世纪上半叶西藏地方政府的自然灾害应对策略

第一篇：世纪上半叶西藏地方政府的自然灾害应对策略

世纪上半叶西藏地方政府的自然灾害应对策略研究

20世纪上半叶西藏地方政府的自然灾害应对策略研究 发布日期：2012-11-28

作者：周晶

来源：《西藏大学学报(汉文版)》2004年第2期

摘要：西藏是我国自然灾害多发地区,经常发生地震、雪灾、冰雹和水灾。对自然灾害的应对是政府的重要职能。本文试图通过近代西藏地方政府的灾害应对策略,反映西藏地方政府运作机制、对待自然灾害的态度以及减灾手段。

关键词：西藏地方政府；自然灾害；应对策略

西藏是青藏高原的主体，地势高亢，地形复杂，是我国自然灾害多发地区之一。对高原农业和畜牧业生产有较大影响，主要的气象灾害有风雪、水旱、霜雹等。西藏因地处亚洲和印度洋板块的交界处，地质活动较为频繁，也是地震高发地区。自有文字记载以来，1867年到1950年，记录在案的地震就有600多起，造成众大人员和财产损失。20世纪50年代之前，西藏社会发展缓慢，生产力低下，科学技术落后，缺乏有效的防灾和减灾手段，每一次自然灾害的发生都对社会生活造成一定影响。西藏地方政府在长期的实践中总结出了一套既符合宗教教义、又符合当地社会发展特点，也不过分增加政府负担的灾害应对策略。对西藏地方政府自然灾害的对策分析研究，有助于了解西藏社会政教合一的政府管理机制的运作。

一、近代西藏地方政府的灾情通报网络

1950年代之前，西藏地区地广人稀，交通不便，通讯系统极不发达，但西藏地方政府的灾情通报和指令下达网络，已经形成了较为有效的运作模式。20世纪80年代出版的《西藏地震史料汇编》、《灾异志——水灾篇》、《灾异志——雹霜虫灾篇》、《灾异志——雪灾篇》4本书中，汇集了历史上西藏受灾地区向噶厦和**喇嘛呈报的灾情文书，以及噶厦对灾情报告和请求援助的批复。从众多灾情报告中可以看出，百姓和贵族以及政府官员有同等的灾情呈报和请求减免差赋的权利，但灾情报告大多是由代本、宗本、宗孜等地方官员和贵族所呈，也有一些报告是当地的喇嘛、僧俗官员，甚至是普通差民所写的。报告一般分为两类，第一类主要是呈交噶厦，少数呈给**喇嘛或摄政、并噶厦。报告内容多叙述灾情发生的时间、地点、损失的情况和要求政府援助，也有一些报告是写给某一特定的宗教人士，请求做法事禳灾的，还有一些报告是应噶厦的要求澄清灾情，并对噶厦批复的执行情况予以汇报。另一类报告是由噶厦呈报**喇嘛或摄政，要求降福、占卜和请求指示。因此在这个网络里，噶厦既是呈报人，又是受报人。下图演示西藏地方政府的灾害通报系统。

从报告的数量和噶厦批文的 内容来看，政府在灾害处理上起中心作用。约有90%以上的灾情是直接呈报给噶厦的，只有小部分呈报给**或摄政，内容多为请求某一喇嘛作法事禳灾。地方给噶厦的呈文，主要是报告灾情，请求减免差赋；噶厦给**的呈文，则主要是要求占卜和禳灾，并就灾害处理征求意见。噶厦的指令，分为要求官员核实灾情和对救灾事宜做出批示两种。

地方给噶厦的灾情呈文格式，通常为对灾害的描述，所遭受的损失严重性，提出援助或减免差赋的请求；而核实灾害损失报告的格式则具体陈述损失，甚至列出死亡人员名单、受灾土地面积和倒塌房屋的间数，以证明没有虚报。有时噶厦给**的呈文还与礼品一起奉上。噶厦对于援助项目，批复通常十分具体，强调专款专用，并严禁循私舞弊。如土牛年（公元1949年），噶厦就堆溪遭受水灾需要修堤之事的批复中，要求山南地区与各宗溪招派助工，规定官府、寺庙、贵族及冒烟户都应派助工，还强调“政府为维修河堤支拨之扶助款项，应专款专用。竣工后，速将详情上报。对于办事不利的地方，则严厉责罚。如火龙年（公元1856年），噶厦就虫灾批示卫藏各宗溪“:去年即对江孜、白朗、日喀则等地下过指令，不知是宗堆未曾传达命令，邑或属下各地撒手不管，今年又发现蝗虫，现尔宗溪头目以及属下根布头人等，负责在各地彻底驱赶蝗虫，不使一只蝗虫孽生。不论何地，如有蝗虫出现，则定将宗堆、根布以及各头人严惩不待。

至于噶厦给**或摄政的呈文，通常是寻求精神上的援助，奉送礼品必不可少。如木马年（公元1894年），诸噶伦为宗噶出现蝗虫求乃穷大法王问卜，便敬献哈达、饮料、茶砖、绸缎和会供费。又如水龙年（公元1952年），拉萨北部地震，噶厦为地震事祈**喇嘛禳灾，随函敬献上等哈达和藏银25两。**喇嘛或其他**在占卜之后的回复，通常为作法事的建议，此次**的回复为念诵各种经文，有的念经次数多达250万遍，并要求僧俗遵守法规。噶厦有时也为修复寺庙之事呈文**喇嘛，如火龙年（1916年），噶厦就震后重建沃卡宗府寺院呈文**，请示工程计划是否可行。

由僧俗两个系统组成，噶厦作为决策中心、地方官员作为具体执行者、宗教力量为精神后盾的灾害处理机制，使得噶厦得以掌握广泛的信息收集和命令反馈渠道，并利用其核查和监督机制，最大限度地减轻政府支出和负担，保证了政府收入不因为自然灾害的发生受到太大损失。

二、西藏地方政府对自然灾害的应对策略

（一）对地震的应对措施 西藏是地震多发地区，几乎遍及西藏全境。对于这

一特殊的灾害现象，从公元641年起，西藏宗教典籍就开始有所记载。见于汉文古籍的最早记载是唐贞观16年（公元642年）的拉萨地震；藏文档案记载的最早地震是明崇祯15年到清顺治11年间（公元1642-1654年），发生在硕都宗的地震。相对于其它自然灾害，西藏史籍对地震的记录更加详尽，地方政府对地震发生后采取的应对措施也与宗教联系更加紧密。在得到灾区呈报详细的灾情，包括地震发生的时间、地点、受灾的严重程度、人员和牲畜的损失、以及对于差税的减免，修复受损公共设施所需的人力和财力支持的请求之后，噶厦通常采取如下措施：

1、令灾区详细核查灾情和损失，要求呈文人到灾区查勘或派遣官员到当地核实受灾情况。如土鼠年（公元1948年）10月7日，洛扎宗、错那宗地震。据报告，一座五世**所建的庙宇受损严重，噶厦饬令达玛溪堆视察灾害:“„„特着尔亲赴该地查明，该寺是否确系政府所辖古寺，及地震造成何等破坏，立即如实上报。”

2、请求**、神卜卜卦，降神，并敬香祈祷，消灾避难。大量的宗教活动构成噶厦指令很重要的一部分内容。如1901年4月26日尼木门卡宗和南木林宗地震，噶厦给尼木门卡宗的伤令就包括要求请**神卜卜卦，降神的命令。在此次地震之后，噶厦和基巧堪布还致文经师，请求经师指示:（1）如何诵经，（2）政府应如何防范政治厄运，（3）如何防止战争。又如1915年12月3日山南地区地震，噶厦对山南总管因地震请求禳灾的批文为:“上月地震后，尔据昌珠寺大梵天王之预言，已进行禳灾活动，甚佳!关于在三转法轮法会上举办狮面女神施食回避法及安位开光仪轨，祈祷女神赎罪善业之事，已责成管理诵经机构立即办理。

3、积极承担受毁寺庙的维修。在噶厦众灾后批复的文书中，多是对损毁寺庙修复的指示和支差的安排。对于地震中损毁的寺庙和**喇嘛的差地，噶厦通常愿意承担寺庙的修复费用。如1915年的山南地震，桑莺寺佛殿轻微受损，百姓曾自行修复，噶厦对此十分赞许。对于莲花生大师洞天寝殿受损，政府立即派出工程主管人员，承担修建。又如木狗年（公元1935年）印度西北和尼泊尔与西藏交界处发生地震，一佛寺的佛像、佛经、佛塔及一切供器遭受严重损坏，当地享请政府负责修复。噶厦的批复为:“„„一因政府目前临时性、经常性开支增多，又恐怕别处相率效尤，故不便照准。然虑及该寺属于非凡之佛教镇肢名寺，故决定从后藏粮饷官僧官土登阿旺所经营之协噶尔地方利粮中，调拨800克粮食资助修建。由此看出，政府资助修复的力度，以佛寺的重要性而定。

4、对于运输修缮寺庙的材料和调拨粮食，政府向灾区发放路照，方便差人在路上行走，并以噶厦名义支付修建乌拉差的工钱，甚至颁发化缘的路照，号召百姓捐助寺庙的修建。如火鼠年（公元1937年）卓偏岭寺在地震中严重坍塌，噶厦为运输石料、木料，铁器工具、青稞和换木料、盐巴的马匹运输队发放了三份路照，并嘱咐要确保其通行，及时支付，运送物资不得擅作他用。又如木羊年2月8日，政府又向来往居住在全藏的信徒和行善好施者发出知照，为潘朴桑珠林寺放化缘路照。寺庙的呈文称“该寺前辈**，在政教首领**五世启程前往北京时，曾随行并忠心效力，获得嘉奖。„„因土鼠年发生地震，佛堂和僧房几乎全部倒塌，由政府所拨救济粮，仅资用于新建佛殿和诵经堂180柱屋宇及院坝等开支。„„为此请求批准云游各地，乞讨化缘。”噶厦批复为:“僧俗官员、百姓可依据自己之心愿予以捐助，并顺次签名。乞讨者不得从中牟利，所得钱物，必须用于适当之处。对前去化缘僧众，应在乘船、过桥、居住、救险等方面提供方便，亦不准化缘者有不轨之举。

