深圳市的行政体制改革（写写帮整理）

第一篇：深圳市的行政体制改革（写写帮整理）

深圳市的行政体制改革

深圳是体制改革的产物，深圳的改革是系统的改革。与经济体制改革紧紧相伴的行政体制改革，在催生这座现代化特区城市的过程中发挥了至关重要的作用。深圳的行政体制改革从1981年至2002年间的22年，可以划分为20世纪80年代和90年代之后两个内容有很大差别的基本阶段：80年代以机构改革为主，90年代则在其基础之上以转变政府职能、规范政企关系和进行体制创新为主。

一、20世纪80年代：以精简为主要内容的机构改革

深圳是作为中国改革开放的一个试验地而创建起来的新兴城市，按照这种试验的需要、它自身发展的阶段性以及中央对它的功能要求，它的组织体制从城市建立之初起就不断地发生着变化。

（一）特殊背景：行政区划和政权结构的快速演变

深圳市的前身是宝安县，属惠阳地区管辖。1978年，广东省委向中央提出设想，在与香港接壤的宝安县内设立一个专门承接对外加工业务的出口工业区，通过香港开展对外经济合作的试验。这个设想得到了邓小平的肯定和中央、国务院的批准。1979年2月，国务院发布了38号文件，决定“在若干年内把深圳建设成为具有相当水平的工农业相结合的出口商品生产基地；建设成为吸引港澳游客的旅游区；建设成为新型的边境城市”。同年3月，中央和广东省委决定，撤销宝安县建制，成立副地区级的深圳市。11月，中共广东省委决定，将深圳市升格为地区一级的省辖市，直属省政府领导。1980年5 月，中共中央和国务院发出41号文件，明确指出要积极稳妥地搞好特区建设，并将“出口特区”改为“经济特区”。从此，深圳正式定性为“经济特区”。第五届全国人大常委会第十五次全体会议通过并颁发了《广东省经济特区条例》，批准国务院提出的在深圳市内设立经济特区的设想。

1980年10月，广东省又经国务院批准，恢复了宝安县建制，同时宣布深圳市的政治待遇与广州市相同。这时，深圳市管辖特区和宝安县两个部分：宝安县下辖18个镇，特区内则设一个罗湖行政区负责特区内的基层政权建设、市镇建设和城市管理。1983年初，罗湖行政区被分开改设为罗湖、上步、南头和沙头角四个管理区，属县级建制，各管理区内设立管理区办事处，为市政府的派出机构。1984年8月，增设蛇口管理区。1991年，经国务院批准，深圳特区内的5个管理区重组为罗湖、福田、南山3个市辖行政区，为一级基层政权。

1988年11月，国务院正式批准深圳市在国家计划包括财政计划中实行单列，并赋予其相当于省一级的经济管理权限。1992年7月，第七届全国人大常委会第25次会议通过决议，授予深圳市人民代表大会及其常委会和深圳市人民政府在报经有关部门备案的前提下，有制定地方性法规和规章的权力。

随着深圳特区的发展壮大，原先的行政区划已渐不适应形势的需要。经国务院批准，国家民政部、省民政厅分别发文，再次撤销宝安县建制，设立深圳市宝安、龙岗两个市辖行政区。两个新区于1993年1月正式挂牌办公。1997年12月，国务院又批准设立了深圳市的 第6个市辖区盐田区。至此，深圳市的行政区划和政权建设形成目前的基本格局。

深圳市政权建设史上的另一件大事，是1991年中央政府结束了对深圳特区行政隶属关系定位的讨论，否定了将深圳特区政府定位于中央政府的特别派出机构的设想，而是将其定位于副省级的地方城市。从此，深圳市、区、镇各级党委、人大、政协机构才开始按照地方政权通行的模式建立起来。

（二）积极变革：组织体制的高频率改革

深圳市建立初期，政府机构及其职能的设置基本上沿用了计划经济体制时代的传统模式。旧体制下的权力过分集中、机构臃肿、职责不清、政企不分、层次繁多、办事效率低等现象在新组建的市政府中同样存在。这种状况非常不利于特区的开发开放，更不利于发挥特区的改革试验作用。为此，深圳特区从20世纪80年代初期起就开始了大规模的政府机构改革，为建立适应市场经济体制要求的行政管理体制进行了许多大胆探索。在1988年以前的8年时间内，这种改革就进行了4次，平均每两年一次，其频率之高，非常罕见。

第一次机构改革是在1981年底至1982年初进行的。这时特区还处在初创阶段，经济基础薄弱，社会发展水平较低，改革的主要动因除了反对官僚主义、提高政府机构办事效率和减轻财政负担外，重要的是为探寻新的经济运行机制开辟新道路。因此，这一次的改革围绕一个“简”字展开，追求简政放权、减少办事环节，对政府机构进行大规模精简。改革后，市政府只保留了17个局级职能机构，机关行 政人员由改革前的1778人减少为506人，下降幅度为71%。

这次改革事实上已经开始做了18年后许多地方要做但仍然还没能够做的一件大事，即大规模削减政府专业经济主管部门，并将它们转变成自负盈亏的经济实体。如原来的物资局、粮食局、外贸局、商业局、供销社及商贸流通管理部门都变成了经营性企业。行政性公司也进行了脱胎换骨式的改造，变成了参与市场竞争的独立企业，而不再是兼有行政职能的特殊部门。另外，这次改革还减少了政府部分的一些审批事项和审批环节。

第二次机构改革是在1984年进行的。这次改革的主要目的是使政府工作适应发展外向型经济和城市建设的需要，强化综合协调机制，建立健全决策咨询体系。这年，邓小平第一次视察深圳，并为深圳特区题词：“深圳经济特区的发展和经验证明，我们创办经济特区的政策是正确的。”通过改革，市政府建立了发展外向型经济的“四委五办”架构，将市计划委员会改为社会经济发展委员会，建立了工业发展委员会、进出口委员会和城市规划委员会，以及基建、财贸、交通、农牧和文教5个办公室。

第三次机构改革是在1986年进行的。这次改革使深圳市的行政管理在面向市场经济方面实现了两大突破。第一个突破是基本完成了撤销专业经济主管部门的任务，将传统计划经济体制下的电子工业局、化学工业局、纺织工业局、机械工业局、能源局及一轻局、二轻局之类的行业主管局全部撤销，转为经济实体。另一个突破是减少行政层次，改变了地方政府中比较通行的3级管理模式，实行一级政府 内的两级管理模式。改革前市政府的行政层次是市政府——委办——局三级，改革后将中间的委、办和局归为一级，从而减少了管理层次，简化了办事程序。在这个两级模式中，委员会一类的机构虽然是存在的，但它们不仅不再是高于职能局半级的一个行政层次，而且也不再是作为一个具有实际职能的常设部门，只是作为市政府决策体系中的一种咨询机构发挥作用，其组成人员通常都是由一名主管副市长和有关职能部门的负责人构成，在进行全市性主管业务范围内的重大决策时，定期或不定期地就决策问题进行研究活动。因此，可以说这一类委员会只是虚设机构，只有它们下设的办事部门才是实设的，因而称为“虚委实办”。1986年机构改革的另一重要内容是在政府机构序列率先恢复设立行政监察局，加强政府的自我监督。

第四次机构改革是在1988在进行的。这次改革是按照党的十三大的精神，解决党政职能不分的问题。改革的内容包括撤销市委部门中与市政府部门对应和重叠的机构，把党委部门的部分行政管理职能转移到政府部门；加强了决策咨询和行政监督方面的机构，例如成立了市政务咨询委员会（即后来市政协的前身），市政府法律顾问室；彻底取消对企业的机构编制管理，赋予企业充分的劳动人事权；对市政府各部门机构的名称进行统一规范，进一步明确各部门的职能分工，使其各司其职、协调配合、运转有序；改革国有资产管理体制，成立了市国有资产投资管理公司，专门负责对国有资产的监管和营运，行使政府职能。

二、20世纪90年代：职能转变与关系重塑 进入90年代以后，深圳市的行政体制改革紧紧围绕政企分开和转变政府职能这个中心环节，努力使政府管理适应社会和经济发展的要求。从1992年开始至1993年，按照党中央关于建立社会主义市场经济体制的精神，深圳进行了第五次机构改革。这次改革的重点在于规范职能、理顺关系、优化管理。

