法，安徽省的预算加听证方法，四川省的复式预算制度等丰富了预算编制改革的内容，为下一步全面推行预算编制改革提供了一些有益的经验。

(二)完善政府采购制度

政府采购是指各级国家机关及实行预算管理的事业单位和社会团体，采取竞争、择优、公正、公平的形式使用财政预算内外资金等财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等方法获取货物、工程和服务的行为。近年来，各地财政部门及中央有关部门参照国际惯例，按照国务院有关精神和财政部有关文件规定，积极开展政府采购试点工作，在制度建设、机构建设以及组织实施政府采购等方面做了大量的工作，取得了较为显著的成绩。

(三)改革财政资金缴拨方式，逐步建立国库集中收付制度

国库集中收付制度是与分散的国库收付制度相对的财政资金管理制度。这种制度具有三个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接缴入国库，主要财政支出由财政直接支付给商品和劳务的供应者；三是建立高效的预算执行机构，科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。在这一制度下，财政收支实现了规范管理，收入不能任意退库，支出得到事前监督，资金使用效益也明显提高。

(四)提高预算执行的严密性和严肃性

在新的财政改革中，要强调一个问题，即淡化决算、强化预算。可能以后决算就是一道审计旧档，而预算在各个具体项目的设臵上事先经过了专门委员会的充分讨论、体现了公众意愿，是极其严肃的，执行起来也就非常严格，甚至基本上不留弹性。另外，在今后的预算执行上存在一个趋势，即更多的单位和项目将只见数字不见钱。比如，单位需要的设备、办公用品及服务纳入以招标为基本方式的政府公开采购的渠道。通过政府公开招标采购物品的好处是一目了然的，它使预算支出减少了中间环节，增强了透明度和规范化，以竞争求得“价廉物美质优”，也可以最大限度地减少“吃回扣”和权钱交易等腐败行为的滋生。

实行单一国库集中收付制度后，在技术上也为实现预算的完整性提供了保证。从发展前景看，实现预算的完整性经历两个阶段，从“三而一”到“二而一”，即第一阶段预算外和预算内两概念仍保留，但制度外的，包括人们称之为“小金库”的财力将清理整顿，纳入预算外的轨道。再往前发展，预算外的财力在加强管理的过程中会逐渐规范化，随着条件进一步成熟，也会分步纳入预算内，这就是第二阶段，达到“二而一”，从而最终达到预算的完整性。

在预算执行方面存在一个需要逐步探索的领域，即预算执行中总不可避免地要进行修改和调整。如何强化这方面的管理，值得研究。我们在强化预算、淡化决算这个大前提下，做了种种严格界定后，还必须承认，预算里仍需留有一个机动的余地，过去体现为预备类，以后不管叫什么，总还会有一个相机决策的弹性区间。这个区间如何掌握，资金管理形式和决策程序如何设臵，还需进一步探讨。

第三篇：中国政府预算改革60年

中国政府预算改革60年：历史演进与制度创新

陈少晖,廖添土(福建师范大学经济学院)新中国成立60周年以来，政府预算制度进行了一系列的重大改革，尤其是20世纪90年代末，随着公共财政基本目标框架的确立，政府预算改革逐渐成为我国财政体制改革的重心。在这种宏观背景下，借鉴新制度经济学制度变迁理论，厘清新中国成立60年以来我国政府预算制度变迁的历史轨迹，分析总结其阶段性特征和经验教训，对于我国财政体制尤其是公共预算制度的改革与完善具有重要的现实意义。

一、新中国成立以来政府预算制度演进的历史脉络

我国的政府预算制度改革是与社会经济制度的转型和财政体制改革的宏观背景相适应的。按照我国社会经济发展的转型以及政府预算制度自身的发展变化特点，可以把新中国60年来的政府预算制度变迁划分为三个阶段。

（一）计划经济时期政府预算制度的产生与缓慢发展阶段（1949-1978）。

新中国的政府预算是随着中华人民共和国的诞生而建立的。新中国成立以后，依据《中国人民政治协商会议共同纲领》中的有关规定，中央政府着手编制1950年全国财政收支概算。1949年12月2日，在中央人民政府第四次会议上通过了《关于1950年财政收支概算编制的报告》，这是新中国的第一个财政概算，标志着新中国政府预算制度的诞生。1951年8月在统一全国财政经济工作的基础上，政务院又发布了《预算决算暂行条例》，这是我国最早的关于国家预算的专门法规，规定了国家预算的组织体系，各级人民政府的预算权，各级预算的编制、审查、核定等执行的程序，决算的编制与审定程序等。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》规定，各级政府预算由同级人民代表大会批准，这就使政府预算具备了向立法机构负责的特征。随着上述各种预算法规的颁布和实施，我国的政府预算制度初步建立起来，在筹集建设资金和促进社会主义改造上发挥了巨大作用。

新中国成立初期政府预算制度建立后经历了20多年的缓慢发展期，这是我国传统的计划经济存在和发展的时期，也是我国传统的计划型财政与国家预算存在和发展的时期。在这种计划型财政下，预算只是计划的附庸，其地位和作用都不显著。预算跟着计划走，编制简单粗放，没有法律性、权威性和严肃性。1978年前尽管预算活动作为政府管理活动的一部分确实存在，但由于国家政治生活的不正常，预算活动也难以正常，出现多年的赤字（见图1）。在这一阶段，政府预算制度出现过几次严重的挫折和失误。如1958年的“大跃进”运动中，财政的综合平衡被认为是“右倾保守”，主张超预算的“积极平衡”，结果造成1958年、1959年和1960年三年严重的预算赤字，赤字总额分别达到20.74亿元、56.05亿元和71.39亿元；受到三年自然灾害和“大跃进”活动的影响，1961年、1962年没有正式编制的国家预算；1966-1977年期间，由于“文革”的冲击，人民代表大会活动被迫中断，这期间也没有正式编制的国家预算和国家决算，财政赤字也比较严重。

这一时期的政府预算特点表现为：在预算形式上采用单一预算，预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则，长期沿用基数法编制预算，预算编制程序上采用自下而上和自上而下相结合，逐级汇总的方法，预算管理总体上比较粗放，预算编制透明度不高，存在着非程序化和非规范化等问题。而具体到不同的部门、单位以及不同类别的支出，预算管理的方法又不尽相同。当然，受到经济体制的制约，作为管理政府工具的民主化预算活动，这一时期几乎是不可能存在的。整个预算过程由行政权力主导，预算内容主要是对国有企业利税收入的匡算和对投资于国有企业的计划安排。从政府间的纵向关系看，中央政府统一编制国家预算，地方政府负责执行统一的预算计划，本级政府制定的预算只是执行统一国家预算的分解细则。

