农村信用社管理体制问题探讨

第一篇：农村信用社管理体制问题探讨

摘要：我国农村信用社管理体制经历了几次大的改革，然而目前仍然存在许多问题。如省联社管理模式存在缺陷，地市级机构管理缺乏手段和依据，县联社的管理体制改革还停留在表面等。改革应选择股份合作制原则，按地市级法人进行产权设置，实行中央省市三级法人管理，继续完善法人治理结构。

关键词：农村信用社；管理体制；探讨

中图分类号：f830.6 文献标识码：b 文章编号：1007-4392(2010)07-0026-03

一、农信社管理体制的现状

始于2003年6月的新一轮深化农信社改革，从管理体制上看，主要集中在省和县两个层面：一是建立省级管理机构，除北京、天津、上海等大城市成立单一法人的农村商业银行或农村合作银行外，其余各省(区、市)都选择成立省联社作为政府对信用社管理的平台：二是县级联社由二级法人向一级法人改革。从改革的实质看，本轮农信社改革则是集中在中央政府通过“花钱买机制”方面，即通过充实县联社股金、替换不良贷款，把农村信用社的管理权和风险承担责任交给省级地方政府。改革了外部管理体制。

(一)改革确立了省联社的地位

按照中国银行业监督管理委员会关于《农村信用社省(自治区、直辖市)联合社管理暂行规定》要求，省联社是由所在省(自治区、直辖市)内的市(地)联合社、县(市、区)联合社、县(市、区)农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成的信用联合体，代表省政府对辖内农信社(含农村合作银行)实施管理、指导、协调和服务。这一模式解决了农信社长期以来作为人行或农行内设机构管理的局面，形成了以省为单位的管理格局。省联社对地市联社、县联社的管理体现在三个方面：一是制定政策和内控制度：二是实施督导检查和服务；三是任命理事、监事等高层管理人员。

(二)改革后市联社的体制状况

市联社是1999年按照人民银行的改革方案由县联社入股形成的具有独立法人的合作金融组织，按照组建原则其自身不办理存贷款等金融业务，仅对辖内县联社进行管理和服务。在实行省联社管理体制的省份，市联社或是被保留或是被改为办事处，如河北省11个地市有7个地市改为了办事处，其原有的管理职能受到一定削弱：一是省联社建立后，农信社的管理权由市一级集中到省一级，市联社对县联社的一些权利如高管任命权、工资分配权等实际上被取消；二是随着县联社一级法人的建立。县联社的权力、地位增强，市联社下放了县联社的部分经营管理权。

(三)改革后县联社的体制状况

以县(市)为单位的统一法人社改革后，县联社体制变化体现在三个方面：一是县联社由参股人联合体变为股权经营实体，老的社员股得到清理，新的企业股、个人股、职工股得到确认，所有股权人投资对象唯一，而不再是分散在乡镇社。二是县联社不再是单纯的管理型机构。而是成为经营型机构，它对基层社的管理属于内部经营管理范畴，其性质不再是行政性。三是内部“三会一层”制度框架初步建立，从形式上建立了相互制衡的管理模式。

二、存在的问题

(一)省联社管理模式存在缺陷

改革中设立的省联社是作为政府管理农信社的角色出现的。需要体现政府发展经济、维护金融稳定双重决策目标：但从省联社的组建模式来看。它应是人股社的权益维护者和服务者：所以省联社既是一个市场主体性质的金融机构，又是一个行政机关性质的管理机构。这种制度安排不符合主体法律角色单一性原则，即省联社只能有一种身份，或是行政管理者或是主体经营者。从实际运作来看，省联社不具有国有控股成分，政府对其管理缺乏手段和依据：另外，省联社对辖内农信社却拥有绝对的管理权力。根据省联社的职能和市县联社的管理条文，省联社仅是督促农信社依法选举理事和监事，选举、聘用高级管理人员；但实际是选举过程只是形式而已，农信社社员大会和理事会的权力受到削弱，违背了农信社自治和民主管理的改革取向。

(二)地市级机构管理缺乏手段和依据

在省联社未设立前，市联社是地方性的管理机构，既要对银行业监管部门负责，又要对基层社负责。目前市联社虽是一级法人，但独立的法人行为却受到局限，自身没有制度制定权和人事任命权，对基层社的管理权也被削弱。省联社市级办事处的设立缺乏法定依据，在实施管理时也就缺乏行为依据。尽管如此，地市级机构管对基层社的管理主要还是行政方式，最终等于给县联社加上了省市两个婆婆：在目前产权制度逆向设置的模式下，不利于县联社的经营和管理。

(三)县联社的管理体制改革还停留在表面

县联社统一法人改革目前仅是形式改革，并未涉及实质内容，体现在：(1)人股社员的权益未得到保障。按照农信社组建原则，社员的权益一是通过社员代表大会参与重大事项的决定，二是获得农信社的优先、优惠服务。而目前以联社为单位选举社员代表很难做到公正。多数社员代表由于不了解信用社的经营情况，代表大会所通过的事项只是走形式而已。(2)内部人控制问题未能解决。这一问题由来已久。源于信用社的所有者与经营者权力缺乏制衡问题，也就是社员代表大会、理事会、监事会之间的权力分配和制衡问题。农信社的理事等管理成员并非由出资者(社员)决定，管理者经营风险的责任不明确。(3)信用社实质上还未脱离政府的怀抱。由于与政府的关系不清，所以未真正实现自主经营、自负盈亏、自担风险：另外，也未建立起市场退出机制和联社系统风险与损失保障机制，县联社的风险最终还是要由政府埋单。

三、农信社改革的方向选择

(一)合作制性质问题

世界各国经济发展水平、经济结构、社会政治体制以及文化传统上的差异决定了在合作金融组织的发展过程中多样化的模式选择，但各国都遵循一些大的基本原则：(1)投资者之间利益共享、风险共担，以及地方自治和民主管理原则。(2)严格的内控制度和公司治理结构。(3)地方机构与中央机构的合理设置，以及相适合的管理、担保与服务。(4)合理的资本组合模式，合作制、股份合作制、股份制三种模式的选择决定于客户金融服务需求和资本融合程度。过分的股份制结构有可能导致对客户服务减少。(5)以服务社员为主，支持社区发展为己任。

我国农信社改革也面临同样的选择。我国是农业大国，地域广阔、农户分散。劳动手段落后，“三农”的发展需要大量的资金支持。自五十年代农信社成立以来，我国一直坚持合作制原则，围绕社员服务。但随着农村经济的发展，农信社社员的成分在不断发生变化，除农户外，更多是企业、工商户和其他经济组织，资金需求量越来越大。另一方面，农信社的经营越来越商业化。以追求盈利为目标，贷款条件越来越严，贷款利率比其他金融机构还要高。近几年来，农信社机构网点合并，农村业务收缩，资金面临向城市转移。面对这种情况，各地正推动信用社新一 轮改革，如重庆、宁夏等地相继成立了农村商业银行。天津等一些地方成立了农村商业银行，我国农信社的性质正在发生着由实质向制度设置方向转变，究竟怎样的产权制度设置才更适合我国农信社的发展呢?此问题争论较多。目前大致有三种观点：一是要坚持合作制改革，二是选择股份合作制改造。三是要选择市场化产权运作模式，认为既然农信社不再有合作制的性质，就应采取股份制改革形式。