（一）取消企业的行政级别，恢复企业的社会角色

转变政府职能的一个重要内容是正确处理政企关系。在传统计划经济体制下，由于企业隶属于政府的专业主管部门，所以企业的等级是按照所属行政部门的等级来确定的；厅级部门的下属企业一般是副厅级或处级，以此类推。这样，企业的级别和企业本身的经营指标没有关系。这与市场经济的要求是背道而驰的，必须加以改变。为了更好地把企业推向市场，营造平等竞争的环境，使用经济手段管理国有企业，深圳市委、市政府于1993年9月公布了《深圳市属国有企业分类定级方案》，决定取消市属国有企业的行政级别，建立以经营规模、效益水平为基准的客观公正的企业评价系统，逐步形成符合市场经济规律要求的新的企业分类定级制度。企业分类定级制度的主要原则是：第一，按产权关系管理企业，而不是按行政隶属关系管理企业；第二，以规模大小确定企业类别，以效益高低划分企业级别，建立以国际通用指标为主体的企业分类定级考核评价体系；第三，以企业的类别、级别确定其待遇，鼓励优胜劣汰，形成激励机制，加速企业优化组合进程。

企业分类定级的办法，主要是采用国际通用的3大指标体系即资 产（总资产、净资产）、利税（利润总额、上交利税）、销售（销售额、创汇总额）来对企业划分类别和级别。其中，不同指标在企业评价中所占的权重是有区别的。资产指标的权重为35%，利税指标的权重为35%，销售指标的权重为30%。企业按照规模指标的得分，划分为3类，每一类中的企业再按照效益指标的得分及利润总额各划分3级，一共9级。企业按新标准分类定级以后，市政府建立相应的激励机制，将企业的类别、级别和企业的待遇、企业员工的待遇等挂钩。这些待遇包括工资、福利、微利商品房分配、常住户口指标、赴港澳及出国指标等。企业的类别级别越高，效益越好，对国家的贡献越大，相应的待遇也就越好。

（二）解除企业和政府部门之间的行政隶属关系

取消企业的行政级别恢复了企业应有的身份，但仅此还不能完全解决政企不分问题。因为在政企之间还存在着由来已久的隶属关系。不解除这层关系，企业的“附属物”地位仍然无法改变。因此，1994年8月18日，深圳市政府做出决定：为了进一步理顺政府与企业的关系，实现政企业分开，加快政府职能转变，建立现代企业制度，在深圳国有企业和政府部门间实行企业无行政主管部门改革。通过改革，要使企业成为真正独立的法人实体和市场竞争主体。

为此，深圳市委、市政府制定了《深圳市企业无行政主管部门改革实施办法》，对解除政企之间这种主管与被主管的关系，提出了针对性很强的几大原则。首先，要求党政机关与所办经济实体彻底脱钩，并且今后不准再办企业；凡是与市、区两级党委、政府、人大、司法机关有挂靠关系的企业，也一律解除挂靠关系。其次，以后企业填报各种表格时，“上级主管部门意见”一栏不再需要填写。如确实需要有关部门提出意见的，也改由产权部门或行业主管部门签署意见。再次，企业集团公司要以出资者身份对参股企业行使产权管理，不再代行政府的行政管理职能。

而对于政府来讲，它所应该具有的宏观经济管理职能要和国有资产管理职能区分开来。有关职能部门需要加强的是全行业性的管理和指导，为所有企业创造平等竞争的外部市场环境，并对各种不同所有制企业实行统一办事标准。改革办法实施以后，政府领导人和政府各个部门都不再分管企业，而是将主要精力投入到间接管理和调控上来；政府部门的管理手段从以行政审批、行政管理为主转向以法制和经济手段管理为主；从直接兴办企业向全行业的管理和服务。其主要任务是以政策手段引导企业，不直接干预企业的生产经营活动。

（三）规范政企关系的新行动：建立和完善国有资产管理新体制

早在1987年7月，深圳就以政资分开和加强国有资产管理为目的，按照把国有资产管理职能与政府社会管理职能分开的原则，成立了全国第一家专司国有资产管理的机构——深圳市投资管理公司。

1992年9月，深圳成立市国有资产管理委员会。按“虚委实办”的原则，国资委是个虚委，主要由市体改办、财政局、国土局、经济发展局、贸易发展局、运输局、计划局、监察局、审计局、统计局、法制局、市委组织部、投资管理公司和建设集团公司等14个部门的主要负责人组成。作为其办事机构，1993年10月，深圳市国有资产 管理办公室成立，履行国资委的日常办事职能。

在这个体制中，投资管理公司是全市惟一一家国有资产运营机构，它可能导致垄断，从而带来国有资产运营的效率低下。为克服这一弊端，深圳市分别于1994年9月和1995年4月将原市建设集团改制为两家新的资产经营公司，将全市市属100多家一级企业全部纳入这个管理体系。至此，国有资产管理的新体系宣告形成。

在国资委——国资办——国有资产经济公司的3层次国有资产管理新体系中，国资委的主要职能是执行国家关于国有资产管理的法律和政策，决定国有资产经营公司的设立和变更事宜，审查批准资产经营公司的长远规划、年度计划和其他一些重要管理目标，编制国有资产收益预算草案，确认企业主要领导人员的任职资格，考核企业领导班子，指导国有资产经营管理等。国资办的主要职能则包括贯彻国资委的各项决定，进行问题调研，组织国有企业清产核资、产权界定、资产评估和产权登记，监管产权交易，处理产权纠纷，制定国有资产增值指标体系，考核资产经营公司运营状况，对国有资产进行分类统计和综合统计，收集整理国有资产管理方面的各类信息，培训国有资产管理人员等等。

（四）深圳市财税体制改革

在中国，财税体制改革是政府走向市场经济和解决中央与地方关系的重要内容。20世纪90年代中期以来，深圳市的财税体制改革主要集中在如下两方面：

1.财政收入制度改革 深圳市财政收入制度改革的内容主要包括税收征管体制改革、市区镇3级分税制的实施和行政收费制度改革等。

在1994年以前，深圳税收的征管模式一直沿用专管员管理体制，其特点是税收专管员对征收对象企业划片管理；随着深圳经济的发展，企业数量越来越多，专管员的负担越来越重，税收人员的数量不断增加，税收成本不断上升。为改变这种状况，深圳市税务局参照发达国家的税收征管制度，决定对旧的征管模式进行彻底改革，其核心内容是取消专管员管户制度，对征收实行新模式。在健全税收信息系统的基础上，实行企业电子报税，建立税款专户，由银行根据税务局开出的税额进行自动划解。

自1994年中央政府和深圳市实施分税制以后，市区两级财政税收体制的问题便突出地暴露出来。区级政府的注意力集中于从市财政这里和其他区争取利益，而对通过在本区内向企业提供优良政府服务来大力创造税源兴趣不大。因为企业的税收走向是沿企业的隶属关系而行的，有些企业虽然设在自己区内，但税不由本区来收，本区享受不到税收的利益。因此，改革的主要内容之一就是使税收彻底属地化。这项改革措施实施以后，各区政府对待企业的态度发生了重大的转变，由过去的无关痛痒一变而为自己的衣食父母。有的区明确提出“企业就是上帝”，认为政府的职能就是为这些创造财政收入的企业服务。有的区则提出对企业“不求所有，但求所在”，对企业所有制问题的关注也大大淡化，不再像过去那样醉心于自办国有企业。各区政府的工作重点开始转向改善投资软、硬环境，努力吸引企业到本区投资办 厂或开办公司。市区两级分税的效果表现出来之后，区镇两级的分税随后展开。

现阶段，我国财政收入还有另外一个重要来源，即政府的行政性收费。由于政府部门的层次多，确定的收费项目多，许多收费已经没有任何法律政策依据，其目的也不再只是为社会事业的发展筹集资金，因此很大程度上失去了其本来的功能，而演变成为一级政府或部门本身谋取不正当利益的重要途径。所谓“乱收费”就是这样一个情况。治理乱收费的良策便是减弱政府部门的收费冲动，使所收之费不能自己自由支配，“票款分离”就是一个简单但阻力很大的措施。1990年，深圳市实施增容费的票款分离制度，随后，又在交通违规罚款事项上实行了票款分离。根据1996年开始生效的《行政处罚法》的规定，深圳市财政局决定对政府罚没款一律实行票款分离，取消按比例返还制度，并向社会承诺于2000年前对所有条件的单位实行票款分离。

2.财政支出制度改革

财政支出制度改革的主要内容是实施政府采购制度。在深圳，政府每年的财政支出高达100多亿元，其中用于采购物料和服务的费用就有几十亿，加上预算外资金、事业收入及其他途径的资金，数量非常可观。从1997年年初起，深圳市政府开始局部推行政府采购制度。首先是对政府公务用车实行统一投保；接着，该年11月举行第一次政府公务用车招标会，对部门公务用车进行集中招标采购；到1998年5月，三次政府公务用车招标共集中采购159辆，节约资金609万 元，平均节约9%。