5、对于贵族要求救济以及百姓请求减免差赋的请求，噶厦通常不予批准，但也会依据实际情况给予一定的粮食援助。如火鸡年（公元1897年）门隅地区地震，寺院损坏，需要清理，两宗本请求在农忙时节减免乌拉差，噶厦的批复为:“查政府早有规定，任何人不得减免，所请碍难应允。惟念及今年地震使该地住房倒塌，需要修缮；田间农活繁忙，复派乌拉修建达旺寺，困难实大，不胜烦忧，特赐糌粑及青稞酒费用。以后可报请发给应得之盐巴、粮食等。”又如木狗年（公元1935年），噶厦因绒辖地震后修复给定日代本的批复为:“„„百姓差民房屋和曲瓦卓偏岭寺之修复，主要各自负责，但可按其塌毁情况，由政府分别予以补助。„„再者，为资助百姓维持生计，可从后藏粮官僧官勒参巴土登阿旺帐下之协噶尔地方收入粮食中，提取7百、8百、9百克，现随此附去盖印之提粮凭证。”

（二）对水灾的应对措施

水灾也是危害西藏农业的主要自然灾害。据《灾异制志—水灾篇》记载，从1803年到1959年的15年间，西藏境内共遭到严重的水灾约60起，其中有确切年份记载的有47起，水害时常伴有泥石流，波及地区十分广泛，灾区往往房倒屋塌，桥梁损毁、庄稼被冲，百姓流离失所，很多人到他乡去乞讨为生。水灾过后，当地贵族或差民会向噶厦报告灾情，申请口粮或救济、申请减免差赋、或者借贷种子，有时请求休整堤坝和桥梁。噶厦对水灾应对措施通常为:

1、要求地方提供确切的信息

，如果信息不及时或不准确，通常没有机会得到援助。从噶厦的复文中可以看出，如果指出地方呈文中有夸大或不实之处，通常不但不能得到减免和救助，还要领受斥责。如1845年，噶厦批复达孜宗为修渠请求派工的呈文是:“据目前情况，尚不便按所呈允准。尔等如确无法修复水渠，应将新修水渠多少，能否自行解决等情事先禀明，并经平措林寺交接证人二僧俗谆涅，详细核查。”又如1867年，噶厦就墨竹工卡宗田地被水冲毁的批复为:“据此，农田和草场如确遭水灾，疏浚水道等，本应自事自理。尔等不早自为之，今反借此夸大其辞，要求政府替换之土地，减轻差赋。此类事件，今后可能不少，为避免展转效尤，所请不便允准。”

2、核实灾情的程度。噶厦对遭受水灾地点的灾情通常委派官员或依靠征收员的报告得知。如1863年，噶厦就雍达林溪卡遭水灾的批复为:“据查，卫藏任何地方，冬季爆发洪水，史无前例。故来文所请不便允准，暂且可由仁布宗堆与征收员，前往查勘，是否曾发生洪水，„„侯查明真相后，方可酌情批饬。”又如1954年，噶厦批复后藏基巧四品官门林巴:„„差民那普政府差民门葱巴呈文称，孜巴通过仁蚌宗送来报告不实，彼等之土地、房屋受灾并不严重。

3、对于灾民减免差赋的请求，噶厦一般不予允准。在书中列举的40件噶厦批复和指令中，给予减免和援助的有9件，要求提供确切数据的7件，有条件给予援助的10件，拒绝的有5件。还有一部分是给出处理意见或要求自行解决的。如1850年仁布宗农田被淹，仁布宗堆呈文请求噶厦减差，或由地方政府给予引洪民工工钱，或发给去前、后藏化缘的执照。对此，噶厦没有批准减差和发放工钱，只是同意为差民发放化缘执照。

4、对于有些灾情呈文，噶厦还依据具体情况，就救灾方式给出非常具体的命令，要求灾区照办。如1829年，噶厦就白郎宗水灾的批复中说:“尔二宗本应防止灾情扩大，须安排设法加固石堤，注意河流汇集处以及政府自营地为主之政府、贵族之农田及住房受灾情况，望今年之征收员会同二宗本堆，亲自至受灾地方查勘。„„白郎大桥以及河水汇集处受灾严重之地，宗本应亲自巡查。凡须修复之处，由原承担差赋者，侯水退后迅速修复，并务使坚固持久。”又如1907年江达地区路桥被水冲毁，噶厦就维修之事给江达宗的批复是“:汉藏官道系交通要道，若上情属实，对此不能置之不理，应立即重新修复。„„仍应由该地政府、贵族、寺庙及当地牧民部落，无论持铁券文书与否，均应助工。每冒烟户支应一人，每人支应20天。支派时，务必使众人明了汉

藏官道至关重要，应速即开工修筑。此保人畜往来通路，为避免反复之劳，修筑时，不仅官道要切实注意坚固耐用，即使小路也要修好，应立即动工。”

（三）对雪灾的应对措施

《灾异志—雪灾篇》辑录了从1824年到1957年间50多件雪灾。雪灾是对畜牧业威胁最大的自然灾害，雪灾往往造成牲畜死绝，对牧区的打击通常是毁灭性的。历史上由于雪灾造成的游牧社会瓦解或与农业社会的战争屡见不鲜。西藏的雪灾通常发生在那曲、阿里、日喀则以及山南地区。藏北地区没有农业，百姓平时以乳制品和肉为生，由于雪灾通常会阻断农牧民之间的贸易，噶厦会予以粮食补助，对雪灾的救助的力度较对其它灾害的救助力度大。与其它灾害处理的程序相同，受灾地区向噶厦报告灾情，噶厦在核实灾情之后，通常给予一定的物质援助或差赋减免。值得注意的是，较之其它的灾情报告，雪灾的损失报告更加详细，大都包括各家原有牲畜的种类，数量，损失的具体的数字和所剩的数量清单。如火兔年（公元1927年）阿里地区雪灾，堆噶本就两个部落雪灾前后牲畜的数目呈报噶厦。文中列出了经霍堆头人、霍尔加瓦头人以及百姓盖章呈报的所有人的损失，其中霍堆头人部落76人，霍尔加瓦头人9人。由此可见畜牧业在社会经济中所占的重要地位。噶厦救灾的具体措施有:

1、派人核实灾情，决定援助的力度和方式。如土牛年（公元1829年）那曲地区遭受特大雪灾，欧多寺享报说作为寺院基金的牲畜死亡净尽，今后寺院的生存发生困难，噶厦派噶伦吞巴前去详查，报告说，不仅情况属实，而且藏北僻地黄教寺院循规清洁，因此政府命令赐400克青稞作为僧众的基金，但运输要寺院自行解决。

2、噶厦就雪灾贩灾之处理意见请示**。有时，噶厦会就救灾的意见呈报**或摄政，请求指示，通常呈文中已经将具体办法和贩济数字给出，**只需在必要处作一记号，表示同意。如火兔年（公元1927年）那曲地区大雪灾，噶厦就贩济灾民之事呈文**，说明灾情，并就赏赐粮食的数量（（5千克、6千克、7千克）请**定夺。就分配方案，一般按兵差分配，以保证粮食确实分配给了贫苦百姓。并说明这个命令已经发给了那曲地区的两个头领，请示妥否。**在呈文的“6千克”处做一记号，又在“妥”字处划一记号，表示可以照此办理。

（四）对雹灾的应对措施

根据《灾异制志—雹霜虫灾篇》记载，从1797年到1956年的160年间，西藏境内共遭到严重的雹灾约30起，其中有确切的年份记载的有28起。在西藏各地，噶厦还任命具有防雹能力的冰雹喇嘛，足见冰雹灾害波

及地区十分广泛。在《西藏地震史料汇编》中，1901年尼木门卡宗地震，冰雹喇嘛称其“具有防冰雹能力的儿子死于倒屋之下，„„防止冰雹为害固属应尽之责。”尼木门卡溪堆要求重新安排新的冰雹喇嘛。但是在专门为雹灾所书的请求上，却没有冰雹喇嘛的呈文，也没有提到冰雹喇嘛的作为。通常在雹灾过后，当地贵族或差民或向噶厦报告灾情，申请口粮或救济，申请减免差赋，或者借贷种子。噶厦对待雹灾的处理，通常有以下程序:

1、接到灾情呈报后，噶厦委派官员进行调查，在接到巡查报告之后，再对灾情作出处理意见。《灾异制志—雹霜虫灾篇》列举了5篇各种官员的巡查报告。如1807年噶厦就穷阿根布属下及日亏二部落庄稼受雹灾请求减免的批复中说:“„„噶伦多仁此前巡回调查时，从当事人处获悉原委，并饬令尔二人前往实地巡查灾情大小。”又如1848年，噶厦重新调查贡噶五户庄稼受灾的批复中也说:“据称该区政府差民曲康根布属下5户之庄稼，于次前6月1日、25日、7月3日，连遭前所未有之严重雹灾，因此尔二人特派代表到地方巡查，查得仅能收回种子，其他无望。”但有时噶厦也不及时派人调查灾情。如1822年日喀则遭受雹灾，大老爷为颇拉溪卡灾民呈文噶厦，请求发放军饷时予以补助。驻藏大臣和当时的摄政诺门罕都饬令噶厦复查，但噶厦却时隔3个月还不派人来，使得第二年的军饷没有着落。

