政策执行力

第一篇：政策执行力

政策执行力”作为构成“政府执行力”概念的核心要素，成为各级地方政府研究的一项重点新课题。地方政府处于国家政权的末端，是支撑整个国家公共管理体系运行的基础，特别是通常会直接面对公众的县、乡两级政府，负责贯彻、落实国家的各项公共政策及决议，是国家意志在社会范围内的输出终端。但现实的情况是我国地方政府在公共政策执行这一环节上还面临着很多亟待解决的问题，在公共政策执行方面的工作有效性还难以全满地满足我国的快速社会发展对于公共政策执行领域所提出的时代要求。现

代组织理论之父韦伯(Max．Weber)在其所提出的科层制组织理论中认为，政治是政 治家的特殊活动范围，而行政则是技术性职员的事情，应该远离政治领域。据此，韦伯把整个政府组织塑造成忠实执行国家意志的官僚机构，在严格的等级制模式 基础之上，政府机构及其官员不偏不倚地执行被政治官员决定的政策，而组织内 的各级官员都必须具备执行政策所需要的专业知识与技能背景，从而充分强调了 府作为国家最大执行机构的执行能力的重要性。马 普雷斯曼

(JeffreyL．Pressman)和韦达夫斯基(Aaron Wildavsky)发起了政策执行研究运动，把 人们研究的注意力再一次引向政府对政策的“执行”上。他们指出，必须重视政府 的政策执行问题，不仅要重视政策执行本身，而且应当在政策执行与政策制定之 间建立起密切联系【2引。他们的观点迅速引起了强烈的反响，从而导致了“执行运 动”的兴起，使得人们再一次认识到政府的执行的重要性。

:第一,从各级地方政府层面对政府执行力进行分析,侧重于地方政府,包括县级政府、乡镇政府和城市;第二,从政府管理体系层面对政府执行力进行分析,包括政府组织制度和运行机制角度、政府执行主体角度、责任机制角度、公共权力角度、政策合法性角度、评估指标角度、政治文化;第三,从政府未来发展层面对政府执行力进行分析,包括服务型政府角度、责任政府角度、公信政府角度。

政治与行政应该分离，认为任何一项政策必须有技术性职员的帮助才能完成，同时强调了行政部门负责执行政策的重要性。总之，对执行和执行力涵义的界定，国外学者都有不同的看法，并随着政治、经济、文化等领域的发展而表现出不同的内涵。

对政府政策执行力可以看作是政策效益与政策成本的比值，当成本越大时，执行力就越低；效益越大时，执行力就越高。

政府执行力建设包含很多内容，公共政策总体来说，要完成政策制定以及政策执行等多个管理环节，其中，政策执行可以定

位为公共政策实践发展的关键要素，是完成既定的公共政策目标的重要手段和基本方式。因此，政策执行环节中表现出来的效率水平，是直接对政策目标实现可能性产生重要影响的因素。但现实的情况是我国地方政府在公共政策执行这一环节上还面临着很多亟待解决的问题，在公共政策执行方面的工作有效性还难以全满地满足我国的快速社会发展对于公共政策执行领域所提出的时代要求。

政府执行力建设包含很多内容，其中加强政策执行力的建设对提升政府形象、维护公民利益有着重要的作用。之所以文章着重强调政策执行力，是因为维系政府组织生存的基础不仅仅是法律、制度等的刚性规定，更关键的要素在于各级政府机构如何灵活、有效地贯彻落实各项制度和政策。只有政府科学合理地执行政策，政府执行力才能得到提高。总之，政府执行力是否提高可以通过政策执行结果体现出来。

006年3月5日，“执行力”这个词由温家宝总理提出，并第一次出现在《政府工作报告》中，这个报告重点强调“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”。这个工作报告反映了中央政府开始关注政府执行力。2007年全国人大五次会议在北京召开，会上，政府执行力建设的重要性被温家宝总理再次重申。2012年11月，在党的十八大会议上，中共中央各级代表提出要大刀阔斧地改革政府人事制度，建立高效廉洁的执行骨干队伍。可以看出，政府执行力建设被一次又一次地提上政府工作日程，这个发展趋势充分表明了提升政府执行力已经成为国家政治建设的重要组成部分，成为政府工作的重心。然而，政府执行力是否提高可以通过政策执行结果体现出来。所以，当前加强政府执行力建设显得尤为重要。一直以来，政策执行力问题在基层政府组织机构中很普遍，而市级政府作为联系省、市、乡镇政府的中间环节，在提升政策执行力的过程中具有很重要的地位。改革开放后，我国的经济建设进入了前所未有的大幅度发展时期，但是在改革中还是出现了一些问题，由于利益分化明显，各个地区的经济发展水平差距很大。全国各个地区在政府的核心领导下并依靠丰富的资源得到了很快的发展，但是，由于资源分布不平衡、国家对地区政策支持力度的不足等原因导致经济发展落后、各个区域贫富差距逐步拉大，基层政府管辖的区域更为严重。为了缩小这种差距，政府提出了中部崛起、西部大开发等发展战略，目的是改变地区之间经济发展的巨大落差。在国家政策的支持下，很多地区的经济发展水平、政治民主化程度普遍得到了提高，但是在基层政权之下的广大农村发展还很缓慢，究其原因，与农村的政策环境、农民的文化素质有很大的关系。如果农村地区农民的素质得到提高，那么就会大大提高政策运用的效率并加快推进社会主义新农村建设。然而，由于地方级政府对中央政府政策缺乏正确的理解，同时农村发展环境很落后，多重因素造成政策执行力的下降。所以，当前，政府强调地方级政府政策执行力的重要性并深入研究，可以为进一步改善县级政府政策执行状况提供理论指导和实践经验。