(二)农信社的统一法人规模和组织体系的性质

法人规模和组织体系性质是农信社改革的两个重要选项，但其最终要决定于资本投资方式。首先，县联社改革是基于社员股金的充足，使之达到统一法人的标准。然而社员意愿、人股性质决定股权结构实质，事实上有一部分入股者是存款任务型的，这部分股金并不稳定；而参股者也很难保证服务上的优待。因此，组建县级法人社还有很多工作要做，要真正解决投资者的利益问题。下一步组建合作银行或组建更高一级法人社则要面临更大的资本构成问题，要吸收规模更大的战略投资者。其次，农联社组织体系的性质也是由资本投资方式决定的。省联社是辖内联社(或合作银行)的逆向投资模式设置，理应是互利型的服务关系。而只有顺向投资方式才是企业化的管理模式。

(三)对地方机构的管理模式

对地方合作金融机构(包括农信社和合作银行)的管理，目前绝大多数省份采取的政府化的行政方式，其弊端已显现。再一种方式是保持各法人机构之间独立性的服务型的管理模式。第三种是系统统一法人模式下的企业化管理模式。

管理机构的设立有中央级、省级和地市级三种选择。以前是地市级。城市信用社最终改造为城市商业银行也是地市级模式。现在是省级管理，实行的是三级法人模式。另一种是中央级管理模式，目前一些西方国家采取这种管理方式。如法国农业信贷银行是按“上官下民”方式组建的互助合作银行，实行半官半民、官办为主；其体系由国家总行、省和地方农业信贷互助银行三个层次组成：总行是法人总代表，也是最高管理机构。德国合作金融组织按“中央合作银行一地区合作银行一联合社一信用社”构建，不存在隶属关系，自下而上人股，自上而下服务。这几种模式各有利弊。地市级模式利于农村资源的整合。提高支农力度，但不利于风险防范，整体服务水平难以提高。省级模式克服了地市模式的缺点，但省级法人的管理容易侵犯人股法人社的自主性。中央级模式能够提升农信社地位和品牌，但制度设置不合理会一样会侵犯基层机构的自主性。阻碍支农作用的发挥。

四、管理体制改革构想

(一)坚持股份合作制原则

从目前信用社经营的性质来看，它已经是商业化运作，但产权结构的设置还是合作制，这一矛盾必须在改革中予以解决。鉴于我国大部分省份农信社在经济中的地位，当前条件下坚持股份合作制原则改革是最佳取向。它的承载形式可以是合作银行、也可以是信用社，但发展方向应是向合作银行过渡。因为目前县级法人社刚刚成立，资本构成还十分脆弱，存款性的人股者还很多，因此应尽快对这部分股金进行清理，使之真正成为社员股；同时，应更多地吸收投资股，加大投资股权人的投票权，尽快使县联社向股份合作制方向转化，向合作银行转变。

至于商业化经营问题，只要按照股份合作制运作，使农信社或合作银行经营真正体现投资者利益。其经营方向是不会有偏差的。在农业产业化发达地域可以将农信社改造为商业银行。

(二)按地市级法人进行产权设置，实行中央省市三级法人管理

改革目前农信社三级法人管理模式。选择模式有四：一是一级法人模式，即实现省级联社一级法人。二是省县两级法人模式，地市设省分支机构。三是省市两级法人模式，县联社为市联社分支。四是中央、省、市三级法人模式。综合来看，依照省级联社一级法人进行产权设置，在目前状况下难度较大，因为省级法人下设分支最重要的是资本控股，目前省联社还不具备这样的财力，即使有省级地方财政支持，最终还会涉及支农问题，因而不是一个较好的改革方案。省县两级法人模式在有些省已尝试，但实质上还未摆脱行政管理的性质，尤其是地市级还要设省级分支机构。再者县联社一级法人经营风险控制较难，服务水平落后，发展潜力不够。第三、第四种模式接近，只是要不要设中央级机构问题。借鉴国外经验，选择第四种模式较为可行。

设想是：设立地市一级法人机构，并以此进行产权设置，撤销县联社法人，归并、吸纳辖内投资者，并逐步向合作银行过渡；构筑品牌优势、创新服务品种。设立中央农村合作银行和省农村合作银行，为单纯服务型组织，吸纳政府投资，股金比例应在20％―30％，其余为基层机构股份：肩负地市机构的业务开发、与政府协调、教育培训、资金结算、数据处理、信息统计、内控审计监督等职责，保障地市级机构独立的人事权和经营权，为系统机构承担财务上的风险，保证经营的稳定。

(三)完善基层法人治理结构

首先，要完善投资人参与决策与管理的制度设置。法人机构内部区分投资股和资格股，加大投资股的占股比例，单个法人股占比可提高到10％，个人股占比可提高到0.5％。压缩资格股所占比例，提高投资股的投票权：资格股划分出投票权和非投票权两类，投票权人按照章程定期参加股东代表大会参与重大事项的决策。其次，提高高管人员入股比例，理事股可以提高到5％，增强其经营责任意识。三是健全“三会一层”制度，保障股东大会体现股东的权益，保证理事会不受外来干预，保证监事会能真正起到监督作用，完善主任(行长)经营负责制。四是加强人民银行、银监局的监管力度。最终形成银行业外部监管、系统内自律管理与机构自身内控约束的管理体系。

第二篇：山西农村信用社管理体制沿革

山西农村信用社管理体制沿革（1945—2002）

山西农村信用社管理体制沿革（1945—2002）

○1945年8月一1948年10月，解放区的信用社隶属各县生产推进社或合作社领导，业务上银行帮助指导。

○1948年11月一1951年7月，信用社隶属供销合作社领导，业务上银行帮助指导。

○1951年8月一1955年10月，信用社隶属人民银行领导。○1955年11月一1957年5月，农业银行领导管理信用社

○1957年6月—1958年9月，人民银行领导管理信用社。1957年6月1日，随着省农行的撤销，信用社的领导管理交由人民银行。

○1958年10月—1959年3月，信用社下放给人民公社领导管理。1958年10月，信用社并入人民公社，改称信用部，是人民公社的组成部分，也是人民银行的基层单位。1958年11月，信用社被并人“公社银行”，是人民公社的组成部分，也是人民银行的基层单位。○1959年4月一1962年11月，信用社先后隶属管理区和人民公社领导管理。1959年4月，信用社被改为信用分部，下放到管理区，受管理区党委的直接领导。