2、对调查核实的灾害，通常噶厦会根据实际情况给予减免和照顾。噶厦重新调查贡噶五户庄稼受灾的批复中说:“„„侯呈来取得全部无伪造隐瞒，不留话柄之了结文约，以及无饲私妄情，实实在在、理由充分之文约后，即可根据实情，按照惯例明示减免与赏赐口粮、种子数量”。又有1851年林周宗地区三个村子遭受雹灾需要调查，“„„尔等所报灾情是否属实，待林周宗堆去各地作彻底巡查、了解，作出并无受贿饲私、不留话柄，理由充足的呈文后，即可按照旧例作出明示。”而事先没有通报，而后没有经过核实情况就谎报灾情，通常得不到减免。如1848年噶厦就那曲地区遭灾回复宗堆:“该地区若确实遭受雹灾，当即呈报原委，即会派人实地踏查。现今随心起意谎报，甚至有人编造漫山遍野都下冰雪。„„尔等头人同部分百姓煽风点火，所呈实属不当。”

3、区别不同情况，给予照顾或驳回申请。噶厦通常依据调查结果和以往先例，对减免的请求予以驳回。在《灾异志—雹霜虫灾篇》中列举的有关雹灾的24个批复与指令中，只有5篇明确可以减免，其余都以没有调查清楚或经查情况不严重，或者政府无力救济为理由不予减免，并命其自救。如1842年仁布宗遭受雹灾，请求免差事，噶厦的批复是:“庄稼确实受灾，但原先未作享报，今随心起意，不予照准。1846年扎西溪卡遭雹灾，请求减免差赋，噶厦向摄政享报计划时提议:“据查孜康雹灾减免清册，各政府溪卡获得丰收时，并无增加差税之例，故此次亦不便减免。”

4、向摄政或**提交赈灾计划书。对于在何种情况下噶厦需要向摄政或**提交计划书，并不十分清楚，也许与灾情大小、百姓是否向**或摄政单独提出申请，或事件受到**或摄政的关注有关。在所有的列出的24篇灾情呈文中，只有1篇是呈摄政暨噶厦的。在24个批复中，也只有1篇（带1附录）是呈报摄政的救灾计划，即1846年扎西溪卡遭雹灾，请求减免差赋呈摄政计划书。

（五）对虫灾的应对措施

根据《灾异制志——雹霜虫灾篇》记载，从1832年到1952年的70年间，西藏境内共发生大规模的蝗虫灾害约30起，其中有确切的年份记载的有16起，分别集中在1849年到1852年、1856年到1857年、1892年和20世纪的40年代。蝗虫灾害的波及地区通常在山南、拉萨、林周、澎波、尼木、萨当、日喀则等地，虫灾过后，庄稼通常颗粒无收，当地百姓或差民或向噶厦报告灾情，申请派喇嘛来除虫，或申请减免差赋。噶厦对待灾情有以下几种处理意见:

1、做禳解法事。在《灾异制志——雹霜虫灾篇》里所记载的噶厦救灾享贴的回复、命令和批示有17篇，其中应当地的请求，同意喇嘛做法事灭虫的有2篇，如1850年澎达地区要求赏赐佛事报酬，噶厦的回复是“若对澎达为主地区有益，此事可从澎林粮库领取赏赐150克青稞等情。”在1852年澎波地区的虫灾事情上，噶厦的批复还推荐喇嘛灭虫，“据说樟木贡萨寺有一领颂师，咒法灵验，对彻底禳解虫害是否可靠，需要找他本人认真了解。”又有“„„听说尔地塔拉冈布有根治蝗虫之喇嘛，是否属实，由尔彻底查询。”1940年，噶厦曾经向大扎摄政就亚东虫灾问卜，就使用何种经法消灭蝗虫和政府应承担的责任的指令是:“不使此类蝗虫扩散，就地驱回消灭，应用何法，做何经佛事为佳？佛事应在帕里地区尽力完成，或由政府完成，祈请占卜智定。”

2、具体灭虫措施。值得注意的是，噶厦一方面同意做法事，另一方面更看中切实有效的灭虫措施。如1892年给拉布奚堆治虫的批复说:“尔等采取土埋治蝗之办法，及遵照命令作经忏佛事，甚好。”有时噶厦对佛事的作用也有所怀疑。1857年就尼木门卡尔奚的指令说“„„地方政府为抑制虫害，使其自行消解，曾大做佛事，并下令各地也做佛事，但仍未克服此类邪恶势力。因此，只能

采取彻底根治之法。”又说:“若发慈悲心，让其（虫卵）滞留，势必导致蔓延，逐渐危及各地，故需驱赶，并在秋末铲除虫卵。”

3、严厉督促。噶厦通常严格监督灭蝗之事，严禁责任人懈怠，并严厉指责失职行为。如1857年噶厦回复尼木门卡尔:“„„应集中尼木全境差民，立即动手，彻底消灭蝗虫，连名也不让其留下。其他各地以及**之重要粮食产地普噶之虫灾，尔等带头自不必说，即属下差民，若有缺勤，或置之不理、拖拉者，无论何人，决不仅予以口头处罚。„„若以此事为借口，而对属民敲诈勒索，肆意扰害，也决不允许。”又如1892年噶厦敦促柳吾奚队自行灭虫。“„„虫害到处无异，不应让别人承担，或依靠别人。任意强迫，更为不妥。„„现尔等得各守各地，就地灭虫，不得互派灭虫人员。”

4、分别情况进行灾后补助。对于各地要求减免差赋、借贷的请求，噶厦的答复甚为谨慎，通常不给予援助。1850年澎波地区因虫灾要求减免传召大法会的古装武士，噶厦的回复口气非常强硬:“尔等因以前受益，形成陋习，要求再次减免。因传召例定古装武士人数不足，故不便照准。”又如1854年江奚宗因受虫灾请求借贷，噶厦的回复是:“雪下属同其他各地一样，庄稼遭受严重蝗灾。若从政府粮库中准予借支，将引起连锁效尤，因而不便照准。”

三、结论

从噶厦处理各种自然灾害的具体事例中，可以得出如下结论:

（一）宗教在西藏社会生活中占有绝对重要的地位。在各种自然灾害的预防或灾后重建中，宗教都起重要作用，特别是在地震和虫灾之后。例如百姓和政府都会向**问卜，要求喇嘛祈禳灾，甚至请求**降福社。而民间也有专门从事防灾的喇嘛，如冰雹喇嘛。宗教在西藏社会生活中的作用，还表现在自然灾害过后，噶厦对待受损寺庙或**差地与百姓损失的不同态度。灾害过后，政府同意救助的通常是寺庙，资助的也是寺庙的重建，甚至在灾后百姓生活十分艰难的情况下派乌拉差维修寺庙。对百姓提出的救援请求，多数以各种借口予以拒绝。反映出了西藏社会贵佛轻民的传统。但对宗教仪式在灭灾方面的作用，也是因灾而异。据以上资料可知，宗教仪式的作用似乎在地震灾害中更被看中，也许可以说明西藏对地震缺乏科学认识，才更加依赖精神力量。而在其它灾害，如雪灾、水灾、雹灾和虫灾中，宗教的作用并不明显，而且出现了对防灾喇嘛能力的怀疑，对世俗灭灾方法的重视，比如杀死虫卵的重要性。有时宗教方法还与实践经验相互结合。如土猴年（公元1848年）藏北地区雪灾，萨迎法台转述秋菊护法神

卜示和老人们的根据“风暴小，野驴向暖和的方向聚集、地老鼠积草等野生动物的异常迹象，判断今年有大雪灾。”另外他还在文中说“从卜卦中显示，今年的雪灾十分危险，决非药物、咒语、护法轮等法力所能防止的。”

（二）噶厦的灾害应对系统运作比较有效。噶厦从灾情呈报、灾情勘察，灾情评价，再到处理批文，救济品发放报告，一整套运作程序基本上保证了政府比较准确地掌握情况，制定有效的措施，并防止有人谎报灾情，骗取援助。从以上例子中也可以看出，噶厦的查勘制度就是为了保证对灾情的准确把握。但其弊病则在于反复的核查灾情降低了政府的办事效率，会延误对灾区的援助，造成灾民流亡外地，造成差地无人耕种，流民进入城市乞讨等社会问题。

（三）噶厦采用两条拒绝援助的理由。在众多拒绝灾后援助的批文中，噶厦一般采用两条屡试不爽的理由。一是灾情陈述不清，二是因为恐怕引起各地效尤，不便允准。其优点在于避免了虚报灾情，平均主义，可以集中救助受灾最重地区，也不过于增加政府负担。

对于救灾物资的发放，噶厦似乎并没有更加有效的监督机制，只是在批文中强调官员不得循私舞弊，这说明在救灾中，官员中存在以权谋私的可能。

第二篇：上海市主要自然灾害特点与应对策略

上海市主要自然灾害特点与应对策略 陈振楼，王 军，刘 敏，俞立中，许世远(华东师范大学地理信息科学教育部重点实验室 城市公共安全研究中心，上海200062)摘要：本文以大量的事实和翔实的数据说明，全球自然灾害的风险与日俱增，并造成日益严重 的经济损失．如何防灾减灾已成为当前国际社会和学术界普遍关注的热点问题．实践表明，预 报和预警灾害的发生非常重要．指出，上海作为中国东部沿海特大型城市，其可能的自然灾害 主要包括海平面上升、地面沉降、台风风暴潮、暴雨内涝、赤潮、高温、雷击和地震等．上 海自然灾害的特点是发生频繁，灾情严重和成因复杂．针对上海市降险减灾的严峻形势，提出 应从防范重点自然灾害，开展灾害风险评估与技术研究，健全综合救灾体系，建立可操作应急 预案，加强应急避难所建设，减轻防灾降险后遗症，组建防灾救灾志愿者队伍，开展减灾科普宣 传和培养灾害管理人才等方面积极着手，以提高上海市应对自然灾害的能力． 关键词：沿海地区； 自然灾害；上海；对策