徐柯《政府执行力》中提出认为政府执行力贯穿于政府执行活动的始终，是一个动态的过程，不同时期表现为不同的形式。在政府执行活动的前期主要表现为领会力、预测力、计划力等；在执行活动过程中，主要表现为组织力、控制力、决断力、应变力、指挥力、沟通协调力等；在执行活动后期则主要表现为评估力、调整力、问责力等。

关于政府执行力的研究，莫勇波认为政府执行力是维系一个政府机构生存和发展的决定性力量。研究政府执行力，可从两个方面的视角来研究，即从政府对日常事务的执行和对政策决策的执行角度来研究。莫勇波指出执行力短缺是政府公共政策执行失败的根本原因，执行力不强的政府，则有可能因为无法适应因内外环境条件的变化而采取不同的措施，或者因为执行资源不足而无法抓住执行机遇，执行迟缓而导致政策任务的无法落实和执行不力。提出执行力是政府工作的关键性要素，提高执行力是各地各级政府刻不容缓的任务。他认为，探索如何提高政府执行力，是当前公共行政学不可忽视的紧迫课题。

（一）影响地方政府政策执行力的因素

1、政策本身的因素

2、执行主体的因素

3、执行客体的因素

4、执行环境的因素

第二篇：乡镇政府政策执行力研究综述

乡镇政府政策执行力研究综述

摘要：乡镇政府是我国政府层级中最基层一级的行政机关，是国家各项政策的具体执行者，其政策执行力的高低直接关系到广大农民利益和社会主义新农村建设的战略目标实现。本文从乡镇政府政策执行力的研究意义、概念界定、不足现状、原因分析以及提升对策等方面对当前乡镇政府政策执行力的主要研究成果进行了梳理，并在此基础上对当前的研究作了简要评述，提出了乡镇政府政策执行力问题后续研究可以探索的角度、方法和方向。

关键词：乡镇政府；政策执行力

一、研究意义

美国政策学者艾利森曾说过，“在政府工作中，为了实现政府政策的目标，方案确定只占１０％，而其余的９０％取决于有效的执行”。可见，政府政策

①执行力是政府工作的生命力。政府制定政策的根本目的是为了使政策变成现实，这依赖于各级政府对政策的有效执行。乡镇政府作为我国最基层政权组织，直接面对数以万计农民，是政府机构系统的触角、基石和国家各项政策的具体执行者，是国家意志在地方输出的最终端，其政策执行的有效性直接影响着农民对政府的信任。

我国是一个传统农业大国，尽管现在城镇人口的数量已经超过了农村人口的数量，但总体来说，我国城市化的水平不高，农村人口仍占据着较大比例，提高乡镇政府的政策执行力，将中央或上级地方政府的惠农政策有效地落实到农村地区，让农民更多地享受国家优惠政策带来的好处，对于巩固党在农村基层政权组织中的执政地位具有重要意义，也是推进社会主义新农村建设和构建和谐社会的重要保障。

二、乡镇政府政策执行力概念的界定

对乡镇政府政策执行力概念的界定可以从分析乡镇政府政策执行的特性入手，乡镇政府政策执行特性表现在：

①陈振明.公共政策分析[M].北京，中国人民人学出版社，2003.一是最基层性。乡镇政府作为国家政府组织中最基层一级的行政组织，处于政府机构金字塔的最底层，是与农民群众接触最直接、联系最紧密、交流最频繁的一级政府。同时，作为政策执行的最后一个环节，高质量、最真实地将上级惠民政策在村镇中加以执行，对于提高乡镇政府和中央政府的公信力具有重要作用。

二是执行性。“决策少、执行多”是乡镇政府在行政管理中的一大特征，“就乡镇政府所执行公共政策的来源及比例，我们基本可以得出以下结论：80%来源于上级政府、15%来源于同级政权（乡镇党委、人大政府）、5%来源于其他公共组织或政治实体。” ①结合对乡镇政府政策执行特性的分析，我们可以对乡镇政府的政策执行力作出以下界定：乡镇政府的政策执行力是乡镇政府及其工作人员根据上级制定下发的政策，通过制定政策实施方案，有效整合各种资源，将上级政策意图加以实现的一种能力。

三、我国乡镇政府政策执行力的现状

关于乡镇政府政策执行力的现状，许多学者认为长期以来，乡镇政府的政策执行力是比较强的，但伴随着社会主义新农村建设进程不断加快，基层乡镇政府的职能也出现了较大的转变，而乡镇政府政策执行力的强弱直接关系到农村发展和广大农民利益实现，因此，有必要认清我国乡镇政府政策执行力的现状。归纳起来，我国乡镇政府政策执行力的现状主要表现在以下几方面：

