我国非经营性国有资产管理体制存在问题及对策

第一篇：我国非经营性国有资产管理体制存在问题及对策

我国非经营性国有资产管理体制存在的问题及对策

摘要：

非经营性国有资产由于其非营利性的特点，长期主要依靠国家行政手段进行资产和资金的分配。由于没有良好的监管机制，非经营性国有资产管理中存在管理混乱、处置不均等许多问题，为此应从机构设置、制度建设和管理工具等多方面加强对非经营性国有资产的管理。

关键词：非经营性国有资产，存在问题，制度建设

非经营性国有资产是指不投入生产经营和流通领域的，主要由行政事业单位占有的产权属于国家的资产。广义的非经营性国有资产是指所有非营利性国有资产，即除了经营性国有资产以外的都是非经营性国有资产。既包括生产经营企业中的不以营利和资本增值为目的国有资产，如传统国有企业单位所属资产中，由于历史原因包含了大量的相对独立的乃至成建制的非经营性资产，又包括非营利性企业中的国有资产（自然垄断行业中企业的国有资产），还包括非企业国有资产。非经营性国有资产具有以下特征：配置领域的非生产性，资产取得、占有和使用的无偿性，提供服务的公益性，追求资产利用的充分性。非经营性国有资产是国家机关正常运转和各项事业顺利发展的物质条件，是我国国有资产的重要组成部分。

一，我国非经营性国有资产管理体制中存在的主要问题

面对占有国有资产近半壁江山的非经营性国有资产的管理，一直处于放任自流的状态。我国历次政府机构改革和国有资产管理体制改革，不仅没有将其作为改革的一个重要内容加以考虑并加强对其的管理，反而因管理机构撤并和管理职能转换而有所削弱。由于机构、体制、制度、观念等方面的原因，非经营性国有资产管理还相对薄弱，家底不清、账实不符、重钱轻物、重购轻管、产权不清、职责不明、效能低下、资产流失等问题依然存在，有的还相当严重。因此，如何进一步加强非经营性国有资产管理，是摆在我们面前值得认真研究的一项课题。现对其中几个主要问题进行阐述。

（一）非经营性国有资产管理目标不明晰

国内有许多学者认为非经营性国有资产的管理目标是“保全资产”。然而，对资产的“保全”要求还不能涵盖所有的非经营性国有资产。毋庸置疑，对某些需要保持原貌的古文化遗产、自然地理资源，“保全”目标是很贴切的，但对于其他存在于行政事业单位中的某些非经营性资产、公益性基础设施而言，仅仅以“保全”作为管理目标显然是不够的。因而，对非经营性国有资产而言，应基于整体经济效率的提高来确定其管理目标，基于社会公共利益价值的“保值增值”大循环是有效管理非经营性国有资产的适当目标。

（二）行政事业单位的非经营性资产管理普遍存在家底不清、账实不符、管理基础薄弱的现象

资产存量不清已是非经营性国有资产使用单位的通病。一些单位和部门账目混乱，有账无物、有物无账、账外有账的现象普遍存在。而且长期不对账，造成国有资产流失。一些行政事业单位资产管理财务制度不健全，有的只设“固定资产总账”，没有明细账目，账实是否相符无法核对；有的采用流水记账法，当年新增资产在购置时通过“经费支出”或“专项支出”走账，没有相应增加固定资产。在非经营性国有资产管理中，事业单位国有资产管理存在的问题更为严重。由于我国事业单位组织性质复杂，职能定位模糊，其管理就变得十分复杂。由于改革不彻底，形成了一些行政单位与事业单位、事业单位与企业之间的界限不清，资产性质归属与性质不明的现象十分突出。大部分事业单位，既提供私人服务又提供公共服务，其资产来源既有国家投入，也有本身业务收入。

（三）行政事业单位的资产管理手段落后，信息化管理水平低

行政事业单位至今尚未建立相关管理数据库，管理集中的综合可比性较弱。对资产管理信息的收集中存在不集中、不全面、不准确等问题。同时，传统的管理，在信息加工和传输上手段比较落后，也存在如下弱点：一是静态数据多，动态数据少，更新频率低。二是信息在传输中衰减和丢失。三是无法做到实时在线处理。

（四）缺乏有效的资产预算管理体制。

目前，我国还没有形成专门的资产预算体系，大多用财务预算代替资产预算，财务部门在编制预算时，缺乏对单位资产状况的充分了解，在资产配置使用时不考虑原有资产存量和消耗、增值状况，导致预算安排存在一定的无目的性，资产闲置、浪费与资产的重复配置并存，降低了资产的配置效率，致使有限的财政预算资金没有得到最有效利用。

（五）基层非经营性国有资产监督管理最为薄弱

在县乡两级，国有资产流失、闲置、低效率使用现象严重。县乡两级国有资产大多数为房屋设施、设备类国有资产，其流动性较差，县乡两级行政事业单位重重购置使用，轻管理维护，在“非转经”中监管不到位，流失严重，且由于条块分割的影响，不同的占用机构或单位之间，无法进行资产的划转，也导致了不同机构和单位之间人均占用额的差别较大。此外，对资产占用随意，缺乏基本效用评价标准的问题较为突出。

（六）资产配置不合理，资产流失严重，影响政府社会经济管理职能的发挥

在旧的管理模式下，大量非经营性国有资产被政府各部门无偿占用，所衍生的处置、经营权被“理所当然”地用作各行政事业性单位创收的依据。为获取所谓的灰色收入，不务正业“创收”，巧立名目“增收”，经商办企业成为了一些部门单位的重要任务，不仅分散了政府部门履行职能的资源，影响了工作效率，而且由于非经营性资产在部门之间分布不均，造成了部门之间收益悬殊，严重影响了政府形象。

国有资产流失问题发生在资产管理的各个环节。比如，在购置环节，由于决策失误、经验不足甚至个别人谋取私利，一些单位常常购买质次价高的产品，基建工程造价含有水分，造成了国有资产大量流失。

二，非经营性国有资产管理体制完善对策

（一）加强政府采购制度建设，规范政府采购行为

规范政府的采购行为要求在采购中严格遵循“三公”原则，及时将政府采购的项目、程序、要求、过程和结果公开，接受全社会监督；严格落实采购资金、采购项目报批制度，维护决策层和监督层的审批权和知情权；严格招投标运作程序，确保评标、验收、结算相分离，购买、使用与付款相分离。严格遵守政事分开的原则，建立和完善采购监督机制。

（二）合理设计市场化的付费机制

非经营性国有资产在使用中的突出问题是浪费严重，对资产的保养和维护不到位，造成资产加速老化。在资产付费环节我们可以参考国际通行做法，一种是非经营性国有资产管理机构将资产直接拨付给使用单位，事业单位无需付费就可使用。另一种做法是引入市场化的交易制度，即资产管理机构负责统一配置和购买资产后，使用单位向财政部门申请使用环节的预算资金，在预算批准后再向资产管理机构交付租金，以获得资产使用权。前一种做法适用于一些小额、零星的易耗型办公资产，后一种做法适用于房产、公务车等大型资产。

（三）建立与行政事业单位拨款制度相适应的资产责任制度

资产管理与财务管理紧密结合，是改变行政事业单位资产管理现状的需要。两者的脱节是造成账外资产的主要原因，而账外资产的存在是资产流失的最大隐患。因此，国资部门应掌握财政货币资金的具体投向及所形成的资产数量，特别对机构改革中一些撤并的行政事业单位资产，国有资产管理部门和相关部门应集中调整、合理配置，避免在机构改革中造成单位资产更大的“贫富差距”。(四)建立行政事业单位资产调剂制度，实行使用权动态管理

应建立完善的行政事业单位资产调剂制度，对一些长期闲置不用和超标准占用的资产及出租、出借的固定资产，由政府有关部门按照规定的标准进行调剂，实行两层次委托管理。一是将政府机关事务管理局整体转制为行政事业资产管理公司，由财政和国资部门共同委托资产管理公司，由财政和国资部门共同委托资产管理公司统一经营。二是把日常管理事务委托给各行政事业单位管理，主管部门监督职责。

（五）建立非经营性国有资产的产权制度

产权界定的基本原则是“谁投资、谁所有、谁受益”。其方法具体包括：一是原始投资主体界定法，即根据国家财政拨款的有关账目和原始凭证，清查子单位开办之日起至清查时点止期间内国家投入行政事业单位资金所形成的资产，应界定为国有资产；二是资产增值界定法，对国家拨款形成资产增值的应界定为国有资产；三是以单位名义接受捐赠、捐献的资产也应界定为国有资产。

