地方政府置换收购农村信用社不良贷款案例研究

第一篇：地方政府置换收购农村信用社不良贷款案例研究

地方政府置换收购农村信用社不良贷款案例

研究

——基于破窗理论和金融生态环境理论视角

李彬彬

2012-11-15 10:13:08 来源：《金融与保险》2012年第9期

一、引言

一直以来，地方政府对农村信用社（以下简称“农信社”）经营的行政干预备受诟病。然而，近年来山东省多个县（市）政府采取土地置换甚至直接购买的方式帮助农信社处置不良贷款。地方政府为何一改强制农信社放贷支持当地企业的“传统”而变为以“真金白银”支持农信社发展呢？笔者通过深入调研发现，这主要有两个原因：一是始于2002年的本轮农信社改革从根本上修复了农信社的“破窗”，地方政府对农信社新出现的问题和风险无法再推诿责任；二是银行对区域金融生态环境高度重视，地方不良率过高将直接导致下一步的贷款投放受限并进而影响经济发展，所以地方政府有及时置换农信社不良贷款改善地方金融生态环境的压力和动力。本轮改革央行是“花钱买机制”，改革后地方政府则是“花钱买环境”。

二、地方政府置换收购农信社不良贷款案例

山东省D市11家县级农村信用社联社（以下简称“农联社”）在本轮改革中共获得央行专项票据资金支持7.55亿元，2008年已全部兑付。改革后该市农信社法人治理结构逐步建立并完善，股本实力不断壮大，资产质量大幅提高，支农能力明显增强。但部分县农联社受经营能力等多方面影响，不良贷款出现反弹，个别县联社不良率过高，甚至导致所在县的区域不良率整体上升。为及时化解风险，该市农联社系统积极争取当地政府支持，整体处置不良资产。截至2010年末，共有7家县（市）农联社由当地政府采取土地置换或由财政下属公司直接购买的方式处置不良贷款16.35亿元，而2010年末该市11家农联社（农合行）股本金余额为16.72亿元，相当于政府出资重建了全部信用社。下面我们以L县农联社为代表做深入研究。

（一）不良率高企，金融生态环境指标恶化：L县政府以土地使用权置换农信社不良贷款的背景

2004年L县农村信用社通过专项中央银行票据置换不良资产3141万元。但由于长期经营管理不善等原因，其不良贷款额逐年增加，同时存款增长缓慢，存贷比、资本充足率等指标均突破监管部门要求。截至2009年末，该社存贷比高达102.34%，不良贷款额98386万元，不良率60.24%，资本充足率为-18.26%。不良贷款长期居高不下，已成为制约L县农信社可持续经营发展的桎梏。由于L县农信社长期以来不良贷款余额大、占比高，被银监会列为山东省农信社系统唯一一家高风险重点关注单位。

贷款不良率是衡量区域金融生态环境的重要指标，L县农联社不良贷款额占全县金融机构不良贷款比重达88.58%，不良率高出全县平均水平37.2个百分点，严重影响了辖区金融生态环境建设。

（二）L县政府“花钱买金融生态环境”

为清收、盘活不良贷款，L县农信社于2010年3月至6月末开展不良贷款清收“百日会战”，累计清收、盘活不良贷款8500万元。但这种方式对于接近10亿元不良贷款摊子而言，可谓杯水车薪。

为快速大幅处置不良资产，L县农联社对不良贷款分布、成因等进行了深入调查，并于2010年6月2日向山东省农联社D市办事处和L县政府上报了《关于整体处置不良贷款工作可行性分析报告》。L县委、县政府为帮扶L县农信社尽快摆脱历史包袱，促进其健康发展，同意用395亩国有土地使用权置换农村信用社不良贷款59250万元，出台了《L县人民政府关于整体处置农村信用合作联社不良资产的意见》，并协调有关部门办理土地评估手续及土地使用证。2010年8月份，经省农联社同意，L县政府以395亩商用开发用地使用权集中置换农联社不良资产59250万元（详见表

1、表2），同年8月底完成调账工作。

置换后，L县农联社与县政府签订《不良贷款委托管理处置协议》，其59250万元不良资产产权归县政府，由其委托县联社进行清收和管理，收回的本金用于冲减置换的资产，利息作为联社收益；L县联社对置换取得的土地，享有占有、使用、受益、处分等权利，单独核算，逐年摊销，计划每年摊销3234万元，预计15年摊销完毕。

（三）不良资产置换取得的初步成效

1.快速实现监管指标达标，促进辖区金融生态环境改善。通过以国有土地使用权置换不良贷款政策，L县农联社监管指标得到明显改善，经营包袱得以减轻。2010年9月末，L县农信社不良贷款余额25817万元，较6月末减少59637万元；不良贷款占比为16.74%，较6月末下降27.21个百分点。贷款损失准备充足率达到45.92%。提高33.38个百分点，风险覆盖能力明显提升。资本充足率达到5.84%，较置换前提高18.38个百分点，可持续经营能力增强。同时，L县整体不良率也大幅下降。

2.信贷投放能力明显提高。不良资产置换后，L县农联社贷款不良额与不良率双降，经营压力大为减轻，信贷投放空间得到扩展。2010年7～9月份新增贷款19017万元，在货币政策趋紧，其他金融机构信贷规模有所收紧下，农联社贷款大幅增长，成为当地信贷投放的新亮点。2010年L县4家国有商业银行贷款仅增加5032万元，同比少增58419万元。而农信社由于轻装上阵，信贷投放大幅增长，贷款增加59263万元，占全县贷款增量的63.12%，同比多增42222万元，增量是上年的3.48倍。