0引 言

全球变暖、海平面上升和城市化进程加速，导致沿海地区自然灾害强度、频度以及社 会经济脆弱性不断加剧．沿海地区既是世界人口、经济和社会发展的重要区域和集聚中 心，也是自然灾害易发和频发区域．全球约有23％的人口生活在近岸100 km的沿海地区【1I． 到2030年，将有近50％人口生活在沿海地区f2】2．我国东部沿海地区受自然灾害威胁的区域 面积约57．2万km2，承载着全国人口的27％，创造着55％以上国民生产总值．全球沿海每年 约有4500万人受到台风、风暴潮、暴雨、洪涝等灾害影响【31．即便不考虑未来沿海地区 人口和台风频率的变化，在全球变暖背景下，当海平面上升0．5m时，将有约9000万人口受 到影响；当海平面上升1m时，受影响人口将达到1．2亿．全球变暖还可能诱发极端海平面 上升．据估计，如果西南极冰盖在2030年左右发生崩塌，则在此后数个世纪内，海平面将

快速上升5—6mi4，51．在最初20年(2030—2050)．海平面将可能发生1 m突然上升，尔后将

以1—5 m／百年的速度持续上升．而随着全球进一步变暖，在西北太平洋将会出现更多强台 风【”】．增强的台风叠加上快速上升的海平面，将导致风暴潮、洪涝等灾害在强度、频率与 持续时间上进一步加剧．欧美国家对此极为关注，已设立专项研究【8一．近年来，随着全球自然灾害风险与日俱增，由此造成的社会经济损失也日益严重．

如，2004年12月印度洋海啸，22万人被夺走了生命，200万人失去了家园，直接经济损失高 达181．28亿元；2005年8月，美国新奥尔良飓风“卡特里娜”，导致1069人遇难，直接经济损失 超过千亿美元；2006年7月14日在福建登陆的台风“碧利斯”，受灾2540．5万人，死亡612人，失踪208人，直接经济损失达150．9亿元．2008年1月，我国南方发生特大冰雪灾害，21个省(区、市、兵团)受灾，因灾死亡107人，失踪8人，紧急转移安置151．2万人，救助铁路公 路滞留人员192．7万人，累计损失1111亿；2008年5月2日，缅甸遭受热带风暴“纳尔吉斯”袭 击，死亡77738人，失踪55917人，受伤19359人；2008年5月12日，我国汶川发生8．0级强烈 地震，截止6月10日12时，已造成69146人遇难，374072人受伤，失踪17516人，累计受灾人 数4624万人．

针对日益严峻的自然灾害风险，国际社会给予了前所未有的高度关注，组织召开了多 次重要国际会议，制定开展了大量国际研究计划和项目．2003年第一届世界风险大会召开，以区域可持续发展与风险管理为主题；2005年第二届世界减灾大会召开，以国家与社区灾 害防御能力建设为主题：2005年第六届全球变化人文因素计划(IHDP)开放会议则以全球 环境变化、全球化与国际安全为主题；2007年6月28—7月4日举行的UNDP全球风险识别国 际会议，以风险知识建设为主题，并把编制发展中国家风险图集作为近期工作重点．1999年 起，联合国国际减灾战略(ISDR)就开始倡议重视人类社会系统对降低灾害的脆弱性研 究；1999年美国系统开展了“加勒比海地区自然灾害减灾战略项目(CDMP)”；2005年世界 银行开展了“海平面上升背景下发展中国家沿海地区自然灾害风险研究”等．联合国发展

计划署(UNDP)与联合国环境署(UNEP)一全球资源信息数据库(GRID)合作开展了灾害风险指数计划(DRI)；哥伦比亚大学和世界银行联合开展了全球自然灾害热点计划

(Hotspots)；哥伦比亚大学与美州开发银行合作开展了美洲计划(America)；亚洲灾害防 备中心(ADPC)与9个国家的相关组织合作实施了亚洲城市灾害减缓计划(AUDMP)；联 合国发展计划署(UNDP)和世界银行领导的ProVention联盟支持实施了非洲城市灾害风 险网络计划(AURAN)；而近两年，在联合国发展计划署(UNDP)的全力支持下，世界各 国正在积极开展全球风险识别计划(GRIP)．

近20年来国际上各项防灾减灾战略的实施表明，预报、预警灾害的发生非常重要，但 即使发达国家，对灾害成功预报的概率仍很低．以对灾害性天气的预报为例，发达国家预报 准确率为20％左右，而我国仅能达到12％一15％．因此，在重视灾害预报、预警的同时，应高

度重视应急救灾工作的开展．上海人口高度稠密，财富集聚，经济发达，由于特定的自然地

理位置以及城市基础设施严重老化，整体抗灾能力相对薄弱，险情灾情层出不穷．本文通过 对近年来影响上海的自然灾害特点的系统分析和上海市降险减灾形势的初步判断，提出了 提高应对自然灾害能力的对策措施，以求对上海构建以“风险防范”为核心的城市安全体 系、加强灾害风险管控提供科学依据．

1上海市自然灾害特点

对上海可能造成影响和威胁的自然灾害主要有台风、暴雨内涝、风暴潮、赤潮、雷

击、高温、地面沉降和地震等．这些自然灾害具有发生频繁，灾情严重，成因复杂等特点[10]．近三年，上海市发生的自然灾害均造成有人员伤亡，经济损失均过亿元．其中，2005年，上海 自然灾害共造成7人死亡，153人受伤，直接经济损失达17．58亿元；2006年，共造成7人死亡，1人受伤，直接经济损失1．40亿元；2007年，共造成32人死亡，1人受伤，直接经济损失3．92亿 元．总体而言，影响上海市的重要自然灾害及其特点主要表现如下+．

(1)海平面上升．近30年来中国沿海海平面总体上升了90mm，天津沿岸上升最快

为196mm，上海次之为115mmt．2007年上海沿海海平面比常年平均海平面高66mm(图1)．

表1上海地区各监测站点相对海平面上升的预测值及各分量值【11

(2)地面沉降．由于过量开发地下水和大量工程建设影响，上海自

1921年发生地面沉

降以来，至今沉降面积已达1000 km2，沉降中心最大沉降量达2．6m．1921-u1956年上海市区地 面沉降平均为0．96m，1956—1962年平均为0．57m，1966—1999年平均为0．21m{．2006年上海中 心城区地面沉降8．3mm，全市平均地面沉降量7．5mm(图2)；2007年，除局部地区沉降量仍 较大外，平均地面沉降量为6．8mm，造成直接及间接经济损失约9．79亿元，中心城区经济损失 较大．据估计，1921—2000年上海市地面沉降经济损失高达2943．07亿元，平均年损失36．8亿元(表2)．以2000年12月31日为估算时点，2001-2020年市区地面沉降灾害风险经济损失总额 预计约为245．7亿元【13]．

图2上海市全市平均地面沉降量对比

(3)台风风暴潮．上海每年都遭受台风袭击．1949—2007

年间，以上海为中心的550km范

围内经过并影响到本市的台风约200个，且带来大风、暴雨、风暴潮等灾害．上海的风暴潮灾 多为台风风暴潮灾，多发生在出现年天文大潮的8,--,10月．2005年，对上海影响较严重的风暴潮 有两次，造成直接经济损失达17．28亿元．其中，“麦莎”台风最大风力达10—11级，市区降雨量 达306．5mm，为解放以来对上海影响最大的台风之一；“卡努”台风造成市区出现100 mm以上的 大暴雨．2006年影响上海的台风有3个，即5月中旬的“珍珠”、7月中旬的“碧利斯”和8月中旬 的“桑美”，由其形成的风暴潮对上海的影响相对较小．2007上海发生了3次台风风暴潮过 程和一次温带风暴潮过程．其中，“韦帕”期间，沿海出现了一次增水幅度为60—110cm的风暴潮 过程；“罗莎”期间，长江口及杭州湾出现了一次较大的风暴潮过程，由于接近天文大潮汛期，部 分区域高潮位达4．60 m，超警戒5 am．

(4)暴雨内涝．上海市年均降雨量

1123mm，70％集中在4^一9月．由于地势低洼，再加上

长期地面沉降，造成江河泛滥，田地被淹．据1980-1999年不同日暴雨强度时相应经济损失和发 生频率数据，2001—2020年上海市区涝灾风险损失为195．29亿元．2005年，上海汛期徐家汇气象 站降雨量达750mm，比常年增加5成．24h累计雨量超过50mm的有8次，2次达大暴雨程度． 连续1h降雨量超过36mm的有7次，造成市区道路积水路段达314条(段)次，个别路段积水 长达20h．2006年，上海汛情比较平稳，汛期雨量458mm，然而7月8日强对流天气造成的中午 和傍晚两次暴雨，使浦东、崇明、杨浦和虹口等地降雨量达70—150mm／h，大大超过市区的排 水能力，导致60多条马路积水，1500多户民居进水．2007年，上海汛期雨量为762．5mm，与常年 值642．2IIlm相比偏多近2成，比2006年多304．5mm．在长达122天的汛期中，汛期平均超警戒 水位22次，10月份“罗莎”期间，超警戒水位12次．

(5)赤潮．长江口外海域每年都会发生多起大规模的赤潮灾害，大多在5—6月份，赤潮影

响范围和频率不断加大．2006年5月14日，长江口外海域发生赤潮，最大面积约1000km2，主要 赤潮生物为具齿原甲藻．2007年长江口外海域赤潮爆发时间相对较为分散，累计面积最大的1次 过程发生在9月．另外，2007年5月3_6日，长江口海域发生赤潮，面积约为300km2，赤潮生物优 势种类为中肋骨条藻，对上海贝类水产品造成一定污染．(6)高温．上海市高温日(日最高气温≥350)天数一般为每年9天．近年来，高温天数