紧接着，政府招标采购的对象和范围不断扩大。1998年3—5月间，对部分绿化工程进行公开招标。经过30多家绿化公司竞投，计划投资额为270万元的植树工程，价格下降到130万元，节约支出140万元，节约率超过50%。6月份，又有一大型修缮工程和电话网络工程进行公开招标，节约支出180多万元。此外，政府的计算机、空调、电视和家具等通用设备的采购也通过公开招标进行了政府采购。

政府采购制度逐渐在全市政府部门和更多领域推开。深圳市人大常委会已经通过并颁布了《深圳经济特区政府招标采购条例》，市政府的物料供应中心也已经设立。

（五）政府政策孵化高新技术产业：市场经济条件下政府职能的新探索

20世纪90年代初以来，深圳市政府不断强化以产业结构政策和产业技术政策为主要内容的多种产业政策手段，以此推动经济发展和经济体制改革。深圳市高新技术产业政策的形成有着极为重要的国际、国内背景。首先，世界经济和地区经济的变化趋势对处在前沿位置的深圳形成双重压力，一是发达国家和地区加快了迈向知识经济的步伐，竞争向更高层次发展，重点体现在高新技术产业和更复杂多变的金融手段方面；二是较深圳先行一步的东南亚地区也加快了产业结构调整的速度，这对基础设施、经济实力和制度环境尚未形成真正优势的深圳而言是一个巨大的挑战。其次，国内形势的变化也对深圳的 经济发展构成压力。党的十四大以后国家确定的新的经济发展战略，使80年代特区享受的许多优惠政策逐渐变成全国的“普惠”政策，深圳的经济发展只能在与其他地区近似的制度环境中进行。

为保持竞争优势，深圳市政府从90年代初开始运用产业政策来引导产业结构向高新技术产业方向进行调整。1990年，深圳市制定2000年经济社会发展规划和《深圳市科学技术发展规划（1990—2000）》，提出了“以科技进步为动力，大力发展高新技术产业和第三产业”的战略方针。1991年8月，深圳市政府做出了《关于依靠科技进步推动经济发展的决定》，明确提出：“到90年代中后期，我市科技发展水平进入到全国先进省市的行列；科技进步对国民经济主要指标的贡献比重，要从80年代的20%—30%提高到50%左右；高新技术产业值占全市工业总产值的比重，要从目前的10%左右提高到20%—30%。”实现预定目标的具体手段很多，主要包括五个方面：建立以工业为主体、科研生产一体化的开发体系，推动企业技术进步；大力促进科技成果商品化，加强引进技术的消化吸收；积极发展高新技术产业，优化产业结构；增加全社会对科技的投入，建立多渠道、多层次的科技投入体系，建立和完善科技服务体系，为科技、经济和社会发展服务。其后，多项具体的产业技术政策陆续制定出来，例如1993年6月制定的《深圳经济特区民办科技企业管理规定》、《深圳经济特区加快高新技术及其产业发展暂行规定》等就是其中的两项。

1995年，深圳市制定《关于推动科学技术进步的决定》，制定了科学技术进步的新的政策目标：到2000年，科技进步对经济增长的 贡献率达到45%以上；高新技术产品产值占工业总产值的比重达到30%；专业技术人员总数达到25万人以上；企业技术创新能力大幅度提高，重点行业的综合技术水平达到国内领先，部分行业达到国际先进水平，使深圳成为我国高新技术产业开发生产的重要基地。到1999年，产业政策的目标中又增加了许多新的内容，包括“把深圳建设成为高新技术研究开发基地，高新技术产业基地，高新技术成果交易中心、高新技术产品出口基地，继续发挥经济特区的示范和带动作用，为我国的产业结构、产品结构优化升级，为我国高科技在世界占有一度之地，做出更大贡献”等内容。至2002年，这些政策目标基本上都超预期实现。

（六）审批制度改革：规范政企和政社关系的新行动

为适应入世对政府管理的新要求，1999年2月13日，深圳市政府以第83号政府令的形式，公布了《深圳市审批制度改革若干规定》，并于发布之日起正式实施。这是深圳市转变政府职能、规范政企关系和整体行政改革的又一重大举措。

深圳市政府为什么要大刀阔斧地进行审批制度改革呢？因为既有的审批制度存在严重问题，已经到了非改革不可的地步。

首先，尽管经过了多次行政改革，政府职能已经有了相当程度的转变，但“审批经济”和“审批行政”的特征依然非常明显。政府的主要管理职能被许多部门理解为就是审批职能，这导致审批事项过多，审批范围被人为扩大。据调研统计，政府50个部门共有审批事项737项，核准事项272项，备案事项120项，合计1129项，几乎 涉及了所有行业和主要的社会经济活动。在737项审批事项中，有23个部门的200多项审批不同程度地超越了规定的审批权限。如国家工商局原则要求只对95个行业（项目）进行前置性审批，但深圳的20多个部门经过扩大范围，将其增加到了110项。

其次，许多审批项目的依据不充分，有的甚至根本没有任何依据。所谓审批依据不充分，是指有一些审批项目在当选规定中只是要求政府部门加强管理，并没有规定要用审批方式进行这种管理。按照市场经济体制的原则，这一类规定一般是不应该使用审批手段的。

再次，许多确定的审批项目缺乏明确而严格的审批内容、条件规定，使审批结果成了部门和审批者的主观意志的产物。在调研涉及的审批项目中，有近一半对审批条件的说明极其模湖，标准非常不确定。例如有的列明审批通过所需条件是“具有一定规模”，有的要求是“视对生产安全有无影响”，有的则要求提供“其他应当提供的材料”，有的甚至写明要具备“本部门认为应该具备的其他条件”。

最后，审批所需时间普遍太长，审批环节太多，因此审批的效率很低。在所有审批项目中，共有超过100项需要两个以上的部门审批，这主要涉及特殊行业、控制行业、专营专卖项目、规划项目、需要配置土地资源的建设项目、文教项目、调干调工项目、高科技项目、限制性工业项目、广告项目、政府投资项目、外商投资项目和农业项目等。例如，如果要兴办一个需要用地的高科技工业建设项目，从提出可行性研究报告到项目竣工投产，一般要经过13个部门的审批；审批过程中还要收取30多项费用，盖50多个公章，需要时间至少6个 月，甚至长达1年以上。其中，有4个部门需要进行两次以上的审批。

针对上述问题，深圳市审批制度改革领导小组办公室于1998年制定出了审批制度改革实施方案。总的原则是按照党的十五大精神，进一步解放思想，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，加快国民经济的市场化进程，创造更加公平竞争的社会环境，尽可能减少审批在政府履行经济管理职能中的比重，更多地代之以其他间接化的和有效的手段。这个改革方案强调，审批制度改革就是要进一步转变政府职能，确立政府在市场经济中的合理地位，理顺政府与市场、政府与企业以及政府与社会的关系，使政府部门从繁杂的审批事务中解脱出来，转到加强宏观调控、制定市场运行规则和实施监督管理上来。

深圳市审批制度改革领导小组办公室经过长达1年时间的审批项目清理，核对了2000多份法律法规，逐条分析筛选，最终决定保留305项审批，减少418项审批，减幅为57%。原有核准事项大部分保留。审批、核准和备案三类项目共减少463项，减幅为42%。这个方案经市政府第111次常务会议研究通过，将所有确定下来的审批、核准和备案事项在报纸上予以详细公布。

2000年和2002年，在第一次审批制度改革的基础上，深圳市政府按照加入WTO后政府管理必须更加严格地符合WTO规则的要求，又分别进行了第二次和第三次审批制度改革，将审批制度改革进一步推向深入。其中第二次改革在第一次改革的基础上再将审批事项压缩了30%，并对保留的审批项目进行了更加严格的规范化处理。

2004年3月22日，深圳市又开始了新一轮的行政管理体制改革。根据广东省省委、省政府批准《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》，深圳市行政管理体制改革工作不是简单的撤并政府机构、精简人员编制，而是以转变政府职能为核心，力求在体制、机制创新方面有突破，把政府职能切实转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大方向上来；改革后，深圳市政府工作部门减少为35个，其中，市政府办公厅和组成部门22个，直属特设机构1个，直属机构12个。改革后的政府组成部门设置情况为：市政府办公厅、发展和改革局（新设）、贸易工业局（新设）、教育局、科技与信息局（合并而成）、民族宗教事务局（不算政府个数，与市委统战部合署办公）、公安局、监察局、民政局、司法局、财政局、人事局、劳动局和社会保险局（合并而成）、国土资源与房产管理局、建设局、规划局（单列设置）、交通局、水务局、农林渔业局、文化局、卫生局、人口和计划生育局、审计局；直属特设机构为：国有资产监督管理委员会；直属机构为：环境保护局、统计局、工商行政管理局、质量技术监督管理局、食品药品监督管理局、安全生产监督管理局（新设）、城市管理局（由城市管理办公室改设）、旅游局、口岸办公室、法制办公室（法制局改设）、外事办侨务办公室（两个机构合署办公）。