三、本轮农信社改革彻底修复农信社“破窗”，绐地方政府积极处置农信社不良资产带来了前所未有的压力

我国经济改革已经历30多年，农村金融改革也走过了30余年历程。在此期间，农信社的改革一直在自我否定中不断推进，前期历次改革均未达到预期效果。对于地方政府与农信社的关系，多年来大家普遍的感受就是其干预农信社经营，将其视为自己的“钱袋子”和“取款机”，强制其为不符合信贷标准要求的企业发放贷款，从而形成了大量的不良贷款。那为什么2003年开始的本轮改革之后，地方政府会突然180度大转弯，从行政干预转为置换收购农信社不良资产呢？前期改革为何次次失败，而本轮改革又是抓住了哪个症结从而获得成功呢？笔者在对农信社改革历程进行反复研究之后，基于心理学“破窗理论”找到了答案。

（一）农村信用社改革历程简要回顾

1.改革之初的定位隐患。农信社改革之初，国家对其的定位为其后来历次改革失败埋下了隐患。1977年，国务院发布《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，提出信用社“既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构”，把其交由中国人民银行管理。1979年，中共中央办公厅转发中国人民银行党组的报告，同意将农信社改为“是集体金融组织，又是农业银行的基层机构”，将其交给农业银行管理。

2.农行管理期间一系列不彻底的改革。1984年，国务院批准建立农村信用社县联社，农业银行通过县联社来领导农信社。1985年中央1号文件要求“信用社实行独立经营、自负盈亏”，但同时又强调“接受农业银行领导”。农信社处于独立经营与接受农行领导并存的尴尬局面。1993年《国务院关于金融体制改革的决定》指出：“将农村信用社联社从中国农业银行中独立出来，办成基层信用社的联合组织。”到1995年底，全国已有独立核算的农村信用社50219个，县级联社2409个。

3.合作制规范与整顿。1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，到1996年底，全国基本完成农信社与农业银行脱离行政隶属关系的工作，对其的业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担，然后按合作制原则加以规范。1998年12月，国务院办公厅转发央行文件，要求“组建农村信用社县以上行业自律组织，行使对农村信用社管理、指导、协调、服务的职能”。1999年，央行提出“逐步组建农村信用社地（市）联社”，“建立省级信用合作联社或协会”。至2000年，全国共组建65家地（市）联社，6家省级联社和5家省级信用合作协会。

（二）历史问题和所有者缺位是历次改革均未解决地方政府干预的根本原因

经过25年的改革，农信社的问题可谓越改越多，金融机构能有的问题它全存在：产权不清晰，法人治理结构没完善，经营机制和内控制度不健全；管理体制没理顺，管理职权和责任不明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险大。自1994年开始全国农信社连续10年亏损，2002年当年亏损58亿元，历史亏损挂账近1500亿元。截至2002年末，全国农信社资不抵债额高达3300多亿元，资本充足率为-8.45%，资本净额为-1217亿元，不良贷款5147亿元，不良贷款占比达36.93%，其中，地方政府干预问题越来越严重。本轮改革之初，央行行长周小川就指出，农信社历史包袱产生的原因是多方面的，既有农村信用社市场定位的问题，也有经营管理的问题，还有经济体制的问题，外部干预也是重要原因。这个问题为何一直没有得到解决呢？我们以心理学的“破窗理论”来进行解释。

1.“破窗理论”的基本解释。多年前，美国斯坦福大学心理学家詹巴斗进行一项试验，他找了两辆一模一样的汽车放在街区，其中一辆把车牌摘掉，并且把顶棚打开，结果这辆车一天之内就给人偷走了；而另一辆摆了一周也无人问津，后来他用锤子把那辆车的玻璃敲了个大洞，结果仅仅过了几个小时它就不见了。以这项试验为基础，政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳提出了“破窗理论”，认为如果有人打坏了一个建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时的维修，别人就可能受到某些暗示性的纵容去打烂更多的窗户玻璃。久而久之，这些破窗户就给人造成一种无序的感觉。结果在这种公众麻木不仁的氛围中，犯罪就会滋生、繁荣。还有一个被称为校园里的“破窗现象”：班里新来了一个留级生，由于他的勤奋努力，使得原本想混日子的同学受到震动，学习气氛开始转好，有时老师反复强调的重点，有的人或许不以为然，但是他的一句话“这个内容会考到”，便会立即引起高度重视，留级生的话比老师的还有效！这说明及时修好第一扇被打破的玻璃，能有效阻止“破窗现象”于萌芽状态。

2.政策性“破窗”屡屡出现，导致地方政府对农信社行政干预积重难返。农信社在农行管理期间，由于农行实行总行和地方双重领导，导致农信社在地方行政指令下被动发放了较多支持乡镇企业、“三农”经济发展的“政策性”贷款；农信社脱离农行时又被划入了大量农信社认为不应由其承担的不良贷款；清理农村基金会和整顿城市信用社时又并入农信社大量不良资产。这些政策性的“破窗”给农信社带来了沉重的负担。一提起坏账，很多人第一个反应就是违规放贷，但就农信社而言，早期不良贷款很大一部分都是政策造成的。农信社是服务弱势群体的，很多业务都是赔钱的，而且维持那么大规模的基层网点，自身消耗比较大。特别是在农行管理时期，农信社一直以服务农村金融业为己任，从没有计较过收益上的得失，哪里有金融需要，哪里就有农信社，最终形成了大量的政策性不良贷款。在这种情况下，地方政府认为农信社就是“钱袋子”和“取款机”，更加肆无忌惮、变本加厉地进行行政干预，导致大量“干预性”不良贷款。

3.“所有者缺位”使农信社缺乏及时修复“破窗”的机制。在农信社几十年的改革历程中，始终没有建立一个破窗能被及时修复的机制，这就是“所有者缺位”。在其改革历程中，第一阶段强调农行的领导，第二阶段强调合作性，但实际上农信社真正的出资人“社员”从未真正参与管理，甚至没有基本的管理知情权，这就导致严重的“所有者缺位”，也就是所谓的“产权不清晰”。一个偌大的资产过万亿的农信社系统搞来搞去产权都不清晰了，地方政府怎么会不干预其经营呢？因为这个单位没有“主人”，也就导致出现问题后没有人及时出来要求改正，缺乏及时修复“破窗”的机制。