○1961年4月，省人行调整农村信用机构，把以人民公社建立营业所，以生产大队设信用分部的组织形式，改为重点公社设银行办事处，公社普设信用部，较大的公社适当保留一些信用分部。信用部与信用分部受公社党委和公社管委会的直接领导，在业务上受人民银行的领导。

○1962年12月一1963年11月，信用社隶属人民银行领导管理。1962年12月，纠正了信用社被下放的错误，恢复了国家银行领导下的信用社管理体制。

○1963年12月一1965年10月，农业银行领导管理信用社；1963年12月1日，省农行第二次恢复组建后，信用社又隶属农业银行领导管理。

○1964年初一1965年10月，我省曾在十多个县农行内部试办县信用联社，后随着农业银行并人人民银行而撤销。

○1965年11月一1969年1月，人民银行领导管理信用社。1965年11月13日，省农行撤销后，信用社的领导管理交由省人行。

○1969年2月一1979年6月，信用社曾被下放给贫下中农管理。

○1977年国务院印发的《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，信用社既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构的地位。

○1978年8月30日，省人行印发《关于农村金融机构的意见》后，我省试办“所、社”合一，后随着农业银行的恢复而自行解体。

○1979年7月一1996年10月27日，农村信用社隶属农业银行领导管理。

○1980年11月后，信用社与农行营业所进行所、社联营试点。试点社占全省农村信用社的32．54％； 1984年随着县信用联社的建立，实行县信用联社直接领导信用社，所、社联营自然解体停办。

○1987年2月，我省开始试办股份制县信用联社。到1988年上半年全省股份制县信用联社达到 18个。与此同时，还试办了5个“下脱上挂”县信用联社。到1987年底，全省基本上实现了县信用联社的普及。

○1996年1月。全省县信用联社上挂一级。由地(市)农行直接领导和管理。1996年9月26日，山西省农村金融体制改革领导小组及其办公室成立，办公室下设信合处。1996年10月28日。山西省农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，接受人民银行监管，在信用社改革的过渡时期，山西省农村金融体制改革领导小组办公室信用合作管理处承担起信用社的行业管理职责。

○1997年8月，省人行设立农村合作金融机构监管处。与省农金体改办一套人员，两块牌子，合署办公，共同承担全省农村信用社的行业管理和监管双重职能。

○1999年1月，人行太原中心支行合作金融监管处承担全省农村信用社的行业管理和监管双重职能。同年12月，将合作金融监管处分设为信用合作管理办公室和合作金融监管处，由信用合作管理办公室负责全省农村信用社的行业管理工作。

第三篇：农村信用社经营管理问题初探

农村信用社经营管理问题初探

当前，随着农村信用社改革步伐加快，农村信用社已进入全新的发展时期，如何做好新形势下的农村信用社经营管理工作是摆在每个农信人面前的新课题，也是实现农村信用社持续健康发展的关键所在，笔者认为应做好几个方面：

一、确立农村信用社的发展理念，正确制定长期战略目标

要树立正确的信用社发展观念，正确制定长期战略目标，关键的问题是树立科学发展观，转变经营思想和模式，逐步与商业银行接轨，增强竞争能力，一是要全面深入认识信用社资本的意义，树立正确的风险资本观念。二是充分发挥自身优势，应对同业竞争的迫切要求，改变传统的业务结构，重点是改变传统的盈利模式，优化客户结构、资本负债结构、收入结构、产品结构和网点结构，实施多点投入，多元资产，多渠道收入，有效防范和降低风险；三是主要围绕合作制目标（主要为社员服务）、政策化目标（支持“三农”和盈利性目标，制定切实可行的长期战略目标，同时也要制定中期和短期目标，做到长计划、短安排，工作有的放矢，并且保证目标的实现。

二、改变员工的思想观念，加强员工教育，提高员工素质，搞好金融服务。

农村信用社的迫切任务是注重以人为本，着力提高员工的政治业务素质。一是要切实做好员工的思想政治教育工作，要充分认清职工素质与形势要求的差距，增强开展岗位培训的危机感和紧迫感，把培训工作作为一项长期发展战略。二是要转换教育培训机制，县联社要把教育培训工作列入重要议事日程，成立员工培训中心，加强师资力量，逐步把教育培训的工作由软任务变为硬指标。三是要完善教育培训方式，坚持以正面引导和灌输的原则，采用讲座、讨论、专题答辩、实际操作、考试等形式，做到学习结合，增强学习效果，也可采取请进来，走出去的方法，增强员工学习兴趣。四是要充实教育内容，坚持专业知识教育与全面知识教育相结合，一般性知识和重点性知识相结合，立足当前与服务长远相结合，重点学习金融方针政策、金融法规、业务理论方面的新政策、新知识、新技术。同时，要注重开展职业道德教育，其次是学习先进人物的好思想、好作风、好干劲。六是改变服务环境，创新服务手段，完善服务设施，增强服务功能，提高服务质量和服务态度，真正把客户视为“上帝”和信用社生存的衣食父母。

三、确立农村信用社的市场定位，树立信用社经营品牌意识

农村信用社市场定位立足于服务“三农”，农村信用社的经营品牌主要是大力营销农户小额信用贷款，但要注重解决机构网点分布、发展动力，巩固和发展农村市场，创新业务等方面的问题。

四、积极做好信用社的市场营销工作

农村信用社要把市场营销的重点放在农户小额贷款方面，要注重提高小额贷款营销水平，增强营销效果。通过综合运用市场营销学、管理与商务沟通、信息管理、顾客管理等方面的理论、方法与技巧，把营销品牌、为客户服务、营销活动和感情有机结合起来，增强与各户的关系。要全面推行客户经理制，为客户提供热情、周到、方便、快捷的服务。要注重提高贷款营销质量，坚持贷款制度，严格贷款操作规程，做到笔笔贷款放得出，收得回，有效益。其次完善激励机制，调动信贷人员工作积极性。

五、不断拓展农村信用社新业务

发展中间业务是农村信用社必由之路，一是要认清形势，转变经营观念，强化发展意识，确立中间业务的“主业”地位。二是要结合实际，合理制定中间业务战略规划，走适合自己的路。三是调整营销战略，推动中间业务创新。四是要加快中间业务计算机网络化建设进程。五是要加快人才培养，提高中间业务人员素质。六是要优化外部环境，统一标准，规范操作。七是建立完善的社会信用体系。八是要根据农村市场，结合自身实际，开发适合农村市场的金融新产品、新业务，可在国债买卖、票据贴现、票据兑付、保险代理、代理收付、买、卖中介、个人理财、投资咨询等领域拓展新业务。

第四篇：农村信用社监管问题探讨

农村信用社监管问题探讨

2006-7-5 9:57 金融理论与实践 【大 中 小】【打印】【我要纠错】

摘要：农村信用社具有与商业银行不同的风险特征，因此适用于商业银行的审慎性监管工具未必适用于农村信用社。对我国农村信用社的监管，既要考虑降低监管成本的问题，还要注意监管对象的选择。