（六）建立非经营性国有资产的退出制度

退出制度包括两项重要内容：一是资产处置制度。资产处置包括行政事业单位对所占用的国有资产的报废，有偿调出和变卖。无论以哪种方式处置行政事业性国有资产，都必须要以相应的制度为依据，严格履行报批手续。二是非经营性资产转经营性资产的审批制度。行政事业性国有资产转经营性资产必须经过评估审批和登记，未经法定程序不得自行转换。

参考文献：

[1] 毛程连，庄序莹.非经营性国有资产监督与管理[M].复旦大学出版社，2011年,P14-P48.[2] 方虹，刘春平，牛晓燕.非经营性国有资产监督管理研究[J].经济研究参考，2005.3.[3] 财政所课题组.行政事业性国有资产管理及改革研究[J].国有资产管理，2006，(2).[4] 刘素香.应加强行政事业单位国有资产处置管理[J].产权导刊，2007，(9).[5] 张栽红.强化行政事业单位国有资产监管的思考[J].商业会计，2004，(4).[6] 张凤玲.行政事业单位国有资产管理现状分析及对策研究[J].财会研究，2008，(6).[7] 朱世文.非经营性国有资产管理新思维[J].管理现代化，2009，(5).

第二篇：我国社会管理体制存在的主要问题

我国社会管理体制存在的主要问题

龚维斌

十六届四中全会以来，我国社会管理体制改革正式提上日程，改革的方向和总体思路不断明确，社会管理体制改革取得了不少成绩，也积累了丰富的经验。但是，由于社会结构的深刻变迁，社会需求结构的深刻变化，我国社会管理体制仍然不能适应经济社会发展的需要，影响社会和谐稳定的因素大量存在甚至有增加的趋势。

一、社会管理理念不够准确

社会管理行为和社会管理措施都源于社会管理理念。我国社会管理的理念仍然十分陈旧，主要表现为：

1.重经济建设、轻社会管理的思想仍然十分突出。一些地方领导干部仍然只是重视经济增长，招商引资、上大项目，追求GDP增长是他们的主要追求，对于社会民生建设缺乏兴趣和热情，对于当地社会基础设施的基本情况了解甚少，对于常规化和科学化的社会管理研究不多。很多情况下，等到社会矛盾突出、突发事件出现时，他们才会想起社会管理问题，采取临时抱佛脚的态度应急处理。一些地方政府盖楼堂馆所、公款接待、公款旅游、公款出国有钱，办教育、医疗、发放工人工资没有钱。

2.重视强势群体权利、轻弱势群体权利保障的现象仍然存在。在社会管理中，不少人有意无意把服务和执法的天平倾向了强势群体一边。在征地、拆迁、市容市政管理中，一些领导干部更多地考虑既得利益团体和强势群体的利益，对弱势群体生存和发展的困难关注不够，一些城市不顾当地经济社会发展水平，不恰当地提出“无摊贩”城市，大大地挤压了弱势群体谋生的空间。一些地方领导干部热衷于与明星大腕和商人老板结交朋友，对于普通群众的疾苦关心不够。企业家们建立了各种各样的商会、协会、俱乐部，处于弱势地位的工人特别是农民工和农民基本上处于没有组织的状态，缺少组织的依托和关怀，也缺乏利益表达和权利维护的有力组织保障。

3.管控思想严重、服务意识淡薄。社会管理本来应该管理和服务

并重，管理中有服务，服务中有管理。但是，相当一些地方领导干部习惯于“管”、“卡”、“压”，习惯于围、追、堵、截，习惯于没收财物，习惯于收费办证、罚款了事。社会管理人员对于被管理和服务的社会成员具有心理和道德上的优越感，习惯于居高临下，习惯于颐指气使、发号施令；对于群众的需求、难处和疾苦，缺少主动调查了解和上达。

二、社会管理主体不够多元化

社会事务纷繁复杂，社会问题各式各样，社会需求千差万别，利益关系错综复杂，政府不可能包打天下，包揽所有社会管理事项，需要多元化的治理主体。十六届四中全会明确提出要构建“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局，但是，在很多地方政府仍然是社会管理的唯一主体，极端的时候出现两种情况：

1.政府包揽一切不堪重负。一些地方政府领导干部什么都想管，管了很多管不了、也管不好的事项，地方政府就像大保姆无所不管，“越位”、“错位”现象经常发生，公共权力侵入私人领域的现象时有发生。社会管理领域仍然存在着较为严重的政事不分，事业单位、社会组织行政化倾向严重，一些事业单位和行业组织实际成为官僚机构，成为“二政府”。基层自治组织大多承担着政府指派的行政管理任务。一些本来应该由社会组织和市场解决的问题，政府却承担下来，成本很高但效率却不高，耗费大量人力、物力和财力，群众却不满意，很多矛盾集中到政府身上，出力不讨好。

2.社会管理领域出现空白。有些事情没有人去管理，政府缺位，其他社会管理主体也缺位。这个时候一些地方恶霸和黑恶势力就会趁虚而入，为非作歹、祸害百姓，破坏正常社会秩序。近年来，一些城市频繁出现的出租车罢运事件充分表明，一些群体的利益诉求无法正常表达，正当合理的利益得不到有效保护。群众越级上访数量始终高位运行也表明，一部分群众的合理要求得不到有效回应，社会矛盾在基层政府难以有效化解。不少地方政府对于外来人口的合法权益没有给予应有重视，疏于对他们的社会管理，认为管理和服务他们是流出

地政府的责任。包括中央政府在内的上级政府对于地方政府的机构和人员编制、经费保障等设置，其依据是当地人而且是十几年前的当地人口的需要，并没有考虑到外来人口大量涌入及其现实的需要。两种群体、两种社会结构的并存，为黑帮团伙和黑社会性质的犯罪提供了基础和土壤。

三、社会管理方式不够灵活

公民参与社会管理不够。由于对政府自身定位不准，由于对社会组织的作用认识不足，由于对公民权利缺少应有的尊重，一些地方在社会管理中仍然存在着简单管理甚至粗暴管理的现象，社会管理主要采取单一行政干预手段，即政府凭借政权力量，依靠自上而下的行政组织制定、颁布、运用政策和指令的方法来实现国家对全社会的领导、组织和管理。尽管近年来随着互联网等信息技术手段的发展，公民参与公共事务的热情有所提高，公民参与渠道有所拓宽，但是，总体而言，很多时候公民参与社会管理的程度仍然不高。

对传统社会管理资源和手段利用不足。传统社会中“皇权不下县”，基层社会更多地是依靠宗族和乡绅治理。传统社会中乡规民约、社会习俗对于规范人们的行为，调节社会关系，促进社会和谐稳定具有特定的功能。但是，在社会改造的激烈过程中，传统社会中的优秀社会和文化遗产没有能够得到有效地保护，对传统社会管理资源挖掘利用不够。硬管理有余，软管理不足，缺少柔性化的道德教化、沟通协调。

社会矛盾纠纷调处解决的手段单一。虽然在形式上我国已经建立了从调解、仲裁、复议、诉讼到信访、上访等一整套的纠纷解决渠道，但是，现有的纠纷解决机制还存在渠道不畅通、公正无保障、效力未确定的问题。因此，很多时候，人们“信访不信法”、“信闹不信理”。大量法院裁定后的案件又重新进入信访渠道，最终由领导人批示甚至包案才能“息诉罢访”“人走事了”。

四、社会管理法规不健全

尽管我国社会管理法律法规体系建设取得了一些成绩。但是由于

社会管理涉及的领域较多，任务繁重，对有关法律法规的需求迅速扩大，我国有关社会管理的法制建设还显得比较滞后，有些领域还存在着一些法律空白。

在对社会组织的管理上，我国目前还没有一部专门的社会组织管理的基本法律。目前只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》和民政部与其他部门联合下发的规范性文件等。这些法规或政府性规章总体上数量少，层次不高，缺乏配套，有的可操作性不强。由于缺乏专门的对于社会组织，尤其对于其中的民间组织管理的法律，使得社会组织的设立、性质、权利义务、治理结构、行为规范、变更与撤销等都没有明确的规范，同时在人员资格、职称评定、税收待遇等方面也没有相配套的法规与政策，尤其是缺乏问责与绩效评估体系。一方面，大量来自社会的捐赠、资助，因管理不规范、自我约束不够，出现了腐败等违法违规行为；另一方面，管理规范、努力敬业的组织因缺乏相应的信息披露机制和第三方民主政治考评机制，难以取得公众的信任。