有逐年增多的趋势．2005年，市区高温日共31天，比常年多22天；汛期平均气温达28．50，比常年 偏高2．0。，尤其是7月2—4日的平均气温更高达34—350，创上海有近代气象观测以来(133年)的高温历史记录．2006年，市区高温日达27天，比常年多18天．37。以上炎热日有9天，较常年偏 多7天．2007年，市区390以上酷热日数有5天，为上海135年以来次多年，极端最高气温达39．60，是近135年来历史第二高值，持续高温导致全市最高日用电负荷和日用水创下历史最高记录．

(7)雷击．上海属于雷击多发地区，全市年均雷暴日为

53．9天．由于近几年市区雷击次数

逐年上升，计算机、通信设备中大量采用能耗低、功能强大的微电子器件，雷击造成的损失呈逐年增加的趋势．2007年共发生雷击事件28宗，3A死亡，1人受伤，家用电子电器设备受损55件，造成供电故障90余起，经济损失约10．3万元．

(8)地震．本市存在着可能发生中强以上地震的地质构造，历史上曾经记载发生5级左右 的地震，南、黄海及邻近省市地震对上海可能产生的波及影响也不容忽视，因此上海一直是国家 地震重点监视防御区．虽然近些年来全市未发生大的地震灾害，但绝不可麻痹大意．

2上海市降险减灾形势分析、目前上海市降险减灾形势相当严峻，面临诸多挑战，突出表现在以下四个方面：

(1)汛期的台风、风暴潮和暴雨内涝是上海市主要的自然灾害和重点防范的灾害种类，而地面沉降和次生环境灾害等则是主要的潜在灾害．由于自然灾害的高频率发生背景，往往增 加了人为灾害事故的发生概率和频度．

(2)城市基础设施老化，市政建设跟不上社会经济发展需求，防汛墙、排水泵等抗灾设

施达不到要求．另外，世博会前后，由于地铁、隧道、地下通道及其它重要地下工程等设施建设，人为活动引发突发性地质灾害的可能性将增加，还可能产生防汛隐患．

(3)有关灾害应对的社会宣传、教育不足，市民防灾减灾意识薄弱(图

3)．对自然灾

害的监测预警、防灾科研等工作有待加强，防灾、减灾法制建设需要不断健全与完善．

图3上海市民综合防灾意识调查

(4)城市人口与经济规模仍持续上升，脆弱的城市系统短期内难以得到根本改观，重大

自然灾害发生的隐患依然存在，新的致灾隐患还可能不断出现．高度密集的人口与高度集群的 经济使得灾害事故造成的绝对经济损失和社会影响将进一步扩大．

3上海市自然灾害应对策略

应对自然灾害，关键是加强灾害风险管控，积极做好预防工作．因此，建议切实做好以下八 方面工作．

(1)抓住自然灾害规律，防范重点自然灾害．气象灾害要注意台风、大雾、雨雪、雷

击、暴冷暴热等对供水、供电、交通运输、通信及人体生命健康的影响，适时对城市工程承重 结构和非承重结构进行维护和加固，将预测和防范工作做到位．要特别注意对沿海区域重大工 程设施的防护，重点防止人为因素造成防汛系统破坏．海洋灾害重点要提高台风、风暴潮等灾害 的预测、预报精度，编制更为有效和可操作性的应急预案．地质灾害应加强对控制地面沉降的有 效技术研究，加强对重点工程(地铁、高层建筑等)的监测工作．

(2)开展灾害风险评估与技术研究．对可能影响上海的各类自然灾害进行风险评估，同

时对城市应对自然灾害的脆弱性进行分析，尤其要加强对城市基础设施、生命线工程、重点市 政工程、户外构筑物、广告牌、玻璃幕墙等的风险评估和分析，对于其中的薄弱环节及时采取 加固、预防等措施．5．12汶川大地震中道路、通讯、学校损失最惨重，上海应吸取教训，对关系 民生的重要基础设施和公共建筑，建设时要严格执行防灾技术标准，建好后严格检查，并定期排 查，出现问题及时解决．要积极投入防灾技术设备的研制和开发，推动防灾技术成果的产业化．

(3)建立健全综合救灾体系．建立跨部门、跨区域的灾害信息通报协调机制、情报管理

分析机制、灾害快速评估和预评估机制、应急保障机制以及应急避难机制，为应急管控提供科 学依据、物资保障和物理通道(图4)．就单灾种的发生、发展过程的“测、报、防、抗、救、援”，实行全过程的综合管理，并强调“以防为主”的原则；在不同灾种间“防、抗、救、援”的共 性问题上．实施综合规划，促进资源共享和优势互补；管理体制上遵循“条块结合、分级管理、统一指挥、平灾结合”的原则；战略上坚持“经济建设与城市减灾工作一起抓”的方针，并贯穿于 城市规划和重大工程的勘察、设计、施工、管理的全过程中．

图4自然灾害预警决策支持系统平台综合组成结构

(4)建立可操作应急预案．在对上海市开展系统的灾害风险评估和历史数据库构建基础

上，利用三维与时态地理信息系统技术，对单灾害／复合灾害风险进行情景模拟，精确、直观地体现灾情在时空范围内的衍变状态及影响区域，为应急预案的制定提供一个可视化的分析平台：

根据灾种的影响及发展变化特征，分类建立典型受灾情景，估算受灾面积和可能损失，根据灾情 及受灾对象的空间特性，利用地理信息系统、运筹学等理论知识，实现空间资源的优化配置，为 预防、抢险和减灾提供决策支持．另外，各应急预案应该通过实际演练，全面提高预案的实用性 和有效性．

(5)加强应急避难所建设．应急避难所是政府应对突发重大灾害以及战争可能对人民生

命财产安全带来严重威胁时临时安置(疏散)人员的场所．作为国家、地区综合减灾体系的重 要组成部分，国内外各级政府均对应急避难所的建设高度重视．然而迄今为止。上海还没有一个 正式的应急避难场所，这与新时期平安上海建设极不相称．为此，应从以下两个方面尽快开展相 关工作：(a)把避难所规划纳入到城市规划体系中，针对新老城区提出不同的避难所建设方案(图5是开展应急避难规划的一个案例)；(b)注重城市开放空间防灾避难能力建设，加强防灾 减灾设施的有效配置与合理布局，实现“平时一灾时”资源的有效整合．

图5上海市黄埔区小东门街道防灾公园规划

(6)减轻防灾降险后遗症．自然灾害除了会带来社会经济损失，还会带来严重的生

态环境问题．例如，地震等事故发生时可能伴随化学灾害，洪水灾害可能带来传染病流行等． 2005年8月，美国“卡特里娜”飓风导致新奥尔良市80％区域被淹没，污水、毒水四处扩散，生态 环境严重破坏．另外，在防灾措施实施过程中，还可能带来_些负面影响．比如，我国南方冰冻雨 雪灾难发生时普遍使用的融雪剂就带来了饮用水源污染、基础设施腐蚀、花草树木死亡等诸多 后遗症．尽管目前上海在应对自然灾害过程中，还没有出现类似问题，但也应引起足够的重视．(7)组建防灾救灾志愿者队伍．5．12汶川大地震发生后，许多志愿者自发前去救援．由于 没有统一的组织，大多数人缺乏专业救援知识和培训，严重影响了救援效果．上海应积极培育、发挥志愿者队伍在防灾救灾中的作用．特别是在灾前预防、灾期心理关怀及灾后重建等方面，充分发挥志愿者队伍的力量．可考虑整合上海市灾害防御学会等相关社会团体的力量，注册成 立上海市应急救援志愿者协会，深入区县、乡镇、街道、企业、民间团体等协调、组织广大志 愿者开展工作，灾害发生时快速组建应急救援队．协会建立统一规范和章程，设立统一标志，和 国际接轨，对志愿者进行严格的专业培训和演练．成立应急救援基金，争取企业、社会，甚至国 际组织的大力支持§．

(8)开展减灾科普宣传，培养灾害管理人才．充分利用上海市灾害防御协会、上海市科

协等社会团体的组织网络、工作网络，协调各方面的社会力量参与防灾减灾科普宣传工作．发挥 电子科普画廊等科普平台，以及科普志愿者、社区科普组织的作用，广泛开展面向基层民众的减 灾科普宣传．抓住迎“世博”的良好契机，发挥街道、社区(村)在减灾管理四级网络中的作用，使防灾减灾宣传日常化、网格化．充分挖掘和共享已有的科技资源和人才资源，建立健全市民 应对灾害技能的教育与培i)lI体系，提高广大市民的安全意识和自救互救能力．建立灾害管理人 才教育与培训体系，培养专业的灾害管理人才．完善综合性防灾训练和演习机制，提高灾害应急 管理的综合协调能力．

4结论

(1)中国东部地区在全球变暖、海平面上升和快速城市化背景下，遭受自然灾害影响的

风险与日俱增，在重视灾害预测、预报同时，应加强防灾救灾能力建设，不断提高全社会应对自 然灾害的能力．

(2)影响上海的自然灾害主要包括海平面上升、地面沉降、台风风暴潮、暴雨内涝、赤

潮、高温、雷击和地震等，其中以台风风暴潮和暴雨内涝最为突出．这些灾害具有发生频繁，灾 情严重，成因复杂等特点，严重威胁到上海城市安全．

(3)目前上海市主要面临汛期灾害影响巨大，基础设施老化与市政建设滞后，市民防灾减 灾意识薄弱，城市人口与经济规模持续上升等4个方面的降险减灾挑战．

(4)上海市应着重从八个方面全面提升应对自然灾害的能力，构建以“风险防范”为核心 的城市安全预警体系．

第三篇：y面试热点自然灾害处置应对策略

面试热点：自然灾害处置应对策略
近年来，世界各地遭遇的地震、海啸、洪水、冰冻、高温等自然灾害，不仅比过去 多得多，而且对人类正常生活的危害也愈加严重。特别是我国，近几年，自然灾害频频 发生。08 年的冰雪灾害、汶川地震、09 年的甲型流感、10 年以来的西南大旱、北方低 温，以及这些天的洪水灾害、高温等，都给人民群众的生命财产带来了极大的危害，也 给国家造成了极大的损失。这些自然灾害事件如果处理不好，很可能会引起人民不满、社会动荡。所以，在公务员考试中，如何应对自然灾害也应当成为考生备考的重点。

