论档案行政权力清单的行政法属性

第一篇：论档案行政权力清单的行政法属性

摘 要：行政法是规范行政行为的法律规范，档案行政行为受行政法的规制，行政法是制订档案行政权力的主要法律依据。档案行政权力清单具有行政法的属性，违反档案行政权力清单的行为无效且违法。

关键词：档案行政权力；权力清单；行政法；属性

推行权力清单制度是我国档案行政管理部门近两年来的一项重要工作。也有一些相关文章发表。但是，对档案行政权力清单与行政法的关系还未涉及，相关研究尚属空白。实际上，权力清单制度背后蕴藏深厚而复杂的行政法理论。通过对档案行政权力清单行政法属性的探讨，对于深入认识、理解和完善档案行政权力清单制度有着积极的意义。

行政法的概念与本质

关于行政法，法学界的一般看法：“行政法是关于行政权力的授予、行使以及对权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称。”[1]其本质可从以下五个方面来理解。

1.1 行政法是设定和授予行政权力的法。根据职权法定的原则，一切行政权力必须与法有据，由法律法规授予。“宪法相关法类中规范国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律，以及民族区域自治制度的法律，行政法类中有关规范行政权力运行以及行政机关工作人员的各类法律，经济法类中有关宏观调控方面的法律，以及诉讼与非诉讼程序类的全部法律，都可以归入国家权力产生和运行的部分。”[2]这其中又以行政法为主，即绝大部分行政权利是由行政法律法规设定和授予的。行政法律法规对一定或特定行政权力予以设定，从而形成一定的权力体制，并明确规定这一行政权力授予某一行政主体――政府、政府机构、公务人员或其他组织，以及这一权力主体内部组织权力运行与活动的规则。

1.2 行政法是规范和限制行政权力的法。关于行政法的本质，法学界一直就有“控权法”（控制行政权）和“保权法”（保障行政权）之争。控权法理论认为，“行政法的基本内容是控制和限制政府权力。”[3]近年来，控权法理论得到了大多数法学界学者的认同。认为，“行政法最本质的特征就是对行政权的控制” [4]和限制行政权力滥用，避免社会发展在稳定性、普遍意志性的法律支配之外，受到某些个人或者某个机关，偶然的、任意的、故意的支配。

1.3行政法是保护行政相对人利益的法。从行政法的立法目的上看：“行政法是规范行政权力和限制行政权力滥用，保护行政相对人权利的法律”，[5]其立法目的是保障公民权利。“以保护行政相对人权利为目的，对行政权行使的目的、方式和过程等方面进行制约和规范，并为行政相对人提供司法救济，充分体现了当今我国行政法控制行政权力和保护公民权利的功能。”[6]由此可见，行政法是规范行政权力的法。

1.4 行政法是监督行政权力的法。行政法既是规范行政权力的法，也是监督行政权力的法。行政法具有监督行政权力主体，包括政府、政府机关、政府工作人员、法律法规授权的其他组织及其工作人员，防止行政权力滥用的作用。法律法规在赋予行政机关及其主体以行政权力的同时，“由于行政权力客观上存在易腐性、扩张性以及对个人权利的优越性和侵犯性，因此，必须对行政权力加以监督和制约。”[7]现实中，行政法是通过规定行政权力的范围、行使方式及法律责任等，达到监督行政权力主体、防止行政权力滥用目的的。

1.5 行政法是对行政权力后果进行补救的法。对于行政法是对行政权力后果进行补救的法，国内学者多引用美国学者施瓦茨“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法”的说法。行政补救亦称行政救济，“是指行政行为侵犯公民权利所造成的权利缺损而实施的救济。”[8]是行政法重要的内容之一，由行政复议法、行政诉讼法、行政赔偿法多部法律构成，以保证行政法的正确实施，保护公民及社会组织的权益不受侵害，并对权益受到侵害的公民及社会组织实施救济。行政法是规范行政行为的法律规范

2.1 行政法的目的。行政法立法的目的就是通过规范行政行为，来保障公共利益的实现、监督和控制行政权力的合法行使、保护行政相对人合法权益不受侵害。

2.1.1 公共利益目的。保障公共利益的实现是行政法的目的。行政法的公益目的体现为：一方面，行政主体是公共利益的代表，行政法保障其为实现公共利益而进行的行政活动。具体来说，行政法保障行政机关有效地进行国家行政管理，为行政机关行使职权提供依据和条件。另一方面，行政法也要求行政权的行使必须符合公共利益，即行政法运用公共利益作为标准来限制规范行政主体的行政行为，确保行政主体的行政行为与公共利益目的相一致。

2.1.2 控制行政权力目的。行政法的控制行政权力目的是指行政法监督、控制行政权力的目的。行政权以实现公益为目的，但在现实中，行政权存在着滥用的可能性，为此，行政法对行政行为的主体、内容、形式等进行了严格的规范，要求行政主体必须依法行政，同时加强对行政行为的监督，确保行政行为的合法性和规范性。

2.1.3 保护行政相对人合法权目的。保护行政相对人合法权目的是指行政法保障行政相对人的合法权利和利益的目的。一是对行政行为规定严格的法律要件进而对其进行监督，在控制行政权的同时保障行政相对人权益；二是在行政过程中赋予行政相对人参与权等程序性权利，提供行政相对人在行政过程中陈述意见、表达意愿的机会；三是在行政权侵犯行政相对人权益时，为行政相对人提供事后性救济的机会。

2.2 行政法调整的法律关系。“行政法是规范行政行为，调整行政机关和管理相对人之间关系的法律规范总称。”行政法的宗旨就在于规范国家行政权力运行的界限。“现代市场经济排除了绝对的自由竞争，政府的干预或宏观调控对经济发展和稳定来说是不可或缺的。但是，政府的干预或宏观调控应该依法进行。杜绝政府的任意行为，避免不当干预就成了行政法的任务。哪些行政机关有权干预经营者的行为和进行宏观调控，这些机关应该采用什么手段，依照什么程序进行调控和干预，都应当依照行政法的规定依法行政。”[9] 2.3 行政法控权的对象。“行政法规范的是行政行为，而不是公民等相对人的行为”。[10]其一，行政法的目的是保障公民权利，所以，行政法规范的是行政行为，而不是行政相对人的行为；其二，为保护行政相对人权利，行政法的义务主体应当是行政机关而不是行政相对人，行政相对人在行政法中不承担义务；其三，违反行政法的主体只能是行政组织，而不是行政相对人。因为行政机关是行政法的义务主体，所以，行政违法只是指行政机关及其工作人员因违反法定程序、超越职权、滥用职权或者不履行法定义务的行为，承担行政责任不包括行政相对人。

2.4 行政法规制的重点。行政法“以促进转变政府职能，限制行政权力的过分扩张为重点，要通过法律手段约束行政行为，控制行政权力的膨胀和扩张，让政府少管事、管好事。”[11]行政法规制的重点是规范行政行为、控制行政权力、监督行政权力的行使。

2.5 行政法规定的程序。

行政法“为行政行为从设定、实施到法律救济等都作了统一规定，目的是避免、减少人为的主观随意性，特别在规范行政行为的时间、方式、方法、步骤方面，在行政自由裁量权的行使方面发挥正当程序的作用。”[12] 档案行政权力清单的行政法属性

