地方政府入股农村信用社的问题

第一篇：地方政府入股农村信用社的问题

地方政府入股农村信用社的问题：

由于受地方政府不能以财政资金入股农村信用社的限制，地方政府入股农村信用社只能以下属国有企业参与农村信用社股权投资，以战略投资者的身份入股农村信用社。

从对农村信用社有利的地方来看，地方政府以下属国有企业入股农村信用社，可以在一定程度提高农村信用社的股权集中度，保持农村信用社股金在长期稳定。特别是对处于地方经济不发达，经营情况不好的农村信用社，能够有效减轻农村信用社外部扩股的压力，在短期内实现资金金额的提高。

从对农村信用社不利的地方来看，由于地方政府出于保持地方经济增长的需要，天生具有控制金融资源的偏好，特别是随着商业银行贷款权限的上收，农村信用社成为地方政府可以动用的最有利的金融资源。由于农村信用社本身特有的股权分散性质，就有可能使占有相对控股全的政府政府下属国有企业控制农村信用社，为地方经济增长服务，而忽视了对农村信用社风险控制的要求。农村信用社受地方政府干预产生坏帐的情况，在农村信用社发展的过程中不断出现。对此，对于地方政府入股农村信用社，并可能以参股方式控股农村信用社的可能必须给予高度重视。

地方政府入股农村信用社，有利有弊，但由于地方政府所处的强势地位，导致地方政府入股农村信用社很有可能会是弊大于利。所以，必须通过有效的制度设计，才能实现政府以战略投资者的身份入股农村信用社，获得农村信用社业务成长的投资收益，而又使农村信用社处于不被地方政府所控制的地位。

第二篇：地方政府置换收购农村信用社不良贷款案例研究

地方政府置换收购农村信用社不良贷款案例

研究

——基于破窗理论和金融生态环境理论视角

李彬彬

2012-11-15 10:13:08 来源：《金融与保险》2012年第9期

一、引言

一直以来，地方政府对农村信用社（以下简称“农信社”）经营的行政干预备受诟病。然而，近年来山东省多个县（市）政府采取土地置换甚至直接购买的方式帮助农信社处置不良贷款。地方政府为何一改强制农信社放贷支持当地企业的“传统”而变为以“真金白银”支持农信社发展呢？笔者通过深入调研发现，这主要有两个原因：一是始于2002年的本轮农信社改革从根本上修复了农信社的“破窗”，地方政府对农信社新出现的问题和风险无法再推诿责任；二是银行对区域金融生态环境高度重视，地方不良率过高将直接导致下一步的贷款投放受限并进而影响经济发展，所以地方政府有及时置换农信社不良贷款改善地方金融生态环境的压力和动力。本轮改革央行是“花钱买机制”，改革后地方政府则是“花钱买环境”。

二、地方政府置换收购农信社不良贷款案例

山东省D市11家县级农村信用社联社（以下简称“农联社”）在本轮改革中共获得央行专项票据资金支持7.55亿元，2008年已全部兑付。改革后该市农信社法人治理结构逐步建立并完善，股本实力不断壮大，资产质量大幅提高，支农能力明显增强。但部分县农联社受经营能力等多方面影响，不良贷款出现反弹，个别县联社不良率过高，甚至导致所在县的区域不良率整体上升。为及时化解风险，该市农联社系统积极争取当地政府支持，整体处置不良资产。截至2010年末，共有7家县（市）农联社由当地政府采取土地置换或由财政下属公司直接购买的方式处置不良贷款16.35亿元，而2010年末该市11家农联社（农合行）股本金余额为16.72亿元，相当于政府出资重建了全部信用社。下面我们以L县农联社为代表做深入研究。

（一）不良率高企，金融生态环境指标恶化：L县政府以土地使用权置换农信社不良贷款的背景

2004年L县农村信用社通过专项中央银行票据置换不良资产3141万元。但由于长期经营管理不善等原因，其不良贷款额逐年增加，同时存款增长缓慢，存贷比、资本充足率等指标均突破监管部门要求。截至2009年末，该社存贷比高达102.34%，不良贷款额98386万元，不良率60.24%，资本充足率为-18.26%。不良贷款长期居高不下，已成为制约L县农信社可持续经营发展的桎梏。由于L县农信社长期以来不良贷款余额大、占比高，被银监会列为山东省农信社系统唯一一家高风险重点关注单位。

贷款不良率是衡量区域金融生态环境的重要指标，L县农联社不良贷款额占全县金融机构不良贷款比重达88.58%，不良率高出全县平均水平37.2个百分点，严重影响了辖区金融生态环境建设。

（二）L县政府“花钱买金融生态环境”

为清收、盘活不良贷款，L县农信社于2010年3月至6月末开展不良贷款清收“百日会战”，累计清收、盘活不良贷款8500万元。但这种方式对于接近10亿元不良贷款摊子而言，可谓杯水车薪。

为快速大幅处置不良资产，L县农联社对不良贷款分布、成因等进行了深入调查，并于2010年6月2日向山东省农联社D市办事处和L县政府上报了《关于整体处置不良贷款工作可行性分析报告》。L县委、县政府为帮扶L县农信社尽快摆脱历史包袱，促进其健康发展，同意用395亩国有土地使用权置换农村信用社不良贷款59250万元，出台了《L县人民政府关于整体处置农村信用合作联社不良资产的意见》，并协调有关部门办理土地评估手续及土地使用证。2010年8月份，经省农联社同意，L县政府以395亩商用开发用地使用权集中置换农联社不良资产59250万元（详见表

1、表2），同年8月底完成调账工作。

置换后，L县农联社与县政府签订《不良贷款委托管理处置协议》，其59250万元不良资产产权归县政府，由其委托县联社进行清收和管理，收回的本金用于冲减置换的资产，利息作为联社收益；L县联社对置换取得的土地，享有占有、使用、受益、处分等权利，单独核算，逐年摊销，计划每年摊销3234万元，预计15年摊销完毕。