一、农村信用社的风险特征与商业银行相比，农村信用社风险的特征主要体现在信用风险和治理风险上。

从信用风险来看，农村信用社的贷款风险要高于银行。首先，农村信用社在贷款时通常不使用常规的抵押方式，因为其借款客户一般是低收入者，无力提供常规抵押品。所以农村信用社不得不采用替代性方式来刺激借款者的还款动机，如借款者一旦违约就对其以后的贷款要求全部予以拒绝，或者采取农户联保的方式。我国农村信用社目前对超过小额信贷的贷款就采用农户联保的方式。这一方式有效的前提是农村信用社必须建立强有力的惩罚机制，以保证借款者对联保的无力或不愿还款的成员承担还款责任。如果惩罚机制过弱，一旦一个借款者不能还款，那么联保的其他借款者出于逆向选择都会停止还款，因为每一成员都担心还款责任会落在他一个人头上。其次，由于农村信用社业务的地域限制和特殊的目标客户群限制，其贷款一般都发放给相对同质的客户，而同质借款者的违约风险具有高度相关性。特别是农户联保贷款，同质的小客户群限制了农村信用社风险分散化的能力。

从治理风险来看，对完全由社员出资构成的农村信用社而言，在农村信用社净资产中，社员股金所占比例很少，在很多地方只占5%左右，而且在农村信用社赖以运转的资本中，股金无足轻重，绝大多数处于所有者虚置状态。因为占绝大多数的积累，作为不可分割的集体财产，同各个社员之间没有现实的财产所有权关系。对于社员来说，无论农村信用社经营状况如何，同社员有明确权益关系的股金都起不了多大作用，而且，也不会给其切身利益带来重大影响（隆宗佐，2001）。所有者缺位的状况造成农村信用社没有追求盈利和发展的动机，因此农村信用社的内部控制一般较为薄弱，同时成员多把入股看作是获取贷款的途径，而不是投资方式。由此引致的风险很难靠外部监管来补救。

二、审慎性监管工具及其有效性

（一）对现行管制工具的评价和建议

对农村信用社的审慎性管制工具都借用于对商业银行的管制工具，只是针对农村信用社的风险特点作了相应的调整。

1.注册资本金数额和股权结构限制

合适的注册资本金数额限制取决于人民银行对两方面监管目标的权衡。一方面人民银行要通过监管促进农村信用社的发展，那么就应降低最低注册资本要求，使更多的农村信用社获得准入资格；另一方面由于人民银行的资源和能力有限，其又不得不考虑如果准入的门槛过低，导致其监管的范围过大，那么监管的效率能否保证。股权结构的限制是出于防止少数人控制农村信用社导致风险的考虑，现行规定最大股东持股不能超过总股本的2%，股本结构的过度分散，导致农村信用社利益对任何单个股东利益的弹性很低，其结果必然是所有社员对农村信用社经营的好坏漠不关心，带来了治理风险（汤武，简瑞林，2001）。两种风险孰轻孰重是决定股权结构限制的关键。这主要取决于农村信用社的改革方向，对于发达地区以盈利为主要目标的农村信用社，治理风险的危害更大，因此应放宽其股权结构的限制；对于落后地区以“支农”为主要目标的农村信用社，大股东控制的风险危害更大，涉及社会安定问题，应仍保留股权结构的限制，保持其集体所有甚至国有的性质，依靠行政压力解决内部激励问题。

2.资本充足性管制

对农村信用社的资本充足性现行要求为8%，与商业银行相同。笔者认为对农村信用社的资本充足性要求应严于商业银行。首先，农村信用社的贷款资产通常没有抵押品作担保，即使有抵押品担保，考虑到变现成本，也往往不足以补偿贷款的损失。借款者归还贷款的主要动机是预期将来仍能获得贷款。如果一个借款者看到其他借款者不偿付贷款，那么他的还款动机也会降低。因此农村信用社的支付危机具有强于商业银行的传染性。其次，由于农村信用社发放的多是小额贷款，其成本要高于商业银行批发性质的贷款业务，所以农村信用社若想生存必须以较高的利率发放贷款。如果借款人不偿还贷款，那么农村信用社就同一般银行一样无法获得用于弥补此笔贷款成本的现金流，然而其单位贷款成本要大大高于商业银行。所以一定程度的流动性危机耗尽农村信用社资本金的速度要远远快于耗尽银行资本金的速度。再次，在我国，农村信用社作为一类金融机构存在的历史要远远短于银行，因此其管理层和一般员工都欠缺经验的积累，同时人民银行对如何判断和控制信用社的风险也缺乏经验。最后，下文将要论及，许多用于银行审慎性监督的工具对农村信用社都失去了效用。

然而较高的资本充足性要求也有其负面影响。这会降低小额信贷的资本回报率，将农村信用社置于竞争的劣势地位，从而降低其对投资者的吸引力，不利于其发展。如果对农村信用社和商业银行施以相同的资本充足性要求，那么由于小额借款对利率的需求弹性要低于普通的银行借款，农村信用社就有更大的利率调整空间来保证其收益。

综合考虑上述方面，在农村信用社能够有效地控制风险时人民银行能够迅速地对农村信用社的风险做出反应之前村信用社的资本充足性要求还是应该高于商业银行。

3.信用贷款损失准备计提的限制

按照2001年颁布的《金融企业会计制度》，金融企业应当在期末分析各项贷款的可收回性，并对预计可能产生的贷款损失计提贷款损失准备。贷款损失准备应根据借款人的还款能力、贷款本息的偿还情况、抵押品的市价、担保人的支持力度和金融企业内部信贷管理等因素，分析其风险程度和回收的可能性，合理计提。人民银行并未对农村信用社的信用贷款损失准备计提做出特别规定。考虑到农村信用社的资金实力较弱，其信用贷款期限短（多为一年以内）、风险大的特性，统一在期末计提的规定并不适用，因为贷款损失很可能在年内就发生了。因此应规定农村信用社在借款人未按期归还之初就计提信用贷款损失，同时计提的比例应大大高于抵押贷款，因为不按期归还的短期小额信用贷款损失的可能性要远大于长期抵押贷款。

4.贷款合同必要条款的限制

各国银行监管当局都会规定银行借款合约的必要性条款，如抵押物登记状况、借款企业的财务报告、借款企业的工商注册情况等等。由于农村信用社贷款的规模较小，其客户的收入水平较低，同时是否发放小额贷款在很大程度上要依赖于对借款者还款能力的评估。因此人民银行应规定小额信用贷款合约必须包含对借款者现金流状况的简单评估，当对同一借款者重复贷款时，对每一笔贷款都应重新评估借款者的现金流状况。目前的《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》规定依据农户信用等级核定贷款额度，这里贷款与否主要根据农户的历史现金流状况决定，而实际上对借款人未来现金流的分析更为重要。

