农村信用社监管问题探讨

第一篇：农村信用社监管问题探讨

农村信用社监管问题探讨

2006-7-5 9:57 金融理论与实践 【大 中 小】【打印】【我要纠错】

摘要：农村信用社具有与商业银行不同的风险特征，因此适用于商业银行的审慎性监管工具未必适用于农村信用社。对我国农村信用社的监管，既要考虑降低监管成本的问题，还要注意监管对象的选择。

一、农村信用社的风险特征与商业银行相比，农村信用社风险的特征主要体现在信用风险和治理风险上。

从信用风险来看，农村信用社的贷款风险要高于银行。首先，农村信用社在贷款时通常不使用常规的抵押方式，因为其借款客户一般是低收入者，无力提供常规抵押品。所以农村信用社不得不采用替代性方式来刺激借款者的还款动机，如借款者一旦违约就对其以后的贷款要求全部予以拒绝，或者采取农户联保的方式。我国农村信用社目前对超过小额信贷的贷款就采用农户联保的方式。这一方式有效的前提是农村信用社必须建立强有力的惩罚机制，以保证借款者对联保的无力或不愿还款的成员承担还款责任。如果惩罚机制过弱，一旦一个借款者不能还款，那么联保的其他借款者出于逆向选择都会停止还款，因为每一成员都担心还款责任会落在他一个人头上。其次，由于农村信用社业务的地域限制和特殊的目标客户群限制，其贷款一般都发放给相对同质的客户，而同质借款者的违约风险具有高度相关性。特别是农户联保贷款，同质的小客户群限制了农村信用社风险分散化的能力。

从治理风险来看，对完全由社员出资构成的农村信用社而言，在农村信用社净资产中，社员股金所占比例很少，在很多地方只占5%左右，而且在农村信用社赖以运转的资本中，股金无足轻重，绝大多数处于所有者虚置状态。因为占绝大多数的积累，作为不可分割的集体财产，同各个社员之间没有现实的财产所有权关系。对于社员来说，无论农村信用社经营状况如何，同社员有明确权益关系的股金都起不了多大作用，而且，也不会给其切身利益带来重大影响（隆宗佐，2001）。所有者缺位的状况造成农村信用社没有追求盈利和发展的动机，因此农村信用社的内部控制一般较为薄弱，同时成员多把入股看作是获取贷款的途径，而不是投资方式。由此引致的风险很难靠外部监管来补救。

二、审慎性监管工具及其有效性

（一）对现行管制工具的评价和建议

对农村信用社的审慎性管制工具都借用于对商业银行的管制工具，只是针对农村信用社的风险特点作了相应的调整。

1.注册资本金数额和股权结构限制

合适的注册资本金数额限制取决于人民银行对两方面监管目标的权衡。一方面人民银行要通过监管促进农村信用社的发展，那么就应降低最低注册资本要求，使更多的农村信用社获得准入资格；另一方面由于人民银行的资源和能力有限，其又不得不考虑如果准入的门槛过低，导致其监管的范围过大，那么监管的效率能否保证。股权结构的限制是出于防止少数人控制农村信用社导致风险的考虑，现行规定最大股东持股不能超过总股本的2%，股本结构的过度分散，导致农村信用社利益对任何单个股东利益的弹性很低，其结果必然是所有社员对农村信用社经营的好坏漠不关心，带来了治理风险（汤武，简瑞林，2001）。两种风险孰轻孰重是决定股权结构限制的关键。这主要取决于农村信用社的改革方向，对于发达地区以盈利为主要目标的农村信用社，治理风险的危害更大，因此应放宽其股权结构的限制；对于落后地区以“支农”为主要目标的农村信用社，大股东控制的风险危害更大，涉及社会安定问题，应仍保留股权结构的限制，保持其集体所有甚至国有的性质，依靠行政压力解决内部激励问题。

2.资本充足性管制

对农村信用社的资本充足性现行要求为8%，与商业银行相同。笔者认为对农村信用社的资本充足性要求应严于商业银行。首先，农村信用社的贷款资产通常没有抵押品作担保，即使有抵押品担保，考虑到变现成本，也往往不足以补偿贷款的损失。借款者归还贷款的主要动机是预期将来仍能获得贷款。如果一个借款者看到其他借款者不偿付贷款，那么他的还款动机也会降低。因此农村信用社的支付危机具有强于商业银行的传染性。其次，由于农村信用社发放的多是小额贷款，其成本要高于商业银行批发性质的贷款业务，所以农村信用社若想生存必须以较高的利率发放贷款。如果借款人不偿还贷款，那么农村信用社就同一般银行一样无法获得用于弥补此笔贷款成本的现金流，然而其单位贷款成本要大大高于商业银行。所以一定程度的流动性危机耗尽农村信用社资本金的速度要远远快于耗尽银行资本金的速度。再次，在我国，农村信用社作为一类金融机构存在的历史要远远短于银行，因此其管理层和一般员工都欠缺经验的积累，同时人民银行对如何判断和控制信用社的风险也缺乏经验。最后，下文将要论及，许多用于银行审慎性监督的工具对农村信用社都失去了效用。

然而较高的资本充足性要求也有其负面影响。这会降低小额信贷的资本回报率，将农村信用社置于竞争的劣势地位，从而降低其对投资者的吸引力，不利于其发展。如果对农村信用社和商业银行施以相同的资本充足性要求，那么由于小额借款对利率的需求弹性要低于普通的银行借款，农村信用社就有更大的利率调整空间来保证其收益。

综合考虑上述方面，在农村信用社能够有效地控制风险时人民银行能够迅速地对农村信用社的风险做出反应之前村信用社的资本充足性要求还是应该高于商业银行。

3.信用贷款损失准备计提的限制

按照2001年颁布的《金融企业会计制度》，金融企业应当在期末分析各项贷款的可收回性，并对预计可能产生的贷款损失计提贷款损失准备。贷款损失准备应根据借款人的还款能力、贷款本息的偿还情况、抵押品的市价、担保人的支持力度和金融企业内部信贷管理等因素，分析其风险程度和回收的可能性，合理计提。人民银行并未对农村信用社的信用贷款损失准备计提做出特别规定。考虑到农村信用社的资金实力较弱，其信用贷款期限短（多为一年以内）、风险大的特性，统一在期末计提的规定并不适用，因为贷款损失很可能在年内就发生了。因此应规定农村信用社在借款人未按期归还之初就计提信用贷款损失，同时计提的比例应大大高于抵押贷款，因为不按期归还的短期小额信用贷款损失的可能性要远大于长期抵押贷款。