一、自然灾害概述 自然灾害是指对自然生态环境、人居环境和人类及其生命财产造成破坏和危害的自 然现象。它的形成必须具备两个条件：一是要有自然异变作为诱因，二是要有受到损害 的人、财产、资源作为承受灾害的客体。自然灾害对人类社会所造成的灾害往往是触目 惊心的。它们之中既有地震、火山爆发、泥石流、海啸、台风、洪水等突发性灾害;也 有地面沉降、土地沙漠化、干旱、海岸线变化等在较长时间中才能逐渐显现的渐变性灾 害;还有臭氧层变化、水体污染、水土流失、酸雨等人类活动导致的环境灾害。这些自 然灾害和环境破坏之间又有着复杂的相互联系。人类要从科学的意义上认识这些灾害的 发生、发展以及尽可能减小它们所造成的危害，已是国际社会的一个共同主题。自然灾害的特征： 自然灾害的特征： 自然灾害通常是剧烈的，其破坏力极大，持续时间有长有短。灾难包括了很多因素，它们会引起受伤和死亡，巨大的财产损失以及相当程度的混乱。一次灾难事件持续时间 越长，受害者受到的威胁就越大，事件的影响也就越大。另一个影响灾难程度的主要特 征，是人们是否获得了足够的预警。自然灾害有许多重要的特征，它们突然、有力，无法控制，引起破坏和混乱，通常 很短暂，有最低点，有时可以预报。自然灾害的影响： 自然灾害的影响： 灾难影响行为和精神健康的方式有多种：(1)灾难会带来实质性的创伤和精神障碍;(2)绝大多数的痛苦在灾后一两年内消失，人们能够自我调整;(3)由灾难引起的慢性精神障碍非常少见;(4)有些灾难的整体影响可能是正面的，因为它可能会增加社会的凝聚力;(5)灾难扰乱了组织、家庭以及个体生活。自然灾害会引起压力、焦虑、压抑以及其它情绪和知觉问题。影响的时间以及为什 么有些人不能尽快适应仍然是未知数。在洪水、龙卷风、飓风以及其它自然灾害过后，受害者表现出恶念、焦虑、压抑和其它情绪问题，这些问题可

以持续一年。一种极度的灾难的持续效果，称为创伤后应激障碍，即经历了创伤以后，持续的、不必要的、无法控制的无关事件的念头，强烈的避免提及事件的愿望，睡眠障碍，社会 退缩以及强烈警觉的焦虑障碍。

二、处理流程

自然灾害处置要点： 自然灾害处置要点： 1.预警。灾害来临之前，加强监测，发布预警信息。2.汇报。在第一时间汇总、汇报灾情。3.抢救。抢救伤者，预防次生、衍生灾害;紧急救援和转移灾民，最大限度减少人 员伤亡和财产损失。4.安置。视灾情和灾区需求，及时向灾区下拨救灾应急资金和物资(必要时派工作 组)，为灾民提供临时住所、应急食品、衣被等生活必需品。5.通畅。保障灾区通路、通水、通电、通讯，以便更好地紧急救治伤病员，控制疫 情发生和蔓延。6.维持稳定。组织力量维护灾区社会治安和交通秩序，保障人民生活环境，使社会 秩序井然。7.宣传。向社会发布灾情及救灾工作等有关信息，稳定人心。8.重建。恢复重建因灾毁损的住房、学校校舍;修复因灾毁损的交通、通讯、水利、电力、供水等基础设施。

三、试题分析 1.你们村接到消息会发洪水，你是村委书记，怎么办? 【思路分析】本题是情景处理题的自然灾害类型。你的角色是村委书记，设置的情 景是接到要发洪水的消息，你应该怎么处理。虽然与自然灾害有关系，但毕竟洪水还没 有发生，是一种预设条件下的情景处理。实际上是考察作为一名公务员的应变能力。【参考答案】 天灾无情，面对突发性自然灾害，作为党员干部一定要身先士卒。所以，我一定要 采取一系列必要措施，确保人民生命财产安全。首先，我会立即组织村委会成员、各小组长，把消息迅速地通知到村里各家各户，同时安抚大家的情绪，让村民不要慌乱，做好洪水来临前的准备工作。其次，我会组织村干部们密切关注天气情况以及村里的河流情况，有异常情况及时 汇报，听取上级的相关指示，如果上级有相关文件也做到及时下达。最后，如果洪水来临，立即有序组织村民转移，选择较高的山坡，组织动员一切力 量确保人民生命安全。2.在一次夏令营活动中，突然发生山体滑坡。假如你是这次夏令营活动的领队老师，你会如何处理? 【思路分析】本题属于情景处理题的自然灾害类型。设定情景是在夏令营活动中，突然发生山体滑坡，你的角色是领队老师，要求你回答面对如此“危境“将会采取的措 施。本题实际上是考察作为一名合格的公务员所需要具备的应变能力。【参考答案】 作为夏令营的一名领队老师，必须敢于负责、勇于负责，善

善于负责，面对突如其来 的山体滑坡，我将利用以前所学的救急知识，确保队员的安全。首先，要保持冷静，观察周围形势，带领学生迅速转移到相对安全的地方，转移过 程中一定要确保每一位学生的安全。第二，等山体滑坡过去之后确定大家所在位置，求助救援单位，告知他们我们的具 体情况，希望能够尽早得到救援。同时与学校领导联系，汇报情况，征求意见。第三，在等待救援的过程中，维持好学生秩序，做好学生的心理安抚工作，保证学 生不慌乱;清点人数，对受伤的学生做一些的基本的消毒处置。最后，吸取教训，总结经验。以后带领学生参加类似活动时要以此为教训，充分做

好各方面准备，以备突发事件的发生。概括说来，解决自然灾害要分两步走：采取应急措施和建立长效机制。应急是短期 行为，但是又是自然灾害突然爆发后首先采取的，因为这类突发性事件最大的特点在于 不确定性。自然灾害爆发后，根本的做法是以人为本，救人是第一位的;要稳定人民群 众的情绪，防止出现慌乱局面。第二步就是应急过去之后，要实行灾后重建，再立新家 园。在进行公务员考试面试的备考中，要学会举一反三，在做题的过程中，不只是学会 做一道题，更应该是学会做一类题。在当前自然灾害频发的情况下，学会如何处理突发 性的自然灾害事件，掌握其应试思路与策略，对考生进行面试是非常重要的。因此，考 生在备考中，要多多学习方法，方能取得好成绩。

第四篇：突发自然灾害及其应对

我国突发环境灾害事件及其应对问题思考

摘要 人类历史在很大程度上与环境灾害相伴随前进，与自然环境灾害不断斗争。改革开放以来，我国社会经济等各项事业不断发展，取得了令世人瞩目的成就。但同时我国的环境灾害问题日趋严重，各种突发事件频发，对人民生命财产和自然生态带来重大破坏。本文主要分析了突发环境灾害事件的相关问题，并给予初步思考，以期带来有效的应对方法。

关键词 灾害 环境事件 开县井喷 政策应对

一 突发环境事件相关概念概述

研究环境灾害事件，首先要明确相关的概念涵义，如灾害、环境灾害、突发环境灾害事件等。

灾害是我们日常生活中经常耳闻的词汇，大家对此并不陌生，灾害可以说是始终伴随着人类发展的，同时人们对灾害的认识也一直在进步，防范灾害的方法也很多。但是对它下一个科学的定义却是有难度的。对于灾害的定义，国内外学者从不同角度都给予了一定的回答，其中国内学者的论述主要分为三种类型。第一，灾害是由某种不可控制或未予控制的破坏性因素引起的、突然或在短时间内发生的、超过本地区防救力量所能解决的大量人群伤亡和物质财富毁损的现象。第二，有的学者把灾害的含义衍生，包括自然发生或认为产生的、对人类和人类社会具有灾害性后果的所有事件与现象，尤其是对生命财产安全造成或带来较大危害的，甚至是毁灭性危害的自然或社会事件。第三，是将生态与环境的危害包含在内，是指某一地区，由内部演化或外部作用所造成的，对人类生存、人身安全与社会财富构成严重危害，以致超过该地区承灾能力，进而丧失其全部或部分功能的自然-社会想象。本文采用张雨萍、张妙仙所编著的《环境灾害学》中对灾害所下的定义，即灾害是指在某一地区、某一时间内，由地球内部演化、外部自然和人为作用所引起的，突发的或通过累积在短时间内发生的，对人类的生命财产和生存环境构成严重威胁的，超过承灾能力的，致使当地的社会、生态和环境的全部或部分功能丧失的自然-社会现象。①

环境问题在近代工业革命以来日益突出，对人类社会产生了很多负面影响。环境的恶化表现在江河湖海、动植物等各方面，引起了世界各国的普遍关注。关①张雨萍、张妙仙.环境灾害学[M].北京:科学出版社,第1页.于环境灾害的内涵而言可分为广义和狭义两类。广义的环境灾害是指自然环境中蕴藏的对其自身有威胁作用的某些因素发生变化，累积超过一定临界度，致使自然环境系统的功能结构部分或全部遭到破坏，进而危及人类生存环境，导致人类生命财产损失的现象。狭义的环境灾害是指人类在开发、利用和改造自然，与自然环境相互作用的过程中，超越了自然环境承载能力和自然环境所具有的自我调节能力，违背了自然环境的发展规律，致使自然环境的系统结构与功能遭到毁灭性的破坏，以至于部分或全部失去其服务与人类的功能，导致环境污染、生态和环境破坏，甚至对人类生命财产构成严重威胁，并因此反作用于人类，造成人类生命财产严重损失的自然社会现象，它具有自然和社会双重属性。本文更多的是涉及到狭义的环境灾害。