（三）不良资产置换取得的初步成效

1.快速实现监管指标达标，促进辖区金融生态环境改善。通过以国有土地使用权置换不良贷款政策，L县农联社监管指标得到明显改善，经营包袱得以减轻。2010年9月末，L县农信社不良贷款余额25817万元，较6月末减少59637万元；不良贷款占比为16.74%，较6月末下降27.21个百分点。贷款损失准备充足率达到45.92%。提高33.38个百分点，风险覆盖能力明显提升。资本充足率达到5.84%，较置换前提高18.38个百分点，可持续经营能力增强。同时，L县整体不良率也大幅下降。

2.信贷投放能力明显提高。不良资产置换后，L县农联社贷款不良额与不良率双降，经营压力大为减轻，信贷投放空间得到扩展。2010年7～9月份新增贷款19017万元，在货币政策趋紧，其他金融机构信贷规模有所收紧下，农联社贷款大幅增长，成为当地信贷投放的新亮点。2010年L县4家国有商业银行贷款仅增加5032万元，同比少增58419万元。而农信社由于轻装上阵，信贷投放大幅增长，贷款增加59263万元，占全县贷款增量的63.12%，同比多增42222万元，增量是上年的3.48倍。

三、本轮农信社改革彻底修复农信社“破窗”，绐地方政府积极处置农信社不良资产带来了前所未有的压力

我国经济改革已经历30多年，农村金融改革也走过了30余年历程。在此期间，农信社的改革一直在自我否定中不断推进，前期历次改革均未达到预期效果。对于地方政府与农信社的关系，多年来大家普遍的感受就是其干预农信社经营，将其视为自己的“钱袋子”和“取款机”，强制其为不符合信贷标准要求的企业发放贷款，从而形成了大量的不良贷款。那为什么2003年开始的本轮改革之后，地方政府会突然180度大转弯，从行政干预转为置换收购农信社不良资产呢？前期改革为何次次失败，而本轮改革又是抓住了哪个症结从而获得成功呢？笔者在对农信社改革历程进行反复研究之后，基于心理学“破窗理论”找到了答案。

（一）农村信用社改革历程简要回顾

1.改革之初的定位隐患。农信社改革之初，国家对其的定位为其后来历次改革失败埋下了隐患。1977年，国务院发布《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，提出信用社“既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构”，把其交由中国人民银行管理。1979年，中共中央办公厅转发中国人民银行党组的报告，同意将农信社改为“是集体金融组织，又是农业银行的基层机构”，将其交给农业银行管理。

2.农行管理期间一系列不彻底的改革。1984年，国务院批准建立农村信用社县联社，农业银行通过县联社来领导农信社。1985年中央1号文件要求“信用社实行独立经营、自负盈亏”，但同时又强调“接受农业银行领导”。农信社处于独立经营与接受农行领导并存的尴尬局面。1993年《国务院关于金融体制改革的决定》指出：“将农村信用社联社从中国农业银行中独立出来，办成基层信用社的联合组织。”到1995年底，全国已有独立核算的农村信用社50219个，县级联社2409个。

3.合作制规范与整顿。1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，到1996年底，全国基本完成农信社与农业银行脱离行政隶属关系的工作，对其的业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担，然后按合作制原则加以规范。1998年12月，国务院办公厅转发央行文件，要求“组建农村信用社县以上行业自律组织，行使对农村信用社管理、指导、协调、服务的职能”。1999年，央行提出“逐步组建农村信用社地（市）联社”，“建立省级信用合作联社或协会”。至2000年，全国共组建65家地（市）联社，6家省级联社和5家省级信用合作协会。

（二）历史问题和所有者缺位是历次改革均未解决地方政府干预的根本原因

经过25年的改革，农信社的问题可谓越改越多，金融机构能有的问题它全存在：产权不清晰，法人治理结构没完善，经营机制和内控制度不健全；管理体制没理顺，管理职权和责任不明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险大。自1994年开始全国农信社连续10年亏损，2002年当年亏损58亿元，历史亏损挂账近1500亿元。截至2002年末，全国农信社资不抵债额高达3300多亿元，资本充足率为-8.45%，资本净额为-1217亿元，不良贷款5147亿元，不良贷款占比达36.93%，其中，地方政府干预问题越来越严重。本轮改革之初，央行行长周小川就指出，农信社历史包袱产生的原因是多方面的，既有农村信用社市场定位的问题，也有经营管理的问题，还有经济体制的问题，外部干预也是重要原因。这个问题为何一直没有得到解决呢？我们以心理学的“破窗理论”来进行解释。

1.“破窗理论”的基本解释。多年前，美国斯坦福大学心理学家詹巴斗进行一项试验，他找了两辆一模一样的汽车放在街区，其中一辆把车牌摘掉，并且把顶棚打开，结果这辆车一天之内就给人偷走了；而另一辆摆了一周也无人问津，后来他用锤子把那辆车的玻璃敲了个大洞，结果仅仅过了几个小时它就不见了。以这项试验为基础，政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳提出了“破窗理论”，认为如果有人打坏了一个建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时的维修，别人就可能受到某些暗示性的纵容去打烂更多的窗户玻璃。久而久之，这些破窗户就给人造成一种无序的感觉。结果在这种公众麻木不仁的氛围中，犯罪就会滋生、繁荣。还有一个被称为校园里的“破窗现象”：班里新来了一个留级生，由于他的勤奋努力，使得原本想混日子的同学受到震动，学习气氛开始转好，有时老师反复强调的重点，有的人或许不以为然，但是他的一句话“这个内容会考到”，便会立即引起高度重视，留级生的话比老师的还有效！这说明及时修好第一扇被打破的玻璃，能有效阻止“破窗现象”于萌芽状态。