4.贷款合同必要条款的限制

各国银行监管当局都会规定银行借款合约的必要性条款，如抵押物登记状况、借款企业的财务报告、借款企业的工商注册情况等等。由于农村信用社贷款的规模较小，其客户的收入水平较低，同时是否发放小额贷款在很大程度上要依赖于对借款者还款能力的评估。因此人民银行应规定小额信用贷款合约必须包含对借款者现金流状况的简单评估，当对同一借款者重复贷款时，对每一笔贷款都应重新评估借款者的现金流状况。目前的《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》规定依据农户信用等级核定贷款额度，这里贷款与否主要根据农户的历史现金流状况决定，而实际上对借款人未来现金流的分析更为重要。

5.监管报告内容的限制

目前人民银行的非现场监管由农村信用社根据人民银行县级支行的要求上报非现场监管报表资料，包括会计月计表、业务状况表、资产负债表、损益表、对最大10户贷款情况表、支付缺口测算表等。县支行通过《农村信用社非现场监管系统》采集数据，然后进行风险监测指标分析，风险监测预警指标体系包括资产质量指标、收益合理性指标、资本充足性指标和资产流动性指标。

现行风险监测指标体系存在一些问题，第一，虽然《贷款分类指导原则》已颁布，按照规定，农村信用社也可参照该指导原则建立正常、关注、次级、可疑和损失五类贷款分类制度，但目前的资产质量指标仍沿用“一逾两呆”分类方法，即把贷款划分为正常、逾期、呆滞、呆账，后三类合称不良贷款。这种方法的弊病显而易见。一是对未到期但已出现问题的贷款缺乏监控，不利于及早发现和防范信用风险。二是标准宽严不一，逾期一天就计入不良贷款，比国际惯例还严，同时“两呆”的定义又过宽。按照审慎的会计准则，本金和利息拖欠一定时间要挂账停息，即不再作为银行当期收入，并且截至挂账停息日以前还计入收入的利息，也要全部从当期收入中扣回。国际上公认的最佳做法是90天。2001年颁布的《金融企业会计制度》规定商业银行和农村信用社停息挂账的时间界限都是90天，由于农村信用社贷款多为一年以内的短期贷款，且考虑到上文所述其信用风险的特殊性，其停息挂账的时间界限应该更短，如30天。第二，收益合理性指标除了现行的资产收益率、资本收益率、利息回收率、非利息收入比率和资产费用率之外，考虑到农村信用社治理结构方面的缺陷，其收益状况在很大程度上取决于信贷人员的责任感和工作能力，所以要通过信贷人员平均贷款笔数和信贷人员平均贷款额度这两个指标来衡量农村信用社的经营效率。另外贷款成本的高低对农村信用社至关重要，所以还应考察贷款余额费用率。第三，如前文所述，对农村信用社的资本充足性要求应严于商业银行，所以资本充足率标准应高于8%.针对这些问题，农村信用社上报的非现场监管报表资料也应作相应的调整。

（二）监督工具的局限性

1.贷款监督工具

对商业银行贷款风险的监督可以使用以下工具，如审查贷款合约的文本内容，查阅借款人经审计的财务报告，向银行发函询证借款人的银行存款等等。对农村信用社特别是落后地区的农村信用社而言，这些方法都是不适用的。贷款合约的文本内容很难反映出贷款的风险程度，监管当局必须了解农村信用社的贷款操作方法，分析其贷款流程和历史风险状况，要得出中肯的结论必须依赖监管人员的主观判断，所以监督结论的客观性就难以保证。对于收入水平低的农户，其不可能提供财务报告甚至银行存款的信息。现行现场检查的方法包括查阅以前人民银行及其他有权检查机构对被检查农村信用社的检查资料及处理意见、内部审计报告和外部审计报告，并检查该农村信用社的整改情况。根据检查方案，对被检查农村信用社的有关业务资料和文字记录（包括被检查农村信用社的会议记录、备忘录等）进行审查。这些方法如上文分析，很难使农村信用社的贷款风险达到令人满意的监督效果。

2.支付危机时的追加资本指令

当农村信用社陷入支付危机时，人民银行可以通过追加资本的指令防止危机的进一步扩散。但是由于农村信用社通常都缺乏足够的流动性资金，所以很难对这一指令做出反应。为此当农村信用社的问题初现时，人民银行无法依靠追加资本指令解决问题。

3.停止贷款指令

监管当局对处于危机中的银行通常使用停止贷款指令这一工具，来防止银行信用风险的进一步恶化。商业银行的贷款通常是附抵押的，而且大部分银行的借款者不一定在偿还当期贷款后仍续借下期贷款，所以停止银行发放贷款不会导致现有贷款的收回产生问题。然而对农村信用社来说，其借款者归还当期贷款的动机往往是为了获得下期贷款。如果农村信用社在一段时期内被禁止发放新贷款，那么借款者对当期贷款的还款动机就会下降，这会造成支付危机的进一步恶化。

4.资产出售或购并

农村信用社市场退出的方式之一是法人机构合并。由于农村信用社的特点是其与其客户之间具有相当紧密的联系，贷款资产易主之后原借款人获得后续贷款的可能性会降低，因为并购方农村信用社对这些客户的现金流状况不了解，发放贷款会更加谨慎，故而原借款人还贷的动机相应降低。所以这部分贷款资产对并购方而言价值不大，人民银行找到合适的并购方并非易事，除非以行政指令行事。

三、降低监管成本的考虑

国际学术界自20世纪70年代以来对发展中国家各种微型金融活动（microfinance）进行了大量研究，其中信用合作社属于微观金融的范畴。考虑我国的情况，对农村信用社的监管除了存在上述成本高的问题之外，由于我国商业银行因体制问题蕴含着严重的风险，如何在商业银行和农村信用社之间分配有限的监管资源也值得斟酌。为了达到降低监管成本的目的，许多发展中国家尝试了对微观金融机构的不同的监管形式。

（一）自律监管（self-supervision）

在自律监管体制下，监管的责任由被监管微观金融机构所控制的组织（通常是行业协会）承担，监管当局不再承担任何责任。在自律监管形式下，监管机构（如行业协会）制定管制条例，通过定期公布微观金融机构的信息来达到自我约束的目的。进行信息披露的理论依据是为了消除微观金融机构和其储户、投资者之间的信息不对称，从而利用市场纪律来监督微观金融机构的行为。然而这一理论自身也存在矛盾之处，因为金融中介机构生存的原因就在于其具有信息优势（Diamond，1984），定期详细披露金融机构的经营信息包括其资产负债表、风险管理状况等实际上降低了其掌握信息的优势地位，从而也减弱了其存在的意义。