（一）对政策的敷衍执行。许才明认为这是政策执行无力的表现，表面上制定文字上与上级一致的实施方案，而实际上出于个人或局部利益的原因，将其束之高阁，甚至背地里还干着与上级政策背道而驰的事。政策敷衍类似于荷兰学者H.布雷塞斯(Hans Bressers)和M.霍尼赫(Mac Honigh)所说的“象征性合作”，即“如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空间，而中央政府又无法检查时，地方政府多会采取象征性合作的方式。因为地方政府不愿意公开拒绝与中央 ① 许才明.乡镇政府公共政策执行力问题研究[J].学术论坛.2009,（9）.政府的合作。” 政策敷衍不仅影响了政策目标的实现，而且也影响了上级政策 ①的权威性与严肃性，恶化了政策的执行环境。

（二）对政策的选择执行。选择性政策执行在基层政府中较为普遍，某些乡镇领导干部为了地方或个人利益，对上级政策进行选择过滤，中途截留，避免使政策内容传达到目标群体和利益相关人。这一现象实质破坏了上级政策的严肃性和权威性，扰乱了国家利益与地方利益，集体利益与个人利益的关系，导致政策变形和执行走样，妨碍了政策整体性功能的发挥和政策目标的实现，甚至最终造成政策执行失败。

（三）对政策的附加执行。潘瑾认为，附加性政策即所谓“土政策”是打着贯彻上级政策要结合当地实际的旗号，自立一套，自行其是，制定的不切实际的做法，结果是损害了大局，使上级的政策得不到贯彻落实，造成了地方保护主义或小团体利益。附加执行是政策灵活性严重扩张的表现，各地所制定的“土政策”、“土规定”不仅复杂扭曲了政策执行活动，同时扩大了原政策的调控对象与范围，消耗了更多政策资源，也助长地方保护主义。

（四）对政策的替代执行。“替代执行的最大特点是政策的变异性”，近

②年来，随着中央与地方的分权，地方政府所获得的政策制定与执行中的自主权有所增大，一些地方政府为了使自身利益获得最大化，在政策执行中采取偷梁换柱的做法，这些做法与原政策貌合神离，对上级和对下级都具有极大的欺骗性。这种“上有政策、下有对策”的做法最终使上级政策名存实亡，使上级政策目标无法实现。

（五）对政策的机械执行。机械地执行政策不仅造成政策执行效力低下，而且还在一定程度上造成公共资源的浪费，导致执行结果偏离政策目标。这种不讲条件的机械执行上级政策，其执行也只是流于形式上的。毛泽东同志曾指出，“盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正执行上级的指示，这是反对上级的指示或者对上级指示怠工的最妙办法”。

③ ① [荷兰]H·布l雷塞斯，M·霍尼赫:《政策效果解释的比较方法(中译文)》，《国际社会科学杂志(中文版)》，1987年第2期，第119页。② 霍海燕:《当前我国政策执行中的问题与对策》，《理论探讨》2004年第4期，第87页。③ 毛泽东:《反对本本主义》，《毛泽东选集(第一卷)》，人民出版社1991年版，第111页。

（六）对政策的无力执行。造成政策执行无力的原因包括上级政策执行成本的高昂和政策执行资源的缺乏，也可能由于上级政策缺乏科学性，超越了下级政府的执行能力，导致了下级政府无法将政策执行到位。其次，乡镇缺乏良好的政策执行环境，造成了对政策执行的“有心无力”，何林深、常坤从乡镇缺乏政策执行良好的法制环境、乡村宗族势力对政策执行影响的干扰、乡村落后的社会文化观念等方面分析了乡村环境对政策执行的影响。

四、我国乡镇政府政策执行力不足的原因分析

关于导致我国乡镇政府政策执行力不足的原因，学者们进行了多方位的分析。仲艳君从政策自身因素、政策执行主体因素、政策执行机制、政策目标群体障碍和政策执行环境等方面进行了分析。闫磊认为：政策执行财力资源不足、政策执行人员素质不高、政策目标出现偏差与冲突、政策对象相对保守、乡镇政府权威流失、乡村利益整合与协调难度加大及缺乏健全的政策执行监控制度是当前乡镇政府政策执行力低下的原因。常坤认为乡镇政府政策执行力低下的原因主要是乡镇政府行政体制不完善、缺乏良好的执行环境、监督约束机制不健全、执行主体综合素质不高和乡村社会文化观念落后等五个方面造成的。周定才认为乡镇政府政策执行力不足的原因可归结为：对政策执行的不重视、执行主体素质不高、政策执行机制不健全、利益配置失衡。中央民族大学贾雅茹从主客观两方面分析了乡镇政府政策执行力不高的原因。主观原因是：执行人员对政策的认知度不高、执行人员缺乏公共理性、政策宣传力度不够以及政策执行过程缺乏控制，使得政策执行偏离了政策执行目标。客观原因是：政策执行资金不足、政府信任度低、政策本身的原因。

五、提升我国乡镇政府政策执行力的对策

对于如何提升我国乡镇政府的政策执行力，学者们从不同的角度出发，提出了一些对策和建议。概而论之，可以归结为以下几个方面：

（一）主张提高政策执行主体的能力和素质。政策最终是人来落到实处的，政策执行力的高低与乡镇政府政策执行人员素质的高低有直接关系，常坤认为提升乡镇执行人员素质应从以下几个方面着手:一是加强学习培训，提高人员素质；二是加强思想教育，培育执行理念；三是创新手段，用技术作支撑；四是强化监督机制和建立执行力问责制。闫磊认为可以从提高乡镇政府的人员“准入门槛”、加强对乡镇政府人员的培训、改革现有乡镇人事奖惩制度等方面着手。