2.政策性“破窗”屡屡出现，导致地方政府对农信社行政干预积重难返。农信社在农行管理期间，由于农行实行总行和地方双重领导，导致农信社在地方行政指令下被动发放了较多支持乡镇企业、“三农”经济发展的“政策性”贷款；农信社脱离农行时又被划入了大量农信社认为不应由其承担的不良贷款；清理农村基金会和整顿城市信用社时又并入农信社大量不良资产。这些政策性的“破窗”给农信社带来了沉重的负担。一提起坏账，很多人第一个反应就是违规放贷，但就农信社而言，早期不良贷款很大一部分都是政策造成的。农信社是服务弱势群体的，很多业务都是赔钱的，而且维持那么大规模的基层网点，自身消耗比较大。特别是在农行管理时期，农信社一直以服务农村金融业为己任，从没有计较过收益上的得失，哪里有金融需要，哪里就有农信社，最终形成了大量的政策性不良贷款。在这种情况下，地方政府认为农信社就是“钱袋子”和“取款机”，更加肆无忌惮、变本加厉地进行行政干预，导致大量“干预性”不良贷款。

3.“所有者缺位”使农信社缺乏及时修复“破窗”的机制。在农信社几十年的改革历程中，始终没有建立一个破窗能被及时修复的机制，这就是“所有者缺位”。在其改革历程中，第一阶段强调农行的领导，第二阶段强调合作性，但实际上农信社真正的出资人“社员”从未真正参与管理，甚至没有基本的管理知情权，这就导致严重的“所有者缺位”，也就是所谓的“产权不清晰”。一个偌大的资产过万亿的农信社系统搞来搞去产权都不清晰了，地方政府怎么会不干预其经营呢？因为这个单位没有“主人”，也就导致出现问题后没有人及时出来要求改正，缺乏及时修复“破窗”的机制。

4.破窗重重的农信社。由上可知，政策造成了“破窗”，而“所有者缺位”使破窗又得不到及时的维修，这就使地方政府以及农信社的实际经营者和管理者认为这就像一辆玻璃破碎、顶棚打开、拆掉车牌放在街区无人要的旧汽车，自然不会得到认真的管理，所谓“经营机制和内控制度不健全”，那管理体制又怎么能够理顺、管理职权和责任又怎么会明确呢？这些“破窗户”给地方政府造成的无序感觉使得违规干预甚至违法干预在公众麻木不仁的氛围中滋生，最终导致历史包袱重、资产质量差。农信社存在的一系列问题其实只有一部分是前期政策造成的，另一部分则是因历史问题没得到解决而被浑水摸鱼形成的。

（三）彻底修复“破窗”和建立及时修复机制是本轮改革后地方政府主动承担农信社不良贷款责任的根本原因

从上述分析中我们可以发现，要使农信社摆脱地方政府的行政干预，需要抓住两个关键点：一是从根本上解决历史问题，彻底修复“破窗”；二是明晰产权，建立破窗及时维修机制。而2003年开始的本轮改革正是抓住了这两个关键，从根本上解决了问题。

1.一揽子解决历史问题，“破窗”被完全修复。前文已经提到，本轮改革之初，央行行长周小川就指出，在农信社历史包袱产生的诸多原因中外部干预是重要原因。据此，对农信社的损失，中央分摊一半，地方和农信社承担另一半，采取央行专项票据和专项借款、国家财政补贴、减免所得税和营业税等方式，一揽子解决新中国成立以来的全部历史遗留问题。这就使农信社的“破窗”被完全修复。

2.花钱买机制，“破窗”及时修复机制初步建立。前文我们提到，产权不清晰是农信社的症结所在，这次改革对于农信社产权制度实行了根本性的突破，不再强调“合作性”，而是要把农信社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区型地方金融机构。而且，央行给予农信社专项票据支持并不是无条件的，而是发行、兑付双考核，用央行副行长易纲的话说，叫做“花钱买机制”，要求农信社按照市场经济规则，明晰产权关系，促进法人治理结构的完善和经营机制转换，使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。只有达到了央行的考核标准，专项票据才能够发行和兑付。这就促使农信社初步建立了“破窗”及时修复机制。

3.交由省政府管理，创造良好发展环境，确保机制长效性。本轮改革在农信社体制上有一个突出的变化，就是明确提出将农信社的管理责任交由省级政府负责，同时，国家监管机构实施监管，农信社自我约束，自担风险。这样做，有利于农信社的长远发展。一是农信社是农村经济的重要组成部分，同时也是地方性金融机构，农信社的改革与发展不能割裂与地方政府的关系，地方政府也有责任加强对农村信用社的领导、管理和支持；二是随着金融形势的变化和政府职能的转变，省级政府已经具备了管理地方性金融机构的能力，交由地方政府管理，有利于明确管理责任，也有利于为农信社的发展创造好的环境。当然，省政府对于农信社的管理只能是间接的、宏观的，不能直接干预农信社的业务经营活动。

（四）“破窗”修复，地方政府对农信社新增不良贷款具有及时处置的压力

本轮改革结束之后，农信社前期不良已经“一揽子”解决，通过花钱买机制使“破窗”及时修复机制初步建立，更重要的是通过将管理权交由省级政府负责，明确了管理责任。对于农信社新增的不良贷款，不可能再由中央财政或央行来埋单，而只能由地方财政进行处置。在这种背景下，由于省委省政府对市委市政府以及县委县政府在人、财、权等方面有较强的控制权，省级财政不会代县政府处置农信社不良贷款，而且一旦某县农联社不良率过高引发风险，还可能受到上级政府的问责，所以地方政府有及时处置农信社不良资产的压力。

四、金融生态环境对信贷投放的影响使地方政府有协助农信社及时处置不良资产的动力

（一）上级政府考核压力是推动地方政府处置农信社不良贷款的重要因素

央行行长周小川（2004）提出金融生态环境的概念以来，金融生态环境建设得到了各级政府的高度重视，已经成为衡量地方发展环境的重要指标，并被众多地方政府列入政绩考核体系。而贷款不良率又是反映金融生态环境最重要的指标之一，所以地方政府对农信社贷款质量尤为关注。