对于如何规范大量的信访行为，如何引导和利用社会舆论，如何引导和利用新兴媒体，如何有效管理城市，如何有效保障公民的社会保障权益，等等，目前都缺乏相应的位阶较高、法律效力较大的法律规定。

五、社会管理载体不够明确

计划经济时期，城市的单位和农村的人民公社是社会管理的最主要载体，单位办社会，人民公社政社合一，因此，计划经济时期的社会成员被称为“单位人”和“公社社员”。随着城市单位体制和农村人民公社体制的解体，“单位人”变成了“社会人”。发达国家社会管理的经验表明，现代社会中的“社会人”最终要变成“社区人”，社区是实施社会管理的基本单元和最重要载体。我国社区建设虽然取得了一定成就，但是，社区在社会管理中的作用有限，城市居民对于社区的认同感和归属感不强、对于社区事务的参与度不高；另一方面，大量的城市外来人口特别是农民工基本上游离于社区之外，成为“漂泊的社会人”。很多时候地方政府在进行社区建设和管理规划时并没有充分考虑外来人口的权益和需求，外来人口处于无根和无奈的漂泊状态。少数规模较大、经济实力较强的企业承担了部分外来人口的社会管理工作，实施所谓的“工厂政体”。“工厂政体”在一定程度上沿袭了传统的“单位办社会”的做法。但是，由于外来人口工作的单位主要是私营企业和混合所有制企业，缺少国有企业普遍社会福利的做法。这些企业中的绝大多数以追求利润最大化为目标，对于职工的合法权益特别是社会权利的保障往往压到最低限度。一些以加工和制造业为主的经济发达城市，常住人口达到700－800万甚至超过1000万人，但是，大街上见不到拥挤的人流，因为绝大多数外来人口在工厂大门里工作和生活。

一些国有企事业单位仍然沿袭着传统的单位办社会的格局，上世纪90年代中后期这种局面有所改变，但是最近几年单位办社会的现象又有回潮。一些垄断性大型国有企业、一些有实权的党政部门、一些社会需求大的事业单位，想方设法为其职工谋福利，变相集资建房和购房，单位仍然是职工生老病死、生活福利、矛盾纠纷解决的主要场所和依靠力量。

六、社会管理人才缺乏

社会管理是一项专业很强的事业，需要专门的人才，特别需要大量的受过专门训练的社会工作人才。但是，我国社会工作人才队伍的总量不足，结构不合理。据民政部门统计，截止2005年底，全国民政系统目前从事社会工作的人员约45.3万人。我国有城市低保对象2300多万人，农村绝对贫困和低收入人口6500多万人，残疾人口8200多万人，重点优抚对象460多万人，孤儿57.3万人，还有1.5亿老年人口，常年受灾人口1亿多人。平均一个工作人员要为1000多名重点民政对象提供服务。目前专业社会工作者占总人口的比例是：日本5‰，加拿大2.2‰，美国2‰，香港地区1.7‰，而我国只有0.3‰，与发达国家或地区存在较大差距。我国一方面培养了不少专业人才，另一方面社会工作专业高校毕业生就业困难。在性别和年龄构成方面，目前女性社会工作者远远多于男性，而且大多是40－50岁的转岗人员，新生力量严重不足。据有关部门统计，在目前每年毕业的社会工作专业学生中，约有70％因找不到对口岗位而被迫转行，造成教育资源和人才的巨大浪费。

社会管理方面的诸多问题带来的直接后果是社会管理效果不够好，社会问题和社会矛盾增多，社会和谐稳定压力增大。新世纪以来，我国大规模的群体性事件频繁发生，群众上访数量居高不下，从根本上说，根源于经济发展的同时社会管理工作没有跟上，社会管理体制改革严重滞后，政府的公信力下降。

因此，我国应加快社会建设，更新社会管理理念，创新社会管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体制。今后，要强化政府社会管理和公共服务职能，大力发展社会组织，加快事业单位改革，改革户籍制度，推进和谐社区建设和管理，畅通利益诉求表达渠道，培育社会主义核心价值观，加强应急管理工作，培养和使用好社会工作人才，严格依法实施社会管理。

第三篇：我国产品质量监督管理体制存在问题

我国产品质量监督管理体制存在问题

什么是产品质量监督管理体制：

产品质量监督管理制度是指执行产品质量监督的方式、形式和方法的总称。我国对产品质量实行统一立法、区别管理的原则,对可能危及人身健康和生命、财产安全方面的产品实行强制管理,其他产品主要是通过市场竞争和企业自我约束的机制去解决。对产品质量的监督管理,采取事先保证和事后监督相结合的原则。产品质量的执法监督按照行政区划统一管理、组织协调的原则。在加强国家监督的同时发挥行业监督、社会监督的作用。

我国法律规定：“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。县级以上地方产品中的监督部门主管本行政区域内的产品中的监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的,依照有关法律的规定执行。” 存在的问题：

1、我国产品质量监督管理体系存在多头方面的管理、条块分割局势，这样会造成监管的效率降低，也容易出现管理上的分歧，不利于管理。

2、我国产品质量监督机构的定位不够明确。这样会造成不必要的麻烦。

3、我国产品质量监督机构的监督力度还不够，造成有些不法分子有机可趁。就拿近期的地沟油来说吧，如果产品质量监督机构的监督力度很强，又怎么会再次出现新型地沟油呢。

4、我国产品质量监督机构工作效率低，很多产品的问题都是由新闻媒体先去曝光，在社会舆论的谴责下，监督部门才会去认真监督。那如果这样的话还要设立产品质量监督机构干嘛呢。

所以说产品质量监督管理体制还是存在很多问题的，正是因为存在这些问题社会上才会出现类似地沟油、有毒胶囊之类有害于我们生活的产品。所以，在此我们要呼吁我们国家的产品质量监督机构你们要拿起你们的责任心，因为你们的工作直接影响到人民的生活和健康。

第四篇：物业管理体制存在的问题及其对策

物业管理体制存在的问题及其对策

陈士哲

物业管理在我国作为一种新兴产业，是社会主义市场经济条件下住房制度改革的重要组成部分。自从1994年以来，新建小区普遍实行物业管理新体制，迄今，物业管理在推进住房商品化、优化居住环境、改善城市社区管理等方面发挥了重要作用。然而，随着物业管理服务范围的扩大，物业纠纷日益突出，特别是从中暴露出的物业管理体制的深层次问题日趋明显，影响了业主的正常生活，妨碍了和谐社会的建设。

从目前的情况看，物业纠纷主要来自两个方面：一方面，因业主不交物业费，而被物业起诉的。思明区法院立案庭统计数据表明，该院2006年上半年受理的物业纠纷案高达184起，其中大部分都是因物业费问题被成批当作被告的情况。另一方面，因物业服务的质量等问题，业主普遍存在对物业公司不满意的情况。2006年中央电视台曾对北京的上百个小区共5000位业主做过问卷调查，高达73％的业主对物业公司表示不满意。物业公司或保安与业主发生口角、冲突的例子更是屡见不鲜。物业管理体制存在的问题

1、物业管理体制混乱

不同住宅区的管理机构虽然都叫“物业管理”，但在具体的制度设计、运作机制上存在很大差别，目前共有以下几种管理模式：

（1）以开发商所派生的物业管理公司为主体的管理体制。开发商组织的物业管理公司通常是开发商的子公司或分公司，与开发商有着或多或少的联系，这类“谁建设、谁管理”的物业管理体制在新建住宅小区内占有较大比重。

（2）以房产管理部门及其转制的物业管理公司为主体的管理体制。随着房改制度的不断深入和完善，日前，这种情况已较少出现。

（3）原企事业单位内部成立的物业管理部门。一般配有本单位的专职人员进行管理，这种模式更多的是采取行政手段进行管理。

（4）以政府社区管理为主体的管理体制。一些旧住宅区，仍保留由街道办组织的如小区管委会进行管理，有的则直接由居民委员会进行管理。

（5）专业物业管理为主体的管理体制。目前已有部分住宅小区过渡到这种管理体制。这种管理体制以业主为主体，成立业主委员会，由业主委员会招聘或招标物业管理公司对小区进行管理。