4.破窗重重的农信社。由上可知，政策造成了“破窗”，而“所有者缺位”使破窗又得不到及时的维修，这就使地方政府以及农信社的实际经营者和管理者认为这就像一辆玻璃破碎、顶棚打开、拆掉车牌放在街区无人要的旧汽车，自然不会得到认真的管理，所谓“经营机制和内控制度不健全”，那管理体制又怎么能够理顺、管理职权和责任又怎么会明确呢？这些“破窗户”给地方政府造成的无序感觉使得违规干预甚至违法干预在公众麻木不仁的氛围中滋生，最终导致历史包袱重、资产质量差。农信社存在的一系列问题其实只有一部分是前期政策造成的，另一部分则是因历史问题没得到解决而被浑水摸鱼形成的。

（三）彻底修复“破窗”和建立及时修复机制是本轮改革后地方政府主动承担农信社不良贷款责任的根本原因

从上述分析中我们可以发现，要使农信社摆脱地方政府的行政干预，需要抓住两个关键点：一是从根本上解决历史问题，彻底修复“破窗”；二是明晰产权，建立破窗及时维修机制。而2003年开始的本轮改革正是抓住了这两个关键，从根本上解决了问题。

1.一揽子解决历史问题，“破窗”被完全修复。前文已经提到，本轮改革之初，央行行长周小川就指出，在农信社历史包袱产生的诸多原因中外部干预是重要原因。据此，对农信社的损失，中央分摊一半，地方和农信社承担另一半，采取央行专项票据和专项借款、国家财政补贴、减免所得税和营业税等方式，一揽子解决新中国成立以来的全部历史遗留问题。这就使农信社的“破窗”被完全修复。

2.花钱买机制，“破窗”及时修复机制初步建立。前文我们提到，产权不清晰是农信社的症结所在，这次改革对于农信社产权制度实行了根本性的突破，不再强调“合作性”，而是要把农信社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区型地方金融机构。而且，央行给予农信社专项票据支持并不是无条件的，而是发行、兑付双考核，用央行副行长易纲的话说，叫做“花钱买机制”，要求农信社按照市场经济规则，明晰产权关系，促进法人治理结构的完善和经营机制转换，使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。只有达到了央行的考核标准，专项票据才能够发行和兑付。这就促使农信社初步建立了“破窗”及时修复机制。

3.交由省政府管理，创造良好发展环境，确保机制长效性。本轮改革在农信社体制上有一个突出的变化，就是明确提出将农信社的管理责任交由省级政府负责，同时，国家监管机构实施监管，农信社自我约束，自担风险。这样做，有利于农信社的长远发展。一是农信社是农村经济的重要组成部分，同时也是地方性金融机构，农信社的改革与发展不能割裂与地方政府的关系，地方政府也有责任加强对农村信用社的领导、管理和支持；二是随着金融形势的变化和政府职能的转变，省级政府已经具备了管理地方性金融机构的能力，交由地方政府管理，有利于明确管理责任，也有利于为农信社的发展创造好的环境。当然，省政府对于农信社的管理只能是间接的、宏观的，不能直接干预农信社的业务经营活动。

（四）“破窗”修复，地方政府对农信社新增不良贷款具有及时处置的压力

本轮改革结束之后，农信社前期不良已经“一揽子”解决，通过花钱买机制使“破窗”及时修复机制初步建立，更重要的是通过将管理权交由省级政府负责，明确了管理责任。对于农信社新增的不良贷款，不可能再由中央财政或央行来埋单，而只能由地方财政进行处置。在这种背景下，由于省委省政府对市委市政府以及县委县政府在人、财、权等方面有较强的控制权，省级财政不会代县政府处置农信社不良贷款，而且一旦某县农联社不良率过高引发风险，还可能受到上级政府的问责，所以地方政府有及时处置农信社不良资产的压力。

四、金融生态环境对信贷投放的影响使地方政府有协助农信社及时处置不良资产的动力

（一）上级政府考核压力是推动地方政府处置农信社不良贷款的重要因素

央行行长周小川（2004）提出金融生态环境的概念以来，金融生态环境建设得到了各级政府的高度重视，已经成为衡量地方发展环境的重要指标，并被众多地方政府列入政绩考核体系。而贷款不良率又是反映金融生态环境最重要的指标之一，所以地方政府对农信社贷款质量尤为关注。

以L县所在的D市为例，该市在当地人民银行的参谋推动下，高度重视金融生态环境建设。2005年和2007年D市政府先后颁布《关于进一步改善全市金融生态环境的意见》和《金融生态环境建设考核评价办法》，2008年正式将优化金融生态环境工作纳入了对各县（市）考核内容。2009年又将金融工作列入年终单项考核，进一步强化了金融生态环境建设的考核力度。2007-2010年，市政府连续4年召开全市金融生态环境建设专题会议，营造了金融生态环境建设的良好氛围。在考核压力下，地方政府积极优化当地金融生态环境，而降低贷款不良率则成为当务之急，由于县域内只有农联社为法人机构，且其不良贷款最终将由地方财政负责，所以县政府对于及时处置其不良资产具有较强的积极性。

（二）金融机构区域限批政策是推动地方政府及时处置农信社不良贷款的根本因素

近年来金融机构对于区域金融生态环境越来越重视，对于地方贷款不良率高度关注，特别是对于县域金融环境，更是纷纷予以评级和排名，将指标较差的区域列为“高风险区”，在信贷审批上程序严格，甚至个别行还实行了“区域限批”政策，也就是对不良率过高的县域不予审批新增贷款。这一做法对地方政府触动极大，因为一家银行的不良率可能导致多家银行均不再放贷，直接影响当地整个经济发展。从这一角度出发，假如当地农信社不良率过高，地方政府就有及时协助处置的动力，而且地方政府还积极协助其他金融机构清收不良贷款。