（二）主张提升公共政策的质量。“政策的有效执行是以能够最大限度地体现广大民众切身利益的高质量的政策为基本前提的，而高质量的政策则需要有科学的民主决策制度作保障”。许才明认为，乡镇政府执行的政策主要来源于上级

①政府。因此，对于上级政府要努力提高自身的决策水平，要注意做到两个方面的工作：一是要建立完善的决策体制；二是在决策内容上要尊重农村实际。贾雅茹则提出从明确规范上级政策的执行内容、明确政策执行主体、注重政策执行效益三个方面来提高上级政策制定的合理化，促进乡镇政府对上级政策的有效执行。

（三）主张优化政策执行环境。学者们多是主张从改善政策执行的政治文化环境、行政管理环境、经济环境等方面着力，为政策执行提供有效的保障。另外，政策环境还具有复杂性、差异性和多变性的特点，因此，政策环境的不确定性和某些突发事件的发生，会对政策执行造成影响，因此政策执行主体需要引起一定注意，不断调整执行方式，与特定的政策环境达成平衡，才能使政策得到成功执行。

（四）主张加强政策执行机制建设。关于加强政策执行机制和制度的建设，学者们的观点看法趋于一致，多是从改革权力配置机制、建立健全政府利益调节机制、健全信息沟通和反馈机制、加强对乡镇人员政策执行的评估、规范政策执行的监控机制、建立政策执行绩效评估制度、完善农民监督参与机制、建立执行问责制等方面进行分析，强调不断推进政策执行相关机制和制度的建立和健全，从而保证政策的有效执行。

六、总体性评述与研究展望

总体观之，学术界对乡镇政府政策执行力的问题进行了有意义的探索，取得了一些研究成果，但乡镇政府政策执行力研究是一个系统庞杂的工程，从现在的研究进程来看，乡镇政府政策执行力的研究尚处于起步阶段，研究成果不多，因此还存在着较大的研究空间；从已有的研究成果来看，大多是涉及理论研究，且 ① 丁煌《:政策执行阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析》，人民出版社2002年版，第290页。多是侧重于我国乡镇政府政策执行力不足的现象及原因分析，针对性研究和实证研究方面相对缺乏。

乡镇政府政策执行力问题本身具有普遍性，我国东、中、西部区域之间经济、社会发展具有很大的不平衡性和差异性，对我国乡镇政府进行具体的分层次、分类别的针对研究，有利于提高研究的针对性，找到研究的新视角和突破口。其次，也要注重采用实证研究的方法开展调查研究，实证研究是科学研究的第一步，只有获取第一手客观资料，才能归纳出对事物本质和规律的认识，正如有的学者所说，现在对政策执行力的研究多是停留在规范性分析上，“每一句话都是对的，但每一句话都没用”。因此，有必要在日后的研究中逐步加强实证研究，通过访谈观察和调查研究来揭示一般结论，依据客观形势变化，有针对性地提出符合本地乡镇政府政策执行力的提升路径，只有这样，该领域的研究才能得到深化，研究成果也才能得到转化。参考文献：

[1]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民人学出版社，2003.[2] 杜思宇.我国政府执行力存在的问题及对策研究[D].东北师范大学硕士学位论文，2011.5.[3] [美]道格拉斯·C·诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》[M].上海：三联书店，1994.[4] 丁煌:政策执行阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析[M].北京：人民出版社，2002.[5] 霍海燕:当前我国政策执行中的问题与对策[J].理论探讨，2004.[6] 何林深.浅论基层乡镇政府行政执行力.沧桑[J].2009.1.[7] 毛泽东:毛泽东选集(第一卷)[M].北京：人民出版社，1991.[8] [荷兰]H·布l雷塞斯，M·霍尼赫:政策效果解释的比较方法(中译文)[J].国际社会科学杂志(中文版)，1987.（2）.[9]许才明.乡镇政府公共政策执行力问题研究[J].学术论坛，2009,（9）.[10] 谢庆奎，陶庆.政府执行力探索[J].中国行政管理，2007，（11）.[11] 莫勇波.政府执行主体的不利心态及政府执行力：制约分析与治理策略[J].理论导刊，2007，（4）.[12] 胡中平，论提升我国政府的公共政策[D].中南大学硕士论文，2006年12月.[13]竹立家.政府改革步入强化执行力阶段[J].中国改革，2006，(10).[14]程守艳.西部少数民族地区乡镇政府行政执行中的优势、劣势分析[J].内蒙古农业大学学报，2010.2.[15]周定才.我国乡镇政府政策执行力研究[D].苏州大学硕士论文，2009年04月.[16]潘瑾.乡镇政府执行力存在的问题[J].知识经济，2007，9.