纯粹的自律监管实际上无异于对微观金融机构的信用评级体系，如果由这一制度承担起保护微观金融机构储户利益的责任，那么必须建立严格的惩罚机制来支撑它，同时政府须对自律监管机构加以干预，如政府授权行业协会来关闭严重违规的微观金融机构或政府通过提供资金或限制微观金融机构业务范围的方式对行业协会施加直接影响。这样自律监管能否达到降低监管成本的目的不好评价，但实践证明其监管效率的确低下。在危地马拉和多米尼加共和国，小型信贷储蓄机构都通过其行业协会实施自律监管。两国的行业协会在实施监管之初都拥有很多优势条件，如其监管的信贷储蓄机构的财务状况相当好，其会计制度和报告制度都是完善且一致的，监管条例定义清晰且得到了被监管机构的认同，行业协会拥有专业的监管人员等等。然而自律监管最终仍被证明是无效的，因为由被监管机构任命的行业协会监管人员无法在危急时刻保持权威和忠于职守。

（二）委托监管（delegated supervision）

在委托监管形式下，监管当局承担着对被监管机构的最终责任，而将监督和现场检查的职权委托给第三方，被委托方可以是微观金融机构行业协会或独立的咨询机构（如会计师事务所）。在此制度安排下监管当局的作用体现在：第一，定期考察被委托方监督、检查和报告的可靠性；第二，当被监管机构出现问题时出面干预。

这一制度安排存在两个问题，其一，由谁支付被委托方监管的巨额成本和监管当局监督被委托方的成本，两项成本相加是否会小于直接监管的成本；其二，权力如何划分，一旦微观金融机构倒闭，那么究竟是被委托方还是监管当局拥有最终处置权。

秘鲁银行监管当局将每日监督储蓄贷款机构的权力委托给了储蓄贷款协会，但监管当局仍对被委托方监管的质量和独立性施加控制，其每年仍对每家储贷机构进行一次现场检查。在20世纪90年代，这一制度安排出现了问题，由于储贷协会内部控制薄弱导致其舞弊严重，由此大部分监督权又被监管当局收回。就目前的经验来看，还很难对这种制度安排的有效性做出评价。但已有经验表明将监督权力委托给外部审计人员是不可靠的，即使是国际知名会计师事务所也难以保证微观金融机构贷款资产的安全。如果监管的责任由外部审计机构承担，那么就必须要求针对微观金融机构的审计工具和程序更为有效，从而监管成本也更高。同时为了防止外部审计机构舞弊，监管当局对其的定期检查也不可避免，这无疑也会增加监管成本，从而就与降低监管成本的初衷相悖了。

（三）我国的选择以上考察了发展中国家监管微观金融机构的实践，至今还没有一致的结论表明可以采取自律监管或委托监管的形式达到低成本、高效率监管微观金融机构的目的。那么我国对农村信用社的监管也不能贸然采取上述两种方式，仍须采用人民银行直接监管的模式。但是监管成本问题又不能不考虑，按照2000年末的数据，全国农村信用社系统有法人机构40141个，假设每名人民银行监管人员负责监管3个农村信用社的监管，也需要 13380名监管人员，而人民银行2000年末的职工人数为169302人，所以人民银行要将8%的人力资源配置于农村信用社的监管，人力资源成本相当高。

考虑到农村信用社借款者的特征，农村信用社在发放小额贷款时面临两个主要问题，即难以得到借款者经营状况的常规信息（经审计的财务报告、经营执照、书面业务记录等）和缺乏保护贷款的抵押品。所以农村信用社发放贷款所使用的程序与典型的银行贷款程序不同，信贷员通常通过询问借款人和侧面调查来建立起借款人简单的现金流量表（或资产负债表、利润表），询问和调查的内容不仅涵盖借款人所有的经营活动，还包括其家庭生活支出情况。经验丰富的信贷员能够独立决定是否发放贷款，而无须得到高层管理人员的批准。这一方面是因为农户的小额短期贷款都有很强的时效性，另一方面则因为信贷员的决策来源于其在农户家庭和经营场所的现场观察以及他对其他众多农产了解情况的积累，基于此他才能做出贷款与否的判断。而这些信息很难有效地传达给高层管理人员，因此高层管理人员难以有效地参与到贷款决策程序中来。

小额信用贷款发放流程的高度分权特性意味着监管当局一方面要保证信贷人员必须是训练有素、经验丰富的，同时必须通过奖惩机制保证其具有高度责任感；另一方面必须建立起信息传递和监控系统，人民银行通过这一系统了解农村信用社的风险管理是否充分。

由于小额信用贷款发放流程具有高度分权特性，应用于一般商业银行监管的现场检查手段不适用于农村信用社。一方面，现场检查需要花费人民银行大量人力、物力来审查贷款的风险状况，囿于人员、时间的限制，人民银行仅能进行小样本抽查，抽查结果的可信度值得怀疑。另一方面，小额贷款通常没有抵押品和正式完备的贷款合约，所以监管人员现场检查仅能得到贷款文件的基本信息和信贷员基于借款人历史和未来现金流状况所做出的判断，监管人员仅针对这些信息难以得出客观的结论。

因此对农村信用社监管的重心应从对各笔贷款的具体分析转向考察农村信用社是否拥有合格的信贷人员，是否建立了对信贷人员的有效的奖惩机制以及监督、评估和控制信贷人员业绩表现的完善机制，是否建立了完善的内部控制机制和风险管理体系，即由现场监管转向非现场监管。这样才能够在降低监管成本的同时提高监管效率。

四、监管对象的选择

目前人民银行的监管对象是按照金融机构的类别划分的，人民银行下属的银行监管司、合作金融机构监管司、非银行金融机构监管司分别对银行、城乡信用社和非银行金融机构进行监管。在这种对象划分安排下，商业银行和农村信用社所适用的监管标准是不同的。然而目前商业银行也发放小额信贷，国有银行仍是发放小额信贷的主体。无论是商业银行发放还是农村信用社发放，小额信贷的业务特点都是相同的，所以适用的监管标准也应相同。对商业银行的小额信贷业务施以与批发性贷款相同的监管标准和监管手段是不适合的。同样，国务院已经基本肯定了农村信用社改革的三种模式：农村商业性银行模式、县级联社为一级法人的模式以及县乡两级法人的联社模式。如果农村信用社改革成为股份制商业银行，那么其也不再适用农村信用社的监管标准，这对其业务范围内的小额信贷显然是不合适的。