（二）体制转轨时期政府预算制度改革的起步阶段（1979-1998）。

以1978年中共十一届三中全会为标志，我国开始了全面的经济体制改革，这是一场以建立社会主义市场经济为目标的根本性变革。这一经济体制的转型也决定了我国财政模式经历了一个由计划型财政模式向市场型财政模式的转化过程，与此相适应，政府预算制度改革也开始了艰难的起步阶段。

从1979年开始，政府行政部门正式恢复预算编制，并履行向全国人大提交国家预算报告经审议批准后予以执行的法定程序，从而在内容和程序上恢复了预算的本来面目。1980年起，随着“分灶吃饭”财政体制改革的进行，：各地方政府对自己的预算主动权越来越大，中央政府此时只起汇总各地预算为国家预算的作用，不具有决定和修改地方政府预算指标的权力与能力。这样，原先实行的中央统一编制国家预算、各地方负责执行的做法终被放弃，从此实现了一级政权一级预算的原则。这表明预算制度改革的方向是正确的，符合现代预算制度的基本要求。

1992年初的邓小平南巡讲话，在全国掀起了新一轮改革浪潮。同年10月，中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标模式，这标志着我国的改革开放进入一个新的时期。为了建立与市场经济相适应的政府公共财政体制，强化预算管理，我国开始对传统的政府预算制度进行全面改革。第一，制定并实施《国家预算管理条例》。1991年发布的《国家预算管理条例》规定，我国国家预算采用复式预算编制方法，分为经常性预算和建设性预算，从1992年起，中央预算按复式预算形式编制。该条例的贯彻执行，对于加强预算管理，强化预算职能，发挥了积极的法律规范作用。第二，颁布并实施《预算法》。1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》对预算管理的基本原则、预算管理级次、预算组成体系、预算、预算管理职权和预算收支范围等预算基本问题以及预算编制、预算审查与批准、预算调整、决算、监督等预算环节作出明确规定，对预算违法行为具体表现和对违法单位的处罚措施也作出了原则规定。这就使我国的预算制度步入了法制化轨道。第三，实施新的预算会计制度。为适应市场经济的需要，1997年，财政部出台包括《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和《事业单位会计准则（试行）》在内的新的预算会计制度，并于1998年1月起在全国范围内统一实施。第四，完善预算外资金管理办法。国务院于1996年7月发布《关于加强预算外资金管理的决定》，将预算外资金严格定义为财政性资金，要求各政府部门及事业单位向财政部门报送预算外资金收支计划，并提出“收支两条线”的基本管理模式。与此适应，财政部先后制定了《预算外资金管理实施办法》、《中央预算资金财政专户管理暂行规定》等配套文件，从而使预算外资金的规范管理具有可操作性。此外，这一阶段部分地方政府开始实施政府预算改革创新。如安徽省、河南省、湖北省、云南省、深圳市等省市结合自身的财政预算现状，借鉴国外先进经验，突破传统的采用“基数法”编制预算的框架，实行零基预算改革，取得探索性成效。

与计划经济时期的政府预算制度相比，这一阶段的政府预算制度改革是在改革开放后市场因素迅速发展的背景下进行的，改革的措施和力度均较大，也取得了值得肯定的成效和经验。但改革总体上滞后于经济体制改革的其他方面，并未从根本上触动政府预算制度的计划经济本质，改革还仅停留在起步阶段。政府预算制度仍然存在着预算约束软化、预算透明度不高、预算资金效率较低等一系列问题。

（三）公共财政建设时期政府预算制度改革的深化阶段（1999年至今）。

1998年我国政府正式提出建立公共财政基本框架，标志着财政体制深化改革进入一个新阶段。新一轮的政府预算制度改革也随之启动。1999年9月，财政部在《关于改进2000年中央预算编制的意见》中指出，2000年将选择部分中央部门作为编制部门预算的试点单位，细化报送全国人民代表大会预算草案的内容。这表明，预算制度改革逐渐成为财政体制改革的重点，其目标是按照公共财政的要求重新构造预算编制和执行过程。1.实行部门预算改革。部门预算改革解决的是财政性资金的分配问题，可以综合反映部门预算及部门所属单位全部财政资金收支状况并细化预算编制，在编制方法上采用零基预算、滚动预算等先进的方法。在河北省部门预算编制经验的基础上，中央政府于2000年起在中央本级预算试行部门预算。安徽、浙江、海南等省和个别地区，也在中央部门预算改革前后进行了相应的改革和探索。随后，部门预算改革在中央本级和全国各地方政府普遍铺开。这一改革将把分散到各个部门的预算分配权逐渐集中到财政部门，从而在政府内部增强行政控制和预算的透明度。

2.实行国库集中收付的财政体制改革。在部门预算改革取得初步成效的基础上，中央政府于2001年正式启动国库管理制度改革，并在全国逐步推开。到2005年，中央一级国库单一账户制度已在政府所有部门全面推开，地方的国库管理制度改革也在积极推动中。国库集中收付改革的目的，是在部门预算确定后，确保严格和规范预算执行，提高财政资金的使用效益。政府部门通过建立一个以单一账户为核心的集中型国库管理体制，来取代分散型财政管理体制，由财政部门从外部对各个部门的支出决策和支出活动进行控制，确保财政资金运行的安全和高效。

3.实行政府采购制度。2002年制定并颁布实施的《政府采购法》，在集中国库管理体制的基础上建立一个集中、透明的政府采购制度，以解决财政性资金的使用方式问题。在这之前各支出单位的采购是分散进行的，弊端非常明显。政府集中采购方式建立后，构建了以《政府采购法》为核心的法规制度体系，扩大了政府采购规模，建立了中央单位政府采购预算制度，有力确保了财政资金使用的公平、公开和效益。

4.进行政府收支分类改革。我国原有的政府预算收支科目分类方法是计划经济时期参照苏联模式确定的，后来虽做过一些调整，但其基本分类方法一直与市场经济国家存在较大差别。自1999年起，财政部开始着手研究如何构建适合公共财政管理要求的政府收支分类体系。2004年，财政部完成新的《政府收支分类改革方案》的前期设计工作，2005年3月，开始在中纪委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省进行试点，并于2007年1月1日起在全国范围内正式实施。

5.深化“收支两条线”管理改革。自20世纪90年代末，我国加大了“收支两条线”管理改革的力度。1999年颁布的《关于行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的若干规定》，对收支两条线管理办法作出了更为详细的规定。2001年，国务院转发《财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》，要求各地区、各部门深化收支两条线改革。2002年，34个中央部门已进行了深化“收支两条线”管理改革。与此同时，各地方政府也积极推行该项改革。2004年，收支两条线的管理范围、清理整顿收费项目、将政府非税收入纳入管理范围等方面，都取得了明显进展。