3.1 档案行政行为受行政法的规制。关于行政行为的概念，大多数学者认为所谓行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为。[13]据此，可以将档案行政行为定义为：所谓档案行政行为是指档案行政主体在实施档案行政管理活动、行使档案行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为。档案行政行为是政府行政行为的一部分，是政府管理社会档案事务的一种专业行政行为。

如上所述，由于行政行为受行政法的规制，作为行政行为之一的档案行政行为，同样受行政法的规制。而且不仅受档案专业法律法规的规制，还要受《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政赔偿法》等其他行政法律的规制。

3.2 行政法是制订档案行政权力的主要法律依据。根据职权法定原则，档案行政权力必须由法律授予。由于“行政法规定国家行政管理的基本原则、程序，国家行政机关的地位、产生、职权和职责等，是横跨各个行政法领域、规范行政行为的法律，包括行政组织法、行政运作法（包括行政许可、处罚、制裁、监察等）和行政救济法（行政赔偿法、行政复议法、行政诉讼法）等。”[14]行政法就成为制订档案行政权力的主要法律依据。其中也包括陈忠海教授所说：“与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章。”[15]

3.3 档案行政权力清单行政法属性分析。权力清单制度本质上在于通过明确和公开行政主体的职权范围、行为方式、运行程序和责任承担等，为公众参与和社会监督提供条件和可能，最终实现规范和控制行政权的目标。可见，权力清单制度与行政法的目标是一致的。通过对档案行政权力清单行政法属性的分析，可以使我们更深入认识、理解和完善档案行政权力清单制度。

3.3.1 目标：规范和控制档案行政权。“实现对行政权的有效控制，是行政法理论与实践一直以来孜孜以求的目标”，[16]档案行政权力清单制度本质上是档案行政管理部门对档案行政权的一种自我控制。其核心是通过公开档案行政权力的数量、种类、运行程序、适用条件和行使边界等，为档案行政权力运行划定清晰界限，实现规范和控制档案行政权的目标。档案行政管理部门通过晒出档案行政权力清单的方式，明晰自身权力的职责与边界，做到有所为，有所不为。

3.3.2 主体：确定档案行政主体的职权范围。为实现规范和控制档案行政权的目标，应当严格确定档案行政主体的职权范围，这是档案行政权力清单制度首先需要解决的问题。档案行政权力清单制度通过对档案行政主体相关档案行政职权的梳理，清理、明确档案行政管理部门的职权范围，将法律法规规定的原则、模糊的方面给予细化，不仅使档案行政管理部门更明晰自己的权责，还让档案行政相对人能一目了然地了解档案行政权的范围与内容。通过档案行政权力清单制度，确定了档案行政主体的职权范围，在档案行政权力清单范围之内的职权，档案行政管理部门有权力也有责任去行使；超越清单权限范围的，既无权，也不能越权行使，否则就要追究其违法行政的责任。这不仅减少了档案行政管理部门越权行政、违法行政的可能性，还为公众监督档案行政管理部门奠定了基础。

3.3.3 方式：界定档案行政主体的行为边界。“职权法定”是档案依法行政的基本要求，档案行政权行使必须“于法有据”，否则就容易导致权力的滥用与腐败。而“职权法定”的前提就是要明晰界定档案行政主体行为的边界和活动范围。确定档案行政管理部门能够行使何种权力，在多大职权范围内行使档案行政权力。档案行政权力清单制度以一种便于理解接受的方式，将档案行政管理部门的各项职权向社会公开，明确列举各项档案行政权力的权限、依据和范围，进一步清晰和界定档案行政主体的行为边界，限制压缩法外权力和寻租空间，减少档案行政管理部门内部之间的权限争议，并提高档案行政管理的效率和廉洁性。

3.3.4 程序：明确档案行政职权的运行程序。“行政程序的根本政策问题就是如何设计一种制约制度，既可最大限度地减少官僚武断和超越权限的危险，又可保持行政部门需要的有效采取行动的灵活性” [17]。因此，从这个意义上讲，权力清单具有行政程序规制的特质。如果说法治的基本功能是控制行政权力的话，那么，就控权的方式来说，传统注重的是组织法控权，现代法治则更注重程序法控权。因此，档案行政权力清单不仅应注重列出档案行政主体的权限，还应重视各项档案行政权力行使的具体程序。通过规范的档案行政权力清单文本，将所涉及的职权运行具体程序予以明确规定，让档案行政主体、职权、责任都有了一一对应的关系，使每一个档案行政职权的运行都将受到程序规则的有效制约。

3.3.5 制度：公开、参与、监督机制的运用。档案行政权力清单制度最终目标在于通过规范和控制档案行政权，保障档案行政相对人的合法权益。因此，档案行政权力清单制度的制定、调整和运行等都应当充分引入公众参与，充分发挥公众参与对权力清单制度的监督作用。而档案行政权力清单公之于众，晒在社会与公众的阳光之下，为档案行政相对人和利害关系人行使监督权提供了前提和条件。档案行政权在公开透明的阳光下运行，公众可以按照清单上列举的职责、权限进行评判和监督，这也是对档案行政权进行控制和规范的有效方式。

结语

由于档案行政权力清单具有行政法的属性，从依法行政、依法治档的视角来看，按照“法无授权不可为”的原则，一切档案行政行为均须按照业已公布的档案行政权力清单执行，违反档案行政权力清单的行为无效且违法。

第二篇：论档案的记忆属性

论档案的记忆属性

——基于社会记忆理论的分析研究

潘连根

2012-11-13 10:07:25 来源：《浙江档案》(杭州)2011年8期

【英文标题】On Memory Attribution of Archive：Based on the Analysis of Social Memory Theory

【作者简介】潘连根，绍兴文理学院（绍兴312099）。

【内容提要】随着档案学及相关学科的理论发展，档案一般属性已从信息属性、知识属性扩展至记忆属性。档案具有记忆属性，不等于档案就是“记忆”本身。在此基础上，进一步考察了话语、权力、文化、技术等社会因素对档案记忆属性的影响。最后，对于档案部门如何参与社会记忆的建构谈了一些认识。

【关 键 词】社会记忆/档案记忆/属性

一、从个体记忆走向社会记忆

记忆，就是人们能记住经验过的事物，并能在以后再现（或回忆），或在它重新呈现时能再认识。个体记忆是大脑的产物，对此，生理学家和心理学家做过许多科学的分析描述。但人脑的记忆功能是有限的，不可能将大千世界的万事万物都存贮在大脑中，于是不得不寻求各种各样的方法（从原始的图画记事到现代的电脑“记忆”）来辅助人脑的记忆，这就是所谓的“人脑记忆的延伸”。个体记忆的功能对于自然人而言的极端重要性是不言而喻的。

人是社会的存在物，必须生活在社会之中，那么，社会有无记忆？有学者指出，“大量的经验事实表明，不同层次的群体如家庭、地区、阶级、民族乃至人类整体都以各自不同的方式保留着他们关于过去的历史记录，从中汲取力量，树立信心，形成凝聚力。而且这种记忆的性质和内容也因时因事而异，或者有意识地抑制某种记忆，或者有意识地提倡和张扬某种记忆，更多的则是对过去生活的无意识记忆。无论如何，这些都不是纯粹个人对某些特定事件的记忆和保存，它们向我们昭示着社会记忆的存在。”社会是一代一代变更的，社会记忆不仅能使社会历史代代相传，而且通过社会记忆对人类历史的保存和传递，才有了传统的延续、文化的传承和社会的进步。因此，“一个社会，如果丧失了‘社会的记忆’，社会也就无法进步和发展了。”