第三篇：增强政策执行力的对策思考

增强政策执行力的对策思考

目录

第1章 绪论...........................................................................................3 第2章 影响政策有效执行的诸因素....................................................3 2.1 执行人员....................................................................................3 2.2 执行组织....................................................................................4 2.3政策本身.....................................................................................5 第3章 公共政策执行中存在的问题....................................................5 3.1替代执行.....................................................................................5 第4章增强公共政策执行效能的途径..................................................6 4.1提高公共政策主体的政策执行能力..........................................7 4.2提高政策对象的政策认同感......................................................7 4.3完善行政问责、考核机制..........................................................7 4.4丰富政策执行的手段..................................................................8 4.5有效利用公共政策执行的宝贵资源..........................................8 4.6营造一个良好的公共政策执行的宏观环境...............................8 4.7 规范整个公共政策执行的监督体系及保障体系......................9 致谢.......................................................................................................10 参考文献...............................................................................................1

1摘 要

公共政策的执行过程实际上就是公共政策的实施过程，这一过程在公共管理中占有重要的地位。转型中的中国早公共政策执行过程中存在诸多问题，这些问题的存在存在着深厚的经济与社会原因，严重制约了公共政策的执行。增强中国政策执行，才能完善整个公共政策体系。

关键词 公共政策;执行;特征；问题

第1章 绪论

在我国，公共政策的执行主要是自上而下的强制模式，在这种主导模式之下，政府的主导性以及行政手段都得到了较好的运用，也确保了国家的重大决策得到顺利执行。但是我国部分地区在公共政策的执行上存在一些问题，这些问题严重影响了我国政府和各类管理者的形象，破坏了执行者和执行对象的关系，加大了双方的矛盾和冲突，带来了相当大的负面影响。公共政策的执行作为公共政策系统中不可缺少的重要环节，执行过程的问题和特征，以及如何增强我国公共政策的执行就显得相当重要了。

第2章 影响政策有效执行的诸因素

2.1 执行人员

这里涉及的执行人员主要是两类：一是党政领导特别是省级部门以下的党政领导，二是一般具体的政策推行者。政治路线确定之后，干部起决定作用，这是毛主席常说的一句话。在中国确实如此，各级政府的党政一把手对中央公共政策的贯彻执行和地方公共政策的制定执行起决定作用，因此如果说公共的政策的执行效力存在问题的话，其主要责任应在党政一把手。由于具体政策千差万别，所以一般中国的公共政策具体执行者拥有很大的自由裁量权，这就使得我们不得不去关注各级政府基层执法人员的素质。目前，《新公务员法》中对保护下级、特别是基层的执法者做了特殊规定，即在上级做出错

误判断的时候，下级有责任和权利提出异议，如果不提则最后下级不能以听从上级命令为由推脱事故责任，这符合纽伦堡原则 2.2 执行组织

政策执行说到底要靠组织来推动，合理的组织结构是达成政策目标的组织保证，因为它掌握着实施政策的方法、技术和资源，是联系政策决策者和广大政策对象的桥梁，他们可能积极主动和创造性的执行政策，也可能软弱无能效率低下，还可能抵制政策或钻政策的空子而造成政策执行问题产生或政策执行夭折。因此，政策执行组织是影响政策执行效力的重要变量。目前，中国公共政策执行当中的典型问题是中央政策到地方之后被异化，难于真正落实，其表现主要是替代性执行、象征性执行和附加性执行，也就是通常所说的“上有政策，下有对策”。长期以来，由于政府管了很多不该管，也管不好的事，造成政府机构臃肿，部门林立。经过多次改革，政府职能都没有实现彻底转变，这样造成的直接后果是各部门和各机构之间权限不清，政出多门，各项政策之间以及政策与具体实施措施之间往往不能做到配套衔接。另一方面，根据现代组织管理理论，一个完整的组织体系应该包括决策机构、执行机构、信息机构、咨询机构和监督机构，缺少任何一个环节都会对整个行政系统带来不利的影响;而中国长期以来，只重决策，其它诸方面都没有得到应有的重视，这也是长期以来影响中国公共政策执行效力的重要原因。这两个方面的原因都可以归结到执行组织变量的范畴。

2.3政策本身

一项政策的制定推出，往往需要经过实践考察、专家论证、政策试行、反馈调整、全面推广等诸多程序把关。因为政策具有不确定性，这是包括德罗尔、兰多等众多大家所主张的不争事实，所以我们必须以科学的程序来弥补政策的不确定性，科学的程序不能保证最优，但是可以避免最差。

第3章 公共政策执行中存在的问题

3.1替代执行

中国目前替代执行的现象非常严重，这一突出表现为“上有政策，下有对策”。政策之所以在执行中被替代的现象，除了政策执行主体为了自身利益曲解政策以外，还有执行主体的价值观不同，对政策问题的认识不同导致了政策执行行为的差异。而替代执行不仅影响了政策目标的实现，也恶化了政策执行的环境，增加了解决政策问题的难度。3.2表面执行

我国目前很多执行人员在执行政策时，敷衍了事，只做表面文章，实际上没有落实政府的政策。这种行为只是一种典型的欺骗。从表面上看，政府宣传政策热热闹闹，政策执行轰轰烈烈，实际上政策并没有转化为具体的行为。没有落到实处，政策执行就成了空架子。这种执行方式欺骗了上级，欺骗了群众，更消耗了国家的政策资源，也主