所以人民银行对农村信用社的监管不应拘泥于金融机构的类别划分，而应统一制定对小额信贷业务的监管标准，这一标准既适用于农村信用社的后两种改革模式，也适用于商业银行的小额信贷业务，只是对后者的监管要作适当的调整，如资本充足性要求仍应适用商业银行的监管标准。

第二篇：11中国人民银行关于加强对农村信用社监管有关问题的通知1

中国人民银行关于加强对农村信用社监管有关问题的通知

中国人民银行关于加强对农村信用社监管有关问题的通知

（银发〔２００１〕３９６号）

中国人民银行各分行、营业管理部：

为促进农村信用社依法合规经营和做好支农服务工作，现就进一步加强监管的有关问题通知如下：

一、加强贷款管理，规范信贷支农服务。人民银行各分支行要督促农村信用社严格信贷管理，防范违规行为发生。一是发放农户贷款必须尊重农民的意愿，不得以物抵贷，不得指定购物单位，不得强行转账；二是不得在发放贷款的同时扣收信用社股金、贷款利息保证金、各种税费和乡、村统筹资金等；三是严禁贷款给个人和企业从事股票交易，严禁发放个人股票质押贷款，防止农村信用社支农资金流入股市；四是不得向乡（镇）政府、村委会发放贷款，不得用信用社贷款垫发工资和各项统筹，不得发放以村（组）名义统一承贷并用于完成上缴各种农村税、费的贷款。对有章不循、不禁不止的，人民银行各分支行要严厉查处，不能姑息纵容。

二、加强对大额贷款的跟踪检查，严格控制大额贷款的发放。严格禁止农村信用社超规定比例发放大额贷款，已经发放的要做出计划，逐步压回。人民银行各分支行对农村信用社单户大额贷款，要逐笔登记，建立台账，跟踪监控，对已经形成不良贷款的，要督促农村信用社尽快制定清收方案，落实清收责任。凡单户大额贷款出现损失或存在较大风险的，要逐个分析原因，及时采取资产保全措施，同时追究有关人员的责任。人民银行各分支行要对农村信用社的放款情况进行经常性的检查，督促农村信用社坚持服务“三农”的贷款投向，指导其分散贷款风险。对不听劝告，继续超比例发放大额贷款的，要追究有关人员的责任。

三、加强对农村信用社不良贷款的监控，督促农村信用社降低不良资产。人民银行各分支行要把督促农村信用社降低不良贷款作为当前农村信用社监管的重点，按照“跟踪、督促、指导”的方针，建立农村信用社清收不良贷款监控制度，按季按月对农村信用社不良贷款变动情况进行分析，对不良贷款余额继续增加、不良贷款比例继续上升的，及时质询和预警；对清收工作完成好，不良贷款率持续下降的，要总结经验，组织推广。当前，要抓好重点地区和重点大户的不良贷款清收工作，组织开展实地调查，帮助农村信用社制定清收不良贷款的措施办法。对新增贷款，要督促农村信用社加强管理，落实责任，坚决遏制新增不良贷款的发生。

四、明晰产权关系，充实资本金，增强农村信用社抵御风险能力。一是通过清晰产权，明确信用社由谁投资、由谁管理、出了风险由谁承担责任，通过改革产权制度，形成“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制。信用社股本金主要由农民投资入股组成，资本积累的大部分按规定转归投资人，同时，由投资人按入股金额承担风险。二是大力增资扩股。农村信用社可根据当地农民人均收入水平，适度提高农户入股金额，并视情况增设投资股，大力吸收有一定资本并对农村信用社的金融服务有强烈需求的种养业大户、各类专业户、个体工商户和农村中小企业多入股、入大股。农村信用社要通过改进对社

员的金融服务吸引社员入股。社员入股要坚持自愿原则，防止违背社员意愿，以克扣贷款等方式增扩股金。人民银行各分支行要加强对农村信用社资本金的考核，帮助农村信用社制定增资扩股计划，落实补充资本金的措施，力争在２－３年内使农村信用社的资本充足率有明显提高。

五、督促农村信用社加强财务收支管理，扭亏增盈。人民银行各分支行要加强对农村信用社各项费用开支的监督，坚决制止和纠正费用开支违章违规行为。要严格控制农村信用社的固定资产购置，农村信用社在固定资产购建之前必须按照规定程序履行报批手续；亏损社在扭亏之前一律不得兴建办公楼和购买小汽车；农村信用社联社不得筹集农村信用社信贷资金或抽调农村信用社自有资金兴建办公楼。对农村信用社和联社违反财务管理规定，挪用信贷资金兴建办公大楼和购买小汽车的，要严肃查处，追究农村信用社主任和联社主任的责任。同时，要帮助农村信用社制定扭亏增盈计划，落实扭亏增盈措施，对长期亏损的农村信用社要加强跟踪监控，明确专人负责，对亏损额增加的农村信用社要提出警告，限期减亏。

六、加强对农村信用社的债券投资管理，切实防范投资风险。农村信用社的资金要坚持取之于农、用之于农，资金运用要立足当地，服务“三农”。在确保支农资金需要的前提下，农村信用社资金仍有富余的，可以适当用于债券投资，但要严格控制债券投资品种，除国债、政策性金融债以及经中央有关部门批准公开发行的国家重点建设企业债券外，一律不得购买其他债券。农村信用社购买国债及政策性金融债，必须以联社为单位进行，并在中央国债登记结算有限公司开立债券托管账户，办理登记托管。具有全国银行间债券市场债券交易成员资格的农村信用社联社，可直接通过全国银行间债券市场购买债券；不具有成员资格的，可委托具有代理结算资格的商业银行或农村信用社联社进行。农村信用社联社办理债券投资业务，必须是在基层社自愿的前提下，将基层社富余的资金集中起来，代为办理。联社与基层社是受托代理的关系，债券投资收益应当归基层社，联社不得以此为名，集中统筹基层社的资金，用于自身投资。

农村信用社联社进行债券回购交易，必须严格按照《全国银行间债券市场债券交易管理办法》的规定进行，防止资金流入股市。

对部分地区农村信用社委托证券公司等进行的所谓协议债券投资，要认真加以清理。已经到期的，要及时收回，不得再续签委托购买协议；没有到期的，要指定专人负责指控，到期后及时收回，防止资金形成损失。农村信用社今后不得再与证券公司、投资公司等机构进行委托债券投资活动。