那么，社会记忆又是如何保存和传递的呢？有学者根据生产力和物质技术水平、社会交往状况、认知思维能力的发展以及文化样态的呈现方式的历史发展，认为社会记忆大致经历以下三个阶段的历史转型或具有以下三种历史类型：神话传说、口承记忆、文字符号。当然，社会记忆的表现形式，大体上有以下几种互渗互融的形式：文本形式（如甲骨卜辞、青铜器铭文、竹简、纸质文本、电子文本等）、器—物形式（如古建筑遗存、文物等）、仪式等。

由此可见，社会记忆明显不同于个体记忆。正如美国学者保罗·康纳顿在其著作《社会如何记忆》中指出的，记忆不仅属于人的个体官能，而且还存在着叫做集体记忆或社会记忆的现象。社会记忆的提出是对传统记忆观的挑战，它认为记忆是社会建构的过程和结果，而不仅仅是机械地对所获信息进行编码、储存和提取，它更强调记忆过程中人的主体性、能动性的发挥，强调个人记忆的社会制约性。这就突破了传统上把记忆看做是生理学和心理学意义上的局限性，是对个体记忆的超越。

二、档案记忆观的提出

20世纪90年代以来，随着联合国教科文组织倡议并牵头实施“世界记忆工程”项目的展开，社会记忆理论的影响日益扩大。目前，哲学、历史学、社会学、人类学、民族学等学科都在运用社会记忆理论来分析某些现实问题。档案学界也不甘落后，将“记忆”引入档案学研究和档案工作实践之中，成为继“信息”、“知识”之后的又一重要概念。档案记忆观已初步形成，影响日渐彰显。

事实上，档案界早已认识到档案和记忆之间的联系。如1950年第一届国际档案大会上，曾任国际档案理事会主席、法国国家档案局局长的布莱邦就指出，档案是一个国家的“记忆”，档案馆保存的是一个国家最宝贵的东西，即一个国家的历史证据和作为国家灵魂的材料。然后，直到20世纪末才在社会记忆理论研究和“世界记忆工程”实践的推动下，档案记忆观才成为档案学界的新视点，为档案界所重视。如我国在2001年11月由中国人民大学举办的“中国首届档案学博士论坛国际学术研讨会”的主题便是“21世纪的社会记忆”；2004年在奥地利召开的第十五届国际档案大会，也是围绕“档案、记忆与知识”这一主题讨论了档案作为人类记忆库的重要社会功能及若干相关核心问题。

那么，档案记忆观的核心内容到底是什么？目前，对于档案和记忆之间的关系，有多种多样的认识和表述。如档案是记忆的载体，档案是记忆的工具等。这些都是档案记忆观中的核心观点。因此，有些学者认为，“档案记忆观是指人们对于档案作为社会各项活动的原始记录而具有的构建人类社会记忆的作用和价值的基本认识。”其核心内涵是：基于对档案基本属性——社会记忆属性的本质性认识，把档案与社会、国家、民族、家庭的历史记忆联结起来，强调档案是一种社会（或历史、集体）记忆的载体（或工具），档案馆是社会记忆的保存场所，档案工作者是社会记忆的保管者，并从保存和传递社会记忆的高度来看待档案管理活动。

三、档案具有记忆属性

从目前有关档案记忆观的认识来分析，档案记忆观最重要的内核就是“档案具有记忆属性”。

一般认为，档案的本质属性是原始记录性（尽管学界对此仍有争论），而档案的一般属性则是“档案的知识属性和信息属性”。而无论从社会记忆工程的实践还是从发展档案学理论的角度来看，记忆属性也应是档案一般属性的重要表现。也就是说，我们对于档案一般属性的认识，已从信息属性、知识属性扩展到记忆属性。

档案具有记忆属性，不等于档案就是“记忆”本身。档案是记忆的命题不能成立。这一点已为国内外许多学者所认同。

国际档案界现在已经认识到，出现在文化和历史研究领域的档案馆，不仅仅是研究的场所，而更是研究的对象，不能认为档案与社会记忆是同一的。例如，美国密歇根大学本特利历史图书馆馆长弗朗西斯布劳因认为，“社会记忆，这种新的看待过去的模式，则超出了档案的范畴，它是从情景的视角来证实过去”，由于认识到档案在历史探究过程中并不是中立的，因此便“发生了一次文化上和学术上的转移——从历史的角度狭义地建构过去转向根据社会记忆广义地建构过去。”

国内也有不少学者认识到“档案”不等于“记忆”。其中较有影响的是卫奕博士的观点。她认为，“社会记忆”的表现形式无非是文本记录、仪式、文物等，但形式毕竟是形式，“社会记忆”是社会情感、心理的重构，并不是记录和史实本身，“社会记忆”不能和传统的文献记录（包括档案）画等号。但档案确实是重构社会记忆中的重要工具和途径之一，因为档案作为历史记录能够影响社会记忆的形成并予以补正和校验，这恰恰是其他事物和行为（如纪念仪式、口述历史以及文学作品、电影、图片、音乐等各种刻写的符号系统）所不能替代的优势。有意思的是，即使非档案界的学者也同样认识到，“不能认为历史档案与社会记忆是同一的，历史档案是死的，是不可更改的认识的积累，社会记忆则是活生生的，它从情感的视角体验过去。”

四、影响档案记忆属性的社会因素

如果我们认同档案具有记忆的属性，那么这种记忆属性又与哪些社会因素密切相关呢？笔者认为，主要社会因素有话语、权力、文化、技术。

基于话语因素的档案记忆属性分析。所谓“话语”，简单说就是人们说出来或写出来的语言。话语和社会记忆之间有着紧密的关系，一方面社会记忆通过话语来保存和延续，另一方面社会记忆的释放和了解在很大程度上也要借助于话语。如果将话语概念放大的话，就连纪念仪式本身也是一种操演话语（即将文本解码成另一种话语）。这反映在档案记忆属性中，就是档案（特别是官方文件）话语的讲述内容以及讲述方式明显要受到社会结构或集体的制约，这种制约通常表现为一种社会记忆或集体记忆。即便是口述记录也并非只受到个人经历的影响，而不可避免地或多或少地受到这种社会记忆或集体记忆的制约，正如王明珂研究员指出的，“由社会记忆观点，一个人对于‘过去’的记忆反映他所处的社会认同体系，及相关的权力关系。‘社会’告诉他哪些是重要的、真实的‘过去’。”因此，我们认同档案是历史的原始记录，档案是社会记忆的储存器，但社会记忆的延续很大程度上是通过话语来实现的，如果撇开档案这种形式的话。