五、几点启示

从上文分析可以看出，正是由于本轮农信社改革中彻底解决了历史遗留问题，并将农信社交由省级政府管理，才使地方政府真正断绝了“浑水摸鱼”、“搭车干预”的做法，并不得不承担起协助农信社处置不良资产的责任。而各界对金融生态环境的重视又使地方政府有了主动为农信社处置不良资产的动力。这两点对于进一步深化改革金融体制甚至经济体制以及进一步深入建设金融生态环境大有启示。

一是改革要找到症结所在。正如农信社前期改革所示，争论停留在“民办”还是“官办”，农行管理、央行管理还是行业自律，其实都没有抓住所有者缺位的症结。

二是改革要从症结入手，彻底解决历史问题，将“破窗”完全修复，不留隐患。正如本轮改革所示，将历史遗留问题一揽子解决，使农信社管理和经营层再不可能以此为借口经营不善，地方政府再也无法借机干预其经营。

三是要建立长效机制，保证一旦再次出现“破窗”能够及时修复。本次改革将农信社管理权移交省级政府，为农信社发展优化了环境，建立了长效机制，有利于其长期科学发展。

四是金融生态环境建设要充分发挥地方政府的主导作用和激励机制。以D市为例，正是市委市政府将其列入了对县（市）的考核，才得到了地方政府的高度重视；正是金融机构针对金融生态环境的“区域限批”政策，才使地方政府有了帮助农信社处置不良资产的动力。

第二篇：农村信用社置换不良贷款清收难问题应引起重视

农村信用社央行专项票据置换的不良贷款

清收难问题应引起重视

人民银行发行专项票据置换农村信用社不良贷款后，置换不良贷款的清收、不良贷款比例下降的考核是央行专项票据兑付的一项重要内容。目前，农村信用社改革已进入攻坚阶段，为保证中央银行专项票据的顺利兑付，我们对农村信用社置换不良贷款清收情况进行了调查，从调查情况看，农村信用社置换不良贷款的清收工作进展缓慢，以仙嬴市农村信用社为例，截止到2006年6月末，清收置换不良贷款628万元，仅占置换不良贷款的3.12%，虽然达到现金清收率3%以上的基本要求,但清收工作日趋艰难,主要原因是：

一是机制原因制约了清收盘活工作。在农村信用社陈欠不良贷款中，政府及职能部门、乡镇企业、农村经济组织等贷款占有很大比例，而且多为十几年前的贷款，这部分贷款主要是政府官员在任期内为了个人政绩和利益脱离实际盲目上项目或形象工程、农村经济组织和村办企业经营管理不善等原因形成不良。一方面，由于部分乡镇经济发展缓慢，财政收支入不敷出，政府部门无力还款；农村实行家庭联产承包责任制后，忽视了集体经济的经营，加之管理不善，集体积累不增反降，亏空严重。另一方面，由于国家体制和人事制度改革等原因，政府官员和企业、农村经济组织负责人更迭频繁，一旦当事人离任，继任者往往不承认前任的债务，即使承认也不承担还债责任。从而严重制约了农村信用社不良贷款的清收盘

活。

二是客观存在与金融政策的矛盾阻碍了清收盘活工作。根据中国人民银行《银行信贷登记咨询管理办法（试行）》的有关规定，政府及其职能部门、农村经济组织等不是企业法人，这些部门和组织不具备借款人主体资格，按《中国人民银行法》、《商业银行法》和《贷款通则》的有关规定，是不能也不允许发生贷款业务，但是政府及职能部门、农村经济组织的贷款，却是历史形成的客观事实，如果这些不良贷款完全按现行信贷政策去盘活清收难度很大，这也直接阻碍了不良贷款的盘活和清收。

三是社会信用环境不佳和法制观念淡薄加大了清收盘活的难度。一方面，凡政府及职能部门、企事业单位、农村经济组织能从农村信用社取得贷款的，可以说在社会上具有一定的“影响力”，往往就是这些人当中的部分人员，依仗社会地位、社会关系网、手中的职权等，长期阻挠、拒绝、拖延归还农村信用社贷款，在整个社会信用环境不高的情况下，农村信用社自身没有能力解决这个问题，也成为盘活清收不良贷款难的原因之一。另一方面，法律措施不完善，尤其是涉及到政府及相关部门、政府托管停产倒闭企业、农村经济组织等贷款，法律诉讼时，当地政府和相关职能部门意见得不到有效统一，无法形成合力，农村信用社孤掌难鸣，甚至拖欠贷款的企业或组织没有可变卖转让的资产，依法收贷步履维艰，甚至是打赢官司收不回钱。

为此建议：

一是针对农村信用社清收盘活不良贷款遇到的难题，有关部门应积极制定相应的政策或办法，以尽快解决这些部门和组织的不良贷款清收盘活问题。

二是大力开展诚实守信宣传教育，从提高全民特别是领导干部信用观念入手，全方位整治社会信用意识不高、信用环境不佳的问题，促进整个社会经济活动的信用质量，促进清收盘活工作。

三是政府、公检法部门、金融机构和舆论宣传部门等应通力合作，采取行政考核、法律诉讼、舆论曝光等办法和措施，督促相关部门和组织主动配合农村信用社不良贷款清收工作，降低不良贷款占比，提高农村信用社资产质量。

第三篇：农村信用社不良贷款管理办法

农村信用合作联社不良贷款管理办法

第一章

总则

第一条

为适应我联社风险管理的需要，规范不良贷款管理行为，提高不良贷款处置效率，确保不良贷款价值回收最大化，根据相关政策规定，特制定本办法。

第二条 本办法所称不良贷款系指按本联社《贷款管理暂行办法》贷款五级分类标准划分为次级类、可疑类和损失类的贷款。

第三条 不良贷款管理是根据不良贷款的内在特性，通过科学的管理方法与流程，对不良贷款实行全面管理与最佳处置，包括对不良贷款进行分类认定、调查估值、预案管理、方案实施和监测检查的全过程管理。