以L县所在的D市为例，该市在当地人民银行的参谋推动下，高度重视金融生态环境建设。2005年和2007年D市政府先后颁布《关于进一步改善全市金融生态环境的意见》和《金融生态环境建设考核评价办法》，2008年正式将优化金融生态环境工作纳入了对各县（市）考核内容。2009年又将金融工作列入年终单项考核，进一步强化了金融生态环境建设的考核力度。2007-2010年，市政府连续4年召开全市金融生态环境建设专题会议，营造了金融生态环境建设的良好氛围。在考核压力下，地方政府积极优化当地金融生态环境，而降低贷款不良率则成为当务之急，由于县域内只有农联社为法人机构，且其不良贷款最终将由地方财政负责，所以县政府对于及时处置其不良资产具有较强的积极性。

（二）金融机构区域限批政策是推动地方政府及时处置农信社不良贷款的根本因素

近年来金融机构对于区域金融生态环境越来越重视，对于地方贷款不良率高度关注，特别是对于县域金融环境，更是纷纷予以评级和排名，将指标较差的区域列为“高风险区”，在信贷审批上程序严格，甚至个别行还实行了“区域限批”政策，也就是对不良率过高的县域不予审批新增贷款。这一做法对地方政府触动极大，因为一家银行的不良率可能导致多家银行均不再放贷，直接影响当地整个经济发展。从这一角度出发，假如当地农信社不良率过高，地方政府就有及时协助处置的动力，而且地方政府还积极协助其他金融机构清收不良贷款。

五、几点启示

从上文分析可以看出，正是由于本轮农信社改革中彻底解决了历史遗留问题，并将农信社交由省级政府管理，才使地方政府真正断绝了“浑水摸鱼”、“搭车干预”的做法，并不得不承担起协助农信社处置不良资产的责任。而各界对金融生态环境的重视又使地方政府有了主动为农信社处置不良资产的动力。这两点对于进一步深化改革金融体制甚至经济体制以及进一步深入建设金融生态环境大有启示。

一是改革要找到症结所在。正如农信社前期改革所示，争论停留在“民办”还是“官办”，农行管理、央行管理还是行业自律，其实都没有抓住所有者缺位的症结。

二是改革要从症结入手，彻底解决历史问题，将“破窗”完全修复，不留隐患。正如本轮改革所示，将历史遗留问题一揽子解决，使农信社管理和经营层再不可能以此为借口经营不善，地方政府再也无法借机干预其经营。

三是要建立长效机制，保证一旦再次出现“破窗”能够及时修复。本次改革将农信社管理权移交省级政府，为农信社发展优化了环境，建立了长效机制，有利于其长期科学发展。

四是金融生态环境建设要充分发挥地方政府的主导作用和激励机制。以D市为例，正是市委市政府将其列入了对县（市）的考核，才得到了地方政府的高度重视；正是金融机构针对金融生态环境的“区域限批”政策，才使地方政府有了帮助农信社处置不良资产的动力。

第三篇：中国地方政府债务问题探讨

中国地方政府债务问题探讨

摘要：巨额的地方债务越来越成为社会瞩目的焦点。本文通过分析地方债务问题的现状，深究其影响，导出危机，再针对地方债务问题的形成原因提出相应的解决方法。

关键词：地方债务危机；成因；影响；对策

地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务，分为直接债务、担保债务和政策性挂账。目前我国地方政府债务的规模已十分巨大，并且增长非常迅速。截至2010年底全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。有关专家根据国家统计局的数据估计目前的地方政府性债务规模约为18.5万亿-24.6万亿元。而这一数据是2012年我国地方财政收入（本级）6.1万亿元的3到4倍之多，债务收入比率高达175%-232%，超过100%的债务警戒线，地方负债情况不容乐观。

一、地方债务危机的现状

（一）债务规模分布情况

从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。.债务余额地域分布情况

（二）债务规模分变化情况。

1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。

二、地方债务危机的成因

（一）制度因素：地方政府钱少事多，负担沉重

地方政府财权事权的不匹配是造成地方债务危机最重要也是最根本的原因。目前我国中央财政收入占比52%，支出只占20%，而地方财政收入占比48%，支出却占到80%。在我国现行的28个税种中，目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。“营改增”在整个服务业实行后，按现有增值税分成比例，地方失去了一个重要的独立税源，地方的支出责任和收入来源之间的错配将加剧，财税体制改革变得刻不容缓。为了促进本地经济社会发展，满足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”。财权事权的不匹配反映出中国尚未实现有效的财政分权。

（二）政策因素：财政政策积极，债务规模扩张

近年来积极的财政政策的施行使得地方债务的规模进一步扩张。1998年以来，为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，2008年发行国债总额已达15500亿元。这一政策从三个方面推动了地方政府债务规模的扩张：第一，中央政府增发国债时，每年都在相关预算法案中明确增发国债中“代地方政府举借”的规模，转贷给地方政府用于中央确定的地方建设项目，共转贷地方政府国债资金2450亿元，等额增加了地方政府的直接显性债务。二是国债项目需要地方政府安排配套资金，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题，相应形成了地方政府的或有显性债务。第三，在中央政府投资扩张示范效应下，地方各级政府也程度不同地存在不顾财力层层扩张的问题，举债搞建设极为盛行，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，监督弱化

地方政府内部机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置不合理，存在部分冗余机构。此外，政府准入机制有很大缺陷，导致众多“走后门”现象的出现，争相挤进工资福利水平较高而且稳定的行政事业单位“吃皇粮”，大量增加了财政供养人员总量。

地方主要领导单纯追求GDP的片面政绩观，加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，在任期内盲目上项目、搞建设、建厂子、搞开发，不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”、“政绩工程”。而无论这些“政绩工程”干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，因此，地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险，加大了地方负债压力。

在此情况下，又缺乏对地方政府的有效监督体系，监督管理弱化，随意举债的行为得不到牵制。地方政府编制预算、执行预算以及举债的随意性大，举债行为不规范、不公开，既缺乏自律，又缺乏人大、社会等方面的监督。