2、物业管理部门权责不明

由于物业管理体制混乱，导致了不同的职能部门权责不明，出现了多头管理或是管理真空的局面。

（1）业主委员会组建困难，未能真正发挥作用。按照《物业管理条例》规定，全体业主组成的业主大会是小区物业管理的决策主体，业主大会的执行机构是业主委员会。物业公司必须按照业主大会的决议开展工作，由业主委员会负责监督。但在实际的小区管理中，部分业主委员会运作不规范，业主委员会能真正发挥作用的少之又少，甚至有些小区根本就没有业主委员会。据有关部门统计，即使在北京，仍有超过85%的实施物业管理小区没有成立业主委员会，致使多数业主的合法权益得不到保障。

（2）建设行政主管部门、房地产行政管理部门和地方政府属地管理的职责不清。小区物业管理是以建设行政主管部门为主，还是房地产行政管理部门、政府、街道办事处管理为主，各部门的职责如何界定，权限如何划分等问题始终没有很好地解决，导致有的地方对物业管理领导权的争夺越演越烈，矛盾激化。

3、物业管理服务定位不清

物业管理既是一个管理过程，更是一种强化服务意识的过程。物业管理的对象是物，包括楼盘、设备、设施、场地等等；而服务对象是人，受雇于业主、服务于业主。但目前很多物业公司其服务定位不清，管理方式缺乏人性化，物业管理机构为业主服务的意识十分淡薄，导致了工作简单粗暴，服务质量低下，甚至纠纷不断。

物业管理体制出现问题的原因分析

造成物业管理领域矛盾的原因是多种多样的，可以总结为以下两个方面：

1、从制度层面进行分析

目前，我国的物业管理模式虽然大多接受了社会化、市场化、专业化的管理理念，但从经济学角度看，这种物业管理体制的变化更多的是强制性制度变迁的产物，意味着它是由政府发布行政命令或是制定政策法规而倡导实现的制度改革，而不是由市场机制自发形成的制度变革。这种由政府推动的物业管理制度变迁，由于经验不足、法律法规不完善等原因，致使物业管理制度出现了利益关系的失衡，形成了一种极不对称的关系：一方是具有强大资源优势的物业管理公司，另一方是分散的业主，双方由于力量不均衡、信息渠道不畅通，弱势一方很容易受到强势一方的左右，易引发各类纠纷。

物业管理在短短的二十年间在我国迅速发展，是得益于政府部门对制度转型所做出的举措。但在社区制度变迁过程中，也不可避免地出现了“路径依赖”的特征，不同类型的物业管理机构发展参差不齐，特别是一些遵循传统做法的物业公司，其经营理念、运作模式与现代的“物业管理”相去甚远，导致在物业管理过程中出现各类问题。

2、从操作层面上进行分析

（1）法制建设落后，法规不完善

虽然，我国已经颁布了《物业管理实施办法》及地方性法规等相关条款，对物业管理体制做出了一定的规定，但物业管理法制化建设方面仍然存在很大盲点。物业管理体制问题上缺乏一套系统的、操作性强的、具有强制约束力的法律法规。甚至有的地方出台的政策法规互相矛盾，特别是小区的归口管理方面政策法规不统一现象时有发生。法制不健全，必然导致物业管理出现混乱。

（2）物业管理部门与业主之间缺乏有效的沟通机制

物业管理实际上涉及到了准公共产品问题，有部分业主对物业管理有偿服务观念还不适应，存在着“搭便车”的心理而出现迟交、欠交物业费问题；而物业管理公司由于对业主期望认知与服务标准及服务传递间存在差异，也导致了各种纠纷与问题的出现，究其原因就在于双方缺乏有效的沟通机制，未能找到双方利益的平衡点。

物业管理制度创新的对策思考

1、物业管理制度创新中的政府定位

社会制度的变迁，应该强化走诱致性制度变迁的道路。尽管，政府部门在早期的住房改革过程中，通过各种方式鼓励支持物业公司的发展，起到了一定成效。但其进一步发展需要逐步取消政府的参与和干预，政府在此过程中应起到的是规范、引导的作用。

首先，政府要为不同类型的物业公司提供公平、公正的竞争机制和发展平台。如取消对由房改部门转型的物业部门的一些特殊待遇，因为这类物业公司利用长期以来积聚的资金和实力进行运作，会获得相对优势，从而对其他类型物业公司的发展造成障碍。

其次，政府应针对物业管理方面出现的法规不健全现象，加速立法工作，并加强执法力度，做到物业管理领域“有法可依、有法必依”，切实规范物业管理工作并保护广大业主的权益。

2、物业管理模式创新

前文通过对物业管理制度变迁的深层次分析，说明体制因素是造成当前物业管理纠纷的重要原因。因此，重构物业管理体制，理顺物业管理方方面面的关系，是化解当前物业管理矛盾和纠纷的重要途径。

从国内外的实践看，物业管理没有统一的模式，如英、法等市场经济发达的国家，物业管理单位一般采取企业法人的组织形式；美国的物业管理采取了非营利组织的方式进行管理；我国台湾省的物业管理则采用业主自营式管理，小区的公共财产收益在支付了各项开支后，一般还有节余，无需再向住户收取费用。

而在我国，多是依赖居委会或单纯的业主委员会或物业公司进行管理，这些传统模式都存在着管理制度设计上的缺陷，已不适合经济发展的需要。因此，我们要在借鉴国内外物业管理的成功经验的基础上，结合历史文化传统，根据不同性质物业的特点和业主的要求，设计出符合本国国情的管理体制。

从深层的意义上讲，物业管理应该是一种社区管理体制。因而物业模式设计中应充分考虑到业主及业主委员会和物业管理企业之间关系问题，这两者之间应更多地体现为一种即相互依存又相互作用的关系，其实施管理的范围不仅局限在以房产维护和管理为主的范围内，而且应覆盖到社区生

活各个层面。笔者认为应建立一个由社区管委会、物业管理公司、业主委员会等共同管理的多位一体的物业管理体制，构建一种服务到位、管理民主、成本低廉、健康有序的物业管理模式。

3、完善物业日常管理机制

一个完善的物业管理制度结构应是一种复合的制度体系，包括物业公司招投标制度、业主委员会推选和运作制度、物业公司组织制度、物业服务评价考核制度、物业管理公司退出制度等等。通过制度建设，发挥物业管理服务的长效机制。

在具体的日常管理工作上，应注意以下几点：

（1）提高物业管理公司的服务质量

物业管理企业可以通过企业文化建设，树立特色服务定位与形象，将企业文化精神、价值观念通过员工的行为在服务中渗透到社区的每一个住户。除此以外，物业管理企业还可以通过采取现代化的管理手段，推行品质管理系统，加强对员工的培训等，提高员工的素质，从而向业主展示企业提供优质服务的能力，提升业主对社区管理品质的信心，这样不仅可以使公众对企业产生认同，而且将扩大企业的影响，全面促进物业管理与社区管理的协调发展。

（2）加强业主与物业公司的有效沟通

物业管理是以服务为主的行业，要充分体现服务宗旨，奉行“以人为本，业户至上”的服务理念和细致入微的服务态度，为业主提供全方位、高品质的优质服务，并将日常服务紧密融合于管理之中。同时可通过走访沟通、举办活动等形式，加强与业主的沟通联系，及时了解业主的意见与需求变化，真正为业户创造舒适的生活和工作环境，构建和谐的社区氛围。

（3）重构物业管理公司的组织方式

物业管理服务专业化是社会分工发展的必然趋势，应对现有物业公司进行重组改造，物业公司只设行政管理人员，业主委员会对物业公司的经营管理活动进行监督。维修、绿化、保洁、保安等服务部门可通过向社会公开招标，聘请专业服务公司负责处理。

（4）制定合理的物业管理服务标准

在物业管理服务费的设计上，可以用酬金制代替包干制，根据业主的实际情况，按照物业管理委托合同的内容向业户收取物业管理费；物业收费的项目和标准要定期公布；物业公司每月制作费用收缴月报表，规范物业费收缴制度。如本市实行的物业管理等级收费标准，共分5个等级，每个等级有不同的服务要求并实行不同的价格，这样就对物业服务内容有了可具体衡量的标准，减少物业纠纷发生的机率。