突发性的环境灾害对人们的正常社会生活和自然生态有巨大危害，它本质上是人类行为带来的环境风险向现实危害的转化。②突发环境灾害是指，违反环境保护法律法规的经济、社会活动与行为及意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害等致使环境受到污染的事件，以及其他突发公共事件产生、衍生的环境灾害。突发环境灾害主要分为三类：突发环境污染事件、生物物种安全事件和核辐射事件。突发环境污染事件包括河流水域、化学烟雾、海上泄露等事件，它具有影响长远并难以消除的特点。它的频繁发生，不仅给人类带来了生命财产健康的损失，并且使生态遭到严重破坏，阻碍社会经济发展。生物物种安全事件包括人类对生物物种的大量猎杀等行为带来的生物多样性的减少同时对生态和环境造成危害的事件。核辐射污染更容易对环境和人类造成危害，最近的事例如2011年3月发生在日本的事件。

二 具体案例的分析之2003年重庆开县井喷事故

（一）开县井喷事件经过、应对措施及影响危害

2003年12月23日，重庆开县发生特大天然气井喷事故。事故发生地点位于开县高桥镇晓阳村境内，井喷发生在罗家16号井。罗家16号井隶属于四川石油管理局川东钻探公司，在23日钻探过程中井底突然发生溢流，并迅速造成井喷失控，具体时间为21时55分。井喷发生之时，来势特别凶猛，失控的有毒气体在空气中迅速扩散，使受灾面积迅速扩大。② 廖建凯.论应对突发环境事件的责任分担[J].行政与法 2008,(04)第22-25页.23日22:30分左右，钻井队在组织井控无效的情况下，开始组织撤离井口周围居民；22:45分，井队向高桥镇政府通报情况，并要求紧急疏散井口周围3-5千米的居民。23时左右，经四川、重庆安监部门的通报，重庆开县政府开始组织抢险救灾，至24日16时井口抢险套压成功，事态得到控制。信息 发布，救援措施，事故发生后，应急救援是政府最重要的工作。24日上午，重庆市委、市政府成立了“12•23”抢险指挥部，科学组织救灾和安置。首先，确定有毒气体的扩散方向和浓度状况，将处于危险范围内的群众全部转移。群众疏散分为四个方向，设置了十五个集中救助点，各救助点在医疗、后勤等方面组织力量全部到位。此次事件共转移6.5余万人，规模相当之大。其次，进行受灾群众的搜救和安置工作。组织搜救队对井口以及周围几公里范围内逐一排查，尽最大限度救出滞留群众。同时从各大医院抽调医务人员赶赴灾区救援，开县人民医院和中医院发挥了重要作用。第三，在井喷得到控制之后，有序组织灾民返乡。在27日控制井喷后，指挥部将工作重心转移到组织灾民返乡。整个过程按照先后顺序，第一步组织五公里以外的灾民返家，第二步组织事故重灾区灾民返家。最后，在灾民返家之后，工作重心开始放在稳定灾民情绪、进行灾后理赔等方面。在这次救灾抢险过程中，政府科学决策，有效组织，依靠人民的力量，最终顺利完成任务。

井喷事件发生后，党中央、国务院高度重视，对救灾抢险做了重要指示，对于事故原因，国务院进行了专门调查。经过国务院调查小组的努力，最终确认此次事件为一起重大责任事故，并将事故发生的直接原因确定为以下七点：第一，有关人员对罗家16H 井的特高出气量估计不足；第二，高含硫高产天然气水平井的钻井工艺不成熟；第三，在起钻前，钻井液循环时间严重不够；第四，在起钻过程中，违章操作，钻井液灌注不符合规定；第五，未能及时发现溢流征兆，这些都是导致井喷的主要因素；第六，有关人员违章卸掉钻柱上的回压阀，是导致井喷失控的直接原因；第七，没有及时采取放喷管线点火措施，大量含有高浓度硫化氢的天然气喷出扩散，周围群众疏散不及时，导致大量人员中毒伤亡。除了这些直接原因，还有其他因素导致了这次事件的影响范围。例如，公司安全管理制度存在漏洞，缺少想用的事故应急预案；开采之前没有对周围群众进行安全告知，没有让群众知道天然气的开采具有危险性；居民缺乏安全防范知识，没能

正确及时的选择逃生；决策失误等。

开县特大井喷事件造成了重大损失和危害影响。事件造成9.3万人受灾，241人遇难，同时有大量人员和牲畜家禽等伤亡。井喷事件对当地的正常生产生活产生了极为不利的影响，消耗了大量的人力和物力，造成直接经济损失达8200万余元，更重要的是对灾区民众的心理造成了严重的精神创伤。此外，这是继“非典”事件之后又一重大的社会经济和环境卫生事件。

（二）开县井喷事件的总结与反思

2003年12月的这次特大井喷事件留给我们的是惨痛的教训，需要我们去进行深刻的总结与反思。

首先，安全管理制度的缺失。事故发生后生产职工和附近居民都是一种慌乱盲目地自逃行为，严重缺乏组织性。由于没有建立安全管理制度，有关部门没有进行对民众的安全教育和逃生技能培训。

其次，安全监督力度不到位。天然气开采属于高危高风险行业，在开采之前应当认真评估开采条件和选址要求，在这次事件中恰恰是这些没做到位。中石油公司并没有告知居民关于发生井喷的危害性，中石油在生产中所受到的监督是很缺乏的。生产操作者没有严格按照相关程序和要求进行作业，这种失职所导致的后果是极其严重的，在这背后的深层原因是管理和监督的不到位。

第三，应急机制不健全。目前，就我国的整体情况而言，应急救援体系还不是很完善，在一定程度上还是很薄弱。在此次事件中，石油公司和政府缺乏有效的应急预案，致使在应急处理中显得力不从心，当地政府和生产者之间在前期缺乏有效的沟通，延误了救援时机，扩大了危害。

开县井喷事件具有一定的代表性，对我们以后的安全生产和应急救援有重要的警示和启示作用。第一，针对高危生产行业，我们要加强对企业的监管，完善监督体系，确保安全生产和经济社会的安全同步。第二，做好企业和居民之间的沟通及安全教育工作。企业在生产中要严格落实各种规章制度，及时向居民传达相关危险事项，使居民能够清醒的认识到自己应具备的安全知识和危险防范常识，提高自我保护能力。第三，建立完善国家级特大事故预警机制和应急救援体系。对于特大突发事件应完善国家、地方和企业的责任和义务，实行统一规范的应急救援。

三 突发环境灾害事件的应对思考

（一）.更新观念,重新调整人与自然的关系

在灾害问题日益恶化的当今社会，人们必须重新审视人类对待自然界的传统态度，对自己的生产、生活方式进行反思。长期以来，在人们所习惯的思维方式中一直把自然界视为征服的对象。如果我们还仍以对立的关系处理人和自然，必将危及自然和人类的协调关系。从根本上说，人与自然的关系是人类同自身的关系。人类以来自然生存和发展，自然生态代表着人类的根本利益。破坏自然生态就意味着破坏了人类生存和发展的基础。因此，要实现经济社会的协调发展，就要做到在经济发展与生态环境之间的和谐统一。③

（二）.谋求经济一生态系统的可持续发展

传统的经济发展模式以资源高投入、环境大破坏、灾害事故频生为代价来换取社会经济的发展，实践证明这种模式是不可取的。因而，我们必须转变经济发展模式，尽可能降低人类经济活动对环境资源负面效应。首先，加强我国产权制度，尤其是主要自然资源产权制度的建设，通过明晰产权关系，实现资源，尤其是可再生资源的持续利用。再次，调整经济政策，运用经济手段和市场机制推进产业结构调整。大力发展有市场潜力而又能节约资源与能源、可减少废弃物排放的产业领域。

（三）.经济发展中必须考虑保护生态环境和减轻灾害问题，努力提高社会经济系统的承灾能力

灾害只有在致灾力源的作用超过作为承灾体的社会经济系统的抗御能力时,才会发生。减灾实际上是限制和削弱灾害源，保护易损性的承灾体和提高其承载能力的过程。由于灾害的频繁和巨大的破坏力，目前及未来相当长一段时间人类的应付和驾驭能力还不能完全控制灾害源及其致灾介质，而通过对承灾体的保护，减少社会经济系统的易损性，是减轻灾害损失的有效途径。因而,人类社会在获得经济发展的同时，应当将减灾纳入到国民经济中、长期发展规划，为减轻灾害问题做更多的工作，即在经济发展的投入当中应当计入用于减灾的支出，从而使减轻灾害与经济发展相结合。

（四）.推动减灾工作的社会化、产业化 ③ 战友.环境保护概论[M].北京:化学工业出版社.第49页.将减灾工作渗透到社会发展和经济建设的各个方面,各级政府均应将减灾作为一项重要的职责，制定切实可行的减灾系统计划,并纳入社会发展与经济建设总体计划，大力推行与完善减灾系统工程,发展减灾产业，使各个环节逐步走向产业化,成为新的经济增长点。其中地方政府在灾害管理中具有核心地位要在保护公共利益、维持社会正常秩序方面发挥重要作用。④加强公众的防灾教育，使减灾成为一项社会公众事业,使公众在生产与生活的各个环节都有减灾的意识和责任，提高全社会合理利用资源、自觉保护环境的意识，提高防灾抗灾的技术水平，懂得在危急时刻采取相应的自救行动抗御灾害;提高全民对灾害的心理承受能力，居安思危,有备无患。

参考文献

1.张雨萍、张妙仙.环境灾害学[M].北京：科学出版社，2008.2.战友.环境保护学概论[M].北京：化学工业出版社，2010.3.梁茂春.灾害社会学[M].广州：暨南大学出版社，2012.4.陈新,张华东,陈荣光,贾庆良.开县特大井喷事件及严重后果成因与反思[J].现代预防医学.2007,34,10.5.张华东,陈新,潘仲刚,贾庆良.开县特大井喷事灾害损失及社会影响分析[J].现代预防医学.2007,34,10.6.张华东,陈新,徐少华.开县特大天然气井喷事件对灾区环境影响评估[J].现代预防医.2007,34,9.7.陈安,赵燕.我国应急管理的进展与趋势[J].安全.2007,03.8.徐继敏.突发公共卫生事件中政府、社会组织和个人责任研究[J].探索.2003，03.④ 参见秦启文、李天安.突发事件的管理与应对.新华出版社.