6.建设“金财工程”。财政部自1999年下半年着手建立“政府财政管理信息系统”（简称GFMIS），并于2001年开始试点。2002年初，国务院将“政府财政管理信息系统”定名为“金财工程”，并将其列为国家电子政务十二个重点工程之一。“金财工程”是利用先进的信息网络技术，支撑预算管理、国库集中收付以及财政经济景气预测等核心业务的政府财政综合管理信息系统，是我国财政工作信息化和财政管理现代化的必然要求。

上述各项预算制度改革的实践表明，我国1999年以来实施的各项预算改革措施相辅相成，规范了预算资金范围界定、预算编制、预算执行等预算管理环节，初步建立起与公共财政相适应的政府预算制度框架，并在提高预算管理水平，加强预算约束方面显现出良好效果。

二、公共财政框架下政府预算制度改革的制约因素 1998年以来，政府预算制度改革的深度和广度不断加大，改革取得一定成效，在提高预算管理水平，加强预算约束方面显现出良好效果。但应当看到，我国的预算改革是沿着由易而难、逐次深入的路径展开，是一种渐进式的改革。这种渐进式的制度变迁往往容易受到传统路径依赖的影响，使得我国的政府预算制度改革面临一系列的制约因素，与公共财政体制的规范要求还有着较大差距。

第一，预算制度改革涉及利益关系调整，受到行政体制改革滞后的制约。近年来的政府预算改革主要是侧重于解决预算规则与程序层面的问题，即主要着重于预算技术层面的改革。但是从渐进预算理论的观点来看，政府预算不仅仅是一个技术问题，也不是一个纯经济问题，而是涉及包括立法机构、预算管理部门、预算资金使用部门、利益集团和社会公众等各预算参与者之间利益的调整，而且后者往往对预算过程和结果的影响更大。英美等国家预算制度的演进就是立法机构和行政机构之间政治权力对比均衡调整的一个过程。预算制度改革是以一定的政治制度为基础的，财政与其他部门的协调、部门分配权的协调是通过立法来进行的。而我国的预算改革主要是在行政部门中推行，是以行政部门为主体，尤其是以财政部门为改革主体，这意味着预算改革的安排和实施主要是由财政部门在目前的行政管理框架下来完成的。但在我国目前的行政体制框架下，财政部门并无那样的地位可以协调部门的利益矛盾，因此，预算制度改革受到的牵制就比较多。

第二，政府预算的法治化水平不高，预算监督机制弱化。法治性是公共财政的重要特征，而财政的法治性是直接通过政府预算表现出来的。我国自1995年1，月1日起施行了《中华人民共和国预算法》（简称《预算法》）。虽然《预算法》对国家预算总原则、管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查与批准、预算调整、决算、监督和法律责任等事项作出了全面、准确的规定，但其执行情况并不理想。我国的预算法案在执行中只是粗线条的原则框架，缺乏可操作性的实施细则，因而造成预算执行机关和人员的实施行为具有很大的随意性，严格按《预算法》进行预算的编制、执行、监督的意识和氛围还远未形成。由于法治化水平不高，导致预算监督机制的弱化。各级人民代表大会只是对预算进行总体性和一般性的审查，“只决不议”，审批预算流于形式；地方政府在预算执行中追加预算或改变拨款用途仅凭领导意志或政府决定，人大对预算调整的监督虚有其名；预算超收收入的使用游离于人大监督之外。这些现象的存在表明我国长期以来存在的“预算软约束”问题仍然没有得到有效解决。

第三，政府预算公开性不够，透明度较低。作为政府收支计划和国家立法文件，政府预算是反映政府活动的重要窗口，也是公众了解政府活动，监督政府正确使用公共资金，评判政府活动成效的主要依据。这就要求政府预算的全过程，包括预算的编制、执行、结果及其相关规则情况必须是公开的、透明的。政府预算的一切活动应能够让公众了解、参与和监督。但时至今日，有些地方和部门还习惯性地把政府预算视为高级机密，政府预算的透明度还远远不够，预算资金运行过程信息反馈不全面、透明度不高，难以为预算编制、预算执行分析和宏观经济调控提供可靠的依据，而且立法机关和社会公众也难以对预算实施有效监督。更应该看到的是，提高政府预算的透明度，是一个艰难的过程，需要政府高层坚定的政治意志。

第四，预算编制缺乏科学性，预算效率不高。从预算的完整性来看，政府预算应该涵盖政府经济活动的全过程，反映政府的全部收支计划。但长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内与预算外两种资金。这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则，又削弱了财政的宏观调控能力。由于对预算外资金缺乏有效的监督和制约，使预算外资金演变为获取部门利益甚至个人利益的小金库，成为蚕食公共利益的巨大黑洞；从预算编制方法来看，目前政府预算编制基本上还是采用原来的基数法进行，各部门获得预算经费多少，不是取决于事业的发展，而是取决于原来的基数，基数的大小对于预算经费的多少至关重要，预算单位原有的支出基数很难打破；从内容上看，预算细化程度不高。尽管预算单位编列了部门预算，但预算所预留的机动指标偏大，部分预算支出仍没有细化到具体单位、项目和用途，一些专项补助尤为如此；从预算收支科目看，科目的分类标准不统一。目前，按经济性质、支出功能、部门设置进行交叉分类的做法，因其内在逻辑关系不够严密，导致预算收支科目体系较为松散，不便于进行统计分析，也与国际上通行的分类方法不衔接。由于预算编制过程中缺乏科学性，使得预算管理粗放，效率低下。

三、政府预算制度公共化改革的路径选择

按照公共财政的规范要求改革政府预算制度，是我国当前财政体制改革的核心内容。由于这项改革涉及政府各部门利益格局的变化与调整，因此是一项复杂而又艰巨的工作，不仅涉及到一系列复杂的预算技术问题，而且还将受到行政管理甚至政治体制改革滞后的制约，所以不可能一蹴而就，其改革进程只能是一个渐近的、逐步完善的过程。笔者认为，要进一步深化公共预算改革，必须突破传统预算体制的路径依赖，着力进行制度创新。

1.强化政府预算的法律效力。首先，要积极推进政府预算立法的修订与完善，在立足我国基本国情的前提下，吸取国际上的成功经验，进一步增强预算法的规范性和可操作性，为预算改革提供坚实的法律框架。其次，在进一步细化预算编制的基础上，着手制定我国的《预算法案》，依法管理当年收入和开支。再次，在不断加强预算立法的同时，还应加强执法力度，保障预算活动严格遵循既定的政府预算程序。

2.改革预算编制方式，建立科学的预算编制体系。一是要改进和完善预算科目体系以及收支标准的确定方法，对预算科目进一步科学、细致地划分，使预算科目的设置能全面、准确地反映财政职能，体现政府的所有收支活动。二是根据各部门履行的职责、发展目标和人员合理推行零基预算。三是改进预算编制的方式。按照《预算法》的要求编制复式预算，构建以政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算相并列的多重复式预算，以便更清晰地反映不同性质预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度。四是改革预算编制、审核程序，严格执行法定编审程序，且编制要经过预算编制部门的预算政策制定、预算方案论证、评估以及经人大专门委员会的修订。