三、地方债务危机的后续影响

（一）信贷存在违约风险，影响银行信贷安全

未来两三年之内，大量地方融资平台的贷款到期，债务偿还问题就会爆发。在最坏的情况下，这意味着不良贷款或高达2.4万亿元人民币，对银行业的新增风险资产是3.15万亿元左右，这通过资本消耗和拨备计提对银行资产质量产生影响。

（二）宏观经济运行受到影响

地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

（三）地方经济停滞 刺激政策前功尽弃

如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展也可能面临停滞。我国的城镇化建设已经进入新一轮建设高峰期，地方投融资平台仍需扮演重要角色。如果这些平台的贷款能力受到限制，地方投融资平台所蕴含的危机将可能提前显现，并成为真正的危机，进而对中国经济产生重大影响。

（四）地方卖地圈钱 掣肘房地产调控

地方政府财政收入中相当一部分来自于卖地和房地产税收，偿债压力加重地方政府对土地财政的依赖，房地产调控政策难以为继，迫使房地产调控政策中途走样。此外，为了偿债，政府有可能提高税费。通过提高行政所掌控的“资源”价格进行出售，来增加财政收入弥补巨大的债务亏空。

（五）影响政府威信和社会稳定

如果地方债务风险爆发，可能会影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入，可能会出现公务员和中小学教师等相关人员的工资拖欠，影响下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支付问题，严重的将会威胁社会稳定，也不利于维持政府形象，人民对政府的信心和支持度下降。

四、地方债务危机的对策

（一）彻底完成银行的去财政功能

彻底完成银行的去财政功能，加强财政投融资体系改革。虽然我国银行体系拨备较充足，上万亿元的拨备可以抵抗不良贷款的小幅增加，但通过地方政府的财政投融资体系改革来彻底“松绑”银行业已经刻不容缓。

（二）完善财政体制，合理划分财权事权

要进一步明确中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分。应该由中央政府承担的，在划分责任时，明确由中央承担。完善预算法、转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理，以减少各级政府间的“侵权”行为，增强各级地方政府的偿债意识，防止地方政府债务规模的失控。

同时完善地方税收体系，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重。进一步完善分税制，分清各级政府的偿债责任，为规范地方政府举债行为创造条件。赋予地方政府一定的税收立法权。地方政府可以根据本地区的实际情况，对具有地方区域特点的税源开征新税种，提高税收收入。

（三）完成我国经济“去房地产化”

实现经济的“去房地产化”，需要推进保障性住房等民生建设。在目前我国地方政府偿债压力逐年增大的背景下，以保障房为代表的民生领域支出的增加令地方政府不堪重负。房地产问题关乎民生和社会稳定，伴随房地产的调控进入到攻坚阶段，亟须加快地方政府的融资模式改革，形成长期稳定的资金来源。

（四）建立健全政府债务资金的监管机制

对利用政府债务资金的重点工程项目，继续完善项目法人责任制、项目监理制、工程招投标制，加强资金使用管理，切实规范财务收支行为。将行政管理费用和项目投资支出相分离，规范资金使用，严格项目工程预决算审核，严格控制超标，杜绝“政绩工程”，防止资金的挪用移用。要建立责任追究制度，明确权利、义务、责任，对盲目举债、拉低水平的重复建设，造成损失浪费，或因工作失职，造成无法按期还本付息，要追究直接责任人的责任。同时要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。

（五）加快行政事业机构改革，减少财政供养压力

要减轻地方政府的财政支出压力，除了要保证地方政府有适当的财政收入来源以外，还必须注重削减地方财政的不合理支出。目前我国地方政府，特别是县乡级政府财政困难的一个突出表现，就是行政事业性支出增长过快。而事业费中又以人员经费为主，真正用于事业发展的支出比重较小。要减轻地方财政的支出压力，首先就是要控制行政事业机构人员的膨胀，要结合政府机构的改革，减少行政事业机构的设置，压缩人员经费开支。

目前，我国财政状况总体上看仍属安全稳健。2010年，全国财政赤字占GDP的比重为2.5%，低于3%的控制水平；2011年，该赤字率更是下降到2%左右。从国债余额占GDP的比重来看，2010年末为17%，我国财政赤字率和国债负担率都很低，地方政府债务仅表现为局部和结构性的问题，地方债务问题尚在可控范围。但如果有关方面不加以重视，任由地方债务漏洞扩大，后果将不堪设想，危及宏观及地方经济的方方面面。尽快出台相关政策加强地方债务问题治理，应该成为当前制订经济政策的重要考虑方面。

参考文献：

[1]曹洪彬.试论我国地方政府债务及其风险控制.经济经纬，2005.5

[2]陈安来.地方政府债务危机的破解路径探析.知识经济，2011.2

[3]周鹏.经济危机背景下地方政府债务的探究.改革与开放，2010.6

[4]中华人民审计署2011年第35号.全国地方政府性债务审计结果.http：//

第四篇：地方政府融资平台问题探究

地方政府融资平台问题探究

摘要：自2010年审计署开始对地方政府债务进行审计以来，我国巨大的地方政府债务开始浮出水面。其中，又以融资平台为代表的隐性债务难以计量，所以处理的难度也相对较大。文章从地方政府融资平台的发展过程进行探讨，指出了目前融资平台存在的问题，最后对解决这些问题提出了建议。

关键词：地方政府债务；融资平台；治理

一、政府融资平台发展过程

我国地方政府融资平台的发展大致经历了四个阶段

（一）萌芽阶段（20世纪80年代末至1993年）

地方政府融资平台最早成立于20世纪80年代末期。各地的城市化发展正处于起步阶段，为了弥补资金缺口，一些地方政府成立了一些诸如“城建公司”等法人机构，其目的是以市场经济手段代替传统的行政手段和财政手段。