（作者单位：厦门白士德楼宇管理公司）

第五篇：行政单位国有资产管理体制和制度现存的问题、对策

行政单位国有资产管理体制和制度现存的问题、对策

[摘要] 随着我国经济的发展、改革的深入和公共财政制度的逐步建立，行政单位国有资产在国有资产中所占的比重越来越大。因此，认清其中现存的问题，加强行政单位国有资产管理日益迫切和重要。本文对行政单位国有资产管理体制和制度现存的问题进行了剖析，对今后应采取的措施和对策展开探讨。

[关键词]国有资产；管理体制；问题；对策

行政事业单位国有资产,是指属国家所有,由行政事业单位占有、使用,能以货币计量的各种资源的总和。我国对行政事业单位国有资产的管理,仍坚持所有权与使用权相分离的原则,实行国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用的管理体制。行政事业单位国有资产是整个国有资产的重要组成部分,是国家政权建设的重要物质基础,虽然不能直接为创造经济价值,但对于促进社会主义市场经济的与完善有着十分重要的作用。

改革以来，我国经济快速发展，国有资产管理体制改革不断推进，经营性国有资产管理改革成效显著。中央和地方相继成立了国有资产监督管理委员会，发布了一系列国有资产管理的政策法规。相比之下，行政事业单位国有资产管理体制改革滞后，不论是在行政事业单位国有资产制度的建设上，还是有关具体可操作的层面上，很难适应社会主义市场经济的总体要求，呈现出执法力度不够、法律监督不到位、资产管理观念淡薄、责任不清、资产配置不合理、资产使用效率低、资产处置随意以及资产流失严重等问题。

建立新型的行政单位国有资产管理体制，是开展行政单位国有资产管理研究的目标之一，是提高这部分资产使用效率的重要环节，对于巩固行政单位国有资产管理改革成果，建立适应市场经济体制和法治政府要求的后勤保障制度，提高这一部分财政资金使用效率具有十分重要的意义。

从传统计划经济体制向市场经济体制转轨，是中国渐进式经济改革的主要路径。在此过程中，在国有经济体系内部，中央和地方的行政事业单位国有资产管理体制改革，明显滞后于以国有企业为代表的经营性国有资产管理体制的改革进程。不论是在制度建设、法制建设还是在具体操作层面上，我国现行的行政事业单位国有资产管理体制都已不能适应社会主义市场经济的总体要求。因此，构建适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理新体制势在必行。

一、我国行政事业单位国有资产的属性

1.行政事业单位国有资产的内涵

我国行政事业单位国有资产是指国家所有并由行政事业单位占有和使用，能以货币计量的各种经济资源总和，是指为行政事业单位履行其职能而配备的物质手段，是行政事业单位提供公共产品与服务的重要物质基础(不包括由社会大众共同使用的公共设施与公共工程等公共产品)。

2.行政事业单位国有资产分类

按行政隶属层次划分，我国行政事业单位国有资产分为中央行政事业单位国有资产和地方行政事业单位国有资产。其中地方行政事业单位国有资产，又可进一步细分为省(自治区、直辖市)级行政事业单位国有资产、市(地)级行政事业单位国有资产、县级行政事业单位国有资产以及乡(镇)级行政事业单位国有资产。

行政事业单位国有资产的形成：既包括由财政预算拨款形成的资产，也包括行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，还包括接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。

行政事业单位国有资产使用单位性质，可分为国家机关的国有资产、事业单位的国有资产、党派和社会团体的国有资产等。

从行政事业单位国有资产价值形态来看，可以分为流动资产、固定资产、无形资产、对

外投资和其他资产。

3.我国现行行政事业单位国有资产管理体制

根据1995年原国家国有资产管理局、财政部制定的《行政事业单位国有资产管理办法》，目前行政事业单位国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制。但在实际操作过程中，由于现行体制未能很好地解决国家与地方政府管理、单位占有和使用之间的关系，结果常常导致国有资产的部门所有和单位所有现象。

二、行政事业单位国有资产管理中存在的问题

行政事业单位的国有资产，是指行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定，运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其它经法律确认为国家所有的资产。行政事业单位国有资产，具有配置领域的非生产性、使用目的的服务性、资金补偿、补充的非直接性和占有、使用的无偿性等特点。目前我国行政事业国有资产在的主要问题：

1.资产形成上渠道多头，配置不合理，管理不规范

首先是资产形成渠道复杂。一个部门可用于购建资产的经费，如公用经费、基本建设经费、事业发展费、非财政资金等，导致资产形成失控；其次是资产的配置缺乏统一的标准体系。由于缺乏统一的专用设备和通用设备配置标准，有关部门在编制和配置资产预算时，无法做到科学、公正、公平、合理，直接影响资产的配置效率；三是管理不规范。既没有建立有效的资产预算管理机制，也没有合理的管理程序进行约束，许多单位对于固定资产更新、维修所形成的资产，从其它渠道购入的资产以及调入、捐赠等形成的资产等不及时入账，甚至不入账，对于已经报废和已作处置的资产也不及时地进行调账，造成账外资产，账账不符、账实不符等问题，几次清产核资都未能达到预期效果，造成前清后乱。

2.资产管理分散，缺乏有效协调，影响规章制度的建立和实施

目前，国有资产管理或监督管理职能的部门不少，有国有资产管理部门、财政部门、机关事务管理部门、纪检、审计等部门，由于多头管理，职责不明，造成国有资产所有者“虚位”与“空位”并存，资产管理与预算管理脱节，体制不顺，国有资产的组织、协调、监督职能弱化，管理制度不健全，管理行为不规范。

3．资产使用的责任机制和监督机制缺乏，资产闲置和资源浪费严重

在传统的管理体制之下，国有资产被各单位分散占有和使用，实际上成了各单位所有，作为所有者的国家产权虚置，统一管理失控，致使资源配置失衡、闲置浪费、流失和资产低效使用的问题一直都很严重，普遍存在“重钱轻物”、“重购轻管”的现象。在资产购置上存在随意性乃至盲目性，赶超消费浪潮，追求“高精尖”、“功能全”，提前更新，使大量尚能使用的设备处于闲置状态；不及时地对资产进行保养、检修、维修，致使许多资产无法继续使用或超常规、破坏性地使用，造成设备快速老化影响了资产的使用效果和寿命。

4.国有资产管理制度、法规不健全，国有资产流失严重

2006年7月1日实施以前，《行政事业性国有资产管理办法》是国有资产管理的主要规章制度，针对存量资产的管理提出要求，对资产形成这个重要环节没有规定。改革开放以来，行政事业单位资产数量和规模不断扩大，种类增加，加上“非转经”的不断加速，资产结构日益复杂。而该《办法》虽然对非经营性资产转经营性资产作了具体规定，但对于行政事业性国有资产哪些能用于经营没有明确规定，“非转经”行为引发资产流失严重，表现为：“非转经”过程中非经营性资本的流失；“非转经”产生的效益流失等。另外，流动资产管理不善、资产处置不规范、决策失误等也是导致行政事业单位国有资产的主要原因。

5.国有资产部门利益化，造成实事上的社会分配不公

由于缺乏严格规范的资产形式机制和科学合理的资产配置标准，现行的国有资产管理大都采用“单位占有使用”的管理体制，造成资产实际占有权、处置权等全部落在各个占用单位手里。国有资产的被无偿占有，导致国有资产部门利益化，致使资源配置失衡，不但资产闲置浪费流失严重，也削弱了财政分配调控的功能，引发和强化了行政事业单位内在扩张欲望，加剧了财政资金的供求矛盾。国有资产收益的账外循环，形成公务员津贴苦乐不均，造成实事上的社会分配不公，影响党风政风。如有些无偿占有国有资产资源较多和有罚没收入的单位，自行出租或开发建设办公楼、培训中心、招待所、房地产项目，自行处置国有资产收益，除优厚配置多种办公服务用品外，擅自发放津贴补贴等。

6.管理监督体制和法律规范滞后于实践 长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致地方行政事业单位国有资产管理体制不顺。主要表现为：一是现行机构设置不合理。有些地区行政事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些地区则是国资部门。这种不对等的机构设置不利于资产的宏观管理。二是各级管理部门职责不清，职能交叉。如：财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门（或国资部门）的管理权限不清。三是部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，由于存在业务管理与财务管理相互脱节，造成各地方各部门各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。同时有关行政事业单位国有资产的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，是目前行政事业单位国有资产管理存在诸多问题的根本性原因。