3.硬化预算约束，充分发挥人大在公共预算改革中的作用。适应我国政治体制改革的总体要求，对现有的政治结构进行调整，尤其是要加大人大的作用，并以加强人大作用为核心，调整当前的政府治理模式。也就是说在公共预算的改革中，要充分发挥人大作为最高权力机构的作用，使其从“橡皮图章”的地位转变成为一个可以对政府财政预算实行包括否决权在内的具有决定权的主体，并以此为契机，把公共预算的改革作为推动政府行政体制改革、完善政府治理模式的一个主要动力。

4.完善市场经济体制，为预算制度与公共财政制度建设奠定体制基础。预算制度是整个社会经济体制的重要组成部分，因此建立公共预算制度就必须继续完善社会主义市场经济体制。一是进一步鼓励多种所有制经济的发展，促进不同所有制经济进行公平竞争；二是健全统一、开放、竞争、有序的现代市场，包括产权、土地、商品、劳动力、资本等市场，充分发挥市场在资源配置中的作用；三是深化分配制度改革，进一步深化社会保障制度改革，改善和加强宏观调控；四是深化诸如财政体制、税收体制、国有资产管理体制、投融资体制、金融体制等具体体制的改革。总之，只有继续深化市场经济体制改革，才能为公共财政制度建立，预算制度重建奠定体制基础，才能建立起符合公共财政制度要求的公共预算制度。

来源： 经济研究参考 2009年第63期

责任编辑：

第四篇：政府预算管理制度改革走向（推荐）

政府预算管理制度改革走向

财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算是财政的基础。建立与国家治理相适应的现代预算体系是深化财税改革的重要课题。经过多年的努力，随着《预算法》的修改和一系列改革措施的实施，我国政府预算管理制度的总体框架已经搭建完成。但目前阶段，仍然面临一些“老大难”问题需要攻坚，未来的改革主要围绕这些“老大难”问题展开。

一、目前政府预算管理制度方面面临的主要问题

（一）四本预算的统筹综合尚不能完全到位

全面性、一致性是现代政府预算应遵循的基本原则，要求将所有政府收支按照统一的标准纳入预算管理。按照这一原则，新预算法明确了四本预算各自的编制要求，提出加大统筹力度，建立有机衔接的预算管理体系。但从原则层面深入到实际操作环节，就会发现，四本预算之间的有机衔接还未实现，四本预算未能有机综合成一本预算，且管理标准尚有差异。

（二）公开透明还需强化顶层设计

预算公开透明是现代预算管理的基本原则，也是本轮财税体制改革的重要理念与要求，更是促进改革落地、完善国家治理的基础性制度安排。需要注意的是，公开不等于透明，预算透明是更高一层级的要求。从现状来看，预算公开尚不充分，公开的部分离透明预算尚有距离。

（三）表外信息有待丰富

预算报告应当充分体现政府的经济活动。发达国家的预算报告中，均有若干附录以表外信息的方式，披露在正式预算表格中难以包含的内容。我国的预算报告，除若干预算表格之外，仅有部分对表格进行解释的说明，缺乏表外信息。首先，缺乏债务与资本性支出预算。与其他国家比较，中国财政的特殊之处也是资本性支出规模庞大，2012年依然高达39%，远高于OECD国家的10%左右。但是，在预算管理上未给予特殊关注。按现有制度规定，地方政府债务分为一般债和专项债，分别纳入一般公共预算和政府性基金预算。从长远看，这种制度安排既将政府债务割裂开来，又不将其与债务资金的使用相结合，不利于从整体上分析、控制资本性支出和举债融资的规模、结构。其次，缺乏税式支出预算。我国现实的税收优惠几乎涉及所有税种，产业税收优惠政策以及区域税收优惠政策繁多，其对应资金量较大，但目前的预算报告对税式支出预算关注不够。

（四）地方债管理制度设计尚需优化

按照新预算法规定，由全国人大确定地方债总额度，仅省级政府有公开发行地方债券的资格。这相当于将原来省、市、县均有的通过地方融资平台举债决策的权力，集中到几十家省级单位。地方债管理制度还有若干环节亟待优化。

其一是发债额度的合理确定与分配，如何平衡风险控制与满足地方实际需求。如何科学测算地方债的总额度，如何设立额度分配规则以激励约束地方政府，是地方债管理制度有效运行的第一重大挑战。

其二是发债权集中到省级政府，是由分散决策转向集中决策，固然有便于控制风险、加强规范管理的优点，但也可能存在管理链条过长、债务资金配置低效、不符合地方实际等问题。

其三是地方债的长期发展前景未明确，社会预期不一。各地地方债是一直滚动运行下去，还是在一定时期内全部偿还？是最终转化为中央政府债务，还是由各地自我消化？有关地方债的长期制度安排未明确，导致社会预期不一。

其四是地方融资平台的清理规范尚不到位。一些新型的类财政债务资金，如国开行、农发行的开发性金融，特别是专项建设基金，其性质如何界定？对于政府债务的长期影响如何？这些问题都急需评估。

二、政府预算管理制度改革未来走向展望

（一）政府预算透明度将增强

预算透明是现代预算制度改革的一个基本方向。政府预算的透明化是实现社会公众对政府监督权利的保障，有助于完善政府治理，防止腐败现象的发生。近年来，提高我国预算公开透明度的相关工作取得了很大的进展，但与国际规范间仍存在一定差距。财政部领导也多次强调要提高预算透明度的重要性，可以想象，未来在政府预算公开的口径、范围等方面都会有不少进展。但是鉴于中国特殊的国情，预算公开透明度的提高应该是循序渐进的。

（二）预算编制水平将进一步提升

目前，我??预算编制的内容并不完整。主要表现在预算覆盖面窄，只有政府收支的一部分纳入到预算之内，仍有很多支出处于政府公共预算之外，造成预算资金浪费和管理混乱的现象频发，也使得违纪违规有机可乘。因此，加强预算编制完整性刻不容缓。首先，将预算外资金纳入预算管理，从而提高政府财政信息的完整性。其次，应将各级政府部门管理的全部社保基金及国有资本经营状况全部纳入预算管理，并继续推动国有资本经营预算的改革。同时，进一步推进预算挂钩事项清理工作，给予地方预算编制自主权，使预算真正做到统筹地区发展。此外，兼顾预算平衡与中期预算平衡，避免官员道德风险。最后，对于一些国家重大建设和采购项目，应设立独立的预算账户，并在预算账户中明确记录各笔资金的详细使用情况。