基于权力因素的档案记忆属性分析。社会记忆的研究者现在基本上认同社会记忆是一个建构的概念，其建构过程受到观念、组织、文化、制度等诸多因素的影响，其中权力因素的影响十分突出。与话语一样，权力决定和操纵社会记忆，社会记忆本身也是一种权力。表面上看，个体可以随心所欲地思考和生活，但事实上个体并不能自如地记忆或忘却，他是要受到某种社会强制力的控制的，法国著名社会学家哈布瓦赫在其《记忆的社会框架》著作中将把这种强制力称之为“社会框架”。正是因为社会框架在不时地要求人们按照它的意愿去记忆，才会有社会记忆或集体记忆。“任何记忆都有着社会的框架，文化的背景。社会或者有意识地抑制和禁止某种记忆，或者有意识地提倡和张扬某种记忆，‘记忆’既可以被有意删除，又可故意保留”。这说明权力在本质上操纵着记忆。当然，在权力斗争中，强势权力通过控制记忆，即不断强化有利于自己的记忆，删除不利于自己的记忆，来达到控制人们的行为的目的。权力关系也可以说是一种记忆反对另一种记忆。因此，记忆本身也是一种权力。权力因素反映在档案的记忆属性中，其消极作用是十分明显的。对此，张林华、蒙娜在《权力因素在档案建构社会记忆中的消极作用及其应对策略》一文中有较详尽的阐述。因此，我们需要重新思考档案这种社会记忆载体在历史建构过程中的作用，或者说该怎么样去建构档案资源体系以较为全面真实在反映社会历史。因为，“我们不得不承认，我们以文字记录保存的‘史料’，只是这些‘过去事实’中很小的一部分。它们是一些被选择、组织，甚至被改变与虚构的‘过去’。因此，一篇文字史料不能简单的被视为‘客观史实’的载体；正确地说，它们是在人们各种主观情感、偏见，以及社会权力关系下的社会记忆产物。”因此，可以说，档案是有选择、有意识、有目的的记忆。

基于文化因素的档案记忆属性分析。由于广义的文化概念是指人类在社会历史过程中所创造的物质财富和精神财富的总和，因此，社会记忆在某种程度上主要也就是文化记忆。就记忆和文化的关系，国内外学者皆有论述，如“记忆是一种文化建构。”同时，记忆“不仅仅显现为文化记忆，而且还构或、成为记忆文化。”“‘文化记忆’以两种形式存在：一种是潜在形式，即以档案资料、图片和行为模式中储存的知识的形式存在；另一种是现实形式，即以这些浩繁知识中——根据当今利益尺度衡量——可用部分的形式存在。”记忆由潜在形式转化为现实形式，需要通过媒介（文本、图片、话语等）的激活、重温、强化来实现。档案既是社会历史文化记忆的沉积，同时因其包含着丰富的历史文化知识而成为构建“新”的历史文化记忆的重要元素。

基于技术因素的档案记忆属性分析。关于社会记忆与技术的相关性，学术界研究得不多。但据尚东涛教授研究，社会记忆与技术是尝试相关的。他在《社会记忆的技术向度》一文中对此作了较为深入的研究，认为人的社会记忆在内在统一的质料性、形式性、建构性层面归因向技术，如作为社会记忆的质料的人对自然的能动关系、社会关系、精神关系都具有历史的技术因，作为社会记忆的形式层面的文本形式工、器—物形式、仪式的技术因更为明显，社会记忆的形式建构与权力建构也可归因向技术。按照他的理论，笔者认为，档案的形成、存储、加工、开发利用等无不与技术相关，技术也就是档案记忆属性构成的重要性因，在某种意义上档案管理就是一门技术活。

五、档案部门如何参与社会记忆的建构

档案不仅是社会记忆的一种重要载体，而且也是建构社会记忆的一种重要资源，在社会记忆建构中具有十分重要的作用。“档案因其原始记录性的特点，在构建社会记忆中具有不可替代的补正、校验、保存及传递作用。”在确保社会记忆的连续性方面档案功不可没。

随着国运昌盛，社会对科学文化事业的日益重视，各地纷纷出现了“城市记忆”工程，为档案工作开辟了新战场，并为更大范围的社会记忆工程的实施和开展提供了经验的积淀。浙江省更是明确提出在“十二五”开局之年要启动实施“浙江记忆”工程，要编制《浙江记忆名录》，努力打造浙江档案文化品牌。在此笔者谈些认识。

首先，记忆工程的实施牵涉面广，仅靠档案部门是不够的，需要由政府出面牵头，组织、协调各相关部门、各学科专家学者共同参与实施。当然档案部门可以作为试点，先行一步，取得经验。

其次，就档案部门自身来说，在参与社会记忆的建构过程中，既要考虑馆室藏档案资源的现实，也要考虑社会记忆建构的完整性，有目的地参与社会记忆工程，从而达到双赢的结果。

具体说，我们现在的馆室藏结构由于历史的原因，保存的大多是一些党政红头文件，近年来虽有所注意，但并未从根本上得到改善，这就导致档案反映的社会记忆是不完整的。其实对于这个问题，无论是史学界还是档案界都已有所认识，只是行动不力。

由于“在社会权力运作与抗衡下某些优势社会人群的记忆得到强化、保存，另一些人群的记忆则被失忆或废弃。”因而导致档案保存不可避免地受到权力因素的影响，档案记忆资源残缺。而20世纪中期开始的新史学运动，导致史学研究范围的拓宽，大到可以研究一个民族的兴亡，小到可以研究一个普通人的习惯与情感，迫使史学家开始在最大范围内运用和挖掘非官方档案史料，造成档案馆在史学界地位的缺失。因此，无论从社会弱势人群、边缘人群权利得不到有效保障的现实还是从新史学研究需要的角度看，档案部门关注普通民众注重平民记忆的保存也是十分必要的。这方面英国的社会融入计划（档案部门是其核心部门）就值得借鉴。因此，随着史学研究逐步转向对平民史研究的重视，档案部门也要重视对普通民众档案的收集，而我们开展的民生档案的收集仅仅是开了一个好头。

与此同时，还要重视对口述史料的收集工作。因为，在社会发展的历史进程中，有很多社会记忆交没有用文字或其他形式记录下来，而主要依赖口述来传递在。相对于文字记忆来说，口述记忆不易为社会权力掌控，但它又弥补文字记忆的不足，填补历史的空白和细节。因此，档案部门也有责任对口述记忆进行记录、整理、归档，将之纳入档案记忆资源系统之中。国外的档案部门对于口述史料的收集工作较为重视，而国内档案部门时至今日依然没有很好的开展。

与此相类似的还有非物质文化遗产档案的收集工作，这也是留存文化记忆的重要举措。要把口传心授的非物质文化遗产尽快通过文字、录音、录像等形式保存下来，这是保护和传承非物质文化遗产的重要举措。2003年联合国教科文组织通过的《保护非物质文化遗产公约》就明确提出了对非物质文化遗产进行“建档”的保护措施，我国的许多非物质文化遗产工作的法规文件中也有类似的要求，但在我国目前实际开展的非物质文化遗产保护工作中，确实存在着“档案机构在非物质文化遗产保护中的地位被边缘化”的现象。因此，档案部门要想方设法积极参与非物质文化遗产的保护工作中，去争取自己应有的地位。

总之，档案部门要通过各种途径方法，保留丰富的档案资源，尽量为社会留下较为完整的社会记忆，从而为维系社会文化历史作出自己应有的贡献。

再次，要加强对档案记忆资源的开发利用。目前档案界在谈到档案部门如何在建构社会记忆中发挥其自身应有的作用方面，往往强调档案编研工作的作用。这方面的论文不少。但笔者以为，档案部门仅靠单一的编研来完善社会记忆是远远不够的。如能将记忆资源进行资本化开发利用，可带来相当的经济和社会效益，如成都郊区洛带古镇成为“西部客家第一镇”，就是运用社会记忆推进旅游资源开发的成功案例。这或许能给档案部门以一定的启迪。