七、切实加强各级联社领导班子建设。农村信用社各级联社领导班子要认真学习、贯彻落实党的十五届六中全会精神，按照“三个代表”的要求，改进思想作风和工作作风，推进理论创新、制度创新和工作创新，增强领导班子的凝聚力和战斗力，使联社领导班子真正成为务实高效、团结奋进的领导集体。人民银行各分支行要督促联社不断完善法人治理结构，实行理事长和主任分设，规范议事和决策程序，建立决策、经营、监督相互制约的内部控制机制，坚持重大事项集体审批、集体决策制度，充分发挥联社领导班子的整体功能，防止联社主要负责人独断专行，搞“一言堂”。对联社领导班子要加强考核，明确班子的任期目标和个人岗位职责，联社理事会要制定主任任期内的业务经营目标，提出明确的降低不良贷款比

例和扭亏增盈计划。要建立联社领导班子成员定期述职、考察制度，对工作作风差，有违法违规行为，群众反映强烈的，要坚决撤换。

２００１年底，人民银行各分支行要依据《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》（中国人民银行令〔２０００〕第１号）的有关规定，对县及县以上各级联社的主要负责人的任职资格进行一次检查，对因学历和从事金融工作年限不符合任职资格条件，但内部经营管理较好的农村信用社和联社的高级管理人员，可规定时间，限期达到任职资格条件要求；对经营管理中存在较大问题的高级管理人员，要约见谈话，限期改正存在的问题；对既不符合任职资格条件，经营管理又比较混乱的高级管理人员，要坚决取消其任职资格。

八、进一步明确监管责任，落实风险防范措施。人民银行各分支行要认真落实《农村信用社监管工作责任制实施办法（试行）》（银发〔２００１〕２９６号），充实监管力量，明确监管岗位职责，增强监管人员的政治使命感和责任感。要按照监管责任制实施办法的要求，将农村信用社监管责任落实到处、到科、到人。各分支行要依法履行对农村信用社的监管职责，特别是县级支行要集中精力加强对农村信用社的监管；对高风险农村信用社指定专人跟踪监控，落实风险化解措施；加强对监管工作的检查考核，对监管失职者严肃处理。当前，要重点做好春节前后农村信用社支付风险的防范工作。对有支付风险苗头的，要及时采取有效措施控制风险扩散。情况严重的要及时上报，并商请地方人民政府帮助解决。农村信用社和联社要加大组织资金力度，县以上各级联社要充分发挥调剂资金的功能，及时帮助解决农村信用社支付困难，确保元旦、春节期间农村信用社不出现支付风险。

中国人民银行

二００一年十二月六日

第三篇：xxx农村信用社2010年监管报告

xxx农村信用社xxx监管报告

xxx银监分局：

根据贵局《关于上报xxx》要求，现将xxx农村信用合作社xxx相关情况报告如下：

一、基本情况

㈠ 机构人员情况

xxx农村信用合作社目前为独立的单一法人社，共有营业网点xxx个，比年初增加xxx个，新增网点分别为xxx。xxx信用社全辖共有正式职工xxx人，比年初增加xxx人。

㈡ 业务经营情况

1、资产情况

xxx年末，资产总额为xxx万元，比年初增加xxx万元，其中，短期资产增加xxx万元；长期资产增加xxx万元。贷款总额为xxx万元，比年初增加xxx万元，增长xxx%，其中，中长期农村工商业贷款增加xxx万元；农户小额信用贷款增加xxx万元；农户联保贷款增加xxx万元；抵押农村经济组织贷款增加xxx万元。按五级分类不良贷款总额为xxx万元，比年初减少xxx万元。贷款规模增长主要原因为：一是由于农民贷款需求的不断增加，为了地区经济的稳步增长，适度的调整了贷款的投放；二是为了扶持中小企业的稳步发展，加大了扶持力度。

2、负债情况

xxx年负债总额为xxx万元，比年初增加xxx万元，增长xxx%，其中，流动负债增加xxx万元，长期负债增加xxx万元。负债的增加主要为存款的增加，存款增加xxx万元。主要原因是本年新增加xxx个网点，加大了吸储力度，另一方面是加大了宣传力度，增强了信用社在本地区的知名度，不断得到居民的认可。

3、所有者权益情况

所有者权益总额为xxx万元，比年初增加xxx万元，增长xxx%，其中，实收资本增加xxx万元，占总增长的xxx%，实收资本增加主要为股本金增加，为了不断增加信用社的抗风险能力，本年申请增扩股金xxx万元，并且股本金结构进行了适时的调整，目前投资股占比达xxx%。股本金相对较稳定。

4、经营效益情况

xxxxxx农村信用社收入总额为xxx万元，其中，营业收入为xxx万元，比上年增加xxx万元。支出总额为xxx万元，其中，营业支出xxx万元，比上年增加xxx万元，增长xxx%，营业费用xxx万元，比上年增加xxx万元，增长xxx%。收入增加的原因一是贷款规模的增大，贷款利息收入增加；二是大量存款的合理运用，通过同业协议存款，上存联社资金等多种形式取得利息收入。

二、风险状况分析

随着信用社改革的不断深化，xxx信用社各项机制不断健全，管理水平不断提高，xxx年不但全面完成了各项经营指标，而且有效地控制了操作、经营、市场等风险。风险的基本状况是：内控比较完善，经营效益良好，资本规模有待进一步增加，资产质量需要进一步提高，大量资金合理运用压力较大。

㈠资产质量状况分析

1、不良贷款分析。xxx年末,贷款总额为xxx万元,比年初增加xxx万元，按五级分类不良贷款余额为xxx万元,比年初减少xxx万元,不良贷款比例xxx%,减少的不良贷款主要为可疑类贷款,原因为xxx年信用社不断加大不良贷款清收力度，并且清收工作取得明显效果。通过多渠道采取措施，一是通过移送经侦部门，对一些赖债户进行法律制裁；二是通过诉讼法律部门，对一些有能力偿还而不主动偿还人采取相应的措施；三是通过核销呆账，降低部分不良贷款。

2、最大单户和最大十户贷款分析。本年xxx信用社最大单户贷款余额为xxx万元，单一集团客户授信集中度为xxx%；最大十户贷款总额为xxx万元，授信集中度为xxx%；不存在超比例放款行为。