5.监管报告内容的限制

目前人民银行的非现场监管由农村信用社根据人民银行县级支行的要求上报非现场监管报表资料，包括会计月计表、业务状况表、资产负债表、损益表、对最大10户贷款情况表、支付缺口测算表等。县支行通过《农村信用社非现场监管系统》采集数据，然后进行风险监测指标分析，风险监测预警指标体系包括资产质量指标、收益合理性指标、资本充足性指标和资产流动性指标。

现行风险监测指标体系存在一些问题，第一，虽然《贷款分类指导原则》已颁布，按照规定，农村信用社也可参照该指导原则建立正常、关注、次级、可疑和损失五类贷款分类制度，但目前的资产质量指标仍沿用“一逾两呆”分类方法，即把贷款划分为正常、逾期、呆滞、呆账，后三类合称不良贷款。这种方法的弊病显而易见。一是对未到期但已出现问题的贷款缺乏监控，不利于及早发现和防范信用风险。二是标准宽严不一，逾期一天就计入不良贷款，比国际惯例还严，同时“两呆”的定义又过宽。按照审慎的会计准则，本金和利息拖欠一定时间要挂账停息，即不再作为银行当期收入，并且截至挂账停息日以前还计入收入的利息，也要全部从当期收入中扣回。国际上公认的最佳做法是90天。2001年颁布的《金融企业会计制度》规定商业银行和农村信用社停息挂账的时间界限都是90天，由于农村信用社贷款多为一年以内的短期贷款，且考虑到上文所述其信用风险的特殊性，其停息挂账的时间界限应该更短，如30天。第二，收益合理性指标除了现行的资产收益率、资本收益率、利息回收率、非利息收入比率和资产费用率之外，考虑到农村信用社治理结构方面的缺陷，其收益状况在很大程度上取决于信贷人员的责任感和工作能力，所以要通过信贷人员平均贷款笔数和信贷人员平均贷款额度这两个指标来衡量农村信用社的经营效率。另外贷款成本的高低对农村信用社至关重要，所以还应考察贷款余额费用率。第三，如前文所述，对农村信用社的资本充足性要求应严于商业银行，所以资本充足率标准应高于8%.针对这些问题，农村信用社上报的非现场监管报表资料也应作相应的调整。

（二）监督工具的局限性

1.贷款监督工具

对商业银行贷款风险的监督可以使用以下工具，如审查贷款合约的文本内容，查阅借款人经审计的财务报告，向银行发函询证借款人的银行存款等等。对农村信用社特别是落后地区的农村信用社而言，这些方法都是不适用的。贷款合约的文本内容很难反映出贷款的风险程度，监管当局必须了解农村信用社的贷款操作方法，分析其贷款流程和历史风险状况，要得出中肯的结论必须依赖监管人员的主观判断，所以监督结论的客观性就难以保证。对于收入水平低的农户，其不可能提供财务报告甚至银行存款的信息。现行现场检查的方法包括查阅以前人民银行及其他有权检查机构对被检查农村信用社的检查资料及处理意见、内部审计报告和外部审计报告，并检查该农村信用社的整改情况。根据检查方案，对被检查农村信用社的有关业务资料和文字记录（包括被检查农村信用社的会议记录、备忘录等）进行审查。这些方法如上文分析，很难使农村信用社的贷款风险达到令人满意的监督效果。

2.支付危机时的追加资本指令

当农村信用社陷入支付危机时，人民银行可以通过追加资本的指令防止危机的进一步扩散。但是由于农村信用社通常都缺乏足够的流动性资金，所以很难对这一指令做出反应。为此当农村信用社的问题初现时，人民银行无法依靠追加资本指令解决问题。

3.停止贷款指令

监管当局对处于危机中的银行通常使用停止贷款指令这一工具，来防止银行信用风险的进一步恶化。商业银行的贷款通常是附抵押的，而且大部分银行的借款者不一定在偿还当期贷款后仍续借下期贷款，所以停止银行发放贷款不会导致现有贷款的收回产生问题。然而对农村信用社来说，其借款者归还当期贷款的动机往往是为了获得下期贷款。如果农村信用社在一段时期内被禁止发放新贷款，那么借款者对当期贷款的还款动机就会下降，这会造成支付危机的进一步恶化。

4.资产出售或购并

农村信用社市场退出的方式之一是法人机构合并。由于农村信用社的特点是其与其客户之间具有相当紧密的联系，贷款资产易主之后原借款人获得后续贷款的可能性会降低，因为并购方农村信用社对这些客户的现金流状况不了解，发放贷款会更加谨慎，故而原借款人还贷的动机相应降低。所以这部分贷款资产对并购方而言价值不大，人民银行找到合适的并购方并非易事，除非以行政指令行事。

三、降低监管成本的考虑

国际学术界自20世纪70年代以来对发展中国家各种微型金融活动（microfinance）进行了大量研究，其中信用合作社属于微观金融的范畴。考虑我国的情况，对农村信用社的监管除了存在上述成本高的问题之外，由于我国商业银行因体制问题蕴含着严重的风险，如何在商业银行和农村信用社之间分配有限的监管资源也值得斟酌。为了达到降低监管成本的目的，许多发展中国家尝试了对微观金融机构的不同的监管形式。

（一）自律监管（self-supervision）

在自律监管体制下，监管的责任由被监管微观金融机构所控制的组织（通常是行业协会）承担，监管当局不再承担任何责任。在自律监管形式下，监管机构（如行业协会）制定管制条例，通过定期公布微观金融机构的信息来达到自我约束的目的。进行信息披露的理论依据是为了消除微观金融机构和其储户、投资者之间的信息不对称，从而利用市场纪律来监督微观金融机构的行为。然而这一理论自身也存在矛盾之处，因为金融中介机构生存的原因就在于其具有信息优势（Diamond，1984），定期详细披露金融机构的经营信息包括其资产负债表、风险管理状况等实际上降低了其掌握信息的优势地位，从而也减弱了其存在的意义。

纯粹的自律监管实际上无异于对微观金融机构的信用评级体系，如果由这一制度承担起保护微观金融机构储户利益的责任，那么必须建立严格的惩罚机制来支撑它，同时政府须对自律监管机构加以干预，如政府授权行业协会来关闭严重违规的微观金融机构或政府通过提供资金或限制微观金融机构业务范围的方式对行业协会施加直接影响。这样自律监管能否达到降低监管成本的目的不好评价，但实践证明其监管效率的确低下。在危地马拉和多米尼加共和国，小型信贷储蓄机构都通过其行业协会实施自律监管。两国的行业协会在实施监管之初都拥有很多优势条件，如其监管的信贷储蓄机构的财务状况相当好，其会计制度和报告制度都是完善且一致的，监管条例定义清晰且得到了被监管机构的认同，行业协会拥有专业的监管人员等等。然而自律监管最终仍被证明是无效的，因为由被监管机构任命的行业协会监管人员无法在危急时刻保持权威和忠于职守。