张了很多人的地方主义。3.3 选择性执行

很多政策执行人员在执行政策时采取选择吸收，选择执行，故意曲解了政策的实质精神！这导致了政策无法得到贯彻落实，甚至往往与初衷相悖。这只是一种“政策贪污”的现象。3.4 执行人员执行时附加自己个人意愿

执行人员在执行政策时往往附加了一些不恰当的内容，扩大了政策，使得政策对象，范围，内容，目标都在无形中改变了，甚至很容易导致政策对象的防抗情绪。3.5 执行人员的非人性化

执行人员在执行政策时处理问题时完全机械化处理。这种非人性化的处理方式失去了公共政策的针对性，影响了政策执行功能的正常发挥，浪费了公共资源，给我国公共事业的管理造成了一定程度的浪费。

第4章增强公共政策执行效能的途径

执行过程中的异化会使执行主体的公信力受损，严重的影响执行

主体的形象，也会影响民众的政治参与热情。因此，为了保证公共政策执行的效果，促进公共政策目标的最终实现，就必须消除政策执行障碍。

4.1提高公共政策主体的政策执行能力

政策执行主体的认知水平和执行能力是确保政策圆满执行的重要因素。目前，我国有些地方政府不能很好的落实党中央的政策，从而影响了公共政策目标的实现。因此，地方政府要认真学习中央文件，真正的把握“三个代表”及“科学发展观”等重要思想的精髓。顾全大局，做到长远利益与眼前利益的统一、经济利益和社会利益统一、在房地产市场调控上要与党中央保持同步，提高准确理解和把握公共政策的能力，为政策的有效执行奠定基础。

4.2提高政策对象的政策认同感

人们在社会生活中，已经养成了一套行为模式，习惯于保持某种持续的状态，一旦改变，很容易产生敷衍或者抵制。因此，为了政策目标的实现，政策执行者应将政策对象所需要调整的量降到最小，从而减少人为造成的抵制，进而帮助政策有效执行。4.3完善行政问责、考核机制

明确各级政府和政府部门之间的职责和权限，做到权责利的统一。在政策执行的过程中，常常由于政策主体的认知水平造成对政策理解上的差异，或者出现执行者与调适对象存在一定的利益，这些往往都会使执行活动偏离政策目标。比如部分地方政府不合理的土地财政政策，甚至会出现官员与房地产开放商勾结等腐败现象。因此，必须对政策执行的过程进行有效地监督控制。监督政策是否得到真正的

贯彻执行，执政主体是否存在违背政策目标的行为。在政策执行结束以后，还要对政策执行的绩效进行科学、客观、系统、全面、有效地评估，以提高政策执行的效率，保证政策目标的顺利实现。

4.4丰富政策执行的手段

政策执行手段直接关系到政策目标的实现，正如美国著名政策学家詹姆斯·安德森曾经指出：“行政管理机构的实施活动依靠的不仅仅是该机构官员的态度和动机，以及外部的压力，而且取决于该机构所能获取的政策实施技术。”因此，执行主体要科学的运用行政、经济、法律等有效手段来保证政策目标的实现。比如，通过完善房地产市场调控中的手段来促进房地产市场的平稳健康发展。4.5有效利用公共政策执行的宝贵资源

政策资源对于政策执行来说是必不可少的。只有执行人员和执 对象都进行了有效的沟通，从而保证，政策资源有效，合理的安排，以较小的成本投入获得最大的产出。4.6营造一个良好的公共政策执行的宏观环境

公共政策的执行应该因地制宜，深入分析各种环境，并且

据执行的反馈以及实际情况对决策不断调整，并且不断调整执行方案，最终取得一个满意的结果。我们要根据当代社会的核心价值观调整政策，根据宏观环境，改变执行方案，保证政策有效进行。

4.7 规范整个公共政策执行的监督体系及保障体系

公共政策的执行不仅需要监督，更加需要构建一个完善广泛的社会监督体系。这种监督不仅仅针对下级，也针对上级。可以是专业化的，也可以是非专业化的，并且应保证全民参与。有了监督，更能保证政策有效的执行了。公民参与监督，为了避免因公民检举而带来的各种问题，应构建更晚上的监督保障体系。

结束语

我国公共政策的特征以及社会现状，决定了我国政策执行的特殊环境，而我们要消除政策执行的障碍，就要全面提高政策执行者的素质和能力，实现政策执行主体多元化，合理配置政策资源，改善政策宏观环境，建立完善的政策执行的监督体系和保障体系，与政策执行责任追究制度结合起来。在实践中，逐步完善政策执行体制，提高政策执行者的行政能力，提高全体公民的政策认同感和监督意识，自我保护意识，规范整个政策体系，从而完善公共政策执行体制。

致谢

感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。特别感谢郑州大学资深教师孙发锋老师对公共政策这门课程的细心讲解，是他让我具备了撰写这篇论文的能力。感谢我的同学和朋友，在我写论文的过程中给予我了很多建议，还在论文的撰写和排版灯过程中提供热情的帮助。由于我的学术水平有限，所写论文难免有不足之处，恳请各位老师和学友批评和指正！

参考文献

［1］孙发锋;公共政策;郑州大学远程教育平台;2013年3月

［2］林栋，丁忠毅;当前我国公共政策执行探究;成都大学学报(社会科学版)2008年05期

［3］严俊;影响政策执行的主要因素探析[j];成都行政学院学报;2002年06期

［4］刘圣中;公共政策学[Ml;武汉:武汉大学出版社，2008.