案例分析提要：

1、从该案例中的深圳市行政体制改革过程可以看出深圳市政府职能定位曾存在哪些问题？

2、深圳是作为中国改革开放的一个试验地而创建起来的新兴城 市，这使深圳市扮演了我国行政体制的先行者的角色，深圳市的行政体制改革重心有哪些变化？有什么效果？说明了什么？分析深圳的基本做法和经验。

3、深圳市政府进行审批制度改革的动因是什么？如何评价深圳市审批制度改革？

案例来源：中国公共行政案例教程，张德信主编，国家行政学院出版社2004，64-72 18

第二篇：2014行政体制改革

2014行政体制改革推进

2014年政府工作报告解读

行政体制改革是全面深化改革的重要内容，更是关键环节。李克强总理指出，改革是今年政府工作的首要任务，要抓好牵一发而动全身的改革。在报告提出的若干重要改革中，行政体制改革列在最前面，凸显出这项改革的重要性。2014年推进行政体制改革，要抓好

2014年简政放权的力度不能减，要一鼓作气，尽量往前赶，争取把本届政府减少1/3审批事项的目标任务，在今年大部分完成。取消下放审批事项，不仅看数量，还要重质量，要把那些含金量高的、管用的，能真正激发市场活力的直接放给市场、放给企业。特别要

要全面清理取消非行政许可审批事项。现在国务院部门实施的非行政许可审批还有405项，地方政府可能更多。这些非行政许可审批，有合理的，也有不合理的。主要是现在经济社会发展中不断出现新情况，有关部门认为需要管理，就用红头文件来规定。还有省级政府部门、市县级政府，按规定没有行政审批设定权，也用“红头文件”设定了许多管理事项。2014年要对各类非行政许可审批事项和各级政府用红头文件设置实施的管理事项进行全面清理，原则上一律取消。确需保留的，要按行政许可法的要求和规定程序，经过严格论证，调整为行政许可。今后不许再设置非行政许可审批事项，凡增加公民、法人

对保留的行政审批事项，要公布目录清单，一律向社会公开，依法规范管理，接受社会监督。对那些反映多、意见大、又不利于激发市场活力的，还是要继续取消下放。除清单之外，一律不得实施行政审批。实际上这也是向“负面清单”管理模式逐步推进，清单之外，“法无禁止即可为”，企业只要按法定程序注册登记，即可开展投资和经营活动。而对政府来说，则是“法无授权不可为”，不能随意干预市场和企业经营。还要进一步规范行政审批过程的管理，尽量简化程序。国务院部门也要逐步实行一个窗口对外、“一站

今年要重点抓好三件事：一是落实注册资本由实缴登记制改为认缴登记制。实行公司股东（发起人）自主约定认缴出资额、出资方式、出资期限等，并由其对缴纳出资情况真实性、合法性负责的制度。注册公司时股东（发起人）只需向政府工商管理机关登记认缴的出资总额或股东认购的股本总额，作为企业的注册资本。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任，股份有限公司的股东以其认购的股份为公司承担责任。公司实收资本不再作为工商登记事项。放宽注册资本登记条件。除法律、法规另有规定外，取消有限责任公司最低注册资本3万元、一人有限责任公司最低注册资本10万元、股份有限公司最低注册资本500万元的限制。不再限制公司设立时股东（发起人）首次出资比例

二是由“先证后照”改为“先照后证”。通过改革，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，商事主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动。对从事需要许可的生产经营活动，持营业执照和有关材料向主管部门申请许可。由于许多前置性审批是法律、行政法规和国务院决定

三是将企业检验制度改为年报公示制度。企业按制度在规定期限内将规定的内容向工商行政管理机关报送报告，并向社会公示，任何单位和个人均可查询。企业对报告的真实性、合法性负责。工商行政管理机关可对企业报告公示的内容进行抽查。一旦发现企业报告不真实，就要依法予以处罚。还要建立健全经营异常名录和黑名单

大量行政审批事项取消下放后、工商登记制度改革后，必须加强事中事后监管。减少了事前审批，事中事后监管就要跟上。长期以来，政府管理有一个习惯性思维，一说到管，就想设置行政审批。另一突出问题是，日常监管不到位，一出问题就搞“突击”监管，搞“大检查”，而且查谁不查谁、罚谁不罚谁、罚多还是罚少，随意性很大。再就是一说加

要把监管职能履行到位，必须对监管方式进行改革，要创新监管方式，建立一套科学监管的规则和方法，防止走入“一放就乱、一管就死”的怪圈。要建立健全科学的抽查制度、对问题和责任的追溯制度。有了科学的监管规则和机制，具体的监管执行特别是需要专业技术的监管工作，委托第三方、用购买服务的形式去做。这样就可以解决政府监管力量特别是专业技术力量不足的问题。现在我们对违法的处理过轻，起不到真正的惩罚和警戒作用，这一方面也要改革。要让违法者无利可图，有的一次违法，可能终身不能在这个领域从业。把这样一套监管制度、规则和机制建立健全起来，可以显著提高政府监管的效能，降

省市县政府机构改革要紧紧围绕职能转变这个核心，严控机构编制，确保总量不突破。为此要把握好两条硬杠杠：一是对机构设置实行总额限制，二是确保财政供养人员只减不增。对于加强的职能，合理的增编要求要满足，但必须在严控总量的前提下，通过盘活存量调剂解决。在这个前提下，要鼓励地方大胆探索创新，推进机构编制结构优化。中国地方大，各地差异也很大。在严控机构编制总量的前提下，要给各级地方政府职能转变、机构设置、人员编制调整优化等方面更多的自主权，鼓励地方大胆探索创新，使不同层级、不同地区政府，特别是市、县政府，能够根据当地实际和履行职能的需要，推进职能转变，在更大范围、更多领域综合设置机构，实行大部门制，提高行政效能。还要通过改革实行编制实名制管理，从制度和管理上解决在编不在岗、“吃空饷”、虚报冒领工资等问题。

事业单位改革也要有新思路。新思路的核心就是逐步建立购买服务的机制，政府花钱为老百姓买服务，养事但尽量少直接养人、少养机构，进而努力做到不直接养人、不养机构，在公共服务提供上实现社会化、市场化。按照这个思路，大量事业单位都可以逐步社会化，办成非营利机构。特别是凡适合购买服务的，首先就应当走这条改革道路。对现有事业单位，即存量部分，要积极稳妥地逐步改、实行预算管理；对新增公共服务事项，即增量部分，适合购买服务的就一步改到位，不再增加机构和人员。政府部门直接承担的大量事务性管理工作，也可逐步以购买服务的方式交给事业单位、社会组织或企业承办。改革后，政府可与这些机构建立新型合作或契约关系，同时也可以招标、承包、委托等方式向营利性的企业购买服务，也就是说，营利性企业也可以承办非营利性公共服务项目。这样就可以在公共服务领域更多引入市场机制，增加政府和人民群众的选择性，提高服务质

第三篇：行政体制改革

行政体制改革：完善公务员制度

健全公务员法规体系是完善国家公务员制度的根本保证。世界各国在建立和推行公务员制度的过程中，都十分重视公务员的立法，不但制定有公务员总法规，而且有单项法规和配套的实施细则。各国都把是否“依法用人治事”作为现代国家公务员制度的重要标志。可以说，没有“法治”便没有现代公务员制度。

（一）公务员的管理必须有法可依

我国《国家公务员暂行条例》的颁布和实施，对我国公务员制度的建立起了十分重要的作用。但是六年多的实践表明，仅有《暂行条例》是不够的，仍不足以约束和规范推行公务员制度的行为，难以纠正“推公”中的种种偏差和失误。因此，完善国家公务员制度，关键是要在公务员法制建设方面取得进展。