（二）委托监管（delegated supervision）

在委托监管形式下，监管当局承担着对被监管机构的最终责任，而将监督和现场检查的职权委托给第三方，被委托方可以是微观金融机构行业协会或独立的咨询机构（如会计师事务所）。在此制度安排下监管当局的作用体现在：第一，定期考察被委托方监督、检查和报告的可靠性；第二，当被监管机构出现问题时出面干预。

这一制度安排存在两个问题，其一，由谁支付被委托方监管的巨额成本和监管当局监督被委托方的成本，两项成本相加是否会小于直接监管的成本；其二，权力如何划分，一旦微观金融机构倒闭，那么究竟是被委托方还是监管当局拥有最终处置权。

秘鲁银行监管当局将每日监督储蓄贷款机构的权力委托给了储蓄贷款协会，但监管当局仍对被委托方监管的质量和独立性施加控制，其每年仍对每家储贷机构进行一次现场检查。在20世纪90年代，这一制度安排出现了问题，由于储贷协会内部控制薄弱导致其舞弊严重，由此大部分监督权又被监管当局收回。就目前的经验来看，还很难对这种制度安排的有效性做出评价。但已有经验表明将监督权力委托给外部审计人员是不可靠的，即使是国际知名会计师事务所也难以保证微观金融机构贷款资产的安全。如果监管的责任由外部审计机构承担，那么就必须要求针对微观金融机构的审计工具和程序更为有效，从而监管成本也更高。同时为了防止外部审计机构舞弊，监管当局对其的定期检查也不可避免，这无疑也会增加监管成本，从而就与降低监管成本的初衷相悖了。

（三）我国的选择以上考察了发展中国家监管微观金融机构的实践，至今还没有一致的结论表明可以采取自律监管或委托监管的形式达到低成本、高效率监管微观金融机构的目的。那么我国对农村信用社的监管也不能贸然采取上述两种方式，仍须采用人民银行直接监管的模式。但是监管成本问题又不能不考虑，按照2000年末的数据，全国农村信用社系统有法人机构40141个，假设每名人民银行监管人员负责监管3个农村信用社的监管，也需要 13380名监管人员，而人民银行2000年末的职工人数为169302人，所以人民银行要将8%的人力资源配置于农村信用社的监管，人力资源成本相当高。

考虑到农村信用社借款者的特征，农村信用社在发放小额贷款时面临两个主要问题，即难以得到借款者经营状况的常规信息（经审计的财务报告、经营执照、书面业务记录等）和缺乏保护贷款的抵押品。所以农村信用社发放贷款所使用的程序与典型的银行贷款程序不同，信贷员通常通过询问借款人和侧面调查来建立起借款人简单的现金流量表（或资产负债表、利润表），询问和调查的内容不仅涵盖借款人所有的经营活动，还包括其家庭生活支出情况。经验丰富的信贷员能够独立决定是否发放贷款，而无须得到高层管理人员的批准。这一方面是因为农户的小额短期贷款都有很强的时效性，另一方面则因为信贷员的决策来源于其在农户家庭和经营场所的现场观察以及他对其他众多农产了解情况的积累，基于此他才能做出贷款与否的判断。而这些信息很难有效地传达给高层管理人员，因此高层管理人员难以有效地参与到贷款决策程序中来。

小额信用贷款发放流程的高度分权特性意味着监管当局一方面要保证信贷人员必须是训练有素、经验丰富的，同时必须通过奖惩机制保证其具有高度责任感；另一方面必须建立起信息传递和监控系统，人民银行通过这一系统了解农村信用社的风险管理是否充分。

由于小额信用贷款发放流程具有高度分权特性，应用于一般商业银行监管的现场检查手段不适用于农村信用社。一方面，现场检查需要花费人民银行大量人力、物力来审查贷款的风险状况，囿于人员、时间的限制，人民银行仅能进行小样本抽查，抽查结果的可信度值得怀疑。另一方面，小额贷款通常没有抵押品和正式完备的贷款合约，所以监管人员现场检查仅能得到贷款文件的基本信息和信贷员基于借款人历史和未来现金流状况所做出的判断，监管人员仅针对这些信息难以得出客观的结论。

因此对农村信用社监管的重心应从对各笔贷款的具体分析转向考察农村信用社是否拥有合格的信贷人员，是否建立了对信贷人员的有效的奖惩机制以及监督、评估和控制信贷人员业绩表现的完善机制，是否建立了完善的内部控制机制和风险管理体系，即由现场监管转向非现场监管。这样才能够在降低监管成本的同时提高监管效率。

四、监管对象的选择

目前人民银行的监管对象是按照金融机构的类别划分的，人民银行下属的银行监管司、合作金融机构监管司、非银行金融机构监管司分别对银行、城乡信用社和非银行金融机构进行监管。在这种对象划分安排下，商业银行和农村信用社所适用的监管标准是不同的。然而目前商业银行也发放小额信贷，国有银行仍是发放小额信贷的主体。无论是商业银行发放还是农村信用社发放，小额信贷的业务特点都是相同的，所以适用的监管标准也应相同。对商业银行的小额信贷业务施以与批发性贷款相同的监管标准和监管手段是不适合的。同样，国务院已经基本肯定了农村信用社改革的三种模式：农村商业性银行模式、县级联社为一级法人的模式以及县乡两级法人的联社模式。如果农村信用社改革成为股份制商业银行，那么其也不再适用农村信用社的监管标准，这对其业务范围内的小额信贷显然是不合适的。

所以人民银行对农村信用社的监管不应拘泥于金融机构的类别划分，而应统一制定对小额信贷业务的监管标准，这一标准既适用于农村信用社的后两种改革模式，也适用于商业银行的小额信贷业务，只是对后者的监管要作适当的调整，如资本充足性要求仍应适用商业银行的监管标准。

第五篇：我国城市应急管理体制相关问题浅析

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我国城市应急管理体制相关问题浅析

摘要：随着社会的进一步转型和市场经济深层次变革，许多深层次社会矛盾和问题逐渐显现，可能引发各种危机的不确定因素也随之增加，危机的危害程度大大提高。如何有效、及时、和平地处理突发性危机事件，已经成为今后一个时期必须给予高度重视的问题。为了提高应对公共危机的能力，我国城市政府应当尽快建立一体化的综合应急管理体制，汲取国内外应急管理建设的经验，提高管理的科学性，强化全社会协作能力，使城市更好地防御危机。关键词：城市应急管理；问题；对策