（三）预算审批将逐步完善

在我国，人民代表大会及与其有关的委员会拥有预算审批权。现行的预算审批程序仍存在一些不足，如预算正式审批时限过短、预算初审存在一定缺陷、预算审批机构专业人员不足等。因此，首先应该延长政府预算审批期限，为人大预算审查机构提前介入预算编制过程提供充足的准备时间。其次，应该分部门进行预算表决，在一定程度上可以减轻由于人大关于预算执行表决失误带来的严重损失。最后，应该提升人大财经委员会的专业素养，引入并培养财政委员会人员的专业技能，使其具有基本的审查、评估预算能力。

（四）预算执行的硬约束性将不断增强

目前，我国政府预算执行过程中随意性较大，预算超收、超支的现象大量存在。国家部委又过于频繁地出台新政策，使得《预算法》等相关法规在预算执行中的地位被大大拉低。一些地方政府频繁地进行预算调整，随意调剂资金，导致预算与决算之间的差距往往较大。因此，首先要从根本上强化预算法律效力，预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象，要严格控制预算的随意变动。其次，要构建一个上下紧密结合的财政监督体系，对政府预算执行过程进行层层把关。最后，要调整预算的起讫时间，进而有效保障预算执行的及时性。

（五）转移支付改革将不断深化

转移支付制度改革是深化财税体制改革的重要任务，是建立现代财政制度的重要内容，是确保中央宏观调控政策和民生保障措施落实的有效手段。按照党中央、全国人大、国务院有关要求，财政部将会同有关部门认真贯彻落实预算法，结合全国人大有关决议和审计提出的整改要求，进一步推进转移支付制度改革，坚持以问题为导向，坚持以事权属性为遵循，将转移支付改革同中央与地方财政事权和支出责任划分改革相衔接，同绩效评价、预算公开、问责机制等制度建设相结合，从根本上解决转移支付与财政事权和支出责任不相匹配，转移支付交叉重叠、退出难、资金使用效益不高等问题，逐步形成一套定位清晰、规模适度、结构合理的转移支付体系和分配科学、使用规范、注重绩效、公开透明、监管严格的资金管理机制，更好发挥转移支付的职能作用，提高转移支付资金使用效益。

1.促进转移支付与财政事权和支出责任划分相适应

根据事权属性，对于属于中央事权的，要将转移支付上划转列为中央本级支出，由中央单位直接承担；对于属于地方事权的，原则上由地方承担支出责任，相应取消专项转移支付。

2.加大转移支付资金统筹力度。

一是针对当前基层财政尤其是能源资源型地区财政困难，要加大均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、阶段性财力补助、产粮大县奖励资金、农村综合改革转移支付等一般性转移支付的统筹力度，兜住“保工资、保运转、保基本民生”的底线，保证基层财政正常运行。在此基础上，要逐步提高均衡性转移支付在一般性转移支付中的比重。二是全面盘活转移支付结转资金，及时收回闲置沉淀资金，统筹安排用于稳增长、补短板、保基本民生等领域。三是按照党的十八届三中全会决定要求，研究推进取消重点支出挂钩事项，增强财政统筹能力，保障重点支出需要。四是贯彻落实《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发[2016]22号），加大贫困县财政涉农资金统筹整合使用力度，促进脱贫攻坚任务按期完成。

3.进一步清理整合专项转移支付

按照全国人大有关决议和审计的要求，专门制订清理整合规范专项转移支付方案。一是进一步适当压减专项转移支付数量，继续取消政策到期、预定目标实现、绩效低下的专项，逐步取消竞争性领域和以收定支专项。二是大幅度减少专项转移支付下不同支出方向的数量，同时探索建立“大专项+工作任务清单”机制，推动同一专项下的不同支出方向资金的统筹使用，中央部门主要通过制定任务清单方式进行指导，将项目审批权下放地方，从根本上推进专项转移支付的实质性整合。三是进一步优化中央基建投资结构，优先用于全局性、基础性、战略性的重大项目，重点投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域项目。

4.逐步取消竞争性领域专项

按照党的十八届三中全会决定提出的“逐步取消竞争性领域专项”的要求以及预算法关于“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”的规定，着力规范竞争性领域专项，积极探索实行“由补变投”的方式，采取政府投资基金等市场化运作模式支持产业发展，并适度控制资金规模。

5.建立健全专项转移支付设立、定期评估和退出机制

一是严格专项设立条件，新设专项必须以法律、行政法规或国务院规定为依据、符合中央与地方财政事权划分改革要求、符合政府职能转变和市场化改革方向，并明确政策目?恕⑹凳┢谙蕖⑼顺龌?制等内容，按程序报国务院审批。二是研究建立常态化的评估退出机制，根据评估结果对专项进行完善，该退出的退出，该调整的调整，该压减的压减。

6.不断强化转移支付管理

对采取项目法分配的转移支付，要积极推动实施三年滚动规划管理，加强项目库管理，做到资金与项目同步下达。要继续做好转移支付预算公开，进一步细化公开内容，完善集中公开平台，以信息公开倒逼转移支付管理水平提高。要加强绩效评价结果应用，将专项转移支付绩效目标设定同当年预算安排相结合，将各地区绩效评价结果同以后资金分配相结合。要进一步加强转移支付监管，推动建立追究问责机制，解决转移支付资金管理“最后一公里”问题。

7.推动地方完善财政转移支付制度

要指导地方完善省以下财政管理体制，清理整合省级专项转移支付，优化转移支付结构，加大资金统筹和对下转移支付力度，提高基层财政保障水平；要督促地方尽早提前下达转移支付预算并将其编入当年财政预算，提高预算编制的完整性；要推动地方进一步盘活财政存量资金，加大转移支付公开和绩效评价工作力度，做到“上面放得下，下面接得住”。

最后，需要指出的是，深化转移支付制度改革还迫切需要加快政府职能转变和深化财政体制改革。要进一步深化“放管服”改革，理顺政府和市场、政府与社会的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；要加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，理顺中央与地方之间的关系，充分调动中央和地方两个方面的积极性；要在保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下，加快地方税体系建设，进一步推进中央和地方收入划分改革，从根本上为深化转移支付改革奠定基础和创造条件。

第五篇：中国政府预算改革60年

中国政府预算改革60年：历史演进与制度创新

陈少晖,廖添土(福建师范大学经济学院)新中国成立60周年以来，政府预算制度进行了一系列的重大改革，尤其是20世纪90年代末，随着公共财政基本目标框架的确立，政府预算改革逐渐成为我国财政体制改革的重心。在这种宏观背景下，借鉴新制度经济学制度变迁理论，厘清新中国成立60年以来我国政府预算制度变迁的历史轨迹，分析总结其阶段性特征和经验教训，对于我国财政体制尤其是公共预算制度的改革与完善具有重要的现实意义。