（二）起步阶段（1994年至1997年）

1994年分税制改革以后，地方政府融资平台开始了真正的发展。分税制以后，地方政府从经营城市的角度出发纷纷建立了一些专门的部门以对辖区的基础设施建设进行统一的计划和管理。在这一阶段，融资平台吸引市场资金参与基础设施的职能还没有发挥出来。其功能更多的体现在简化审批环节和明确领导责任单位等方面。但是，此时的融资平台在转变政府的职能和角色方面却起到了重大的作用，为日后融资平台的发展奠定了坚实的基础。

（三）稳步发展阶段（1998年至2008年）

1997年的东南亚经济危机进一步促进了融资平台的发展，为减轻金融危机对我国的冲击，我国政府实施了积极的财政政策，而基础设施建设更是其重点内容，但是，由于预算平衡以及有关法规不允许地方政府发行债务的相关规定，地方政府面临了巨大的资金缺口。为弥补这一缺口，地方政府大量建立了各种公司，借助政府的信用向银行进行融资以弥补基础设施建设的资金缺口。这一时期融资平台也发生了相应的变化，对之前分散于各有关部门的公共资源和企业的经营权进行了重新的调整，极大程度上解决了基础设施开发建设环节中审批程序繁琐的问题。提高了基础建设项目的开发速度。

（四）快速扩张阶段（2009年至今）

在2009年后地方融资平台进入了快速扩张阶段。2008年末，为减轻金融危机对中国的负面影响，我国政府开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以达到刺激经济的目的。此时地方政府加大力度建设地方融资平台，不断强化融资平台的功能。与此同时，地方政府也将国有土地、学校，公用地等都纳入融资平台资本金之中以进一步扩大融资平台可支配资源。

在这种情况下，融资平台的数量和贷款的规模取得了较大的增长。与此同时，商业银行也开始大规模的进入地方融资平台。但由于融资平台的特殊性，大多数商业银行并不能够对融资平台的信用信息进行有效的分析，这就导致了对融资平台的贷款审核的无序化，导致地方政府的违规担保现象频繁发生。

二、地方政府融资平台存在的问题

（一）债务规模仍将继续增长。

尽管社会各界已经对地方融资平台给予了较大的关注。但是由于投融资平台的特殊性，地方政府无法摆脱对其的依赖，仍然需要融资平台为保障房建设等基建项目筹措资金。所以，融资平台带来的隐性债务的规模仍将进一步扩大。

（二）债务结构不合理

1.债务来源以银行借款为主。

目前我国地方融资平台的资金来源主要有以下三种：一是发行城投债；二是从银行取得贷款；三是采取资本市场融资，如融资租赁等。银行贷款所占的比例在这几种融资方式中是最高的。到2011年6月30日，中国银行平台贷款余额为5315亿元 民生银行平台贷款余额为1721亿元 而中国建设银行的平台贷款余额达到5800亿。

2.借债主体结构中市级县级融资平台增多

在2007年之前，发债主体主要为省一级投融资平台。自2007年起，市县级融资平台开始增加。除直辖市以外，2008年共发债14只。其中，县级融资平台仅有一个，而从数量上来看县级融资平台占到了当年融资平台发行债券总量的45.5%；而截止到2010年，这一比例提升到了70.3%。县级融资平台的发行数量也达到了5只。但是在我国目前的财政体制下，县级政府的自有收入十分有限，非常依赖中央的转移支付，这也表示那些县级的融资平台具有更大的风险。

3.债务期限结构的集中到期率高

在已发行的城投债中，还款期的年限为3-20年，其平均年限为8.5年，不难看出这些债券是以中短期债券为主的。由此推算，2015-2017年将进入到还债的高峰期，其中2016年到期的债券有97支，金额将达到1330亿元。而另一些机构则认为还款的高发期将会在2012年到来。

三、解决地方政府融资平台问题的政策建议

（一）逐步摆脱对土地出让金的依赖，建立稳定的地方税体系。

在现有的财政分权体制下，若要使地方政府摆脱对于土地出让收入的依赖，进而降低融资平台隐性债务的风险，则必须为地方提供稳定且金额足够的收入来源。其中，房产税是目前世界各国较为通用的一个选择，而目前我国的房产税不重视对保有环节征税，仅在流转环节课征。这样不利于将土地的增值收益进行公平的再分配。所以，应该将房产税同世界主要国家接轨，在保有环节进行课征，且与房产价值直接挂钩。

（二）加强土地管理，规范政府行为

由于我国相对特殊的土地制度，政府垄断了土地使用权市场，低价从农民手中获得土地，然后在作为商业用地或工业用地进行出让。由此赚取差价已获得资金进行基础设施的建设。但由于地方政府的垄断地位，这些土地在作为融资平台抵押担保物的时候其价值通常会被高估。而一旦融资平台出现违约等现象，土地是否会真正被抵押出去也是不确定的。所以，必须改革现有土地制度，让土地价格市场化、透明化。同时对地方政府的行为进行规范，防止其利用权力影响土地价格。

（三）赋予地方政府一定的发债权

目前地方政府之所以非常依靠城投公司等融资平台，其中一个主要的原因就是在如今的预算法下，地方政府不能合法的发行地方政府债券便只能通过其他手段取得收入。所以，解决隐性债务的一个有效途径就是允许地方政府进行发债，同时建立相应的债务规模控制机制和风险预警体制。对债务地方政府债务进行有效的管理和控制。（作者单位：中南财经政法大学）

【基金项目】中南财经政法大学“研究生创新教育计划”资助项目（2013S0304）

参考文献

[1]贾康，决地方举债的治本之策，中国改革，2009年第12期

[2]梅建明，关于地方融资平台运行的若干问题，财政研究2011年第5期

[3]时红秀，地方政府债务出路问题再讨论，银行家 2010年第3期。

第五篇：浅谈地方政府目标绩效管理问题

浅谈XX区目标绩效管理

内容提要：由于受长期计划经济体制的影响，我国政府部门存在着机构臃肿、效率不高等问题。随着体制改革的进一步深入，政府职能正在进行重大调整。政府绩效管理作为行政管理制度创新和有效管理工具，其重要性不断彰显。绩效管理在我国政府部门中的存在的问题、提出解决问题的对策、总结绩效管理的意义，对我们理解和实践政府部门绩效管理有着重要现实意义。主题词：政府 目标管理 绩效管理