首先，要提高立法层次。我国应该在总结经验的基础上，加快起草《国家公务员法》的步伐，争取该法案尽早在全国人大通过并颁布实施。其次，逐步健全单项配套法规。对已出台的职位分类、考核、奖励任免、升降、辞职、辞退、培训等单项法规进行补充和完善。此外，还要抓紧对公务员纪律、聘任、监督等内容进行研究，争取在近年内出台法律规定。从而建立起比较系统、比较完备的公务员管理体系。使国家对公务员的管理做到有法可依，有章可循。

（二）公务员行为必须用法律加以规范

当公民通过法定程序进入公务员队伍后，就与国家行政机关建立了行政法意义上的职务关系。这样，公务员在执行公务时，是代表国家在行使行政权力。从事社会事务的管理。而非个人行为。因此，公务员的行为必须用法律加以规范和约束，防止公务员手中的权力“越轨”避免侵害公民和法人的合法权益。使公务员手中掌握的公共权力始终为公共利益服务。公务员的行为规范包括政治行为规范、工作行为规范、廉政行为规范、生活行为规范等内容。

（三）公务员的权益必须有法律保障

为了使公务员忠于职守，国家必须对公务员的合法权益进行保护。公务员权益保障体系的内容主要有：

１．职业保障。即公务员“非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、退职或者行政处分”。有了职业保障，公务员才能安心工作，认真履行职责，而无后顾之忧。

２．经济权益保障。即公务员有“获得劳动报酬和享受保险、福利待遇”的权利。除国家法律和政策规定外，任何机关或领导人不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。

３．政治权益保障。即公务员有“获得履行职责所应有的权力”；有对国家行政机关及领导者提出批评和建议和权利；有参加政治理论和业务学习的权利；有参加政党（中国共产党和民主党派）及工会的权利。

４．法律救济保障。国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可向上级行政机关或行政监察机关提出申诉或控告。受理机关必须按照有关规定做出处理。属于国家行政机关对公务员处理错误的，应当及时予以纠正；对公务员造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响，赔礼道歉；对公务员造成经济损失的，应当负赔偿责任。

综上所述，只有具备了职位分类这个“基础”，管理机制这个“核心”，法规体系这个“保障”，才能算得上是比较“完善的国家公务员制度”。

司法体制改革完善

新中国司法制度的发展

1978年党的十一届三中全会胜利召开，全会指出：“为了保障人民民主，必须坚强社会主义法制，使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，违法必究。”在邓小平的倡

导下，党和国家在各个领域进行了拨乱反正，并于1978年、1982年两次修改宪法，1988年、1993年两次修改宪法，从而使我国社会主义法制建设走向健康发展之路。“

邓小平同志指出：“搞四个现代化一定要有两手，所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”邓小平总结正反两方面的经验，十分重视通过健全法制保障改革开放的顺利进行。1979年6月他指出：“为实现四个现代化，必须发扬社会主义民主与健全法制，发扬社会主义民主，健全社会主义法制，旨在”从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化，促使现代化建设事业的顺利发展。“

邓小平认为，没有好的组织制度、工作制度，特别使没有健全与完备的法律制度，单靠人治，就可以使坏人任意而行，使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康，那样只要这个人有变动，就会出现不稳定。因此，他指出，必须使民主制度化、法律化，使这种制度不因领导人的改变而改变。可以说，邓小平依法治国理论的核心就是：“一手抓建设，一手抓法制”的两点论。正是以邓小平为核心的党的第二代领导集体充分认识到完善的法制对于实现社会长治久安的重要意义，在这一思想指导下，我国司法制度在党的领导下，1979年，五届全国人大常委会决定恢复司法部的设置，1983年6月，六届全国人大第一次会议决定在国务院成立国家安全部，以加强对国家安全工作的领导。这些规定，从这种结构上加强了司法机关的建设。

五届全国人大第二次会议对《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》作了适当修改。同时制定或重新颁布了《律师暂行条例》、《公正暂行条例》等，这些有关司法制度的法律、法规的颁布实施，标志着我国司法制度的恢复和走向健全。

从改革开放到党的十五大的召开的近20年间，党非常重视政法工作，领导人民制定了数百件法律、法规，从而基本建立起社会主义法律体系，法学教育有了很大的发展，充实了司法队伍，司法制度也逐步完备，法院组织体系逐步完善，不仅建立了四级两审终审制的普通法院体系，而且建立起了铁路运输法院、军事法院等专门法院。检察机关、公安机关建设得到了长足的发展，律师制度也快速发展起来。全国已有11万7千多名律师，9600多家律师事务所。司法机关办理了数以万计的各种案件，维护了国家的安全、社会的稳定以及人民生命、财产安全，在社会生活中发挥了越来越大的作用。法院在定纷止方面发挥了空前的作用，在人民心目中的地位在逐步提高，人们的法律意识大大增强，我国法制建设取得了举世瞩目的成就，所有这些都是在党重视司法工作以及司法制度建设的条件下取得的。中国司法制度的完善

1997年9月，中国共产党第十五次全国代表大会胜利召开。大会确立了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，并提出到2010年，要形成一整套有中国特色的社会主义法律体系。1999年九届全国人大第二次会议对宪法进行修改，将邓小平理论、依法治国载入宪法，从而使我国法治化进程进入一个新的历史时期。

为了实现法治，必须重视司法制度的建设，成分发挥司法在社会生活中的调节作用。随着我国社会主义现代化建设事业的发展，司法在调整生社会生活中的作用越来越大。司法对于维护国家与社会安全，维护社会主义市场经济秩序，惩罚腐败，实现民主与公正，维护社会主义方面发挥着无以代替的保障作用。没有科学完善的司法制度，法治只是空中楼阁，无法实现。

无庸讳言，近一个时期，司法腐败、司法不公等现象较为严重。这既有社会主义市场经济发展过程中社会转型时期出现各种问题的原因，同时也有司法制度不健全、存在缺陷的原因。随着社会主义市场经济秩序逐步建立以及社会主义法治的发展，现行的司法制度在某些方面已不再适应变化了的社会的要求，为此，必须改革完善司法制度，必须看到进行司法改革的必要性和紧迫性。江泽民同志在党的十五大报告中已经提出，要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地进行审判权和检察权。”十五大的召开，为司法改革指明

了方向，而司法改革的目标是实现司法公正，推行司法改革应坚持党的领导。我们的司法改革是党领导下的司法改革。只有在中国共产党的统一领导下，我们的司法改革才有正确的方向、明确的目标，也才能保证在全国范围内自上而下，有步骤地推进，惟有坚持党的领导，才能从体制上、制度上进行深层次的改革，协调各部门的利益。目前，我们不难发现，各个部门都在进行司法改革，这些改革充其量不过是工作方式的调整，严格说来并不是司法改革。因为任何一个部门不能改革涉及其他部门职权范围内的权责，这就迫切要求党中央统一组织、协调，成立司法改革的专门机构，从整个司法体制上加以改革。

在推进司法改革过程中，必须树立法院的权威地位与公正形象。法院作为各种社会纠纷的裁判者，其公正执法是维护法律尊严，实现社会稳定的基石，法院在党的领导下独立执法。法院依法审判，只服从法律，目前，法院受地方政府的牵制太多，致使司法活动受到地方保护主义的干涉，破坏了国家法制的统一，司法公正性以及党的威信受到严重的损害。为此，法院财政独立于地方政府的体制，由国家设立专项经费，防止地方保护主义的利益驱动对司法统一的破坏。法院内部也应进行改革，应实行严格的法官资格取得制度、选拔制度、培训机制以及法官职务保障措施与惩戒制度（包括训诫、停职、开除等）。还应进行审判组织改革，完善合议制与独任制，发挥合议庭与独任法官的积极性，实现审者判、判者审的审、判合一，逐步减少乃至废除审判委员会听取汇报裁判案件违反现代诉讼原则的制度。应发挥党的政治思想工作的优势，加强法官职业道德建设以及对违反职业道德的惩戒。

还应重新认识与确立公检法之间的关系。公检法三机关分工负责互相配合、互相制约的关系混淆了三机关尤其是法院与非法院之间的区别。法院之为法院，就在于它是社会纠纷的裁决机构，其中立性、被动性是其公正司法的前提，是实现法治的根本保证。为此，必须区分法院与非法院，应逐步树立法院的公正形象，使法院成为公正的象征，为人们所尊崇。为实现司法制度的民主化，需要重新配置国家权力，我认为，反是限制、剥夺公民人身、财产、隐私权的权力应由法院行使，防止公安机关等行政机关滥用权力侵犯公民宪法权利。检察机关作为法律监督机关，应着重对职务犯罪的侦查以及对所有刑事案件的审查起诉与支持公诉，应加强检察机关对公安机关侦查活动的指挥、领导，实现追诉效益的最大化，还有改革完善检察机关对法院裁判的抗诉机制。适应新形势的要求，应进行检察体制的改革。公安体制的改革应以实现社会治安根本好转以及提高刑事侦查质量为出发点。