城市应急管理体系对影响城市各项功能正常发挥、危害城市生态系统平衡的各种破坏城市公共安全的威胁因素起到预警、制约以至根除的作用，其作用是保障城市居民的人身安全和财产安全以最大限度地减轻人员伤亡及财产损失并维护社会稳定。因此，城市应急管理体系成为现代城市管理不可或缺的重要组成部分。中国学者认为，应急管理的对象一般被统称为突发性公共事件，指的是公民的生命、身体或者财产遭受到重大的威胁和破坏，或者出现非常可怕的紧急事态。其范围涵盖大规模的自然危机、重大事故、公共卫生事件、社会安全事件等。由于它们具有公共性的特征，因而也被称为公共危机。当前，中国的城市应急管理体系还处于由单一灾种、单一防范的防灾模式向综合管理的防灾模式转变的时期，尚未建立较为完善的、综合的城市应急管理体系。1998年长江流域的特大洪水灾害、2003年“非典”事件、2008年年初南方诸省冻雨雪灾的出现及2008年5月12日以四川汶川为震中的7.8级大地震更是暴露了中国现行城市应急管理体系的弊端。

一、中国城市建立新型危机应急管理体系的必要性

1.建立有效的城市应急管理体系是城市发展和现代化的重要内容

近年来，中国城市的公共危机事件频繁发生。在20世纪90年代，中国的各类危机损失几乎占到全球损失的25%，其中有近4/5的危机损失发生在城市及社区中。种种迹象表明，中国城市将进入一个“突发事件高发期”。建立和完善现代化的城市应急管理体系，已经成为一项不容忽视的任务。

2.中国城市存在大量的突发事件的风险 河南大学哲学与公共管理学院

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中国的城市当前具有数量巨大的地下管线和高楼，一旦发生危机，将会出现巨大的损失。此外，各个城市环境污染、交通事故、公共设施事故及火灾等环境灾害和人为事故也越来越频繁，造成的损失越来越严重。所以非常有必要建立综合的能应对各种突发事件的应急管理体系，以便有效预防和抵御突发事件。

3.突发事件的特性决定了必须建立有效的防范机制

突发事件的不可预测性和结果的不确定性提高了对城市应急管理的要求。突发事件是城市安全受威胁的主要因素，它们既可能独立生成威胁城市安全的危机事件，也可以通过共同、交互作用，对城市安全造成更大的威胁。危机事件往往不是独立的，初级事故和事件可以诱发次级危机。像上海、北京等现代超大城市，构成其生命线系统的路网、水网、管线网错综交织，一旦发生事故，牵一发而动全身。因此，建立成熟的、完善的、有效的应急管理体系有助于及时发现与确定公共危机事件，实施全局预警并采取措施，唯有如此，方能把城市的整体损失压制到最低点。

二、中国城市传统应急管理体系存在的问题

1.中国城市传统应急管理体系是建立在危机处理而不是危机管理概念之上的

危机处理主要侧重于突发事件发生之后的应对，是一种传统的抗灾救灾观念。其过程更多地放在从危机发生到结果的处理上，其体制特征是消极被动的反应。一场典型的突发性公共事件发生后的程序是：媒体曝光——领导人视察与批示、慰问受灾者、许诺不惜一切代价就任——对伤亡者进行抚恤、处理责任人——要求吸取教训、防止类似事件再次发生。这种思维方式侧重于结果的处理，政府部门好像是消防队，那里着火那里救援。实践表明，此种思维方式指导下的体系在避免重蹈覆辙的努力方面常常是事倍功半的甚至是无效益的。煤矿事故接二连三地发生就是最好的注脚。危机管理则与之相反，它是一种积极主动地、有目的地采取的对危机施加事前、事中和事后的具有计划性和持续性的动态管理过程。它试图在一个更加宽广的时空范围内将危机所导致的破坏降低到最低限度乃至消灭危机于萌芽之中。侧重于预防是此种体制的重要特征，追根溯源、标本兼治、以本为主是其追求的明确目标。

2.中国城市传统应急管理体系是建立在分散而不是综合的管理基础之上的 河南大学哲学与公共管理学院

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在中国城市传统应急管理体系中，危机的管理是分在灾种、按部门进行的，这种体系设计有其一定的合理性，因为各种危机有着很强的专业性，因此设立相应的职能部门也是国外各国普遍的做法。然而，接下来的问题在于怎样协调各部门之间的减灾抗灾工作，特别是当一种危机引发其他危机发生时，此种条条式的管理体系及暴露出其不足。譬如地震危机就是一种典型的综合性危机，同时还牵连到消防、环境、公安及卫生等部门。所以，地震危机的防治无论是事前，还是事中、事后，都需要统筹兼顾，予以全盘考量。发达资本主义国家危机管理的一个主要经验就是专业分工与综合协调同时兼顾。基于危机管理属于一种非常态的管理，各国的危机管理体系趋向于集中统一。设立一个专门的协调性综合防灾减灾部门成为各国普遍的做法。中国城市传统应急管理体系不可避免地存在三个问题：其一，难以对危机作系统的研究和计划。中国城市的危机统计信息非常分散，在统计年鉴中只有交通事故和火灾统计信息，其他危机信息则没有。其二，防灾减灾资源分散，难以做到有效的整合。其三，协调成本大，有可能导致反应滞后。

整体来看，中国城市在公共危机的应对方面一直缺乏整体的考量，缺乏从公共政策和法律的层面对危机作综合的考虑，较多地是从部门与技术角度出发来应对各种危机。这种危机意识的一个明显的结果就是，多是行政官员、工程学专家、技术专家、自然科学家参与各种危机的应对，而行政学家、法学家与社会学家很少能够参与危机的应对，达不到集思广益、兼听则明的效果，反而容易陷入偏听则暗的窠臼。中国城市应急管理体制的完善亟需理念的更新与思维方式的转变。当前我们必须肯定危机管理中的非技术因素、非工程因素与技术因素、工程因素具有一样的重要性，在特殊的情况下甚至更重要。正像有的学者指出的那样：社会对危机的承受力是通过基本政策的决策而获得的，而不是一个技术性操作问题，具体操作不具备这种功效„„所有的防洪减灾研究应当遵循社会学和行政学项目优先的原则，重点研究和评估以往的政策和措施，以完善和指导今后的政策行为。只有具备了这种正确的认知，才能够克服城市传统应急管理体系的缺陷，进而确立起新型的现代的城市应急管理体系。

3.中国城市传统应急管理体系是建立在动员行政而不是法治行政基础之上的

这里所说的动员行政是指在公共危机事件发生之后，政府成立临时指挥部或 河南大学哲学与公共管理学院

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者办公室，通过行政手段调动社会各方面资源，全社会齐动员，相信人多力量大，搞人海战术。虽然这种体系从表面上看有收效快和效率高的特点，但是从成本——效益角度来分析，最后会发觉付出的代价却是相当高昂的。其原因有三：其一，这种动员体系常常是以打乱正常的社会生产秩序和生活秩序为前提的。其二，这种动员体系的许多做法缺乏法律凭据，依法行政在公共危机时期成为一句空话，违法行政倒成为普遍的做法。在中国愈来愈重视依法行政的今天，广大民众的法律意识越来越强，现行的动员体系已经丧失了其存在的合理性。其三，临时指挥或领导机构的临时性不仅与依法行政原则相抵牾，而且难以使防灾减灾工作具备连续性和可持续性。