浅谈XX区目标绩效管理

随着政府与社会的关系角色定位的不断变化,单纯把效率作为政府评估的综合性最终尺度具有很大的局限性,与政府的行为价值取向也已经大相径庭,确立什么样的政府管理理念,成为当今政府管理与改革的核心问题。现今，中国各级政府都热衷于搞脱离实际劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”,为追求一时的经济增长速度而盲目上项目搞投资,片面地追求GDP的增长,造成大量低水平重复建设,诸多决策失误诸多问题的产生,大都源于绩效管理考核评价标准的不科学不准确不全面或不完善“科学发展观” 和“正确政绩观”的提出。所以说正确的目标绩效管理体系是改变我国各级政府现存问题的主要方法，建立健全对政府部门及其领导干部绩效管理评估体系,靠机制和体制发挥作用在新的历史时期,对政府绩效进行评估是整个政府管理创新的一部分,关系到政府职能和运行机制转变,有利于提升政府管理能力,提升管理水平,提高政府效能。

一、绩效、绩效管理的概念

所谓“绩效”, 是一个组织或个人在一定时期内的投入产出情况，投入指的是人力、物力、时间等物质资源，产出指的是工作任务在数量、质量及效率方面的完成情况。

所谓“绩效管理”，是指将企业的远景、战略目标分解到组织和个体，并通过绩效沟通、绩效计划、绩效考核和绩效反馈四个环节完成，其注重的是员工未来绩效的改善和提高，从而有助于推动组织战略目标的实现。

二、政府绩效管理的概念

所谓“政府绩效管理”，是指公共部门积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化的过程。政府绩效管理又可分为多个具体分支，如目标管理绩效考核、部门绩效考核、机关效能监察、领导班子领导干部考核、公务员考核等等。在西方也被称为“公共生产力”“国家生产力”“公共组织绩效”“政府业绩”“政府作为”等,泛指政府 所做的成绩和所获得的效益其内涵非常丰富,既包括即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现,又包括政府在行使职能过程中的绩效表现因此,政府绩效的评估,就是根据管理的效率能力服务质量公共责任和社会公众的满意度等方面的判断,对政府公共部门管理过程中投入产出中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级

政府目标绩效管理就是为了更好的促进政府效能建设，不断提高政府在经济、效率、效果、和公平方面的绩效，已塑造服务民众、是民众满意的高效政府。

绩效管理并不一个单一的概念,它的内涵也不仅仅是传统意义上的直接行为结果,它应该也是行为过程绩效型政府管理应该包括新公共管理目标管理绩效评估绩效审计等等各种理念的综合和实践即以政府绩效为本,以公共责任的实现程度效果服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准,降低政府成本做大政府业绩,通过一整套完整的评估体系,最终实现政府管理的经济、效率、效益、公平。

随着科技的发展时代的进步,以及信息化时代的到来,政府能力变得越来越重要,传统行政管理模式因此受到巨大挑战,以英美为代表的西方发达国家采用新公共管理思想,适时提出了绩效管理理念绩效管理的引入大大推动了政府改革的大趋势,取得了很好的效果,建立绩效型政府已成为当今世界政府行政改革的一种趋势和潮流

三、XX区概况

XX区位于四川省北部，全区共有1个省级经济开发区、22个乡镇、2个街道办、1个园区。全区以工业为主导，农业为基础，走以农促工、工农相结合的发展道路。截止2010年底GDP达到XX亿元，同比增长XX%；实现规模工业增加值XX亿元，总量位居全市第X位，同比增长XX%；财政总收入突破XX亿元，达到XX亿元，同比增长XX%；社会固定资产投资完成XX亿元；城镇居民人均可支配收入达到XX元；农民人均纯收入增加XX元达到XX元。随着完成灾后重建三年任务两年完成的目标，XX区的经济水平得到了长足的发展。

四、XX区目标绩效管理现状 1.目标绩效管理的原则

XX区本着以科学发展观为指导，着力建立“科学有效、简便易行，具有激励性、导向性、可操作性”的目标绩效管理体系。坚持“实事求是、科学合理、客观公正、突出重点、分级负责、奖惩分明”的原则，突出“加快发展”主题，深入贯彻“五个坚持”，全面推进“三化联动”，大力实施“规划项目产业投资突破年”，整体推进经济强区“四大战略”，强力抓好灾后重建、重点项目建设、民生工程、创建文明城市暨城乡环境综合治理等重点工作，促进全区经济社会事业又好又快发展，社会稳定和谐。

2.目标绩效管理的体系

XX区，通过对全区22个乡镇、2个街道办、1个园区，52个 4 区级部门，9个市区共管部门开展目标管理和绩效管理，可以动态的反应责任部门的工作现状，以便跟踪查找工作中的薄弱环节，大力提高对各项经济指标、共同指标、党务政务指标的督办事项，促进各项指标按进度要求顺利推进，完成。真实、全面的反映了经济社会发展状况，为工作中的监督提供了信息支持和依据，从而提高了各部门之间的沟通协调能力，提高了效能。

目标绩效管理体系就领导、部门各自所担负的责任进行了明确的划分。根据职责不同XX区把52个区级部门和9个市区共管部门共划分为党群、政府办、财金、农、教卫、政法、发改7个大口，根据工业农业所占比例大小，把22个乡镇划分为A、B、C三类，有效的避免了因工农业分布不均所带来的不公平现象。

3.目标的制定

根据市委、市政府下达区级的经济社会发展目标和区委、区政府制定的重点工作，所制定的经济社会发展目标、党务政务目标、共同目标、否定目标进行绩效管理切实做到定量目标数据化、定性目标具体化，为绩效管理提供有效依据。