第四篇：激活民间投资重在提高政策执行力

激活民间投资重在提高政策执行力

当前，我国经济正处于稳定复苏的关键时期，但是复杂多变的国际经济环境对于我国经济实现可持续增长带来诸多的挑战和困难；在此情况下，如何克服经济周期的双重叠加效应，如何实现保增长与调结构的内在统一，如何有效激活民间投资，从而避免经济出现二次探底，对于我国经济的长期健康发展意义重大。

一、经济可持续增长有赖于激活民间投资

回顾去年以来我国的经济发展不难发现，投资尤其是政府投资在拉动经济增长方面贡献巨大，去年全年和今年上半年投资对GDP增长的贡献率分别为92.3%和59.1%，这其中政府和国有企业投资又占了相当大的比例。在国际金融危机剧烈冲击和经济快速下滑的背景下，政府主导下的固定资产投资不仅成功地扭转了我国经济快速下降的不利局面，而且还部分抵消了出口回落对我国经济的严重负面影响，避免了经济的“硬着陆”。

但是，以政府为主导的四万亿投资刺激计划在成功推动经济复苏的同时，也制造了更大的产能过剩，并加剧了各级政府的债务风险和银行的坏账风险。在市场经济体制下，政府主导下的投资只能是应急性的，不可长期持续。从长期来看，政府直接投资不仅加重了政府财政负担，而且扭曲了市场资源配置，对经济的长期健康发展带来隐患。这主要表现在两个方面：

一是政府投资挤压民间投资。由于政府投资对民间投资产生挤出效应，在政府投资高歌猛进的情况下，民间投资势必会相对萎缩和不足。从去年以来的投资增长情况来看，我国的固定资产投资主要是政府和国有及国有控股企业投资增长较快。在经济低迷时期，政府投资的意义还在于带动社会投资，放大乘数效应。但是从目前看，这种乘数效应并不明显，主要表现为房地产投资以外的民间投资远远落后于政府和国有企业投资。在目前的情况下必须想方设法带动外商投资和社会民间投资，以便于提高投资的效益性和自主性。调整经济结构首先需从鼓励和推动民间投资增长入手，大规模政府投资是在非常时期采取的非常措施，投资要保持长期稳定增长，最终需要民间投资的恢复增长。今后必须加大对中小企业投资的扶持力度，加强对民间投资的服务和引导。

二是政府投资效益和债务偿还问题。目前的政府投资主要集中在以“铁路、公路、机场和城市基础设施建设”为代表的政府工程，为此，中央和地方政府都发行了数量相当可观的建设债券。上述投资领域的特点是投资大、建设周期长、见效慢，投资收益率低下，而无论国债还是城建债都需要在到期之前有足够的现金流进行偿还。此前央行和银监会披露，我国地方债务总额已经高达7.6万亿元。从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达到364.77%。未来的债务偿还将成为考验宏观调控的又一难题。

在当前“保增长、保就业、保民生”成为经济发展第一要义的情况中，政府投资和民间投资二者不可偏废，经济增长的内生动力和经济活力有赖于积极的民间投资和充分的市场竞争机制。

二、民间投资成为我国经济复苏的关键

在市场经济体制下，仅仅依靠政府投资和信贷增长等刺激性政策拉动经济发展是远远不够的。在保持一定范围和力度政府投资的同时，需要更加重视采取有效的措施全面启动民间投资，切实将民间储蓄和民间资本转化民营投资。

为了鼓励和引导非公经济发展，有效激活民间投资，国务院办公厅日前发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》，就此前出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（“新36条”）中的40个具体项目进一步明确了相关部门和地方政府的工作任务，并要求各相关部门研究提出具体实施办法。

鼓励民间投资的办法接连出台，表明政府已经意识到在经济转型过程中原来以政府和国有企业为主导的经济发展模式运作效率相对较低，经济增长对投资的依赖性也相对过大。通过鼓励民间投资来发展和壮大民营经济是转变发展模式，调整产业结构，提高整体经济效率的最佳方式。

“新36条”的主要内容概括起来主要有四大方面：一是拓宽民间投资领域和范围，扩大非公经济的国内发展空间；二是鼓励民间资本联合重组，参与国有企业改革，增强民营资本的控制力；三是支持民营企业增强创新能力，参与国际竞争，拓展非公经济的国际竞争舞台；四是强化民间投资环境保障，增强非公经济的主角地位。从具体内容来看，“新36条”实现了三大突破。一是民资进入的领域范围。以前全社会80多个行业中，允许民资进入的只有40多个，而“新36条”几乎拆除了阻隔民资进入的所有藩篱，只要法律没有禁止的，包括一般性民生产业，也包括原来国家垄断的电力、电信、能源产业，甚至包括国防科技工业等，全方位向民资开放。二是民资进入的具体途径。以前，民资进入主要局限于入股、参与等方式。“新36条”不仅允许民资参股，而且允许独资和控股，还允许包括项目业主招标、承包、租赁、产权或经营权转让、参与改组改制等途径进入所有行业。三是民资进入的保障措施。“新36条”不仅鼓励民资投资进入各种产业，而且还从管理体制、运行机制、财税金融等方面，提出了保障民资进入的一系列配套措施。从“新36条”和国办通知不难看出，民间投资的作用再次得到政府的高度重视。为了消除原有规章制度对民间投资和民营资本所造成的限制，鼓励和引导民间投资，政府不仅继续放开民间投资领域，而且在具体分工上对各部委及地方政府的工作方向和责任范围做了明确的细化。今后，有效激活民间投资已经成为我国经济实现全面复苏和推进改革开放的一个关键要素。