一、新中国成立以来政府预算制度演进的历史脉络

我国的政府预算制度改革是与社会经济制度的转型和财政体制改革的宏观背景相适应的。按照我国社会经济发展的转型以及政府预算制度自身的发展变化特点，可以把新中国60年来的政府预算制度变迁划分为三个阶段。

（一）计划经济时期政府预算制度的产生与缓慢发展阶段（1949-1978）。

新中国的政府预算是随着中华人民共和国的诞生而建立的。新中国成立以后，依据《中国人民政治协商会议共同纲领》中的有关规定，中央政府着手编制1950年全国财政收支概算。1949年12月2日，在中央人民政府第四次会议上通过了《关于1950年财政收支概算编制的报告》，这是新中国的第一个财政概算，标志着新中国政府预算制度的诞生。1951年8月在统一全国财政经济工作的基础上，政务院又发布了《预算决算暂行条例》，这是我国最早的关于国家预算的专门法规，规定了国家预算的组织体系，各级人民政府的预算权，各级预算的编制、审查、核定等执行的程序，决算的编制与审定程序等。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》规定，各级政府

预算由同级人民代表大会批准，这就使政府预算具备了向立法机构负责的特征。随着上述各种预算法规的颁布和实施，我国的政府预算制度初步建立起来，在筹集建设资金和促进社会主义改造上发挥了巨大作用。

新中国成立初期政府预算制度建立后经历了20多年的缓慢发展期，这是我国传统的计划经济存在和发展的时期，也是我国传统的计划型财政与国家预算存在和发展的时期。在这种计划型财政下，预算只是计划的附庸，其地位和作用都不显著。预算跟着计划走，编制简单粗放，没有法律性、权威性和严肃性。1978年前尽管预算活动作为政府管理活动的一部分确实存在，但由于国家政治生活的不正常，预算活动也难以正常，出现多年的赤字（见图1）。在这一阶段，政府预算制度出现过几次严重的挫折和失误。如1958年的“大跃进”运动中，财政的综合平衡被认为是“右倾保守”，主张超预算的“积极平衡”，结果造成1958年、1959年和1960年三年严重的预算赤字，赤字总额分别达到20.74亿元、56.05亿元和71.39亿元；受到三年自然灾害和“大跃进”活动的影响，1961年、1962年没有正式编制的国家预算；1966-1977年期间，由于“文革”的冲击，人民代表大会活动被迫中断，这期间也没有正式编制的国家预算和国家决算，财政赤字也比较严重。

这一时期的政府预算特点表现为：在预算形式上采用单一预算，预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则，长期沿用基数法编制预算，预算编制程序上采用自下而上和自上而下相结合，逐级汇总的方法，预算管理总体上比较粗放，预算编制透明度不高，存在着非程序化和非规范化等问题。而具体到不同的部门、单位以及不同类别的支出，预算管理的方法又不尽相同。当然，受到经济体制的制约，作为管理政府工具的民主化预算活动，这一时期几乎是不可能存在的。整个预算过程由行政权力主导，预算内容主要是对国有企业利税收入的匡算和对投资于国有企业的计划安排。从政府间的纵向关系看，中央政府统一编制国家预算，地方政府负责执行统一的预算计划，本级政府制定的预算只是执行统一国家预算的分解细则。

（二）体制转轨时期政府预算制度改革的起步阶段（1979-1998）。

以1978年中共十一届三中全会为标志，我国开始了全面的经济体制改革，这是一场以建立社会主义市场经济为目标的根本性变革。这一经济体制的转型也决定了我国财政模式经

历了一个由计划型财政模式向市场型财政模式的转化过程，与此相适应，政府预算制度改革也开始了艰难的起步阶段。

从1979年开始，政府行政部门正式恢复预算编制，并履行向全国人大提交国家预算报告经审议批准后予以执行的法定程序，从而在内容和程序上恢复了预算的本来面目。1980年起，随着“分灶吃饭”财政体制改革的进行，：各地方政府对自己的预算主动权越来越大，中央政府此时只起汇总各地预算为国家预算的作用，不具有决定和修改地方政府预算指标的权力与能力。这样，原先实行的中央统一编制国家预算、各地方负责执行的做法终被放弃，从此实现了一级政权一级预算的原则。这表明预算制度改革的方向是正确的，符合现代预算制度的基本要求。

1992年初的邓小平南巡讲话，在全国掀起了新一轮改革浪潮。同年10月，中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标模式，这标志着我国的改革开放进入一个新的时期。为了建立与市场经济相适应的政府公共财政体制，强化预算管理，我国开始对传统的政府预算制度进行全面改革。第一，制定并实施《国家预算管理条例》。1991年发布的《国家预算管理条例》规定，我国国家预算采用复式预算编制方法，分为经常性预算和建设性预算，从1992年起，中央预算按复式预算形式编制。该条例的贯彻执行，对于加强预算管理，强化预算职能，发挥了积极的法律规范作用。第二，颁布并实施《预算法》。1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》对预算管理的基本原则、预算管理级次、预算组成体系、预算、预算管理职权和预算收支范围等预算基本问题以及预算编制、预算审查与批准、预算调整、决算、监督等预算环节作出明确规定，对预算违法行为具体表现和对违法单位的处罚措施也作出了原则规定。这就使我国的预算制度步入了法制化轨道。第三，实施新的预算会计制度。为适应市场经济的需要，1997年，财政部出台包括《财政总预算会计

制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和《事业单位会计准则（试行）》在内的新的预算会计制度，并于1998年1月起在全国范围内统一实施。第四，完善预算外资金管理办法。国务院于1996年7月发布《关于加强预算外资金管理的决定》，将预算外资金严格定义为财政性资金，要求各政府部门及事业单位向财政部门报送预算外资金收支计划，并提出“收支两条线”的基本管理模式。与此适应，财政部先后制定了《预算外资金管理实施办法》、《中央预算资金财政专户管理暂行规定》等配套文件，从而使预算外资金的规范管理具有可操作性。此外，这一阶段部分地方政府开始实施政府预算改革创新。如安徽省、河南省、湖北省、云南省、深圳市等省市结合自身的财政预算现状，借鉴国外先进经验，突破传统的采用“基数法”编制预算的框架，实行零基预算改革，取得探索性成效。

与计划经济时期的政府预算制度相比，这一阶段的政府预算制度改革是在改革开放后市场因素迅速发展的背景下进行的，改革的措施和力度均较大，也取得了值得肯定的成效和经验。但改革总体上滞后于经济体制改革的其他方面，并未从根本上触动政府预算制度的计划经济本质，改革还仅停留在起步阶段。政府预算制度仍然存在着预算约束软化、预算透明度不高、预算资金效率较低等一系列问题。