㈡ 资本充足性分析

年末所有者权益为xxx万元，比年初增加xxx万元，资

本充足率为xxx%，比年初增加xxx个百分点；二是本年加大贷款投放力度增加利润；三是不良贷款双降工作取得明显进展。

㈢ 资产流动性分析。xxx年末,各项存款xxx万元,超额准备金存款为xxx万元,存放同业款项为xxx万元,超额备付率xxx%,比年初减少xxx个百分点;流动性比例为xxx%,比年初增加xxx个百分点;贷款总额为xxx万元,存贷比例为xxx%,比年初增加xxx个百分点,存贷比例增加的主要原因为,xxx年加大大款发放力度所致。

四、内部控制分析

xxx农村信用社根据经济金融形势和监管政策方面出现的新变化，不断提高风险管理能力和管理水平，对可能造成重大影响的风险因素，力求做到事前预警、事中监控、及时化解，1、信贷风险控制情况。一是建立贷户的档案；二是建立信贷调查报告制度；三是构建资信资产评估体系，对申请贷款企业的资信和资产进行科学的评估，有效降低了贷款的风险度。其次，加强贷时审查。一是严格执行“审贷分离”制度

2、市场风险控制情况。严格遵守“安全性、流动性、效益性”信贷管理原则和监管部门资产负债比例管理的有关规定，强化对重点行业、重点项目的风险控制，信贷投放以

“三农”为主向，以“小额、分散”为原则，积极支持辖区农业产业政策调整和涉农企业。

3、操作风险控制情况。通过不断完善内控体系来防范操作风险，制定并实施了现场稽核操作规程、信贷管理基本制度和信贷业务责任追究制度等，使内部控制渗透到各个业务过程和各个操作环节，覆盖到所有部门和岗位，对各项业务的违规行为严肃查处，有效地防范操作风险。

三、存在问题及建议

通过对xxx农村信用社各项经营指标的分析，信用社合理、有效地控制了各项风险，使风险水平保持在相对较低的水平，但仍存在一些问题。

（一）资本规模仍需进一步扩大。

（二）信贷营销压力较大。

（三）内控制度需进一步完善，并加大执行力建设。目前,信用社业务不断发展,服务手段不断创新,核心业务系统上线、“农信银”系统的全国开通、大小额业务引进等服务大大提高了信用社的竞争力，但信用社与之匹配的制度建设明显落后，存在着很大的操作风险隐患。

（四）进一步健全风险管理机制，完善内控，降低操作风险。

（五）强化贷款管理，规范贷款程序，严控不良贷款新增，加大不良贷款清收及贷款责任追究力度。

（六）压缩超比例贷款，强化信贷风险管理。

（七）积极拓展资金运用渠道，加强信贷营销，提高资金运用效益。

（八）适当的增加资本金，提高抵御风险能力。

第四篇：农村信用社经营管理问题初探

农村信用社经营管理问题初探

当前，随着农村信用社改革步伐加快，农村信用社已进入全新的发展时期，如何做好新形势下的农村信用社经营管理工作是摆在每个农信人面前的新课题，也是实现农村信用社持续健康发展的关键所在，笔者认为应做好几个方面：

一、确立农村信用社的发展理念，正确制定长期战略目标

要树立正确的信用社发展观念，正确制定长期战略目标，关键的问题是树立科学发展观，转变经营思想和模式，逐步与商业银行接轨，增强竞争能力，一是要全面深入认识信用社资本的意义，树立正确的风险资本观念。二是充分发挥自身优势，应对同业竞争的迫切要求，改变传统的业务结构，重点是改变传统的盈利模式，优化客户结构、资本负债结构、收入结构、产品结构和网点结构，实施多点投入，多元资产，多渠道收入，有效防范和降低风险；三是主要围绕合作制目标（主要为社员服务）、政策化目标（支持“三农”和盈利性目标，制定切实可行的长期战略目标，同时也要制定中期和短期目标，做到长计划、短安排，工作有的放矢，并且保证目标的实现。

二、改变员工的思想观念，加强员工教育，提高员工素质，搞好金融服务。

农村信用社的迫切任务是注重以人为本，着力提高员工的政治业务素质。一是要切实做好员工的思想政治教育工作，要充分认清职工素质与形势要求的差距，增强开展岗位培训的危机感和紧迫感，把培训工作作为一项长期发展战略。二是要转换教育培训机制，县联社要把教育培训工作列入重要议事日程，成立员工培训中心，加强师资力量，逐步把教育培训的工作由软任务变为硬指标。三是要完善教育培训方式，坚持以正面引导和灌输的原则，采用讲座、讨论、专题答辩、实际操作、考试等形式，做到学习结合，增强学习效果，也可采取请进来，走出去的方法，增强员工学习兴趣。四是要充实教育内容，坚持专业知识教育与全面知识教育相结合，一般性知识和重点性知识相结合，立足当前与服务长远相结合，重点学习金融方针政策、金融法规、业务理论方面的新政策、新知识、新技术。同时，要注重开展职业道德教育，其次是学习先进人物的好思想、好作风、好干劲。六是改变服务环境，创新服务手段，完善服务设施，增强服务功能，提高服务质量和服务态度，真正把客户视为“上帝”和信用社生存的衣食父母。

三、确立农村信用社的市场定位，树立信用社经营品牌意识

农村信用社市场定位立足于服务“三农”，农村信用社的经营品牌主要是大力营销农户小额信用贷款，但要注重解决机构网点分布、发展动力，巩固和发展农村市场，创新业务等方面的问题。

四、积极做好信用社的市场营销工作

农村信用社要把市场营销的重点放在农户小额贷款方面，要注重提高小额贷款营销水平，增强营销效果。通过综合运用市场营销学、管理与商务沟通、信息管理、顾客管理等方面的理论、方法与技巧，把营销品牌、为客户服务、营销活动和感情有机结合起来，增强与各户的关系。要全面推行客户经理制，为客户提供热情、周到、方便、快捷的服务。要注重提高贷款营销质量，坚持贷款制度，严格贷款操作规程，做到笔笔贷款放得出，收得回，有效益。其次完善激励机制，调动信贷人员工作积极性。

五、不断拓展农村信用社新业务

发展中间业务是农村信用社必由之路，一是要认清形势，转变经营观念，强化发展意识，确立中间业务的“主业”地位。二是要结合实际，合理制定中间业务战略规划，走适合自己的路。三是调整营销战略，推动中间业务创新。四是要加快中间业务计算机网络化建设进程。五是要加快人才培养，提高中间业务人员素质。六是要优化外部环境，统一标准，规范操作。七是建立完善的社会信用体系。八是要根据农村市场，结合自身实际，开发适合农村市场的金融新产品、新业务，可在国债买卖、票据贴现、票据兑付、保险代理、代理收付、买、卖中介、个人理财、投资咨询等领域拓展新业务。