律师制度是实现司法民主的重要标志。近几年来，我国律师队伍大大壮大，但仍不能满足社会的需要。应进一步发展律师制度，发挥律师制度在法治建设中的积极作用。律师是法治社会中的重要力量，应正确认识律师的性质，改革律师管理体制以及律师组织形式，创造律师依法自由执业的良好环境。

为了提高法官、检察官、律师以及法律职业人的认同感，应当实行法律职业一体化。为此，应当改革法学教育制度，促成能够培养并保持高素质司法从业人员的合理机制。具体包括：统一的资格考试制度，即实行法官、检察官律师资格统一考试；统一的司法研修制度；系统的职业道德维持制度。

进行司法教育改革分阶段进行。第一阶段，统一司法考试制度，实现“进口”统一、资格统一。第二阶段，建立统一的司法研修制度，解决进修培训标准和业务素质不统一的问题。

第三阶段，建立、健全和完善司法官和律师的素质保持制度。应逐步形成从律师中选拔法官、检察官的机制。为了保证司法官道德品行的养成与持续，维护司法公正，应提高司法官待遇（薪俸等），使之高于一般公务员的标准。

实践证明，什么时候坚持了党的领导，我们的司法工作就能健康发展，反之，司法工作就会遭到破坏。在推进司法改革的过程中，要正确处理党的领导与司法机关独立办案的关系。二者不是对立的关系，司法是在党领导下人民治理国家的重要工作，但党的领导不是代替司

法机关办案，而是方针、路线、政策的领导。党在领导人民制定出反映全体人民意志的法律后，司法部门严格依法办案，我认为就是坚持了党的领导。在司法机关办案遇到了阻力时，党要帮助司法机关排除阻力，目的同样是保证司法机关办案不受其他单位和个人的干预。党的各级领导要力戒用皮条子、打招呼的形式去影响司法机关的办案活动。同时，司法机关在依法办案的过程中，还应执行党在特定时期不同的刑事政策，例如，像目前的“严打”，当然，执行党的刑事政策不是脱离法律，“从重从快”必须是在法律规定的量刑幅度内从重，在法律规定的办案期限内从快。所以，正确处理好刑事政策与法律的关系，也是坚持党的领导的一个重要方面。在进入21世纪的今天，党更加重视司法工作，重视司法制度的建设。我相信，在党的领导下，我国的司法改革一定会取得成功，司法公正目标一定会实现。

第四篇：行政体制改革

小议公民社会的兴起与我国行政体制改革

当前，我国的发展处于重要战略机遇期，改革进入攻坚阶段，新形势新任务对深化行政体制改革提出了新要求，尤其是近些年兴起的公民社会及其相关组织对我国新一轮行政体制改革起到了重要影响，是进一步推进行政体制改革过程中必须重点考虑的因素之一。因此，从公民社会视野来分析我国行政体制改革的主要方向、难题难点及有效途径等内容有着重要的理论价值和现实意义。

一、公民社会的兴起与我国政府治理模式的转变

所谓公民社会，“就是国家或政府之外的所有民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO），公民的志愿性社团、协会、社会组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的‘第三部门’”。[1]公民社会理论于近一、二十年间的复兴与拓宽，用邓正拓先生的话说“几乎形成一股可以被称之为全球性的‘公民社会思潮’”。[2]随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，“社会”重新崛起，国家与社会之间的界分开始凸显。究其原因即在于市场经济不仅是经济发展模式的变化，而且是人际关系、个人与社会、社会与国家的关系的实质性变化。在这种背景下，人民内部的自组织化趋势明显加快，公民的主体意识逐步增强，民间组织兴起，推动着政府与社会关系的衍变,并对我国政府治理模式提出了许多新要求。

（一）公民社会的兴起，要求政府由单元的管理模式向多元的治理模式转变随着公民社会的兴起，政府的管理模式应向多元管理主体转变。多元社会管理主体就是指社会管理的主体既包括在社会管理中一直承担主导角色的政府，也包括这些年逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的市场化组织和公民社会。政府不再是惟一的社会治理者，它必须努力实现与第三部门、私营部门和公民的共同治理。政府应该通过公共服务的市场化和社会化，将民间力量释放出来，整合社会各个领域的力量，形成国家与公民社会合作治理的网络，满足公众日趋多样

化、个性化的需求。

（二）公民社会的兴起，要求建立政府与公民社会相互合作的治理模式公共事务的管理需要政府、市场和公民社会相互间的合作。这种合作会把不同社会阶层、不同社会团体的利益、不同的社会力量集合在一起，纳入政府的决策过程，提高政府的社会决策水平。而且，通过政府与公民社会在公共事务上的合作管理，还能激发公众参与的主动性和积极性，同时，通过公民社会组织对社会闲散资源的整合，加强公民对公共政策的理解，增强人们对政府的政治认同，增加政府的合法性。政府与公民社会对公共事务的合作管理是政治国家与公民社会的一种新型关系，公民社会可以填补我国政府管理功能上的不足，从而形成一个上下互动、政府行政功能和社会自治功能互补的合作模式。

（三）公民社会的兴起，要求建立政府与公民参与的互动治理模式

公民社会的兴起表明两点：第一，公民深层次的权利意识正在觉醒，公民正试图通过积极的政治参与行为维护自身的利益；第二，公民在权利意识觉醒的基础上为了共同的政治目的和相同的利益正在结成持久性的集团组织。这种组织可能致力于非常特殊的利益，也可能致力于广泛的公共问题，但其基本的和明确的目标是影响政府和社会。这就要求政府必须赋予公民更多的参与决策的权力，以利于调动他们的积极性、创造性和责任性；要求政府改变原来的“包办一切”的管理模式，还政于民，还权于民，与民共治，并在一切可能的范围实现公民的自我管理、自我服务、自我协调、自我监督。而政府只承担维护国家内外安全，建构和维护制度框架，实施宏观经济调控、维护公平竞争的市场秩序、调节收入再分配、提供社会保障和解决社会冲突等必不可少的职能。

（四）公民社会的兴起，要求政府管理从人治向法治转变

由于受长期的人治传统和集权体制的影响，我国的政府管理中人治现象仍十分普遍。人治所带来的危害历史早已证明。同样，历史也证明了“法治优于一人之治”，只有法治方能有效束缚权力滥用。法治政府不仅仅是意味着有多么完备的法律体系，更关键的是意味着宪法法律至上。一切政府行为都不能超越宪法和法律的框架，都必须服从于法律。法律面前人人平等，没有任何权力可以不受法律的制约，任何人都不能凌驾于法律之上。否则，再好再完备的法律也只是一纸空文。构建和运行法治政府，就是要实现分权与权力制约，就是要实现依法治国、依法行政，就是要实现司法独立和建立违宪审查制度。从根本上说，建构和运行法治政府的目的只有一个，那就是规范和制约政府的权力，保障公民的合法权益。

二、公民社会视野中行政体制改革的基本路径

我国公民社会的兴起对政府治理模式提出了新要求，同时也为我国进一步深化行政体制改革指明了方向。针对我国历次行政体制改革中存在的问题，依据我国政府治理模式变迁的趋势，我国未来的行政体制改革需要把握好以下几点。

（一）政府还权于公民社会，扩大行政主体是深化我国行政体制改革的着力点

权力是行政的保障和后盾，在我国，权力的重新配置主要是将权力从上级政府合理下放到下级政府，从政府外移到社会和市场，这是由集权政治向民主政治发展这一趋势所决定的。

经过三十年政治与行政体制的不断改革，目前我国已基本具备了还权的条件。社会在一定程度上既有拥有相应的社会权力的渴望，同时也有这样的能力与基础。政府权力向社会的转移是不断通过改革权力过分集中的政府体制，实现国家与社会权力资源合理配置来实现的。当社会拥有相应的活动权力时，社会参与提供公共产品和公共服务就具有了相应的合法性基础，公民参与行政活动也有了合适的心理依靠，这在无形中会使行政主体扩大，而这一行政主体的扩大不仅能分担政府的部分职能，满足公众日趋多样化、个性化的需求，促进政府职能转变，更能成为推进行政体制改革的新生力量，使改革更加迅速和顺利。