（三）公共财政建设时期政府预算制度改革的深化阶段（1999年至今）。

1998年我国政府正式提出建立公共财政基本框架，标志着财政体制深化改革进入一个新阶段。新一轮的政府预算制度改革也随之启动。1999年9月，财政部在《关于改进2000年中央预算编制的意见》中指出，2000年将选择部分中央部门作为编制部门预算的试点单位，细化报送全国人民代表大会预算草案的内容。这表明，预算制度改革逐渐成为财政体制改革的重点，其目标是按照公共财政的要求重新构造预算编制和执行过程。

1.实行部门预算改革。部门预算改革解决的是财政性资金的分配问题，可以综合反映部门预算及部门所属单位全部财政资金收支状况并细化预算编制，在编制方法上采用零基预算、滚动预算等先进的方法。在河北省部门预算编制经验的基础上，中央政府于2000年起在中央本级预算试行部门预算。安徽、浙江、海南等省和个别地区，也在中央部门预算改革前后进行了相应的改革和探索。随后，部门预算改革在中央本级和全国各地方政府普遍铺开。这一改革将把分散到各个部门的预算分配权逐渐集中到财政部门，从而在政府内部增强行政控制和预算的透明度。

2.实行国库集中收付的财政体制改革。在部门预算改革取得初步成效的基础上，中央政府于2001年正式启动国库管理制度改革，并在全国逐步推开。到2005年，中央一级国库单一账户制度已在政府所有部门全面推开，地方的国库管理制度改革也在积极推动中。国库集中收付改革的目的，是在部门预算确定后，确保严格和规范预算执行，提高财政资金的使用效益。政府部门通过建立一个以单一账户为核心的集中型国库管理体制，来取代分散型财政管理体制，由财政部门从外部对各个部门的支出决策和支出活动进行控制，确保财政资金运行的安全和高效。

3.实行政府采购制度。2002年制定并颁布实施的《政府采购法》，在集中国库管理体制的基础上建立一个集中、透明的政府采购制度，以解决财政性资金的使用方式问题。在这之前各支出单位的采购是分散进行的，弊端非常明显。政府集中采购方式建立后，构建了以《政府采购法》为核心的法规制度体系，扩大了政府采购规模，建立了中央单位政府采购预算制度，有力确保了财政资金使用的公平、公开和效益。

4.进行政府收支分类改革。我国原有的政府预算收支科目分类方法是计划经济时期参照苏联模式确定的，后来虽做过一些调整，但其基本分类方法一直与市场经济国家存在较大差

别。自1999年起，财政部开始着手研究如何构建适合公共财政管理要求的政府收支分类体系。2004年，财政部完成新的《政府收支分类改革方案》的前期设计工作，2005年3月，开始在中纪委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省进行试点，并于2007年1月1日起在全国范围内正式实施。

5.深化“收支两条线”管理改革。自20世纪90年代末，我国加大了“收支两条线”管理改革的力度。1999年颁布的《关于行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的若干规定》，对收支两条线管理办法作出了更为详细的规定。2001年，国务院转发《财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》，要求各地区、各部门深化收支两条线改革。2002年，34个中央部门已进行了深化“收支两条线”管理改革。与此同时，各地方政府也积极推行该项改革。2004年，收支两条线的管理范围、清理整顿收费项目、将政府非税收入纳入管理范围等方面，都取得了明显进展。

6.建设“金财工程”。财政部自1999年下半年着手建立“政府财政管理信息系统”（简称GFMIS），并于2001年开始试点。2002年初，国务院将“政府财政管理信息系统”定名为“金财工程”，并将其列为国家电子政务十二个重点工程之一。“金财工程”是利用先进的信息网络技术，支撑预算管理、国库集中收付以及财政经济景气预测等核心业务的政府财政综合管理信息系统，是我国财政工作信息化和财政管理现代化的必然要求。

上述各项预算制度改革的实践表明，我国1999年以来实施的各项预算改革措施相辅相成，规范了预算资金范围界定、预算编制、预算执行等预算管理环节，初步建立起与公共财政相适应的政府预算制度框架，并在提高预算管理水平，加强预算约束方面显现出良好效果。

二、公共财政框架下政府预算制度改革的制约因素

1998年以来，政府预算制度改革的深度和广度不断加大，改革取得一定成效，在提高预算管理水平，加强预算约束方面显现出良好效果。但应当看到，我国的预算改革是沿着由易而难、逐次深入的路径展开，是一种渐进式的改革。这种渐进式的制度变迁往往容易受到传统路径依赖的影响，使得我国的政府预算制度改革面临一系列的制约因素，与公共财政体制的规范要求还有着较大差距。

第一，预算制度改革涉及利益关系调整，受到行政体制改革滞后的制约。近年来的政府预算改革主要是侧重于解决预算规则与程序层面的问题，即主要着重于预算技术层面的改革。但是从渐进预算理论的观点来看，政府预算不仅仅是一个技术问题，也不是一个纯经济问题，而是涉及包括立法机构、预算管理部门、预算资金使用部门、利益集团和社会公众等各预算参与者之间利益的调整，而且后者往往对预算过程和结果的影响更大。英美等国家预算制度的演进就是立法机构和行政机构之间政治权力对比均衡调整的一个过程。预算制度改革是以一定的政治制度为基础的，财政与其他部门的协调、部门分配权的协调是通过立法来进行的。而我国的预算改革主要是在行政部门中推行，是以行政部门为主体，尤其是以财政部门为改革主体，这意味着预算改革的安排和实施主要是由财政部门在目前的行政管理框架下来完成的。但在我国目前的行政体制框架下，财政部门并无那样的地位可以协调部门的利益矛盾，因此，预算制度改革受到的牵制就比较多。

第二，政府预算的法治化水平不高，预算监督机制弱化。法治性是公共财政的重要特征，而财政的法治性是直接通过政府预算表现出来的。我国自1995

年1，月1日起施行了《中华人民共和国预算法》（简称《预算法》）。虽然《预算法》对国家预算总原则、管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查与批准、预算调整、决算、监督和法律责任等事项作出了全面、准确的规定，但其执行情况并不理想。我国的预算法案在执行中只是粗线条的原则框架，缺乏可操作性的实施细则，因而造成预算执行机关和人员的实施行为具有很大的随意性，严格按《预算法》进行预算的编制、执行、监督的意识和氛围还远未形成。由于法治化水平不高，导致预算监督机制的弱化。各级人民代表大会只是对预算进行总体性和一般性的审查，“只决不议”，审批预算流于形式；地方政府在预算执行中追加预算或改变拨款用途仅凭领导意志或政府决定，人大对预算调整的监督虚有其名；预算超收收入的使用游离于人大监督之外。这些现象的存在表明我国长期以来存在的“预算软约束”问题仍然没有得到有效解决。