第五篇：农村信用社管理体制问题探讨

摘要：我国农村信用社管理体制经历了几次大的改革，然而目前仍然存在许多问题。如省联社管理模式存在缺陷，地市级机构管理缺乏手段和依据，县联社的管理体制改革还停留在表面等。改革应选择股份合作制原则，按地市级法人进行产权设置，实行中央省市三级法人管理，继续完善法人治理结构。

关键词：农村信用社；管理体制；探讨

中图分类号：f830.6 文献标识码：b 文章编号：1007-4392(2010)07-0026-03

一、农信社管理体制的现状

始于2003年6月的新一轮深化农信社改革，从管理体制上看，主要集中在省和县两个层面：一是建立省级管理机构，除北京、天津、上海等大城市成立单一法人的农村商业银行或农村合作银行外，其余各省(区、市)都选择成立省联社作为政府对信用社管理的平台：二是县级联社由二级法人向一级法人改革。从改革的实质看，本轮农信社改革则是集中在中央政府通过“花钱买机制”方面，即通过充实县联社股金、替换不良贷款，把农村信用社的管理权和风险承担责任交给省级地方政府。改革了外部管理体制。

(一)改革确立了省联社的地位

按照中国银行业监督管理委员会关于《农村信用社省(自治区、直辖市)联合社管理暂行规定》要求，省联社是由所在省(自治区、直辖市)内的市(地)联合社、县(市、区)联合社、县(市、区)农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成的信用联合体，代表省政府对辖内农信社(含农村合作银行)实施管理、指导、协调和服务。这一模式解决了农信社长期以来作为人行或农行内设机构管理的局面，形成了以省为单位的管理格局。省联社对地市联社、县联社的管理体现在三个方面：一是制定政策和内控制度：二是实施督导检查和服务；三是任命理事、监事等高层管理人员。

(二)改革后市联社的体制状况

市联社是1999年按照人民银行的改革方案由县联社入股形成的具有独立法人的合作金融组织，按照组建原则其自身不办理存贷款等金融业务，仅对辖内县联社进行管理和服务。在实行省联社管理体制的省份，市联社或是被保留或是被改为办事处，如河北省11个地市有7个地市改为了办事处，其原有的管理职能受到一定削弱：一是省联社建立后，农信社的管理权由市一级集中到省一级，市联社对县联社的一些权利如高管任命权、工资分配权等实际上被取消；二是随着县联社一级法人的建立。县联社的权力、地位增强，市联社下放了县联社的部分经营管理权。

(三)改革后县联社的体制状况

以县(市)为单位的统一法人社改革后，县联社体制变化体现在三个方面：一是县联社由参股人联合体变为股权经营实体，老的社员股得到清理，新的企业股、个人股、职工股得到确认，所有股权人投资对象唯一，而不再是分散在乡镇社。二是县联社不再是单纯的管理型机构。而是成为经营型机构，它对基层社的管理属于内部经营管理范畴，其性质不再是行政性。三是内部“三会一层”制度框架初步建立，从形式上建立了相互制衡的管理模式。

二、存在的问题

(一)省联社管理模式存在缺陷

改革中设立的省联社是作为政府管理农信社的角色出现的。需要体现政府发展经济、维护金融稳定双重决策目标：但从省联社的组建模式来看。它应是人股社的权益维护者和服务者：所以省联社既是一个市场主体性质的金融机构，又是一个行政机关性质的管理机构。这种制度安排不符合主体法律角色单一性原则，即省联社只能有一种身份，或是行政管理者或是主体经营者。从实际运作来看，省联社不具有国有控股成分，政府对其管理缺乏手段和依据：另外，省联社对辖内农信社却拥有绝对的管理权力。根据省联社的职能和市县联社的管理条文，省联社仅是督促农信社依法选举理事和监事，选举、聘用高级管理人员；但实际是选举过程只是形式而已，农信社社员大会和理事会的权力受到削弱，违背了农信社自治和民主管理的改革取向。

(二)地市级机构管理缺乏手段和依据

在省联社未设立前，市联社是地方性的管理机构，既要对银行业监管部门负责，又要对基层社负责。目前市联社虽是一级法人，但独立的法人行为却受到局限，自身没有制度制定权和人事任命权，对基层社的管理权也被削弱。省联社市级办事处的设立缺乏法定依据，在实施管理时也就缺乏行为依据。尽管如此，地市级机构管对基层社的管理主要还是行政方式，最终等于给县联社加上了省市两个婆婆：在目前产权制度逆向设置的模式下，不利于县联社的经营和管理。

(三)县联社的管理体制改革还停留在表面

县联社统一法人改革目前仅是形式改革，并未涉及实质内容，体现在：(1)人股社员的权益未得到保障。按照农信社组建原则，社员的权益一是通过社员代表大会参与重大事项的决定，二是获得农信社的优先、优惠服务。而目前以联社为单位选举社员代表很难做到公正。多数社员代表由于不了解信用社的经营情况，代表大会所通过的事项只是走形式而已。(2)内部人控制问题未能解决。这一问题由来已久。源于信用社的所有者与经营者权力缺乏制衡问题，也就是社员代表大会、理事会、监事会之间的权力分配和制衡问题。农信社的理事等管理成员并非由出资者(社员)决定，管理者经营风险的责任不明确。(3)信用社实质上还未脱离政府的怀抱。由于与政府的关系不清，所以未真正实现自主经营、自负盈亏、自担风险：另外，也未建立起市场退出机制和联社系统风险与损失保障机制，县联社的风险最终还是要由政府埋单。

三、农信社改革的方向选择

(一)合作制性质问题

世界各国经济发展水平、经济结构、社会政治体制以及文化传统上的差异决定了在合作金融组织的发展过程中多样化的模式选择，但各国都遵循一些大的基本原则：(1)投资者之间利益共享、风险共担，以及地方自治和民主管理原则。(2)严格的内控制度和公司治理结构。(3)地方机构与中央机构的合理设置，以及相适合的管理、担保与服务。(4)合理的资本组合模式，合作制、股份合作制、股份制三种模式的选择决定于客户金融服务需求和资本融合程度。过分的股份制结构有可能导致对客户服务减少。(5)以服务社员为主，支持社区发展为己任。