第四条 不良贷款管理应遵循以下原则：

（一）真实反映原则。要真实、准确、客观的统计和反映不良贷款分类、认定、调查、估值、问责等环节工作情况。

（二）处置减损原则。不良贷款形成后，应通过调查和完善贷款手续等手段，防止不良贷款价值贬损，并及时清收，转化和处置，实现不良贷款价值回收最大化。

（三）损失补偿原则。要按照损失程度对不良贷款提取风险拔备，并及时处理与消化处置损失。

（四）依法合规原则。不良贷款管理与处置必须严格遵守国家有关法律、法规、政策及联社有关规定，规范操作。

第五条

本办法适用于我联社所有客户不良贷款。

第二章 不良贷款分类与认定

第六条

联社风险部要根据贷款风险的变化情况对不良贷款分类情况进行实时监控和调整，并按月统计和汇总。按照贷款五级分类，将不良贷款划分为次级、可疑、损失三大类，进行监测报告、细分管理。

第七条 按照风险报告制度的要求，对不良贷款提取贷款损失准备，真实反映贷款质量对财务状况的影响。对次级类、可疑类、损失类贷款，要估算损失，按季足额计提专项准备，并及时消化。

第八条 不良贷款由联社风险部认定，并由风险部进行管理与处置。对正常贷款转入不良贷款的，要实行责任认定和追究制度。

第三章 不良贷款调查与估值

第九条 依据不良贷款认定结果，风险部应组织对不良贷款进行调查，即以一定时点的不良贷款为基数，从客户基本情况、客户资产及抵（质）押情况、客户负债及贷款情况，贷款保证情况、影响贷款受偿的其他因素和不良贷款处置情况等方面，对不良贷款进行全面调查，摸清不良贷款现状,掌握借款人的有效资产和偿债能力，揭示不良贷款的清收潜力。

第十条 全面调查原则上每半年一次，对新转入不良贷款应于移交后十个工作日内完成调查工作，对正在经历重大变化或出现重大情况的客户应随时调查更新。调查可采取调阅信贷档案，查询信贷管理台账，走访客户和有关部门，现场勘查，核定生产负债，了解市场行情，委托中介机构等形式进行。

第十二条

在调查基础上对不良贷款进行估值，即依据不良贷款形成的原因、期限、形态和担保情况，综合考虑不良贷款客户属地的社会经济状况、市场环境、级差地租等因素，采用模型测算、估值调整和审批要求相结合的方式，对不良贷款进行科学、公证评估（具体评估办法另行制定）。

第十三条

按照有关估值办法，逐户测算不良贷款预计收回金额和受偿比率，在此基础上，测算不良贷款整体回收额和受偿率；结合本联社不良贷款历史处置情况和回收率，预测未来处置趋势，为制定不良贷款处置策略和计划提供依据。

第十四条

不良贷款估值结果应按照企业的生产经营情况以及资产负债的增减情况进行适时调整，同时，不良贷款评估价是实施处置的重要参考，处置时可根据实际情况进行调整。

第十五条

调查信息和估值结果经审查核实后，要将有关数据资料及时登录不良贷款管理系统，在日常工作中，应遵循有关规定，做好不良贷款管理系统维护工作。

第十六条

不良贷款调查数据及估值信息是本联社商业秘密，任何人不得擅自对外提供。

第四章 不良贷款细分管理

第十七条

根据不良贷款回收潜力及损失率高低，对次级类（次级一级、次级二级）、可疑类（可疑一级、可疑二级）、损失类（损失级）贷款实行细分管理。

第十八条

对次级类贷款要重点监控企业流动资产和现金流量，关注

客户重大经营情况变化，防范关联企业风险，积极对借款第二还款来源进行清偿与保全，加强贷款抵（质）押管理和对贷款保证人的监控，确保抵押担保的足值与有效，次级类客户是处置的重点目标客户群。

第十九条

对可疑类贷款要密切关注客户、保证人的生产经营活动，加强企业资产的查证和保全，积极运用各种手续开展清收处置。

第二十条

对损失类贷款要边清收边完善核销手续，损失核销后要按规定进行账销案存管理，对确实难以回收，且符合核销条件的损失类贷款，按有关规定和业务流程组织申报呆账核销；对不符合核销条件的应尽量清收，最大限度减少损失；对已核销贷款，要严格账销案存进出管理系统，加强已核销贷款的追索、考核和核算管理。

第二十一条

建立不良贷款项目经理制度，依据不良贷款管理系统，对不良贷款按户进行名册管理，细化工作目标，落实管理责任，实行量化考核。

第五章 不良贷款处置管理

第二十二条

不良贷款处置是指在对不良贷款规范管理的基础上，运用各种方式进行清收、转化和处置，最终实现不良贷款减损和回收，要全面加强对不良贷款的处置管理，采取各种保全措施，加快不良贷款的处置速度，防止不良贷款的价值贬损。

第二十三条

要按照依法合规、审处分离、集体决策、规范操作的原则，根据预计损失率大小，处置时效性高低，处置难易程度，有步骤地组织开展不良贷款处置工作，争取不良贷款价值回收最大化。

第二十四条

不良贷款处置方式包括现金清收、以物抵债、重组转化和呆账核销等。

第二十五条

现金清收。现金清收是不良贷款处置最直接和最有效的方式，是对不良贷款本息进行追偿、处置并最终收回现金的行为，主要方式有：以账户扣取、正常催收、协议清收、诉讼清收、破产清算等。

第二十六条

以物抵债，即债权到期，但债务人无法用货币资金偿还债务，或债权虽未到期，但债务人已出现严重经营问题或其他足以严重影响债务人按时足额用货币资金偿还债务的情况，或当债务人完全丧失清偿能力时，担保人无力以货币资金代为偿还债务，经我联社与债务人、担保人、第三人协商同意或经人民法院、仲裁机构依法裁决，债务人、担保人、第三人以实物资产或财产权利作价抵偿我联社债权的行为。实施以物抵债应优先选择易保值、易变现的资产。尽快实现处置回收入账，并建立抵债资产减值准备制度。