最后，从档案记忆属性的角度看，档案工作者不应是一个被动的档案文献遗产的继承者和保护者，而应成为社会记忆的积极塑造者。正如T·库克指出的，“主要的历史诠释行为并非发生在史学家打开档案盒之时，而是在档案工作者装盒之际，在于98％被销毁的未装进档案盒的文件潜在的影响。”“档案工作者是建构社会和历史记忆的积极因素。在此过程中，他们不仅有义务保护或记录过去，还有责任把未来的需要和期望铭记于心，唯其如此，才更能反映社会的‘价值’而不只是某些重要用户或传统用户的人价值。因此，档案工作者要牢记自身的历史责任，增强在建构社会记忆中的主体意识。”

【参考文献】

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[6]关于档案记忆观的核心内涵，丁华东教授在《档案管理》2009年第1期上发表的《档案记忆观的兴起及其理论影响》有过揭示，此处笔者依据自己的理解略作修改。

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第三篇：试述档案行政权力清单与档案行政责任清单

摘 要：对档案行政权力清单与档案行政责任清单的内涵、区别及关系等一些基本问题进行了探讨。

关键词：档案行政；权力清单；责任清单

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要强化权力运行制约和监督体系，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。为落实中共中央提出的改革要求，档案部门也相继开展起档案行政权力清单制度的建设，并按照权责一致原则，开展起构建与档案行政权力清单相关的档案行政责任清单制度建设。档案行政权力清单制度的建设是一项新工作，许多问题都需要探讨。这里就档案行政权力清单与档案行政责任清单的一些基本问题做一探讨。档案行政权力清单与档案行政责任清单的内涵

1.1 档案行政权力清单的内涵。有关权力清单的内涵，目前尚无统一的含义。有学者认为：“所谓‘权力清单’，简而言之，就是要把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。”[1]也有学者认为：“权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。换言之，清单所涵盖的范围就是行政权力的合法行使范围，清单以外就是行政权力不能随意进入的范围。”[2]尽管一些专家、学者对权力清单内涵的表述不一，但笔者认为，其所含的基本要素是一致的。由此，可以对档案行政权力清单的基本要素作如下认识：一是清单是档案行政权力的表现形式和载体。即档案行政权力在梳理、科学归类后以清单为载体，列单明细，对外公布。二是档案行政权力清单的内容应包括档案行政职权、行使依据、主体及流程等。简单来说，就是将各级档案行政管理机关的档案行政权力晒在阳光下，规范档案行政管理机关的档案行政权力边界，必须按照清单所列档案行政权力依法行政，不允许越权。档案行政权力清单宣示和明确的是“法无授权不可为”的法治理念。凡是档案行政管理机关依法可行使的档案行政权力均列在清单上，未列的档案行政权力，即法未授予的档案行政权力，档案行政管理机关均不得行使，行使即构成违法。对档案行政管理机关来说，“法无授权不可为”就具体明确化为“权力清单上未列者不可为”。

1.2 档案行政责任清单的内涵。有关责任清单的内涵，目前也尚无统一的含义。有学者认为：“责任清单是指政府采用清单的方式，列明政府部门承担的责任事项，公布责任事项的承担主体和追责情形，明确部门间的责任边界。”[3]也有学者认为：“责任清单的含义是‘法定职责必须为’，明确了行政机关职权之下相对应的责任。”[4]依据这些认识，可以这样认为，档案行政责任清单是档案行政管理机关将所有法律、法规赋予档案行政管理机关的职责统一整理、归纳为一张清单，向社会公布，接受社会监督。档案行政责任清单宣示和明确的是“法定职责必须为”的法治理念。因此，各级档案行政管理机关对于档案行政责任清单上列出的法定职责，必须认真履行，不履行即构成不作为，就属于违法并应承担相应的违法责任。对于档案行政管理机关来说，“法定职责必须为”就具体明确化为“责任清单上所列职责必须为”。

档案行政权力清单与档案行政责任清单的区别

2.1 两者的目的不同。建立档案行政权力清单的目的是为了建构符合现代市场经济规律和法治要求的档案行政管理机关的角色；理顺各级档案行政管理机关的职责，推动档案行政管理机关职责的规范化、法制化。具体来说，就是为了控制档案行政权力并使其在法治的范围内行动，按照“权力法定”、“法无授权不可为”的法治原则，梳理档案行政管理机关的档案行政权力，使档案行政管理机关行使的每一项档案行政权力都有明确的法律依据。这样，可以规范档案行政权力运行，减少档案行政权力行使过程中的随意性，避免权力寻租；可以进一步厘清层级之间的职责关系，突出不同层级档案行政管理机关的管理和服务重点，提高档案行政管理机关的行政管理效能。

“‘责任清单’的目的在于建立与权力相适应的责任追究体系，减少遏制权力乱象，一旦权力不作为或者乱作为，有关责任主体必须付出相应的代价。”[5]制定档案行政责任清单的目的在于通过档案行政责任清单，明确档案行政责任主体，健全问责机制，促进档案行政主体（档案行政管理机关）积极主动履行职责，避免不作为。档案行政管理机关要勇于负责、敢于担当，切实履行职责。具体来说，按照“法定职责必须为”的法治原则，明确档案行政行为和与之相应的法律后果，确保每一个档案行政行为都有明确的档案行政责任和责任主体，做到权责一致，权责自负。

2.2 作用不同。档案行政权力清单按照“法无授权不可为”的要求，主要解决档案行政管理部门乱作为的问题。具体作用有四个方面：一是划定档案行政权力边界。以清单形式对各项档案行政权力的边界进行明确规定，可以使档案行政权力在法治的轨道上运行，有效减少档案行政权力越界行为，维护法律法规的权威性；二是规范档案行政权力运行。档案行政权力清单有助于构建权责统一、清晰具体、密切协同且无交叉的权责体系和程序化、法制化的档案行政权力运行流程，规范档案行政权力运行，杜绝乱作为；三是确立制度性授权。档案行政权力清单对档案事务的办理流程、相关的法律依据、岗位的权责范围做出非常具体的规定，确立了一种制度性授权机制；四是强化社会监督。档案行政权力清单的监督功能贯穿于档案行政权力运行的始终，具有监督主体广泛、监督内容明确、监督途径多样、监督力度增强的监督功能优势，对权力运行构成刚性监督的高压态势。

档案行政责任清单按照“法定职责必须为”的要求，重点是解决部门“不作为”问题。具体作用有三个方面：一是推行档案行政履职规范化。通过清单列表方式明确档案行政管理机关所承担的档案行政责任，划清档案行政责任的行使范围使档案法定职责具体化，操作规范化。二是推动档案行政追责程序标准化。按照有权必有责、用权受监督、违法必追究的原则，档案行政责任清单依据相关法律、法规和规章，全面梳理追责情形和追责依据，形成档案行政责任追究机制，明确实施主体、追责方式和追责程序，使追责程序标准化，便于问责追责。三是警戒预防潜在档案违法冲动。通过梳理档案行政责任清单目录并予以公开，使得档案行政管理机关及其工作人员清楚自己的职责所在，以此划定档案行政行为的“警戒线”，使在档案行政管理机关及其工作人员在履行职责时，就事先知道那些档案行政行为可以作为，那些不可以作为，以及其行政行为导致的各种后果。同时，也使档案行政管理机关及其工作人员增强责任意识，预防其潜在档案违法冲动。3 档案行政权力清单与档案行政责任清单的关系