三、我国行政事业单位国有资产管理存在问题的原因

行政事业单位国有资产管理存在的问题的原因是多方面的，主要原因有： 1.对行政事业单位国有资产认识上的误区

第一，在我国国有经济体系中，以国有企业为主体的经营性国有资产受重视，从中央到地方(省市)都成立了国有资产监督管理委员会，对经营性资产专司管理。而长期以来从中央到地方行政事业单位国有资产却没有得到应有的重视，致使行政事业单位国有资产管理改革既滞后于整体经济改革，又滞后于国有企业改革。第二，长期以来“重钱轻物”的管理观念，导致了行政事业单位国有资产管理相对落后。第三，对行政事业单位国有资产产权问题的认识偏差。行政事业单位国有资产的所有权属于国家，由各级地方政府代行所有权，各行政事业单位只是资产的占有、使用者。但在实际工作中，许多行政事业单位国有资产被使用单位当作本单位所有。这一方面使行政事业单位之间的资产调剂难以进行，影响资产的使用效率；另一方面还带来了处置的随意性，造成了行政事业单位国有资产的流失。

2.管理体制不顺

长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致我国行政事业单位国有资产管理体制不顺。首先，目前我国行政事业单位国有资产管理的机构设置不合理。在中央设有机关事务管理局，在省级，大部分省设有省机关事务管理局，负责本级行政机关的部分国有资产管理；在省级以下，许多地方没有设机关事务管理局，特别是在县级，绝大部分都没有设机关事务管理机构。另一方面，机关事务管理局本身只能管理行政机关资产，而对大量的事业单位、社会团体等的资产无法进行管理，许多单位没有专门的资产管理部门或专责资产管理人。其次，行政事业单位国有资产的各级管理部门职责不清，职能交叉，如：财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门(或国资部门)的管理权限不清，各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位的管理权限不清，财政部门(或国资部门)与行政事业单位主管部门的资产管理权限不清，行政事业资产具体占有使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。第三，部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的相脱节造成各

地方、各部门、各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。第四，行政事业单位国有资产管理中存在着较为普遍的资金管理与财物管理相脱节现象。部分地区资金管理属于财政部门，而财物管理属于国资部门，而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的，从而使行政事业单位国有资产管理失去了一个重要约束手段，不利于行政事业单位国有资产有效管理。

3.管理机制不健全

行政事业单位国有资产管理缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制。

在资产形成与配置方面：一是存在一定程度的财政预算软约束现象，导致行政事业单位国有资产形成过程的失控；二是缺乏公正合理、有约束力的财产配备标准，造成资产配置的随意牲；三是各单位资金来源渠道的多样性，以及不同资金来源渠道之间缺乏必要的透明度与协调性，容易造成资产配置不公与重复购置。

在资产使用方面：一是缺乏客观公正的资产使用效率评价标准与评价方法，以及有效的约束机制与激励机制，从而无法对资产的使用效率进行有效的评估，不利于资产使用效率的提高；二是缺乏严格、规范、先进的管理手段，导致行政事业单位国有资产使用效率普遍较低；三是资产的实物管理与价值管理相脱节，导致行政事业单位普遍存在账外资产现象；五是使用单位之间资产调剂困难，影响资产的使用效率。

在资产处置方面：一是缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序，导致处置过程的随意性；二是缺乏行政事业单位国有资产高效的处置途径，导致资产处置过程的浪费与腐败。

4.管理制度不健全，法制化建设严重滞后

随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，行政事业单位国有资产的管理出现了许多新情况、新问题，但是有关的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，至今仍没有出台一套完整的行政事业单位国有资产管理法规。各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的行政事业单位国有资产管理的法律与规章制度，但部分法规、制度之间互有矛盾，使执行部门无所适从。

五、我国行政事业单位国有资产管理及体制创新的主要原则、基本思路与对策措施

（一）主要原则

行政事业单位国有资产的性质和特征，要求我国行政事业单位国有资产管理必须遵循以下原则：

1、坚持依法治产的原则

要以国务院有关加强国有资产管理的法规和条例为依据，建立健全包括资产配置、产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产评估、资产使用、资产处置、资产报告和监督考核的规章制度，使资产管理工作有据可依、有章可循、严格执行法规、条例和规章制度，制订实施相应配套的制度办法，规范资产管理行为，使行政事业单位国有资产管理逐步系统化、规范化、制度化。

2、坚持产权管理的原则

国家是行政事业单位国有资产的所有者，行政事业单位是国有资产的占有、使用者。在明晰产权关系的前提下，建立以产权管理为纽带的行政事业单位国有资产管理体系。国有资产管理机构代表国家行使所有者的管理职能，行政事业单位行使占有、使用者的管理职能、各司其职、各负其责。

3、坚持资产保全的原则

代表国家行使管理职能的国有资产管理部门，对占有、使用国有资产实行有效的监督，制定落实非经营性资产管理责任制，保证资产的安全和完整，对非经营性资产转作经营性资产，通过征收资产占用费，将部分资产收益集中起来，用于资产的更新改造，使部分资产价值得到补偿；资产占有、使用者在资产管理部门的监督下，严格按照职责要求，做好各项管

理工作，从物资上保证政府行政及事业单位履行职能。

4、坚持效率与公平相统一的原则

积极采取有效措施，对历史上形成的国有资产存量，进行整合，在各级政府所属部门单位范围内，对资产进行调剂，增强资产的合理流动，实现优化配置，以发挥资产的最大效率和减除部门单位间的分配苦乐不均。同时，按照公共财政的要求，调整行政支出结构，把握投资方向，加强急需和薄弱环节部门的资产投入，以使国有资产发挥最大的效率，从资产增量环节保证效率与公平的统一。

（二）基本思路

我国行政事业单位国有资产管理的基本思路是：以“三个代表”重要思想和党的十六大及十六届三中全会精神为指导，以提高认识和清产核资为基础，以管理体制改革和创新为突破口，以产权管理为核心，以固定资产管理为重点，以法规和制度建设为保障，运用科学的机制和现代化手段对行政事业单位国有资产进行全过程的科学化、制度化、法制化管理，以维护资产的安全、完整和增值（经营性资产），保证非经营性资产的合理、节约、高效利用和国家行政机关履行职责与促进其事业的发展。

（三）对策措施

1、提高认识，增强搞好国有资产管理的主动性

行政事业单位国有资产是国家全部国有资产的重要组成部分，是各级行政事业单位履行职责和事业发展的重要物资保障，从中央到地方，从组织到个人，要提高对加强行政事业单位国有资产管理重要性的认识，单位主管领导要从长期受“重钱轻物”的思想影响中转变过来，把资产管理放在与财务管理等同的位置，坚持常抓常议，使各级领导增强对国有资产管理工作的认识，加强对国有资产的组织领导；单位的监管人员要利用各种形式对员工深入开展宣传教育，使广大干部群众认清在单位吃“皇粮”的情况下，加强国有资产管理，提高资产使用效益的重大现实意义，牢固树立过“紧日子”的思想，激发广大群众主动参与资产管理的积极性。同时要加大管理力度，强化产权意识，各级领导要按照职责分工，切实加强对国有资产的组织领导，理顺资产管理上本单位与上级主管部门的关系，明确责任，大力支持资产主管部门开展工作，创造良好的管理环境，减少资产浪费和流失，提高资产使用效益，确保资产的保值和增值，确保资产管理的健康发展。

2、清产核资，摸清国有资产的家底

为了进一步加强和规范行政事业单位国有资产的管理，堵塞资产管理中的漏洞，防止国有资产流失，需对所属行政事业单位的全部资产进行清查核实。清产核资是国有资产管理的重要措施，只有搞好国有资产清产核资工作，国有资产管理才有基础。另一方面，通过清产核资，摸清了资产的数量，可以发现管理中存在的问题，对具体问题认真分析有利于问题的顺利解决。

3、建立集中统一监管的新型国有资产管理体制

完善行政事业单位国有资产管理必须要有一套规范、完备的体制作保障，各级财政部门是政府负责行政事业单位资产管理方面的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理，构建“财政部门统一管理，各部门分工负责，单位占有使用”这样一个分级管理的框架，目的是建立清晰、公正、合理、有效的管理体制，即：财政部门作为政府负责行政事业单位资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产进行宏观管理；行政事业单位主管部门负责对本部门所属国有资产实施监督管理和具体管理。从体制上解决了长期以来条块分割、多头管理、缺乏监督的问题。