我国农信社改革也面临同样的选择。我国是农业大国，地域广阔、农户分散。劳动手段落后，“三农”的发展需要大量的资金支持。自五十年代农信社成立以来，我国一直坚持合作制原则，围绕社员服务。但随着农村经济的发展，农信社社员的成分在不断发生变化，除农户外，更多是企业、工商户和其他经济组织，资金需求量越来越大。另一方面，农信社的经营越来越商业化。以追求盈利为目标，贷款条件越来越严，贷款利率比其他金融机构还要高。近几年来，农信社机构网点合并，农村业务收缩，资金面临向城市转移。面对这种情况，各地正推动信用社新一 轮改革，如重庆、宁夏等地相继成立了农村商业银行。天津等一些地方成立了农村商业银行，我国农信社的性质正在发生着由实质向制度设置方向转变，究竟怎样的产权制度设置才更适合我国农信社的发展呢?此问题争论较多。目前大致有三种观点：一是要坚持合作制改革，二是选择股份合作制改造。三是要选择市场化产权运作模式，认为既然农信社不再有合作制的性质，就应采取股份制改革形式。

(二)农信社的统一法人规模和组织体系的性质

法人规模和组织体系性质是农信社改革的两个重要选项，但其最终要决定于资本投资方式。首先，县联社改革是基于社员股金的充足，使之达到统一法人的标准。然而社员意愿、人股性质决定股权结构实质，事实上有一部分入股者是存款任务型的，这部分股金并不稳定；而参股者也很难保证服务上的优待。因此，组建县级法人社还有很多工作要做，要真正解决投资者的利益问题。下一步组建合作银行或组建更高一级法人社则要面临更大的资本构成问题，要吸收规模更大的战略投资者。其次，农联社组织体系的性质也是由资本投资方式决定的。省联社是辖内联社(或合作银行)的逆向投资模式设置，理应是互利型的服务关系。而只有顺向投资方式才是企业化的管理模式。

(三)对地方机构的管理模式

对地方合作金融机构(包括农信社和合作银行)的管理，目前绝大多数省份采取的政府化的行政方式，其弊端已显现。再一种方式是保持各法人机构之间独立性的服务型的管理模式。第三种是系统统一法人模式下的企业化管理模式。

管理机构的设立有中央级、省级和地市级三种选择。以前是地市级。城市信用社最终改造为城市商业银行也是地市级模式。现在是省级管理，实行的是三级法人模式。另一种是中央级管理模式，目前一些西方国家采取这种管理方式。如法国农业信贷银行是按“上官下民”方式组建的互助合作银行，实行半官半民、官办为主；其体系由国家总行、省和地方农业信贷互助银行三个层次组成：总行是法人总代表，也是最高管理机构。德国合作金融组织按“中央合作银行一地区合作银行一联合社一信用社”构建，不存在隶属关系，自下而上人股，自上而下服务。这几种模式各有利弊。地市级模式利于农村资源的整合。提高支农力度，但不利于风险防范，整体服务水平难以提高。省级模式克服了地市模式的缺点，但省级法人的管理容易侵犯人股法人社的自主性。中央级模式能够提升农信社地位和品牌，但制度设置不合理会一样会侵犯基层机构的自主性。阻碍支农作用的发挥。

四、管理体制改革构想

(一)坚持股份合作制原则

从目前信用社经营的性质来看，它已经是商业化运作，但产权结构的设置还是合作制，这一矛盾必须在改革中予以解决。鉴于我国大部分省份农信社在经济中的地位，当前条件下坚持股份合作制原则改革是最佳取向。它的承载形式可以是合作银行、也可以是信用社，但发展方向应是向合作银行过渡。因为目前县级法人社刚刚成立，资本构成还十分脆弱，存款性的人股者还很多，因此应尽快对这部分股金进行清理，使之真正成为社员股；同时，应更多地吸收投资股，加大投资股权人的投票权，尽快使县联社向股份合作制方向转化，向合作银行转变。

至于商业化经营问题，只要按照股份合作制运作，使农信社或合作银行经营真正体现投资者利益。其经营方向是不会有偏差的。在农业产业化发达地域可以将农信社改造为商业银行。

(二)按地市级法人进行产权设置，实行中央省市三级法人管理

改革目前农信社三级法人管理模式。选择模式有四：一是一级法人模式，即实现省级联社一级法人。二是省县两级法人模式，地市设省分支机构。三是省市两级法人模式，县联社为市联社分支。四是中央、省、市三级法人模式。综合来看，依照省级联社一级法人进行产权设置，在目前状况下难度较大，因为省级法人下设分支最重要的是资本控股，目前省联社还不具备这样的财力，即使有省级地方财政支持，最终还会涉及支农问题，因而不是一个较好的改革方案。省县两级法人模式在有些省已尝试，但实质上还未摆脱行政管理的性质，尤其是地市级还要设省级分支机构。再者县联社一级法人经营风险控制较难，服务水平落后，发展潜力不够。第三、第四种模式接近，只是要不要设中央级机构问题。借鉴国外经验，选择第四种模式较为可行。

设想是：设立地市一级法人机构，并以此进行产权设置，撤销县联社法人，归并、吸纳辖内投资者，并逐步向合作银行过渡；构筑品牌优势、创新服务品种。设立中央农村合作银行和省农村合作银行，为单纯服务型组织，吸纳政府投资，股金比例应在20％―30％，其余为基层机构股份：肩负地市机构的业务开发、与政府协调、教育培训、资金结算、数据处理、信息统计、内控审计监督等职责，保障地市级机构独立的人事权和经营权，为系统机构承担财务上的风险，保证经营的稳定。

(三)完善基层法人治理结构

首先，要完善投资人参与决策与管理的制度设置。法人机构内部区分投资股和资格股，加大投资股的占股比例，单个法人股占比可提高到10％，个人股占比可提高到0.5％。压缩资格股所占比例，提高投资股的投票权：资格股划分出投票权和非投票权两类，投票权人按照章程定期参加股东代表大会参与重大事项的决策。其次，提高高管人员入股比例，理事股可以提高到5％，增强其经营责任意识。三是健全“三会一层”制度，保障股东大会体现股东的权益，保证理事会不受外来干预，保证监事会能真正起到监督作用，完善主任(行长)经营负责制。四是加强人民银行、银监局的监管力度。最终形成银行业外部监管、系统内自律管理与机构自身内控约束的管理体系。