档案行政权力清单与档案行政责任清单是相互配套、监管制约的关系，两者密不可分，都是转变档案行政管理职能、依法治档的重要举措。

3.1 相互配套。档案行政权力清单与档案行政责任清单是共生的，有权必有责，权力和责任是统一的，拥有多大的权力就应当承担多大的责任，负有多大的责任才赋予多大的权力。档案行政管理机关要行使档案行政权力，就要承担对等的档案行政责任。档案行政权力清单厘清了档案行政管理机关的档案行政权力界限，清理了一些没有法律法规规章依据、不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的档案行政权力，明确规定了哪些行政职权事项档案行政管理机关必须为、哪些事项不能为，主要解决档案行政管理机关乱作为的问题。档案行政权力清单规范了档案行政权力运行，有效挤压了权力寻租的空间。档案行政责任清单则是明确档案行政管理机关的职责边界，一旦不作为、乱作为，就必须承担相应的责任。档案行政责任清单按照“法定责任必须为”的要求把“该管的事管住”，主要针对档案行政管理机关不作为的问题。两张清单，相互配套、相辅相成。

3.2 监管制约。权力的运行离不开责任的约束，权力清单的实施亦是如此。没有刚性的责任约束机制作保障，权力清单的实施亦可能迷失方向。档案行政权力清单尽管为档案行政管理机关行使职权提供了具体的直接依据，但是，如果不对档案行政管理机关消极履职、越权、不作为等行为制定刚性的责任约束，则很难确保档案行政权力清单的实施效果。因此，必须建立与档案行政权力清单相关的档案行政责任清单予以制约，档案行政责任清单比档案行政权力清单更具有执行意义和约束效力，它对档案行政管理机关及其工作人员行使行档案政权力的行为形成了直接的、具体的责任约束和追责考量。档案行政责任清单的目的是实现“法定职责必须为”。档案行政权力清单与档案行政责任清单是相辅相成的监管制约关系。档案行政权力清单是档案行政责任清单的前提，档案行政责任清单是档案行政权力清单的实现方式。档案行政责任清单是档案行政权力清单实施的监视器，其监管制约的功能可以提高档案行政权力清单的实施效能。只有建立与档案行政权力清单相匹配制约的档案行政责任清单，将档案行政权力和档案行政责任有机结合起来，对档案行政权力形成全方位、经常化、立体式的监督和责任追究机制，才能做到依法行政、依法治档，推进档案法治建设。

第四篇：论档案行政责任清单制度

责任是“行政权力的核心内容和应有之义，‘有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿’的权责对等原则是对行政行为的基本要求。行政机关行使权力的过程，实际上也是履行职责的过程”。[1]因此，我们建立的档案行政权力清单，实质上是档案行政权责清单，有权必有责。所以，应当在建设档案行政权力清单制度的基础上，把档案行政权力清单与档案行政责任清单结合起来，同步推进，建设与之配套的档案行政责任清单制度。档案行政责任清单的概念

关于责任清单的概念，目前，政府文件未有明确的解释，学术界和实务界至今也没有形成一致的权威定义。

陈国权、李院林认为：“责任清单是指这样一个事实，即政府承担的行政责任的具体内容必须有确定的任务清单并事先予以严格的规定，而不得以政府及其公职人员的好恶而随意变动。”[2]

陈向芳认为：“责任清单是指政府采用清单的方式，列明政府部门承担的责任事项，公布责任事项的承担主体和追责情形，明确部门间的责任边界。”[3]

黄宇宸认为：“责任清单的含义是‘法定职责必须为’，明确了行政机关职权之下相对应的责任。”[4]

根据这些认识，我们可以这样认为：档案行政责任清单是档案行政管理部门依据法律授予的行政权力与职责，而列出与之相对应的责任事项，并以清单的方式予以确定，以便于履责与追责。

档案行政责任清单有以下含义：其一，体现法定的权责对应。档案行政权力与职责必须是法定的，根据权责一致的行政权力行使原则，也必须有与之相对应的行政责任，而档案行政责任清单所列的这些行政责任也有法定之意。因为，履行行政责任是行使行政权力的基础，一定的行政权力必须承担相应的行政责任，不然行政权力就很难落实。同时，行政权力的授予必须以行政责任为约束，否则，有权无责必然会使行政权力滥用；其二，明确“法定职责必须为”。档案行政责任清单就是为履行法定的档案行政权力与职责而生，档案行政责任清单体现了有权必有责、有权必须为。虽然，法定的档案行政权力不能滥用，但也不能不用，不行使档案行政权力就是不作为。档案行政责任清单规定了行使档案行政权力与职责必须履行的档案行政责任，它要求必须有所作为。同时，也为杜绝懒政怠政不作为现象提供了保障。其三，不履责要依法追责。“从根本上讲，责任清单就是要从制度上约束逃避责任的冲动。”[5]凡是不按照档案行政责任清单履行或不正确履行规定的档案行政责任造成行政过错行为的，要依法追究责任。不按照档案行政责任清单履行责任造成行政过错的行为是指影响档案行政秩序和档案行政效率，贻误档案行政管理工作，损害国家利益、公共利益或档案行政相对人合法权益，造成损失或不良影响的行为。具体的包括拒绝、放弃、推诿、无合法依据以及不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等情形。其中放弃、推诿、不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等情形均属行政不作为行为。

档案行政责任清单中行政责任的含义与性质

2.1 行政责任的含义。在现代汉语中“责任”有两层含义。第一层是份内应做之事，对应的是“职责”与“义务”。第二层是因不履行所负义务而应当承担的不利后果。一般而言，责任是指在一定的条件下行为主体所应尽的义务或因违反义务而应承担的一定的否定性后果。

行政责任在含义上有广义和狭义之分。“广义上说，行政责任是行政法律规范要求行政法主体（行政主体和相对人）在具体的行政法律关系中履行承担的义务。这种义务分两部分：第一部分是指行政法主体必须按行政法要求进行一定作为或不作为；另一部分是指行政法主体由于不履行前一种义务而引起的法律后果，即依法形成了一种新的义务，而且当事人必须承担。前者可称为‘积极行政行为’，后者为‘消极行政行为’”。狭义的“行政责任是指行政主体及其行政公务人员因为行使行政权的行为或由于其管理的公有财产致人损害而应承担的法律责任。”[6]

档案行政责任清单因档案行政管理依法行政的要求而产生，而“依法行政的重要内容之一，便是行政机关既是一个权力主体，同时也是一个责任主体。行政机关要为自己做出的任何行政行为负责，也就是要承担行政责任。”[7]因此，档案行政管理部门要为其作出的任何档案行政行为负责，承担相应的行政责任。档案行政责任清单中的行政责任含义是广义的，但其履行行政责任的主体仅指档案行政管理部门及其工作人员，不包括档案行政相对人。档案行政责任清单中的“部门职责”“责任事项”“责任边界”等，即国家法律所规定的应由档案行政管理部门及其工作人员所履行的社会责任，它是积极意义上的档案行政责任，也就是“积极行政行为”，它与档案行政管理部门的职能与义务相对应；档案行政责任清单中的“追责”情况指的是消极意义上的档案行政责任，也就是“消极行政行为”，即档案行政管理部门及其工作人员违法或者不当行政，需要承担的行政法律责任。