第二十七条

重组转化。即对重组价值大于结算价值的不良贷款，以债务人资产重组为基础。采取兼并、收购、分立、合并、股份制等形式，由债权人通过与债务人签定还款免息协议，调整贷款条件等手段，对不良贷款实施重组，以控制、转化或降低债权风险。

第二十八条

呆账核销。即对采取所有可能的措施均无法收回的不良贷款，按照规定履行必要程序后，利用呆账准备金予以冲销。呆账核销必须逐户，逐级审核和审批。报批时应确定不良贷款符合核销认定条件，并提供确凿证据，严肃追究有关人员责任；核销后要对外保密，并坚持账销案存，继续追索。

第二十九条

不良贷款处置应综合运用多种方式，加快处置进度，降低处置损失，在依法合规的前提下，可采取多种创新方式开展不良贷款处置。

第三十条

不良贷款处置实行预案管理制度。即根据不良贷款调查估值和细分结果，按照不同区域、行业、形态等，对不良贷款进行分配组合、制定全面处置策略和分户处置预案。

第三十一条

处置策略设计。在对不良贷款所处的区域、市场与信用环境进行全面评估的基础上，制定全盘的清收处置规划，根据不良贷款的分布、归属、性质等特征，制定分类、分区、分属的清收处置策略；合理配置各项资源，有步骤、有重点的实施不良贷款处置计划。

第三十二条

处置预案制定。依照调查和资产估值信息，因户施策，制定不良贷款重组转化或清收处置预案，按照对风险趋势预测，确定处置的缓急程度和先后次序，根据不良贷款细分结果，有针对性的制定清收处置措施。

第三十三条

处置预案审批。按照处置损失金额大小和损失率的高低，对处置预案实行授权管理，要严格按照规定的审查条件、程序和权限，对处置预案进行审批，不得越权审批，重点审查处置预案的可行性、时效性和合规性。

第三十四条

处置预案调整。建立处置预案管理责任制，对处置预案进行动态管理，保证预案管理的连续性。要根据不良贷款处置损失率、处置方式、处置时间延期等情况，及时调整处置预案并重新报批。

第三十五条

处理方案实施。要严格按照审批后的处置方案和处置时

限实施不良贷款处置，要形成领导挂帅，层层督导、责任落实的预案执行工作机制，处置完毕后要对处置结果和进度进行评价。不良贷款处置回收的款项应严格按照先本金后利息顺序，据实入账并进行会计核算。

第三十六条

案例分析。在清收处置过程中要注意采集不良贷款重要信息，作为历史资料保存分析，并根据处置金额、回收率、处置方式等的不同，及时对正反两方面案例进行分析，总结成功处置的经验，全面分析损失原因，揭示信贷管理工作中的经验和教训。

第三十七条

风险防范。各项处置业务必须严格遵守国家有关法律、法规，要落实呆账核销，以物抵债的处置责任，建立责任追究制度，严禁一切违法、违规行为，加强职业道德教育，防止出现失职、渎职行为，完善内控管理，规范操作流程，通过标准化、流程化、专业化的处置、防范处置过程中可能出现的操作风险和道德风险。

第六章 不良贷款监测与检查

第三十八条

不良贷款统计监测

（一）市场发展部在其业务范围内，按照及时、准确、全面的原则，统计和拔送不良贷款分类数据。

(二）风险部对联社不良贷款增减余额和不良贷款率变化的总体情况进行监测，全方位监测资产质量状况及其变化趋势，同时对不良贷款诉讼时效、客户动态变化以及预案处置与实施情况进行实时跟踪，监控不良贷款客户的变化情况，及时发现不良贷款处置的可能机会以及潜在风险。要对不良贷款实行逐笔、实时监控，对重点机构和客户进行直接监测。

第三十九条

不良贷款分析报告

风险部负责按月组织不良贷款分析报告，市场发展部在其业务范围内提交分析报告，分析报告内容包括：不良贷款基本情况，地区和客户结构情况，不良贷款清收转化情况，新发放贷款质量情况，新发生不良贷款的内外部原因分析及典型案例，对不良贷款的变化趋势的预测，贷款损失及风险拔备的变动情况，加强信贷风险管理的措施和意见等。分析报告应做到数据真实、准确、原因分析全面深入、趋势分析合理、科学、措施及时、有效。

第四十条

不良贷款考核

按照经营绩效考评办法，对不良贷款管理与处置工作进行考评。考核重点为整体不良贷款水平的控制和不良贷款的回收情况，即以不良贷款率指标考核总体资产质量，以不良贷款清收率指标考核不良贷款回收水平，以不良贷款迁徙率指标（包括正常、关注贷款迁徙率，次级贷款迁徙和可疑贷款迁徙率三项指标）考核风险结构状况，以贷款拔备覆盖率指标考核风险抵补能力等。

根据以上指标对不良贷款管理与处置工作进行专业考核并实施奖惩。第四十一条

不良贷款档案管理，要及时将不良贷款管理档案进行归档，做到一户一档，统一管理。不良贷款管理档案除全部原始档案外，还包括不良贷款交接、调查、评估、处置、损失核销过程中形成的所有资料及责任人认定与处理材料。不良贷款档案管理的重点是权证类和要件类档案，要根据不良贷款变化情况，及时更新和补充档案资料，保证不良贷款档案的安全完整和有效利用。

第四十二条

本办法自发文之日起执行。

临夏县农村信用合作联社

2018-05-23 9

第四篇：农村信用社清收不良贷款工作经验材料

农村信用社清收不良贷款工作经验材料 591万元，完成省社全年3,600万元的238.6；清收隐性不良贷款48,816万元，完成省社全年任务9,200万元的530.6；清收票据置换不良贷款1,850万元，完成省社全年任务1,000万元的185；抵债资产处置变现1,103万元，完成省社全年任务1,000万元的110.3。**市农村信用社清非工作取得了如此令人瞩目的成绩，得益于办事处领导的重视和地方政府的大力支持，主要做法是：