第三，政府预算公开性不够，透明度较低。作为政府收支计划和国家立法文件，政府预算是反映政府活动的重要窗口，也是公众了解政府活动，监督政府正确使用公共资金，评判政府活动成效的主要依据。这就要求政府预算的全过程，包括预算的编制、执行、结果及其相关规则情况必须是公开的、透明的。政府预算的一切活动应能够让公众了解、参与和监督。但时至今日，有些地方和部门还习惯性地把政府预算视为高级机密，政府预算的透明度还远远不够，预算资金运行过程信息反馈不全面、透明度不高，难以为预算编制、预算执行分析和宏观经济调控提供可靠的依据，而且立法机关和社会公众也难以对预算实施有效监督。更应该看到的是，提高政府预算的透明度，是一个艰难的过程，需要政府高层坚定的政治意志。

第四，预算编制缺乏科学性，预算效率不高。从预算的完整性来看，政府预算应该涵盖政府经济活动的全过程，反映政府的全部收支计划。但长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内与预算外两种资金。这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则，又削弱了财政的宏观调控能力。由于对预算外资金缺乏有效的监督和制约，使预算外资金演变为获取部门利益甚至个人利益的小金库，成为蚕食公共利益的巨大黑洞；从预算编制方法来看，目前政府预算编制基本上还是采用原来的基数法进行，各部门获得预算经费多少，不是取决于事业的发展，而是取决于原来的基数，基数的大小对于预算经费的多少至关重要，预算单位原有的支出基数很难打破；从内容上看，预算细化程度不高。尽管预算单位编列了部门预算，但预算所预留的机动指标偏大，部分预算支出仍没有细化到具体单位、项目和用途，一些专项补助尤为如此；从预算收支科目看，科目的分类标准不统一。目前，按经济性质、支出功能、部门设置进行交叉分类的做法，因其内在逻辑关系不够严密，导致预算收支科目体系较为松散，不便于进行统计分析，也与国际上通行的分类方法不衔接。由于预算编制过程中缺乏科学性，使得预算管理粗放，效率低下。

政府预算制度公共化改革要在政府预算的规则下进行,本着政府预算的原则开展.其中政府预算的原则主要包括:(一)完整性原则,预算完整性原则要求政府的预算应包括政府的全部预算收支项目,完整地反映以政府为主体的全部财政收支活动,全面地体现政府活动的范围和方向,不允许在预算规定范围之外还有任何以政府为主体的资金收支

活动;预算的完整性有利于政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量,完善财政的分配、调节和监督职能;预算的完整性也利于立法机关的审议批准和广大公众的了解,对政府的预算收支起着监督和控制的作用.(二)

公开性原则,公开性原则是指政府预算应该是对全社会公开的文件,其内容应为全社会了解.政府预算的本质内涵表明他始终承担着公开政府财政的职责.通过预算将政府财政决策公之于众,可以加强政府与公众的沟通,使公众了解政府的财政决策,了解他们提供给政府的收入用于何种支出,是否有利于国计民生.不仅如此,通过预算向公众公布政府决策的过程,也体现了民主化、科学化的决策方式,这种决策方式的公开化反过来更能促进决策程序的民主化,更能充分地预算的监督约束作用.(三)

效率性原则,效率是对行为效应的一种评价,是经济学中的一个重要概念.经济学迄今给予明确界定的经济效率概念就是“帕累托效率”,效率的标准就是配置资源的帕累托状态,是指资源的配置达到了这样一个状态,如果再改变它,就不可能使任何一个人的利益有所增加而不影响其他人的利益,这就是最有效的状态.(四)

性原则,预算的性原则是指各国政府的百年之和执行预算所依据的法规限定,通常为一年.具体形式一般有历年制(公历1月1日至12月31日)和跨年制.预算工

作按时序通常包括预算编制、执行和决算等环节,各化解在预算内依次递进,在间循环往复.(五)

统一性原则,预算的统一性原则是要表明一国或一级政府预算应按照统一的政策和程序进行,而不论是集权制国家政府预算还是联邦制国家.按照公共财政的规范要求改革政府预算制度，是我国当前财政体制改革的核心内容。由于这项改革涉及政府各部门利益格局的变化与调整，因此是一项复杂而又艰巨的工作，不仅涉及到一系列复杂的预算技术问题，而且还将受到行政管理甚至政治体制改革滞后的制约，所以不可能一蹴而就，其改革进程只能是一个渐近的、逐步完善的过程。笔者认为，要进一步深化公共预算改革，必须突破传统预算体制的路径依赖，着力进行制度创新。

1.强化政府预算的法律效力。首先，要积极推进政府预算立法的修订与完善，在立足我国基本国情的前提下，吸取国际上的成功经验，进一步增强预算法的规范性和可操作性，为预算改革提供坚实的法律框架。其次，在进一步细化预算编制的基础上，着手制定我国的《预算法案》，依法管理当年收入和开支。再次，在不断加强预算立法的同时，还应加强执法力度，保障预算活动严格遵循既定的政府预算程序。

2.改革预算编制方式，建立科学的预算编制体系。一是要改进和完善预算科目体系以及收支标准的确定方法，对预算科目进一步科学、细致地划分，使预算科目的设置能全面、准确地反映财政职能，体现政府的所有收支活动。二是根据各部门履行的职责、发展目标和人员合理推行零基预算。三是改进预算

编制的方式。按照《预算法》的要求编制复式预算，构建以政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算相并列的多重复式预算，以便更清晰地反映不同性质预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度。四是改革预算编制、审核程序，严格执行法定编审程序，且编制要经过预算编制部门的预算政策制定、预算方案论证、评估以及经人大专门委员会的修订。

3.硬化预算约束，充分发挥人大在公共预算改革中的作用。适应我国政治体制改革的总体要求，对现有的政治结构进行调整，尤其是要加大人大的作用，并以加强人大作用为核心，调整当前的政府治理模式。也就是说在公共预算的改革中，要充分发挥人大作为最高权力机构的作用，使其从“橡皮图章”的地位转变成为一个可以对政府财政预算实行包括否决权在内的具有决定权的主体，并以此为契机，把公共预算的改革作为推动政府行政体制改革、完善政府治理模式的一个主要动力。

4.完善市场经济体制，为预算制度与公共财政制度建设奠定体制基础。预算制度是整个社会经济体制的重要组成部分，因此建立公共预算制度就必须继续完善社会主义市场经济体制。一是进一步鼓励多种所有制经济的发展，促进不同所有制经济进行公平竞争；二是健全统一、开放、竞争、有序的现代市场，包括产权、土地、商品、劳动力、资本等市场，充分发挥市场在资源配置中的作用；三是深化分配制度改革，进一步深化社会保障制度改革，改善和加强宏观调控；四是深化诸如财政体制、税收体制、国有资产管理体制、投融资体制、金融体制等具体体制的改革。总之，只有继续深化市场经济体制改革，才能为

公共财政制度建立，预算制度重建奠定体制基础，才能建立起符合公共财政制度要求的公共预算制度。

来源： 经济研究参考 2009年第63期

责任编辑：