2.2 行政责任的性质。档案行政责任清单中行政责任性质主要体现在责任性、义务性、制度性、监督性等几个方面。

2.2.1 责任性。档案行政责任清单中行政责任的责任性主要表现在：其一，政治责任。“政治主导行政，行政从属于政治，行政的目标、职能、行为和活动都不同程度地、直接或间接从属于政治”。[8]行政是政治在具体行政管理中的执行，行政管理部门必须贯彻执政者的政治主张，通过履行行政职责对政治稳定和社会稳定发挥重要作用。一个国家的行政管理机构要对全民负责，要承担政治责任。其二，法律责任。行政责任通过法律的形式加以规范性的肯定和保障，并以国家强制力为后盾发生约束力。法律保障行政管理部门行政责任的履行，并对不履行责任的行为进行追究。其三，积极行政责任。档案行政管理部门对其承担的行政责任必须积极作为、敢于担当，应当积极履行档案行政职责，不得推诿扯皮，对不正当行使档案行政职责、消极履行行政职责、不履行行政职责的行为应当问责追责。

2.2.2 义务性。对档案行政管理部门及其工作人员来说，承担档案行政责任的过程，其实就是承担为档案行政相对人服务的义务的过程。从这个意义上，档案行政责任就是一种义务。这种义务是由法律、法规所规定，是由社会公德和社会舆论所约束的。2.2.3 制度性。档案行政责任是国家政治法律制度的一部分。在国家政治法律制度内部，档案行政管理及其工作人员的行政行为受到国家法律、政策等的规定与约束。当其违反国家政治法律制度时，其档案行政行为将被追究行政责任。

2.2.4 监督性。档案行政责任的核心在于对档案行政管理部门及其行政管理行为的有效的监督和控制。为了确保档案行政管理部门及其工作人员根据公民的意志和法律的规定开展档案行政活动，就必须通过一定的机制来防止档案行政管理部门及其工作人员越权和不作为。从这个意义上说，档案行政责任实际上就是对档案行政管理部门及其工作人员起监控作用的一种监督机制。凡违反法律或失职的档案行政管理部门及其工作人员，都是违背档案行政责任的，理应受到法律制裁或行政惩处。

档案行政责任清单的功能

档案行政责任清单与档案行政权力清单都是全面推进依法治国，特别是建设法治政府和责任政府、实施依法行政全面深化改革大背景下的改革措施。从国家治理现代化的角度来看，档案行政责任清单的功能主要有定责、划界、规范、预防四个方面。

3.1 定责功能。档案行政责任清单的定责功能，就是确定了档案行政责任范围，明确档案行政管理部门的角色定位。有所不为方能有所为，要使档案行政管理部门更好地发挥作用，就要确定档案行政管理部门能做什么不能做什么。通过制定档案行政责任清单，档案行政管理部门对责任主体、责任事项、责任边界、追责情况等进行梳理、归类和集中，将隐含在法律、法规和规范性文件中的档案行政管理部门的行政责任直观地显露出来。档案行政责任清单的公开，客观上起到确定档案行政管理部门的行政责任范围和明确档案行政管理部门角色定位的作用，将档案行政管理部门的行政责任置于社会各界的监督之下。

3.2 划界功能。划界即明确划分档案行政管理部门的责任边界，使得档案行政管理部门及其工作人员都清楚各自的职责所在，促使积极履行各自的职责。具体包括：其一，档案行政责任的边界，即在合法行政行为与违法、不当行政行为之间划出界限；其二，部门之间的职责边界，明确不同部门的职责界限，有利于从制度上解决职能不清、多头领导、政出多门等弊端；其三，内部工作人员的职责界限，明确档案行政管理部门内部工作人员的职责界限，有利于从制度上解决推诿扯皮、懒政怠政不作为等现象。

3.3 规范功能。规范功能在于通过档案行政责任清单的规定来控制档案行政管理部门及工作人员的档案行政行为，使之符合法律法规规范所设定的行政行为模式。在档案行政管理中，第一，规范的功能可以使档案行政管理部门及工作人员按照法律法规规范授予的档案行政权力去履行档案行政管理职责。其功能就在于组织人们按照规范的授权去活动，即法无授权不可为，要依法行政。第二，档案行政责任清单作为一种规范，可以塑造档案行政管理部门及工作人员的行政行为模式。它不仅可以使档案行政管理部门及工作人员在思想上树立公民至上的政治价值观，也可将这一价值观内化到行政行为上，在档案行政管理中更好地为档案行政相对人服务，以实现档案行政管理的目标。

3.4 预防功能。档案行政责任清单是一种制度化的和预期性的规定。作为制度规定，档案行政责任清单给档案行政管理部门及工作人员提供行为准则；而作为预期性规定，档案行政责任清单告知档案行政管理部门及工作人员何为可为、何为不可为及其后果。因此，在档案行政管理部门及工作人员履行职责时就事先知道那些行政行为可以作为，那些行政行为不可以作为；可以作为的行政行为不作为及不可以作为的行政行为作为而导致的各种后果。由于档案行政责任清单是公开的、透明的，一旦档案行政管理部门及工作人员有不当行政行为，触犯了档案行政责任清单的规定，不仅会受到问责追责，而且还会影响档案行政管理部门的信誉。所以，档案行政责任清单不仅可以增强档案行政管理部门及工作人员的责任意识和必须为其行为负责的理念，同时也可预防其在工作中犯错误。

档案行政责任清单制度的建构

建构档案行政责任清单制度应当坚持责任法定、责任健全、责任公开的原则，遵循以下路径：

4.1 全面梳理档案行政责任依据。为了将所有的档案行政管理部门的责任事项全都纳入档案行政责任清单，在制定清单之前，必须全面、彻底地梳理规定档案行政管理部门责任的所有依据。应当以职责法定为原则，以法律、法规、规章和“三定”方案的规定，以及党中央、国务院和省委、省政府规范性文件为依据，对档案行政管理部门的职责进行全面、认真梳理。首先，根据权责对等的原则，凡是规定档案行政权力的事项，必须有对等责任。其次，对于一些规定的不是档案行政权力的事项而又需要履行的职责事项，也必须作为梳理的档案行政责任事项。再次，没有合法依据的事项，不应当列入档案行政管理部门的职责责任范围。

4.2 详细厘清档案行政责任的边界。首先，厘清档案行政责任的边界，明确档案行政管理的责任范围与界限。划清档案行政管理该管什么，管到什么程度，不该管什么。其次，理顺档案行政管理部门与其他部门之间的职责交叉重叠，明确档案行政管理部门的履行行政职责的界限。依据现有的规定对档案行政管理部门相关职责进行科学分工，做到与其他部门之间的职责无缝衔接，建立健全档案行政管理部门与其他部门之间的协调配合机制，提高公共服务能力。再次，明确档案行政管理部门内部机构与工作人员的职责界限，建立完善的内部机构责任的协调机制，以避免出现推诿扯皮现象，切实提高档案行政管理效力。

4.3 明确标准，依法追究失职责任。档案行政责任追责是我国行政责任追责的一部分，档案行政责任追责要遵循行政责任追责的有关规定。我国目前还没有行政责任的专门立法，有关行政责任追责的情形大都分散在《行政许可法》《行政处罚法》《行政监察法》等众多的行政单行法律、法规和规章中。《公务员法》以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对党政领导和公务员的问责情形也有具体规定，但是这并不便于操作。因此，要依据这些法规并根据档案行政责任的实际，建立一套客观的、可量化的追责衡量标准体系，依此对不正当履行档案行政职责的行政行为所应承担的法律责任进行量化追究。而对于档案行政问责的程序与方式，则要严格依照《公务员法》《行政监察法》及其实施条例以及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律、法规和规章规定的程序进行。