一、政府高度重视，部门密切配合。打好“清非”这一仗，政府部门领导重视是关键。市办领导多次向市政府主管领导汇报“清非”工作，从省社下达的任务到具体实施方案，都向市政府领导讲得一清二楚，取得了市政府领导对该项工作的全面了解和高度重视。市政府领导在“清非”工作中，既亲自挂帅，又亲自出征。按照省政府第59次常务会议及全省农村信用社不良贷款清收工作电视电话会议精神，**市政府由主管副市长亲自挂帅主持召开了全市清收农村信用社不良贷款工作会议，由市政府副秘书长牵头成立了清收农村信用社不良贷款工作领导小组，出台了《**市清收农村信用社不良贷款工作实施方案》。对全市清收农村信用社不良贷款工作做了全面部署，打响了全市清收不良贷款的第一场战役。之后，市政府又主持召开了全市清收农村信用社不良贷款第二阶段工作会议，会上印发了《王恩卿副市长在全市清收农村信用社不良贷款第二阶段工作会议上的讲话》及《**市清收农村信用社不良贷款第二阶段工作意见》，采取了得力的清收措施，多策并举出奇兵，收到了较好的效果。多策并举是打好“清非”这一仗的好方法，1、组成强有力的清收小组，异地交叉清收。为保证清收目标的顺利完成，成立了清收农村信用社不良贷款督导组，组长由市政府副秘书长担任，副组长由市政府办公室副主任担任，成员由市政府金融办、市公安局、市检查院、市司法局、市法院、市监察局、农村信用社等单位领导组成。各县（市）区成立清收农村信用社不良贷款工作小组，由政法委、公安局、检察院、法院、监察局和农信社等单位，清收小组交叉到异地清收农村信用社不良贷款。异地交叉清收就很好地解决了“人情网”和“裙带关系”的不良贷款，使清收工作打开了局面，收到了很好效果。

2、明确“清非”目标，落实清收责任。清收不良贷款是一场硬仗。打赢这场硬仗靠的是真刀真枪，要有真功夫，任务必须落到实处。市政府把各级清收任务纳入各乡镇街行政考核指标体系。细化工作目标，层层落实责任制，将清收目标层层化解落实到乡村直至每个责任人，对因工作失职，导致本乡镇没有按期完成清收任务出现重大问题的，坚决执行问责制。确保在清收过程中，领导必须亲征，作风必须扎实，效果必须明显，扎扎实实地推进农村信用社清收不良贷款工作。

3、严肃纪律，奖惩分明。虽然政府对清收农村信用社不良贷款工作给予了高度重视，但基层信用社给予清收小组在精神上的鼓励，他们除给清收小组提供食宿、报销移动电话费等生活上的方便，派专车协助清收农村信用社不良贷款外，办事处对现金形式收回的不良贷款，给予清收小组工作人员按清收比例支付一定的清贷手续费。去年，**办事处积极落实省社清收不良贷款文件精神，实行支付收贷手续费政策，2006年通过奖励清收不良贷款1208万元，支付收贷手续183万元。充分调动了清非小组人员工作的积极性。各清收小组在工作期间，做到了严肃纪律，按照“清收方案”有关规定，按程序操作，依法清收，合规办理。认真履行职责，保质保量地完成了各阶段的清收任务。

4、采取“三停五不”措施，大力清收公职人员贷款。当前**市农村信用社改革试点工作正处于关键阶段，清收公职人员拖欠及担保形成的不良贷款工作事关改革的成败。截止去年末，由于全市涉及公职人员拖欠及担保逾期贷款金额达3千余万元，由中共**市纪律检查委员会牵头，与中共**市委组织部、**市监察局、**市人事局、**市财政局、中国银行业监督管理委员会**监管分局联合下发了《关于在全市清收农村信用社不良贷款工作中对涉及的国家公职人员采取“三停五不”措施有关问题的通知》（铁市纪发[2007]2号），并印发了《**市清收公职人员不良贷款执行“三停五不”处理通知单》，对拖欠全市农村信用社有逾期贷款或为他人担保贷款逾期的各级党政机关、事业单位、人民团体和金融机构的工作人员坚决实行“三停五不”措施，直至还清贷款、担保贷款本息或重新办理有效抵押手续为止。“三停五不”期间，由贷款人（或担保人）所在单位发放生活费。

市政府主要领导切实把农村信用社“清非”工作纳入了议事日程，摆上了重要位置，这样就形成了以市、县、区及乡、镇政府为核心的一条龙的垂直领导，在“清非”工作上有部署、有检查，有监督的一套完整的运行机制。

二、加大奖惩力度，落实清收目标。为确保完成省社年初下达的清非计划，**办事处加大了清非工作的奖惩力度，他们从完善

考核机制，挖掘清收潜力入手，逐级落实清收目标，将清收指标层层分解落实，按照省社清收不良贷款管理办法，将清收情况与干部业绩、工资报酬挂钩，奖励提成与专职清收人员同工同酬，全辖职工每人拿出工资的60与清非指标完成情况挂钩。对责任贷款，实行了限期清收，在限期时间内未收回的，只发放400元生活费，其他收入用于赔偿责任贷款，调动了干部职工清收的积极性。对1996年前形成的不良贷款实行目标清收，1996年后形成的不良贷款，明确第一责任人并分层次落实责任，实行责任清收，严格执行