4、紧紧抓住产权管理这个核心 产权管理是资产管理的核心，只有紧紧抓住产权这个核心，并围绕着这个核心开展工作，才能抓住主要矛盾，才能提纲挈领，许多问题也才能迎刃而解。做好产权管理工作，一要调

查研究，对存在的问题进行认真分析，掌握基本情况；二要对各种问题进行分类梳理，研究制定具体对策和解决办法；三要确定办理原则和工作程序，明确任务，落实责任；四要区分不同情况，分类处理好各类实际问题，确保国有资产安全、完整、不流失。

5、积极推动资产管理与预算管理相结合 由于行政事业单位的公益性，公共预算安排是行政事业单位资产来源的主渠道，资产配置是资产管理与预算管理的一个有效接合点。要抓住资产配置的关键环节，制定行政事业单位资产配置的标准和定额，使预算资金分配更加规范和公平，资产配置更加科学合理，进一步推动资产管理与预算管理的有效结合。

6、建立健全行政事业单位国有资产管理制度

深化行政事业单位国有资产管理改革，必须从建章立制入手，对国有资产实施有效管理。结合实际研究制定行政事业单位国有资产管理实施办法，从资产的配置、使用、处置、评估、收入各个环节进行细化管理，促进资产管理的制度化、规范化、科学化。主要参考文献

[1]杨玲。论行政事业单位国有资产管理[J].国有资产管理，2006（8）.[2]戴荣。充分发挥财政职能 加强行政事业单位国有资产的监督管理[J].国有资产管理，2006（1）。[3]张元东。行政事业单位资产管理现状分析及改善途径[J].行政事业资产与财务，2010（9）。

行政单位国有资产管理体制和制度的现状

[摘要] 随着我国经济的发展、改革的深入和公共财政制度的逐步建立，行政单位国有资产在国有资产中所占的比重越来越大。因此，认清其中现存的问题，加强行政单位国有资产管理日益迫切和重要。本文对行政单位国有资产管理体制和制度现存的问题进行了剖析，对行政单位国有资产管理体制和制度的现状展开探讨。[关键词]国有资产；管理体制；现状

行政事业单位国有资产,是指属国家所有,由行政事业单位占有、使用,能以货币计量的各种资源的总和。我国对行政事业单位国有资产的管理,仍坚持所有权与使用权相分离的原则,实行国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用的管理体制。行政事业单位国有资产是整个国有资产的重要组成部分,是国家政权建设的重要物质基础,虽然不能直接为创造经济价值,但对于促进社会主义市场经济的与完善有着十分重要的作用。

改革以来，我国经济快速发展，国有资产管理体制改革不断推进，经营性国有资产管理改革成效显著。中央和地方相继成立了国有资产监督管理委员会，发布了一系列国有资产管理的政策法规。相比之下，行政事业单位国有资产管理体制改革滞后，不论是在行政事业单位国有资产制度的建设上，还是有关具体可操作的层面上，很难适应社会主义市场经济的总体要求，呈现出执法力度不够、法律监督不到位、资产管理观念淡薄、责任不清、资产配置不合理、资产使用效率低、资产处置随意以及资产流失严重等问题。

建立新型的行政单位国有资产管理体制，是开展行政单位国有资产管理研究的目标之一，是提高这部分资产使用效率的重要环节，对于巩固行政单位国有资产管理改革成果，建立适应市场经济体制和法治政府要求的后勤保障制度，提高这一部分财政资金使用效率具有十分重要的意义。

从传统计划经济体制向市场经济体制转轨，是中国渐进式经济改革的主要路径。在此过程中，在国有经济体系内部，中央和地方的行政事业单位国有资产管理体制改革，明显滞后于以国有企业为代表的经营性国有资产管理体制的改革进程。不论是在制度建设、法制建设还是在具体操作层面上，我国现行的行政事业单位国有资产管理体制都已不能适应社会主义市场经济的总体要求。因此，构建适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理新体制势在必行。

一、我国行政事业单位国有资产的属性

1.行政事业单位国有资产的内涵

我国行政事业单位国有资产是指国家所有并由行政事业单位占有和使用，能以货币计量的各种经济资源总和，是指为行政事业单位履行其职能而配备的物质手段，是行政事业单位提供公共产品与服务的重要物质基础(不包括由社会大众共同使用的公共设施与公共工程等公共产品)。

2.行政事业单位国有资产分类

按行政隶属层次划分，我国行政事业单位国有资产分为中央行政事业单位国有资产和地方行政事业单位国有资产。其中地方行政事业单位国有资产，又可进一步细分为省(自治区、直辖市)级行政事业单位国有资产、市(地)级行政事业单位国有资产、县级行政事业单位国有资产以及乡(镇)级行政事业单位国有资产。

行政事业单位国有资产的形成：既包括由财政预算拨款形成的资产，也包括行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，还包括接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。

行政事业单位国有资产使用单位性质，可分为国家机关的国有资产、事业单位的国有资产、党派和社会团体的国有资产等。

从行政事业单位国有资产价值形态来看，可以分为流动资产、固定资产、无形资产、对外投资和其他资产。

3.我国现行行政事业单位国有资产管理体制

根据1995年原国家国有资产管理局、财政部制定的《行政事业单位国有资产管理办法》，目前行政事业单位国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制。但在实际操作过程中，由于现行体制未能很好地解决国家与地方政府管理、单位占有和使用之间的关系，结果常常导致国有资产的部门所有和单位所有现象。

二、行政事业单位国有资产管理中存在的问题

行政事业单位的国有资产，是指行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定，运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其它经法律确认为国家所有的资产。行政事业单位国有资产，具有配置领域的非生产性、使用目的的服务性、资金补偿、补充的非直接性和占有、使用的无偿性等特点。目前我国行政事业国有资产在的主要问题：

1.资产形成上渠道多头，配置不合理，管理不规范

首先是资产形成渠道复杂。一个部门可用于购建资产的经费，如公用经费、基本建设经费、事业发展费、非财政资金等，导致资产形成失控；其次是资产的配置缺乏统一的标准体系。由于缺乏统一的专用设备和通用设备配置标准，有关部门在编制和配置资产预算时，无法做到科学、公正、公平、合理，直接影响资产的配置效率；三是管理不规范。既没有建立有效的资产预算管理机制，也没有合理的管理程序进行约束，许多单位对于固定资产更新、维修所形成的资产，从其它渠道购入的资产以及调入、捐赠等形成的资产等不及时入账，甚至不入账，对于已经报废和已作处置的资产也不及时地进行调账，造成账外资产，账账不符、账实不符等问题，几次清产核资都未能达到预期效果，造成前清后乱。

2.资产管理分散，缺乏有效协调，影响规章制度的建立和实施

目前，国有资产管理或监督管理职能的部门不少，有国有资产管理部门、财政部门、机关事务管理部门、纪检、审计等部门，由于多头管理，职责不明，造成国有资产所有者“虚位”与“空位”并存，资产管理与预算管理脱节，体制不顺，国有资产的组织、协调、监督职能弱化，管理制度不健全，管理行为不规范。

3．资产使用的责任机制和监督机制缺乏，资产闲置和资源浪费严重

在传统的管理体制之下，国有资产被各单位分散占有和使用，实际上成了各单位所有，作为所有者的国家产权虚置，统一管理失控，致使资源配置失衡、闲置浪费、流失和资产低效使用的问题一直都很严重，普遍存在“重钱轻物”、“重购轻管”的现象。在资产购置上存在随意性乃至盲目性，赶超消费浪潮，追求“高精尖”、“功能全”，提前更新，使大量尚能使用的设备处于闲置状态；不及时地对资产进行保养、检修、维修，致使许多资产无法继续使用或超常规、破坏性地使用，造成设备快速老化影响了资产的使用效果和寿命。

4.国有资产管理制度、法规不健全，国有资产流失严重

2006年7月1日实施以前，《行政事业性国有资产管理办法》是国有资产管理的主要规章制度，针对存量资产的管理提出要求，对资产形成这个重要环节没有规定。改革开放以来，行政事业单位资产数量和规模不断扩大，种类增加，加上“非转经”的不断加速，资产结构日益复杂。而该《办法》虽然对非经营性资产转经营性资产作了具体规定，但对于行政事业性国有资产哪些能用于经营没有明确规定，“非转经”行为引发资产流失严重，表现为：“非转经”过程中非经营性资本的流失；“非转经”产生的效益流失等。另外，流动资产管理不善、资产处置不规范、决策失误等也是导致行政事业单位国有资产的主要原因。