4.4 充分公开信息，加大宣传力度。档案行政责任清单事关档案行政相对人的切身利益，根据政务信息公开的原则，要将档案行政责任清单的有关内容向社会公开。公开的内容既包括档案行政责任事项、法律依据、责任主体、责任追究机制等静态信息，也要公开档案行政责任事项的落实情况等动态信息。公开方式既要通过平面媒体、门户网站公开，也要在档案行政管理部门的办事机构所在地公开。同时，还要大立宣传、引导社会各界参与，提高社会的责任行政意识，使档案行政责任的履行置于社会公众的监督之下，以外部监督促进提高档案行政管理部门行政责任的透明度，同时，对档案行政责任的履行者起到监督和警戒制裁的威慑作用。

*本文为2013国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13btq068）的阶段成果。

第五篇：县政府办行政权力清单

县政府办行政权力清单

县政府办行政权力清单 实施单位 项目名称 权种类别 设定依据 是否涉密 部门意见 备注县政府办（法制办）审计纠纷裁决(报县政府决定)行政裁决

《中华人民共和国审计法实施条例》(国务院令第571号)第五十二条:“被审计单位对审计机关依照审计法第十六条、第十七条和本条例第十五条规定进行审计监督作出的审计决定不服的,可以自审计决定送达之日起60日内,提请审计机关的本级人民政府裁决,本级人民政府的裁决为最终决定。审计机关应当在审计决定中告知被审计单位提请裁决的途径和期限。裁决期间,审计决定不停止执行。但是,有下列情形之一的,可以停止执行:(一)审计机关认为需要停止执行的;(二)受理裁决的人民政府认为需要停止执行的;(三)被审计单位申请停止执行,受理裁决的人民政府认为其要求合理,决定停止执行的。裁决由本级人民政府法制机构办理。裁决决定应当自接到提请之日起60日内作出;有特殊情况需要延长的,经法制机构负责人批准,可以适当延长,并告知审计机关和提请裁决的被审计单位,但延长的期限不得超过30日。”

保留县政府办（法制办）

县政府行政复议事项办理(报县政府决定)行政裁决

《中华人民共和国行政复议法》第三条:“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项,履行下列职责:(一)受理行政复议申请;(二)向有关组织和人员调查取证,查阅文件和资料;(三)审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当,拟订行政复议决定;(四)处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请;(五)对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议;(六)办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项;(七)法律、法规规定的其他职责。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》(国务院令第499号)第三条“行政复议机构除应当依照行政复议法第三条:的规定履行职责外,还应当履行下列职责:(一)依照行政复议法第十八条的规定转送有关行政复议申请;(二)办理行政复议法第二十九条规定的行政赔偿等事项;(三)按照职责权限,督促行政复议申请的受理和行政复议决定的履行;(四)办理行政复议、行政应诉案件统计和重大行政复议决定备案事项;(五)办理或者组织办理未经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项;(六)研究行政复议工作中发现的问题,及时向有关机关提出改进建议,重大问题及时向行政复议机关报告。” 保留

政府其他部门依法行使行政复议，不再单列县外侨办

华侨、归侨侨眷身份 认定

行政确认

《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》第二 条“归侨、侨眷的身份,由其常住户口所在地的县级以上地 方人民政府负责侨务工作的机构根据本人申请审核认定”。《江西省实施<中华人民共和国归侨侨眷权益保护法> 办法》第二条“本办法所称归侨、侨眷的身份,由县级以上人 民政府侨务行政主管部门依法确认。同华侨、归侨有收养 关系或者有五年以上并仍保持扶养关系的亲属,其侨眷身 份由户籍所在地或者经常居住地县级以上人民政府侨务行 政主管部门根据公证机关出具的收养、扶养公证审核认定。”

保留县政府办（应急办）

对在应急管理工作出、成绩显著的，由县级以上人民政府给予表彰或者奖励 行政奖励

《中华人民共和国突发事件应对法》（主席令第69号）第六十一条：“公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出、成绩显著的，由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。”

保留县金融办

融资性担保机构名称变更等事项审批 其他行政权力-其他审批权

《吉安市金融工作办公室关于下放部分行政审批等事项的通知》第一条，“融资性担保机构名称变更、组织形式变更、股东名称变更（除股权变更、增资扩股外）；融资性担保机构注册住所变更行政审批事项；注册资本金1亿元以上的省内融资性担保机构在省内设立分支机构行政审批事项；融资性担保机构设立前约谈其负责人环节”等行政审批事项下放到县（市、区）金融办实施，报市金融办备案。

保留县金融办

小额贷款公司名称变更等事项审批 其他行政权力-其他审批权

《吉安市金融工作办公室关于下放部分行政审批等事项的通知》第二条，“小额贷款公司注册地范围内营业地址变更、组织形式变更、股东名称变更（除股权变更、增资扩股外）；小额贷款公司开业前约谈其负责人环节”等行政审批事项下放到县（市、区）金融办实施，报市金融办备案。

保留县金融办

融资性担保机构筹建、设立初审、业务变更 其他行政权力—审核转报

吉安市金融工作办公室《关于下放部分行政审批等事项的通知》第一条“融资性担保机构方面：

（一）将融资性担保机构名称变更、组织形式变更、股东名称变更（除股权变更、增资扩股外）等行政审批事项下放到县（市、区）金融办实施，报市金融办备案。

（二）将融资性担保机构注册住所变更行政审批事项下放到迁入地县（市、区）金融办实施，报市金融办备案。

（三）将注册资本金1亿元以上的省内融资性担保机构在省内设立分支机构行政审批事项下放到分支机构注册地所在县（市、区）金融办实施，报市金融办备案。

（四）将融资性担保机构设立前约谈其负责人环节下放到县（市、区）金融办实施，由县（市、区）金融办主要负责同志实施约谈。约谈记录作为领取设立批复的前置要件。”

保留县金融办

小额贷款公司筹建、设立初审，业务变更 其他行政权力—审核转报

吉安市金融工作办公室《关于下放部分行政审批等事项的通知》第二条“小额贷款公司方面：

（一）将小额贷款公司注册地范围内营业地址变更、组织形式变更、股东名称变更（除股权变更、增资扩股外）等行政审批事项下放到县（市、区）金融办实施，报市金融办备案。

（二）将小额贷款公司开业前约谈其负责人环节下放到县（市、区）金融办实施，由县（市、区）金融办主要负责同志实施约谈。约谈记录作为领取开业批复的前置要件。”

保留 县政府办

督促检查县政府各部门、县直各单位对国务院省、市县政府公文、决定事项以及领导同志有关指示的执行落实情况 其他行政权力-行政监督检查

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；

（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；

（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；

（四）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；

（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；

（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（七）保护各种经济组织的合法权益；

（八）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；

（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。”

保留县政府办

全县政府信息公开工作的指导、监督 其他行政权力-行政监督检查

《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条:“各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。……县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。”

保留

县政府办（应急办）

应对突发事件时征用相关物资 其他行政权力-其他

《中华人民共和国突发事件应对法》第五十二条:履“行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。”

保留