（二）大力培育公民社会组织，加强与公民社会组织的合作是推进我国行政体制改革的力量之源

公民社会组织与群众有着天然的联系，发挥公民社会组织的桥梁和纽带作用，有利于加强政府与社会之间的对话、沟通、协商，进而建立政府与社会的协作机制。促进实现社会自律和自治，可以支持政府的各项改革，对政府实行民主监督，抵制浮夸、浪费的官僚作风，抑制腐败现象；将传统体制下的许多社会公共事务转移给公民社会组织，发挥公民社会组织公益性、互动性功能，建立体制

机制为公民社会组织参与社会公共事务和公共服务创造条件，提供舞台；补给资金财物为公民社会组织的发展提供物质保障；制定法律法规为公民社会组织的发展及其与政府的合作营造良好的法制环境。

（三）拓宽公民参与渠道，健全公民参与机制是推进行政体制改革的必由之路政治参与是旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动。有序的政治参与包括选举投票、助选、公民组织与社会运动，以及与人民代表和政府官员的个别接触等。当前，拓宽和完善公民参与社会事务的渠道，必须完善原有的利益诉求表达机制，完善公民享有制度资源的形成机制。要实现制度内利益诉求表达渠道的通畅，需要从以下几方面努力：一是要完善基层民主制度，要适当增加农村人群和基层群众在各级人大、政协等组织的代表名额，温家宝总理在2010年政府工作报告中指出，要进一步扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，让广大群众更好地参与管理基层公共事务；二是改革和完善信访制度，严格执行信访回复制度，推行信访受理责任制和失职责任追究制度；三是要完善立法和重大决策听证制度，完善政府信息公开制度和监督制度。同时，要发挥大众媒体利益诉求表达的作用，特别是要借助现代信息技术，构建广播、电视、网络、报刊等多层次、多渠道的人民群众的利益诉求表达平台，充分发挥媒体收集信息、引导舆论和社会监督的职能。

（四）加强依法行政是深化我国行政体制改革的根本保障

建设法治政府是完善我国市场经济体制和民主政治制度的必然选择。转变政府职能、规范政府行为必须依法行政，这要求行政机关坚持法律至上的原则，在宪法和法律的范围内行使行政权力和承担责任，以实现国家的职能，保护公民的合法权益。要全面实施《中华人民共和国行政许可法》，大力推进依法行政。各级政府要进一步强化法治观念，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，做到依法办事、依法决策、依法处理问题，既不失职，又不越权，把政府各项行政行为纳入法制化的轨道。温家宝总理在2010年两会政府工作报告中指出，要坚持依法治国、依法行政。进一步健全法制，特别要重视那些规范和监督权力运行的法律制度建设。创新政府立法工作的方法和机制，扩大立法工作的公众参与。这充分表明了政府对建设法治政府的重视。

（五）建设服务型政府是加快我国行政体制改革的切入点

把建设服务型政府作为新形势下我国行政体制改革的切入点，可以有效地解决政府为谁服务、谁来服务、服务什么和怎样服务的问题。温家宝总理在2010年两会政府工作报告中指出：我们要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。

建设服务型政府，必须正确树立为民服务理念，在政务活动中最大限度地满足群众的需要，做到保障民权、尊重民意、关注民生、开发民智。通过服务型政府建设，实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质高效的公共服务、维护社会公平正义的根本转变，从而最终建立起适应社会主义市场经济体制和社会主义和谐社会要求的社会主义公共行政体制。我国的大部制改革就是通过贯彻实施大部门行政管理体制，为人民群众打造一个更加高效廉洁、办事得力、服务到位的人民政府。首先它能够较好解决职能交叉和职责不清问题。“大部门制”改革中加入了“决策、执行、监督” 的分立，使“三权”进行分立归属，而不仅仅是把职能相近部门合并。这种“三权”分立有两层含义，一是在政府整个部门设置中进行专门分工。即部门分别行使三权。二是在大部门内部也有专门分工，分别行使三权。“大部门制”将能解决政出多门，政府之间职能交叉、权责不清的状况。它能真正带来政府公共管理质的飞跃，并成为行政管理体制改革的先声。第二，它能够从体制上和资源上进行必要的整合。“大部门制”根据政府职能业务的共性和重合性合并一些部门，但权力相互监督的部门不会融合到一个部门里。目前政府行政体系当中突出的问题是政府行政机构偏多，行政效率低下。近年来不论是宏观调控还是各类专项行动，决策部门在行政管理上十多个部门联合下文、联合行动已成常态，但最后往往互相推诿责任，权责不明，导致问责无门。大部门制有效地解决了这一问题。第三，较快地推进政府职能转变,塑造公共服务型政府。过去政府机构改革的重点在政府职能转变，而“大部门制”则是侧重改变政府职能机构繁多、职能交叉的现象。可使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，彻底塑造公共服务型政府。

我国正在推行的省直管县财政体制改革，也是向服务型政府迈进的重要一

步。首先，省直管县通过调整省以下财政体制。突破市管县体制在发展空间上的束缚,从外部对县域经济注入新的发展活力。其次，通过“市县分置”可以实现城乡合治向城乡分治的转变,达到城市独立经营、乡村自我治理的目的,有利于统筹城乡发展和三农问题的真正解决。还有，实施省直管县改革,有助于从根本上解决财政分权分层框架构建和地方政府层次设置的问题,提高财政体制的统筹协调水平和整体运行效率。

建设服务型政府，政府应从经济建设的领导者和指挥者位置上退下来，成为经济发展方向的指引者、经济关系的协调者和公共服务的供给者。政府要不断强化公共服务职能，为公众参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。政府要逐步形成有效制度安排，依法规范和约束行政行为，健全民主决策机制，增加政策透明度和政务活动的公开性，建立健全群众监督和参与机制。

第五篇：浅析中美行政体制改革比较

浅析中美行政体制改革比较

———对我国行政体制改革的的认识

[摘 要] 行政管理体制是政治体制的重要组成部分。西方发达国家在行政创新方面有不少有益的经验，也存在不少教训，把我国行政体制改革与西方发达国家的改革、创新作比较，得出二者之间的优势和差距，有利于探讨我国行政管理创新的方向和途径。

[关键词] 行政体制改革问题

中国改革开放走过30年伟大历程,作为改革开放的重要内容——行政管理体制改革,从1982年开始大致每隔5年进行一次,经历了六次大的改革。整体上看,却始终没有跳出“精简—膨胀—再精简一再膨胀”的怪圈。[1]将中美行政体制改革进行比较，发现我国行政体制改革中存在的问题，并对其问题产生的原因进行分析，展望我国行政体制改革的新方向。

一、中美行政体制改革比较

我国和美国现今已是位居世界前两名的经济大国，在全球活动中有着极大的影响力。将我国和美国的行政体制比较，发现二者之间的优势和差距，有利于探讨我国行政管理创新的方向和途径。

第一，改革的经济条件不同。美国是从1980年代后开始实施行政管理的。这时美国早已加入了关贸总协定(GATT)，即世贸组织的前身。也就是说，他在进行行政体制创新时，不必再刻意考虑与关贸总协定接轨的问题。[2]而我国政府机构改革则是在加入世贸组织前进行的。我国政府机构早在建国初期就开始了，已进行了七次。我国建国以来的前四次政府机构改革全是在计划经济条件下进行的。后三次改革虽已进入了市场经济的大门，甚至已建立起了社会主义市场经济体制，但是，还未加入世贸组织。原来的许多改革还难以适应新形势的要求。第二，改革的起点不同。我国政府机构改革与美国政府再造的起点也不同。美国政府再造主要是解决政府应如何做的问题，而我国的政府机构改革主要应解决在市场经济条件下政府应该做什么，即理清政府的职能的问题。

第三，改革的视角不同。美国的行政体制创新，都是从多个方面和多制度进 1

行改革的。即不仅改革机构设置、内部结构，调整、精简人员，而且从行政管理方式、方法，行政管理制度等都进行全面的改革。而我国政府机构的视角则比较单一。

第四，改革的效果不同。美国政府近几年精简机构，裁减冗员都落到了实处。即进行了实质性的精减。比如，美国联邦政府就精减去40%的人员，被裁减雇员绝不可能变相地享受政府财政上的薪金支出。同时运用“赎买政策”使一大批雇员离开政府重新择业。美国政府对相当数量需要裁减的公务员给予一次性补贴，鼓励其离开政府，重新择业。平均每人补助2.5万美元。[3]这就真正做到了减员减少费用支出。而我国的政府机构改革则是减员不减少费用支出，甚至还要增加费用。我国减下的人员大多数仍在吃“皇粮”。因为被减人员有很大一部分人都分流到下级政府或事业单位，照样吃“皇粮”。