4.中国城市传统应急管理体系是建于政府独揽而不是政府与社会共同治理的基础之上的

在中国城市传统应急管理体系中，政府部门是唯一的处理公共危机的主体。危机处理服务作为一项公共服务，其供应方只有政府，广大的社会民众只是消极被动的接受者。相当多的人士往往认为，应对与处理危机只是政府的义务，这样危机一发生，一切就依靠政府。更为关键的是，原来体系下的诸多努力也主要是从政府角度着眼。政府努力到何种程度，危机就处理到何种程度。以这种社会心理为基础建立起的危机应对机系常常导致政府疲于奔命、捉襟见肘、不堪重负，而普通民众的防灾救灾意识往往相当薄弱，更谈不上积极的、主动的、有效的防灾救灾减灾的行动了。

中国城市传统应急管理体系妨碍了决策的科学化与民主化。只依靠政府本身就是对政府不现实的预期假定。现代公共管理研究与实践达成的一个基本的共识就是政府能力的有限。随着科学技术的进步、社会的发展，政府能力的有限性就愈发显著。有鉴于此，在国外的公共危机管理中，政府之外的非政府组织相当活跃。譬如，在1995年日本神户大地震中，非营利组织快速、有效和灵活机动的救援行动与政府动作迟缓的救援行动形成了鲜明的对照，给日本公众留下了深刻的印象。它们不仅组织自愿者，实际参与到防灾减灾中来，而且就危机管理中的重大问题展开研究，向政府部门献计献策，并向社会民众提供基本的危机信息和自救互救意识。社区、学校、工商企业都被要求制定相应的应对危机的预案。家庭与个人也要对各种危机有所准备。所以，政府的危机管理是以科学化与民主化 河南大学哲学与公共管理学院

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为根基的。与此相比，中国的城市危机管理还比较滞后。中国的非政府组织数量很少，质量又不高，其影响也非常有限。虽然有专家顾问团的存在，但是中国的政府咨询制度还很不完善，对涉及危机管理的一些重大问题缺乏系统的、科学的研究，至今还没有建立起有效的危机管理信息系统，世界上一些先进的科学技术还没有被应用于城市公共危机应对上来。

三、完善我国城市应急管理体制的对策

1.强化危机管理意识

全社会要加强危机管理教育，树立居安思危意识。在我国，人们的危机管理意识薄弱，加强危机管理意识，进行危机管理知识的普及教育势在必行。而进行此方面知识的普及就必须充分利用我国城市居民的居住特点，开展全网式的危机管理教育学习。在我国城市中，社区是人民生活的基本单位，我们应充分利用社区来宣传危机管理的相关知识，真正从基础做起，加强居民的危机管理意识。而不仅仅是空喊口号，要把危机管理真正的落到实处。这样，更有利于危机管理知识的普及，在全社会树立一种居安思危的思想意识。

2.建立危机管理的核心机构，尤其是建立常设性机构

危机管理需要专门的知识和能力，需要能够适时的预警危机并在危机环境下整合各种社会资源。因此，政府需要建立专门的由各个职能部门相互协调、共同合作的危机管理核心机构，赋予其专门的权力并提供充足的资源。在政府组织的各个层级形成包括政府各个部门在内的全方位、立体化的综合协调联动系统，由此来收集社会预警信息，判断危机发生的可能性，并在危机来临时协调各部门、各地区在危机管理中的活动以共同应对危机。美国在这方面的经验就很值得我们借鉴。美国在1979年就成立了联邦突发事件管理局，它的职责是运用各种减缓、预防和恢复等手段管理各种人为的和自然的危机，在危机爆发时，他具有至高无上的权力，包括终止法律、中断交通、甚至在必要时逮捕和拘留公民。它使国家处在“有准备的状态”下，能够在全局的高度对危机进行处理。

3.建立危机管理信息咨询和预警机制

随着网络时代的到来，网络在人们生活中占据着越来越重要的作用，因此必须要搞好网络信息建设。通过网络及时了解和汇总各方面的信息，利用专业人员对各种危机情况进行分析，综合研究可能发生的各种重大危机，并针对具体情况，河南大学哲学与公共管理学院

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设计方案和处理程序；对危机处理的过程进行各方面的监督；评估和总结危机造成的影响和处理危机中的经验等。这样在面对危机时，公众就可以及时了解各方面的防范措施，及时进行自救，政府也可以及时地采取各种措施，防止危机的扩大。例如在澳大利亚，联邦政府的主要危机管理部门是联邦应急管理署，属国防部管辖，负责全国性的危机管理事务。该署设有全国危机应急管理学院，主要从事研究和培训工作，并承担全国危机计划的制订。同时，要发挥社会各方面的力量，以法律为依据，结合实际情况，通过对各自的重大危险源进行普查的基础上，建立国家、地方重大危险源数据库，对重大危险源进行分级管理。因此各级政府要建立一个准确、及时、完整的信息体系，构筑一个完整的应急通讯、信息传输网络，以便于及时指挥调度、上下沟通，缩小决策与执行间的时间差异，确保重要决策在第一线迅速得到贯彻落实。

4.加大社会透明度，保障人民群众的知情权

在信息化时代，对于涉及公共利益的事件，及时、准确地向社会发布信息，有利于采取有效的应对措施，有利于形成抗击危机的良好氛围。“非典”让我们认识到了信息的极端重要性。“非典”危机的教训在于，初始阶段，透明度不够，导致决策层和公众对于危机严重性及其危害性的误判，不仅延误了战机，而且影响了中国的国际声誉。4月20日之后，政府增加了关于 “非典”危机程度、危机处理和控制等方面的透明度。这不仅增强了公众的防范意识，消除了不必要的社会恐慌，而且还提高了政府的公信度和国际形象。因此，政府要善于运用合理的方式来公布和澄清重大问题，加大社会透明度。

我国宪法规定，人民是社会的主人。因此，人民群众有权了解突发性事件的处理情况以及涉及人民生命财产安全的重大问题。只有在第一时间向人民公告，才能得到人民的理解和支持。政府要通过各种方式让人民群众了解已经发生的有关国家大事、地区大事，以及正在采取措施和要做的重大事情。及时和人民进行沟通，保障人民群众的知情权。增加人们群众对突发事件的了解，有助于人民群众及时从危机事件的冲击中恢复到正常状态，及时采取措施应对危机，同时也有利于配合政府开展相关工作，减小危机事件的危害性。河南大学哲学与公共管理学院

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参考文献：

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