三、激活民间投资依然任重道远

在调整产业结构和经济转型的过程中，加速推进并合理引导民间投资必将为我国的经济增长注入新的增长动力。激活民间投资对于我国转变增长方式，促进经济社会可持续发展意义重大。世界经济发展的历史也表明，保持民间资本的持续增长，引导民间投资健康发展是现代国家经济繁荣、社会和谐的必要条件。我国改革开放的实践也证明，凡是经济发展比较快的地区恰恰也是民间投资非常活跃的地方。民间投资已经成为促进我国经济发展的重要力量，因此，民间投资理应获得充分平等的市场准入和完全公平的国民待遇。

其实，鼓励和引导民间投资并不是新的政策和制度，早在2005年国务院就出台了“非公经济36条”，去年9月份又制定了“促进中小企业发展29条”，要求鼓励民间投资，并拓宽民间投资领域。但是，从目前来看这一政策的实施效果并不理想，阻碍民间投资的各种制度性障碍和行业的准入壁垒至今仍然没有被打破。特别是由于垄断行业的改革没有同步跟进，垄断企业过于强大，民间资本被挡在“玻璃门”之外，很多经济领域民营资本根本无法进入，难以发挥应有的作用。

目前，尽管国家又出台了“新36条”以及与之相配套的《通知》，也对各政府管理部门的职责作了明确分工，但是从现实情况来看，激活民间投资依然困难重重，任重道远。

“新36条”是国务院“非公经济36条”和“促进中小企业发展29条”文件内容的继续和发展,对于创造公平竞争、平等准入的市场环境,进一步拓宽民间投资的领域和范围,充分发挥国有经济和民营经济各自的积极性,推动市场经济体制在发展中不断完善,保持我国经济平稳较快发展,必将产生重大而深远的影响。今后，国家应抓紧清理和修改那些不利于扩大民间投资的种种规定，同时要制定更加详尽的、有可操作性的鼓励民间投资进入的具体措施和实施细则，并建立由相关政府部门组成的专门机构履行落实和监督之责，为扩大民间投资范围提供必需的规则保障和制度环境。激活民间投资好政策很重要，但政策的贯彻落实更为关键，今后必须提高各级政府管理部门在具体操作中对于“新36条”的执行力，一项好的政策要获得理想的实施效果必须提高和确保政策的执行力。

第五篇：统筹城乡发展重在提高政策执行力

统筹城乡发展重在提高政策执行力

在新形势下，农业农村出现了许多新情况新问题，城乡发展不均衡、贫富差距拉大、城乡居民不公正的国民待遇等问题，直接影响着城乡统筹发展进程，那么，如何用城乡统筹的新理念解决三农问题呢？提高各项惠农政策执行力是统筹城乡发展的有效举措。

胡锦涛总书记年初在河北三河等地考察时，要求各级党委和政府要认真落实中央支持“三农”发展的方针政策和工作部署，确保农村发展好势头不逆转。这充分说明，落实好中央各项惠民政策是统筹城乡发展、增加农民收入、保持农村发展好势头的关键所在，抓住了这个根本点，我们就扭住了解决三农问题的“牛鼻子”。

近年来，全国各地认真落实国家在统筹城乡发展方面的新政策、新举措、新机制，取得了显著成绩，开创了统筹城乡发展的新局面，但在完善统筹城乡发展的政策体系、打破城乡二元结构、突破政策瓶颈、提升政策执行力、取得实际成效方面仍存在差距和不足。因此，用足用活用好各项惠民政策是落实总书记的重要要求、统筹城乡发展、促进科学发展的重要体现，也是切实有效的。

在提高统筹城乡发展政策执行力上，要在三个方面再上新水平：

一要在健全政策执行的工作机制上再上新水平。重点说：优化各级政府决策机制，依法、科学、民主决策；公开透明。优化各级政府机构设置和组织结构；优化政府执行流程，手段创新电子政务；法规条例，将推进统筹城乡发展的政策落实纳入法制化轨道。

二要在加强执行队伍建设上再上新水平。重点说通过教育培训、轮岗交流等措施，推进机构改革，完善管理体制，提高执行能力和水平，确保统筹城乡发展各项政策落到实处。

三要在完善政策执行环境上再上新水平。建立健全责任追究机制（行政首长问责；行政过错责任追求；首办负责制）、执行监督机制（投诉举报；民主评议；行政人民群众和网络监督。健全考核和激励机制，加大政策宣传力度，营造良好舆论氛围。

“天下之事不难于立法，难于法之必行”，充分说明制定出台好的制度政策并不太难，难的事抓好落实，提升执行力，增强实效。因此，只有提高政策执行力，才能开创城乡统筹发展的新局面，才能切实维护好城乡居民的根本权益，才能真正让发展成果让人民共享。