从比较中可以得出我国的行政体制改革还存在着许多不可忽视的的问题。

二、我国行政体制改革中存在的问题

我国正处于社会转型时期，现有行政体制与社会现实要求及其发展趋势有很大的差距，存在着许多问题。为顺利推进我国行政体制改革，要对现有行政体制存在的问题进行系统的梳理，对产生问题的原因进行深入的分析。

首先，我国现行体制最严重的问题就是制度缺失。从行政职能到权力配置，从行政组织到权力运行，都存在着制度规定的欠缺，使得体制缺乏稳定性、明确性、预期性。制度缺失主要是从中央到地方政府的职责和权限缺乏明晰的法律规定；实践中，行政组织方面缺乏程序的约束，因而受到行政首长主观意志的左右；有关承担社会公共职能的制度缺失；政府之间权限纠纷解决的制度没有建立。总之，正是上述行政体制在制度上的不完善和缺失，使得行政体制的种种弊病难以遏制。

其次，行政体制与社会需求不匹配。这主要表现在两方面上，一是在政府与市场的关系上，我国多年来形成的自上而下的“指挥式”管理模式与市场经营多元化的网络结构已不适应。二是在政府和社会关系上，政府对社会的管理也明显不适应。可以说，“我国社会组织力量之弱，已经不能适应多元阶层、多元利益并存的需要。”[4]

再次，行政体制缺乏科学性。现行的行政体制本身科学性就不强，行政体制的建立缺乏科学论证和系统性、整体性考虑，忽视了行政管理的规律性：政府结构方面存在着不合理现象；行政体制中权力配置不科学；行政权力的运行不科学。

最后，行政体制缺乏权利参与。行政体制在传统上被认为是政府内部的事情，可由政府自我调整，一直在排斥受行政权力影响的组织和公众的参与。在当前开

放性、多元化的社会结构中，各种利益主体没能有效地参与行政体制过程。

三、现行行政体制问题的成因

我国现行行政体制存在的问题，既有传统文化观念的影响，也有社会经济环境的原因；既有利益追求的本质因素，也有规则欠缺的制度因素；既有现代精神的欠缺，也有理论研究的薄弱。具体分析，行政体制问题背后的主要原因有以下几个方面：

第一，“官本位”思想的根深蒂固和民主、法治精神的缺失。我国经历了几千年的封建社会，现代市场经济还不完善，传统文化中“官本位”的价值取向在社会上仍居主导地位。“官本位”思想对政府机关和、行政工作人员和社会都有消极影响，“官本位”意识使政府习惯于凌驾于社会之上、企业之上、个人之上，而难以把自己摆到“服务者”、“合作者”的位置；使公务员普遍缺少参与社会流动的意识和竞争意识；使企业和老百姓习惯于事事依靠政府，存在着“等、靠、要”的依赖心理。[5]

第二，计划经济对行政企业的惯性影响。计划经济体制在我国实行了几十年，计划经济的管理理念已经渗透到了我国社会经济生活的方方面面，成为当前行政体制难以摆脱的阴影。当前社会正处于转型期，建立在计划经济社会结构上的行政体制已不能适应市场经济的社会结构。我国的行政体制的转型已经远远落后与经济转型和社会转型。

第三，缺乏法律支撑和保障。现在，某些官员出现了“藐视”法律的特殊心态，以权代法，法律意识极其薄弱。同时，法律制度建设还不完善，是行政体制 改革存在的普遍问题的原因之一。

第四，缺乏可行的理论指导。我国究竟应建立什么样的行政体制，既缺乏实证调查，也缺乏深入的理论探讨。其中，对行政体制实践指导功能不足，是行政体制理论研究的缺陷。我国行政学和行政法学都存在理论与实践存在严重的脱节现象。而且，不仅理论研究脱离实践，事务部门也在排斥理论。因而，“政府职能转变之所以不被重视，与理论研究和理论指导滞后不无关系。”[6]另外，理论研究的目的就是有效地指导人类的实践活动，以减少人类实践活动的盲目性。这就决定了理论研究即来源于实践，又高于实践，必须具有强烈的创新意识和超前意识。当前行政体制理论难以发挥实践功能的根本因素，就是研究缺乏创新，不仅如此，在许多方面还大大落后于行政体制改革和社会形势的发展变化。

四、对我国行政体制改革的展望

我国现行行政体制存在的问题，催促我们不断改革，完善我国行政体制。以

下是对我富哦行政体制改革的展望：

（一）推进行政审批制度改革，促进行政效率

行政决策的源头一般在于行政的审批，因而对行政审批制度的改革，也可以是对行政改革的前源改革。对于在对审批项目清理和处理的过程中还是存在着片面追求数量指标，为减而减的情况，如果忽视更深层次的改革和减少的理由，其后果将是审批项目数量在表面上减下来，但实际上却没有能达到行政审批制度改革所要求的公正、廉政的目的。

因此要遵循以下三条原则：第一，市场调节优先原则。即凡是通过竞争、价值规律等市场机制能够解决的事情，均应由市场决定，不应设定审批；第二，社会自治优先原则。就是对于靠单个市场主体自身难以解决的问题，要充分发挥行业协会等中介机构的作用，通过制定并执行行业标准、职业行为规范约束同业行为、奖优罚劣等自律机制加以解决，而政府就没有必要设定审批了；第三，政府干预方式从缓原则。即政府在必须干预经济生活时，也应采取相对缓和的方式，尽可能地减少市场扭曲，及对社会经济和相对人权利的负面影响。[7]

除了以上论述提出外，还需注意中央与地方应当实现的联动和互动模式。中央政府应加快行政审批改革步伐，力求在制度创新、机制创新和解决实际问题上有所突破。这样，在实现上下联动和互动后，才能更好、更快地促进行政审批制度改革，推动行政改革的步伐。

（二）建立和完善公共行政体制，优化行政改革

行政改革的目的无疑在于提高行政效率，切实保证行政的透明和公正。因而，建立和改善公共行政体制，是行政改革必须尝试走过的一条思路。行政改革的热点问题依然是在政府职能的转变、中央与地方的分权以及地方行政体制的改革上。而在政府职能转变上，将政府的职能确定为：经济调节、市场监管、社会管理与公共服务，其中社会管理和公共服务是政府职能转变的关键环节。[8]

在有关公共行政体制的改革中，公务员制度的改革也是很重要和引人关注的一块。在当前和今后的一个时期，进一步完善公务员制度，旨在进一步完善公务员制度和机关事业单位工资收入分配制度，全面推进事业单位人事制度的改革，统筹做好各项人事工作，加强公务员队伍的作风建设。其基本途径将是加强公务员法等配套法规建设的深入实施，以进一步完善公务员制度。

另外，中央与地方政府的关系处理转变也是公共行政体制改革的一个显见的方面。对于这个方面应采取分权集权的方法。

（三）推进服务型政府建设，根本推动行政体制改革

服务型政府就是政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展。加快行政管理体制改革，建设服务型政府，是适应社会公共需求不断增长的需要。提供公共服务，满足社会公共需求，是政府的根本职能和本质所在。[9]同时，加快行政管理体制改革，建设服务型政府，也是全面建设小康社会的需要。建设服务型政府，是推进市场经济健康快速发展的需要，也是提高政府管理效能的需要。

因此，改革现行行政管理体制，建立符合时代发展要求的新型行政管理体制，不仅是当前政府改革的重要内容，也是解决政府管理效能低下的深层次问题的关键。

总之，完美的行政体制不可能是一成不变的，它要根据社会的发展，人们的要求，不断改革创新，不断精益求精，这样的行政体制才是真正完美的。我国现行的行政体制虽有缺陷，但是会在不断改革中，趋于完善，继续推进我国继续发展壮大。

参考文献：

[1] 邹东涛, 《中国经济发展和体制改革报告》[J].中国改革开放30年(1978～2008).社会科学文献出版社.[2] [3]《于新恒，中西方行政体制改革比较》[N].《中国改革报》，2003年1月27日.[4]丁元竹、江汛清：《我国社会公共服务共给不足原因分析》[N].《中国经济时报》2006年5月23日.[5]薛刚凌：《行政体制改革研究》[M].北京大学出版社，第89页.[6]卓越：《行政发展研究》[M].福建人民出版社2000年版，第45页.[7] 李建平《深化行政审批改革研究综述》[N].《云南行政学院学报》 2003年01期.[8] 李水金 《当代中国行政体制改革的前沿理论及基本走向》[N].《理论与改革》2006年 第3期.[9] 邓蓉敬 《加快行政管理体制改革，建设服务型政府研究综述》[N].《当代社科视野》 2008年弟4期.