5.国有资产部门利益化，造成实事上的社会分配不公

由于缺乏严格规范的资产形式机制和科学合理的资产配置标准，现行的国有资产管理大都采用“单位占有使用”的管理体制，造成资产实际占有权、处置权等全部落在各个占用单位手里。国有资产的被无偿占有，导致国有资产部门利益化，致使资源配置失衡，不但资产闲置浪费流失严重，也削弱了财政分配调控的功能，引发和强化了行政事业单位内在扩张欲望，加剧了财政资金的供求矛盾。国有资产收益的账外循环，形成公务员津贴苦乐不均，造成实事上的社会分配不公，影响党风政风。如有些无偿占有国有资产资源较多和有罚没收入的单位，自行出租或开发建设办公楼、培训中心、招待所、房地产项目，自行处置国有资产收益，除优厚配置多种办公服务用品外，擅自发放津贴补贴等。

6.管理监督体制和法律规范滞后于实践 长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致地方行政事业单位国有资产管理体制不顺。主要表现为：一是现行机构设置不合理。有些地区行政事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些地区则是国资部门。这种不对等的机构设置不利于资产的宏观管理。二是各级管理部门职责不清，职能交叉。如：财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门（或国资部门）的管理权限不清。三是部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，由于存在业务管理与财务管理相互脱节，造成各地方各部门各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。同时有关行政事业单位国有资产的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，是目前行政事业单位国有资产管理存在诸多问题的根本性原因。

三、我国行政事业单位国有资产管理存在问题的原因

行政事业单位国有资产管理存在的问题的原因是多方面的，主要原因有： 1.对行政事业单位国有资产认识上的误区

第一，在我国国有经济体系中，以国有企业为主体的经营性国有资产受重视，从中央到地方(省市)都成立了国有资产监督管理委员会，对经营性资产专司管理。而长期以来从中央到地方行政事业单位国有资产却没有得到应有的重视，致使行政事业单位国有资产管理改革既滞后于整体经济改革，又滞后于国有企业改革。第二，长期以来“重钱轻物”的管理观念，导致了行政事业单位国有资产管理相对落后。第三，对行政事业单位国有资产产权问题的认识偏差。行政事业单位国有资产的所有权属于国家，由各级地方政府代行所有权，各行政事业单位只是资产的占有、使用者。但在实际工作中，许多行政事业单位国有资产被使用单位当作本单位所有。这一方面使行政事业单位之间的资产调剂难以进行，影响资产的使用效率；另一方面还带来了处置的随意性，造成了行政事业单位国有资产的流失。

2.管理体制不顺

长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致我国行政事业单位国有资产管理体制不顺。首先，目前我国行政事业单位国有资产管理的机构设置不合理。在中央设有机关事务管理局，在省级，大部分省设有省机关事务管理局，负责本级行政机关的部分国有资产管理；在省级以下，许多地方没有设机关事务管理局，特

别是在县级，绝大部分都没有设机关事务管理机构。另一方面，机关事务管理局本身只能管理行政机关资产，而对大量的事业单位、社会团体等的资产无法进行管理，许多单位没有专门的资产管理部门或专责资产管理人。其次，行政事业单位国有资产的各级管理部门职责不清，职能交叉，如：财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门(或国资部门)的管理权限不清，各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位的管理权限不清，财政部门(或国资部门)与行政事业单位主管部门的资产管理权限不清，行政事业资产具体占有使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。第三，部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的相脱节造成各地方、各部门、各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。第四，行政事业单位国有资产管理中存在着较为普遍的资金管理与财物管理相脱节现象。部分地区资金管理属于财政部门，而财物管理属于国资部门，而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的，从而使行政事业单位国有资产管理失去了一个重要约束手段，不利于行政事业单位国有资产有效管理。

3.管理机制不健全

行政事业单位国有资产管理缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制。

在资产形成与配置方面：一是存在一定程度的财政预算软约束现象，导致行政事业单位国有资产形成过程的失控；二是缺乏公正合理、有约束力的财产配备标准，造成资产配置的随意牲；三是各单位资金来源渠道的多样性，以及不同资金来源渠道之间缺乏必要的透明度与协调性，容易造成资产配置不公与重复购置。

在资产使用方面：一是缺乏客观公正的资产使用效率评价标准与评价方法，以及有效的约束机制与激励机制，从而无法对资产的使用效率进行有效的评估，不利于资产使用效率的提高；二是缺乏严格、规范、先进的管理手段，导致行政事业单位国有资产使用效率普遍较低；三是资产的实物管理与价值管理相脱节，导致行政事业单位普遍存在账外资产现象；五是使用单位之间资产调剂困难，影响资产的使用效率。

在资产处置方面：一是缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序，导致处置过程的随意性；二是缺乏行政事业单位国有资产高效的处置途径，导致资产处置过程的浪费与腐败。

4.管理制度不健全，法制化建设严重滞后

随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，行政事业单位国有资产的管理出现了许多新情况、新问题，但是有关的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，至今仍没有出台一套完整的行政事业单位国有资产管理法规。各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的行政事业单位国有资产管理的法律与规章制度，但部分法规、制度之间互有矛盾，使执行部门无所适从。

五、我国行政事业单位国有资产管理及体制创新的主要原则、基本思路

（一）主要原则

行政事业单位国有资产的性质和特征，要求我国行政事业单位国有资产管理必须遵循以下原则：

1、坚持依法治产的原则

要以国务院有关加强国有资产管理的法规和条例为依据，建立健全包括资产配置、产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产评估、资产使用、资产处置、资产报告和监督考核的规章制度，使资产管理工作有据可依、有章可循、严格执行法规、条例和规章制度，制订实施相应配套的制度办法，规范资产管理行为，使行政事业单位国有资产管理逐步系统化、规范化、制度化。

2、坚持产权管理的原则

国家是行政事业单位国有资产的所有者，行政事业单位是国有资产的占有、使用者。在

明晰产权关系的前提下，建立以产权管理为纽带的行政事业单位国有资产管理体系。国有资产管理机构代表国家行使所有者的管理职能，行政事业单位行使占有、使用者的管理职能、各司其职、各负其责。

3、坚持资产保全的原则

代表国家行使管理职能的国有资产管理部门，对占有、使用国有资产实行有效的监督，制定落实非经营性资产管理责任制，保证资产的安全和完整，对非经营性资产转作经营性资产，通过征收资产占用费，将部分资产收益集中起来，用于资产的更新改造，使部分资产价值得到补偿；资产占有、使用者在资产管理部门的监督下，严格按照职责要求，做好各项管理工作，从物资上保证政府行政及事业单位履行职能。

4、坚持效率与公平相统一的原则

积极采取有效措施，对历史上形成的国有资产存量，进行整合，在各级政府所属部门单位范围内，对资产进行调剂，增强资产的合理流动，实现优化配置，以发挥资产的最大效率和减除部门单位间的分配苦乐不均。同时，按照公共财政的要求，调整行政支出结构，把握投资方向，加强急需和薄弱环节部门的资产投入，以使国有资产发挥最大的效率，从资产增量环节保证效率与公平的统一。

（二）基本思路

我国行政事业单位国有资产管理的基本思路是：以“三个代表”重要思想和党的十六大及十六届三中全会精神为指导，以提高认识和清产核资为基础，以管理体制改革和创新为突破口，以产权管理为核心，以固定资产管理为重点，以法规和制度建设为保障，运用科学的机制和现代化手段对行政事业单位国有资产进行全过程的科学化、制度化、法制化管理，以维护资产的安全、完整和增值（经营性资产），保证非经营性资产的合理、节约、高效利用和国家行政机关履行职责与促进其事业的发展。主要参考文献

[1]杨玲。论行政事业单位国有资产管理[J].国有资产管理，2006（8）.[2]戴荣。充分发挥财政职能 加强行政事业单位国有资产的监督管理[J].国有资产管理，2006（1）。[3]张元东。行政事业单位资产管理现状分析及改善途径[J].行政事业资产与财务，2010（9）。