4.目标绩效管理结果的运用

目标绩效考核的奖惩是为了更好的反应目标绩效管理的过程。区级各部门，经济试验区、各乡镇、街道根据目标绩效考核的结果进行奖惩，直接反应出各个单位在一年的工作的得失。

具体的奖惩办法包括，以分记奖：各被考核单位的目标绩效奖励按考核得分以分计奖，考核得分高于90分（含90分），具有 5 评奖资格；低于90分，取消奖励；“点球”奖励：获得省部级及以上表彰的单位，经区委、区政府审定后，另行“点球”奖励；重点单项奖励：对经区委区政府确定的重点单项工作目标实行单独奖励；实行问责制：对目标绩效考核得分低于90分的单位，责令其向区委、区政府写出书面检查，并视其情况追究单位主要领导和相关责任人的责任；考核结果通报制：各单位目标绩效考核结果全区进行通报，市级延伸部门的考核结果由区目标督查办向市级主管部门通报。

5.综合测评（社会评价）体系

政府目标绩效管理过程中吸引广泛的公民参与。公民是政府部门绩效管理评估的主题之一，因为从公共行政的角度来看，政府部门的支出必须获得公民的认可并按合理程序进行，公民有权评价政府部门是否为他们提供了优质的服务。

将综合测评（含社会评价）考核纳入综合目标绩效考核体系，是XX区在2010年开始对各乡镇、园区、街道和区级部门目标管理考核办法的新举措。通过综合测评和社会评价考核，不仅可以广泛征求到各方面对各级各部门工作开展情况的意见，更重要的是可以促使各级各部门进一步落实科学发展观，切实改进工作作风，每年都实实在在为群众办几件看得见摸得着的好事和实事，避免考核走过场和平均主义。

对乡镇、街道办、试验区重点突出农业、农村以及民生工作等方面的内容；对区级部门和市区共管部门重点突出工作作风和 6 工作实绩。

综合测评以区级领导，区级部门（含市区共管部门）主要负责人，经济试验区、乡镇、街道办党政主要领导和人大主席（或专职副主席），对被考核单位的工作以无记名投票方式量化打分。

社会评价以区内部分省市区非科级以上领导干部的党代表、人大代表、政协委员、基层干部代表、窗口服务单位被服务对象代表等对被考核单位的工作以无记名投票方式进行量化打分。

综合测评（含社会评价）考核结果按目标绩效考核总分的30%计入被考核单位目标绩效考核总分。

五、当前XX区目标绩效管理存在的问题 1.目标制定不够科学合理，欠缺可行性

XX区在目标设定上一直是依据上级指示设定目标，有些目标的设定没有考虑到XX区的实际情况，缺乏针对性，对目标设定缺乏过程控制，使得目标量化程度较低，不利于具体操作实施。如XX区只有少数几个乡镇有工业，而这几个乡镇被划分为一类进行考核，虽然避免了与农业乡镇的不公平考核，但是这几个乡镇的工业分布及其不均，企业实力差距很大，而在经济指标的制定上却采取一碗水端平的方式进行，公平考核被破坏。

2.分解方式单一，没有真正落实相关责任人

目标分解变成了目标分摊，在目标分解到部门后，都采取签署目标责任书的方式来落实责任，以确保目标完成，但是由于目标责任不清晰，随意性很大，最终落实情况不够理想。如XX区在 7 年初的经济工作会上对安全工作、经济工作等等签订目标书，但是签订的目标责任书上没有具体的目标任务和具体负责人，这就给之后的工作推进带来诸多不便。

3.目标绩效考核形式化

目标绩效考核形式化严重。人情分日趋严重，这也是中国政府所共有的通病，人情在考核中占了很大的比重，这也是目标绩效考核越来越走向形式化。

六、完善政府绩效考核的对策

1.制定符合实际的目标。采取科学的分解方法

目标分解形式不应局限于一种，应该形成网络体系，形成系统的考核指标体系，要进行科学的实证分析，与政府的使命要建立紧密的关联性；要符合当地社会经济发展实际状况，既着眼当前，又注重长远发展；既要考虑经济发展，又重视社会全面进步。

2.考核主体的重构，加入监督审计环节

政府目标绩效考核存在“先天不足”，没有专业的目标绩效管理人员，给考核带来不足。将指标考评与效能监测有机结合，合而为一，并在人大、纪委（监察局）和审计部门的组织下进行。人大对政府中心工作熟悉且具有实践经验，纪委（监察局）对考核人员和考核过程进行监督，审计部门对随机采集的数据有更为科学的分析机制。

3.考核数据的完善，确保数据真实性

数据的客观和全面是科学考核的基础，社会经济发展有关的 8 硬指标，由有关职能部门提供，考核机构经调查核实后予以认定；群众满意度等大众性指标的数据来源由客观数据和评判数据组成，客观数据即客观的工作与服务产生的数据，评判数据主要通过效能即时监测、明察暗访、抽样调查等方式获得。尽量扩大样本容量和增加考核频率，以避免行政干预。

4.引入电子政务作为改善政府目标绩效管理的新载体 电子政务是现代政府有效行使职能的强有力的工具，其代劳的开放性大大加强了行政的透明度和民主化进程，为政府绩效考核提供了可利用的载体。一方面，电子政务的信息网络使得行政信息的传递更加迅速及时，反馈渠道更加通畅；另一方面，电子政务为政府目标绩效考核朝科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面的支持，为整个政府目标绩效考核的开展创造了良好的物质基础和制度环境。

七、总结

通过本文对政府目标绩效管理的分析，政府目标绩效考核制度建设是一个系统的、渐进的工程，需要我们在理论上不断研究，寻求其规律，更需要在实践中不断探索和完善。总之，只要我们善于总结经验，汲取教训，认真分析，科学对待，就一定能找到适合当地具体情况的政府绩效考核模式。

注：区名、涉及到的重要经济指标略去。