责任追究，尤其是对2003年以后形成的不良贷款，进行逐笔追查限期收回，仅昌图联社2006年收回责任人贷款16笔，金额9万元。

三、采取多策并举，坚持依法清收。**市农村信用社在清收不良贷款工作中得益于依法清收。这不仅加大了清收力度，也保障了清收任务顺利完成。他们主要是在清收中紧紧依靠当地公检法的密切配合和有力支持，加强与司法部门沟通联系，加大依法清收不良贷款工作力度。一年来，共起诉案件222件，全部胜诉。依法执行案件180起，对赖账不还或有诈骗行为恶意逃废农村信用社债务的一些“赖债户”、“钉子户”，法院执行局对拒不偿还贷款的贷款户，实行了依法拘留。西丰县振兴镇兴学村贷户杨某1996年在振兴信用社贷款7000元，该贷户去年收入在20,000元左右，信用社信贷员多次上门催收，该贷户拒不偿还贷款，给信用社清非工作带来了难度，西丰县振兴信用社在摸清贷户详细情况后，及时向法院提起诉讼，法院判决后，该贷户仍然拒绝偿还贷款。面对这种情况，信用社及时向法院申请强制执行。法院执行局将该贷户进行了依法拘留，在强大的法律震慑下，该贷户偿还了信用社贷款本息12,640元。在当地引起了极大的轰动，对那些赖债户、钉子户、观望户起到了强大的震慑作用。清河区联社与政府清收小组密切配合，以宣传为先导，以政策攻心为武器，以法律清收为保障，多法并举，多策并用，采取“重拳出击”的策略，以现金方式清收政府关联类及内部员工不良贷款196万元，清收不良贷款工作取得了实质性进展。贷户邵某在清河区第二人民医院工作，于2000年在红旗信用社贷款4.2万元，清河联社清贷办多次对其清收，该贷户以无力偿还贷款为由，拒不还款，多次说服教育，仍然没有效果，清贷办依法对其进行起诉，拍卖了该贷户的门市房，偿还了贷款本息46,342元，通过与司法部门强强联合清收，全市清收农村信用社不良贷款工作在法院等部门的大力支持和配合下，通过法律手段打开了清收不良贷款工作的良好开局，贷户还款意识大大增强。

四、采取强有力措施，清收内部员工不良贷款。打铁先要自身硬，现在正处于农村信用社改革试点的关键阶段，清收农村信用社不良贷款工作，事关改革的成败。在清收农村信用社不良贷款工作中，针对全市农村信用社员工贷款及担保不良贷款涉及的人数多、额度大、性质严惩等实际情况，办事处领导强调要“压里圈”，加大清收全市农村信用社内部员工贷款和有牵连贷款。采取“重拳出击”的策略，加大清收内部员工贷款工作力度。办事处领导对信用社内部员工及员工担保有牵连不良贷款在每个县（市）区联社进行了抓典型，对隐瞒漏报，严重违规的信用社主任和相关人员实行了责任追究;各县（市）区联社对农村信用社内部员工及员工担保有牵连不良贷款情况进行了张贴通报，公布于众。办事处主管纪检监察工作的李晓涛同志亲自带领纪检监察部门工作人员在年前深入西丰亲自找欠款员工所在单位及本人进行谈话，限期归还。对暂时无法偿还员工拖欠的贷款和担保及有牵连贷款，采取了诉讼保全，查封其财产，通过法律形式进行

清收，直至还清贷款本息为止，对恶意拖欠贷款不还的或涉嫌违规行为的坚决追究责任人和相关责任人的责任，并依法提请公安机关强制清收。办事处清收督导工作组在半年月的时间里取得了很大成绩，在摸清了西丰县联社员工牵连贷款情况的同时，还清收回贷款本息152万元。收到了较好效果，达到了预期目的。

五、清收不良贷款工作几点体会：

（一）清非工作是农信社长远生存发展的需要。长期以来，由于受历史及政策因素的影响，导致农村信用社不良贷款居高不下，不良贷款已经成为制约农村信用社生存发展的桎梏，清非工作已迫在眉捷。如果对清非工作视而不见，农村信用社改革成果就会前功尽弃，信合人洒下的辛勤汗水就会付之东流。

（二）清非工作是深化农村信用社改革的重要前提。农村信用社改革专项票据兑付要求贷款占用形态必须真实、合规，新增不良贷款占比不得超过贷款增长比例，不良贷款、抵债资产及已置换到账外的不良资产要得到及时有效的处置，其中已置换不良资产处置率不得低于80，清收化解不良资产工作任务十分繁重，全市专项票据置换不良资产累计处置与考核兑付尚有一定差距。

（三）政府支持是清非不可缺少的动力源泉。**市农村信用社清非工作得到市政府的大力支持，主管市长亲自抓，市长在全市经济工作会议上再一次强调：2007年**市经济工作的主要任务之一是“积极防范化解金融风险，大力清收农村信用社不良贷款”。农村信用社清非工作被纳入2007年**市经济工作重要日程。

（四）办事处领导既挂帅又出征，采取多策并举、重拳出击等得力措施，是完成清非工作任务的根本保障。清非工作被纳入农村信用社重要指标考核及经营的重要日程。办事处领导亲自挂帅抓清非，加大清收内部员工及担保不良贷款工作力度，做到了农村信用社不良贷款“门前清”，为做好清非工作奠定了坚实的基础。

第五篇：农村信用社不良贷款清收措施

农村信用社不良贷款清收措施

当前，降低不良贷款已成为防范化解农村信用社风险，提高农村信用社经营效益的重点，更是当前深化农村信用社改革的关键和重点工作。因此，必须采取政策、法律、等多种措施，加大力度清收和转化不良贷款，营造农信社经营和发展的良好环境。我结合自身清收不良贷款的工作经验，谈一些粗浅的想法：

首先，统一思想，提高认识。要充分认识到清收盘活工作的重要性，教育全体员工，克服畏难情绪，成立了以社主任为组长，会计及信贷人员为成员的不良贷款清收小组，全职进行不良贷款清收，逐一落实，挨家到户，确保信用社每位员工真正认识到，不良贷款和应收未收利息，严重影响信用社的发展，清收盘活工作的好坏，直接关系到信用社自身的生存和发展。

其次，加强领导，高度负责。

要实现不良贷款的清收，必须做到人员、制度、措施三到位，联社成立的清收队，就很好的