第五篇：自然灾害应对工作总结（范文模版）

孟连县2010及“十一五”期间自然灾害

突发事件应对工作总结

为有效处理我县境内发生的自然灾害,避免和减轻自然灾害造成的损失,确保人民生命财产安全,根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《孟连县人民政府突发公共事件总体应急预案》等相关法律法规，孟连县农业局在县委、县政府的正确领导下积极开展突发性自然灾害应急处理工作。现将2010以及“十一五”期间突发性自然灾害应对工作总结如下：

一、基本情况

孟连县的自然灾害主要有干旱、洪涝、风雹和低温冻害等。2010年及“十一五”期间对我县农业生产造成危害的主要有旱灾、洪灾、冰雹等几种类型，影响面广、危害较大的有六次：

（一）2010年10月份以来，孟连县旱情持续发展，群众生产生活收到严重影响。全县受灾面积48.38万亩，成灾面积20.93万亩，绝收面积4.37万亩，其中：粮食作物受灾面积1.56万亩，成灾1.26万亩，绝收1.11万亩，经济作物受灾44.95万亩，成灾17.86万亩，绝收3.01万亩，造成农业直接经济损失3354万元。

（二）2006年10月7日—10日，孟连县境内普降大雨、局部大暴雨，娜允镇（县城）、景信乡、芒信镇、富岩乡、勐马镇、公信乡降雨量累计分别达276.6毫米、325毫米、145.4毫米、169毫米、190.6毫米、112毫米，尤其是娜允镇（县城）三天时间内降雨量为全市最 1 多，是有气象资料记录以来的72小时降雨量最大值，造成了50年一遇的暴雨洪涝灾害。境内南垒河、南碾河河水暴涨，６个乡镇不同程度发生洪涝灾害，尤其是娜允坝、景信坝受灾最为严重。洪灾造成泥石流严重，人员被卷走或围困，农田（地）、鱼塘被淹没或冲毁，农作物被掩埋，民房被损毁，粮食和家禽被冲走，山区旱稻、玉米、甘蔗大面积倒伏，部分山地被雨水冲刷、塌方，已成熟的玉米、旱稻因不能及时收获，造成发芽、霉烂，使我县农业生产造成重大损失，直接经济损失2077万元。

（三）2007年6月3日，宁洱县遭受6.3级地震，我县境内震感强烈，县境内农田、沟渠、房屋等基础设施不同程度受损，直接经济损失712万元。

（四）2007年8月25日，孟连县境内普降暴雨，其中勐马镇降雨量高达116.5毫米，致使粮食作物、道路、电力设施以及水利设施不同程度受损，直接经济损失450万元。

（五）2008年8月9日，孟连全县范围出现大雨、暴雨强降雨天气过程，其中勐马镇和公信乡降雨量分别达到92毫米和163.5毫米。致使部分民房、农作物、经济作物、交通和水利等公共设施不同程度受损，直接经济损失217.1万元。

（六）2008年8月16日-18日，全县范围内出现大雨、暴雨强降雨天气过程，致使全县部分农作物、经济作物受损，直接经济损失250万元。

二、应对工作

（一）组织领导

孟连县农业自然灾害由孟连县农业局负责应急处臵工作，成立了以局长为组长、分管副局长为副组长，县农技推广中心主任、种子站、植保站及各乡（镇）农业工作站站长为成员的孟连县农业重大自然灾害突发事件应急处臵领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在县农业局，具体承担日常工作。

（二）预案编制

孟连县农业自然灾害应急预案的编制由县农业局负责，并报县人民政府及相关部门批准后公布实施。

（三）应急队伍建设。

孟连县农业局成立了农业重大自然灾害突发事件应急处臵领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在县农业局，随时听候县处臵突发性自然灾害领导小组调遣，开展应急调查和抢险工作。

（三）资金投入

为保证农业重大自然灾害的预测与防治，在财政预算中安排一定的工作专项经费。如遇突发事件，相应安排救灾、抗灾、减灾经费。

（四）物资保障

由于重大病虫草鼠害和低温冻害、洪涝灾害具有爆发性和突发性等特点，根据病虫草鼠预测预报，结合本地气候条件，及时主动与农资部门沟通，做好常用药物、器械的调运贮备工作，充分发挥主渠道作用，为抗灾救灾服务。县种子公司在做好备荒种子贮备的同时，一旦灾害发生后，及时组织相应的农作物良种，确保改种补种需求。

（五）监测预警预报

预警信息包括县气象局的低温冻害、干旱、洪涝等预警信息，全县农作物病虫草鼠害监测网络信息及病虫草鼠情报，各乡（镇）农业重大灾害发生情况的传真、报告等。采集内容包括农业灾害灾种、发生时间、地点、范围，农作物受灾、成灾、绝收面积；农作物主要病虫草鼠害的预测预报结果、发生流行趋势、发生危害面积、损失程度和防治措施等。灾害发生后，由县农业局于第一时间向县政府和上级业务主管部门报告。

（六）应急防范处臵

自然灾害发生后，农业局在接到灾情报告的同时，立即组织专业技术人员赶赴现场开展应急调查，判定自然灾害级别及诱发因素，灾害规模等，提出应急处臵措施，并按灾害规模逐级上报政府和上级主管部门。

（七）调查处理、恢复重建和科普宣传

自然灾害发生后，县农业局及时组织专业技术人员开展调查，掌握灾情的类型、规模、威胁范围和人数等，向受灾群众积极宣传抗旱科普知识，同时上报县人民政府以及上级主管部门，申请财政补助经费，开展灾后重建工作。

（八）临灾和灾后的应急措施

根据我县重大农业自然灾害的预测预报，一旦发生重大农业自然灾害前兆或灾害发生时，主要采取的措施为：报告县政府请求立即做出应急处理；领导小组协调有关部门实施应急预案；办公室迅速组织力量赴现场进行调查，分析灾害发生的原因、发展趋势，为领导小组和县政府决策提供准确情报；根据受灾程度制定救灾、减灾措施，并 帮助指导抗灾救灾工作；报请县政府采取有力的措施发动群众开展群防群治，组织生产自救，减轻灾害损失。

（九）存在的主要问题

一是长期以来农田水利建设造成了不同程度的毁坏，排灌不畅，易受涝灾。二是群众对自然灾害自主防范意识不够强，主要依赖政府防灾，且防灾知识掌握不多，造成一旦发生自然灾害，不知道如何应急处臵、开展自救，而是等待政府求助，没有真正达到全民防灾的工作局面。三是信息传输机制不健全，一些灾情信息不能及时的到达老百姓的手里。四是自然灾害多发生在雷雨期间、往往会发生道路、通讯设施中断，造成信息反馈滞后，应急指挥、救援人员和物资无法及时到位。五是农业保险覆盖面小，救灾资金缺乏。

三、工作建议

（一）进一步强化防大灾抗大灾的思想意识，把人民群众的生命财产安全放在第一位。做好防大灾、抗大灾的思想准备、物资准备，更加重视防灾工作，更加积极主动地进行应对和防抗，更加有力地落实责任。对每一次洪灾、旱灾要根据气象情况，结合风情、水情、雨情，从最大的破坏力和影响力考虑防灾工作决策和部署，把各项防范措施考虑得更周全些、更严密些。坚持科学防灾，依法防灾，立足于早计划、早准备、早行动，更好地确保人民群众的生命财产安全。

（二）进一步完善防灾工作预案，把防御自然灾害各项措施落到实处。要把防灾预案做得更严密，重点更突出，措施更有力，确保把损失降低到最低点。进一步创新宣传手段，充分利用广播、电视、电 信、手机信息等媒体及流动宣传、发放传单建立信息传输平台，及时发布预警、预报信息，宣传防灾避灾和自救互救知识。

（三）进一步落实防灾责任制，形成一级对一级负责、层层落实的责任制。严格工作责任，层层落实责任制。实行县、乡镇、村(居)委会领导三位一体的捆绑联防责任制和责任公示制。特别要针对以往有些村发动不到位的问题，今后要采取积极有力措施，把责任落实到村(居)一级，把村居干部、党员群众的作用发挥出来。

（四）进一步加大农田基本设施恢复和建设力度。分田到户以来，由于村民过渡开荒种地，对基本农田和农业生产基本设施，特别是农田水利建设造成了不同程度的毁坏。排灌不畅，从而导至某些地方受灾严重，所以要进一步加大农田基本设施的恢复和建设力度。

（五）加大农业生产保险的覆盖面。建立财政专项救灾支农资金账户。

四、典型案例分析

去冬今春以来，孟连县旱情持续发展，群众生产生活收到严重影响。全县受灾面积48.38万亩，成灾面积20.93万亩，绝收面积4.37万亩，其中：粮食作物受灾面积1.56万亩，成灾1.26万亩，绝收1.11万亩，经济作物受灾44.95万亩，成灾17.86万亩，绝收3.01万亩，造成农业直接经济损失3354万元。面对旱情，孟连县委、县政府高度重视，各部门协调配合，农业部门积极应对，全力以赴抗大旱、保发展、保民生、保稳定。

（一）以目标责任制狠抓各项工作落实。灾情发生后，中央、省、市、县各级政府、各部门积极加大抗旱资金投入力度，共计安排农业抗旱保春耕资金368万元。为确保2010年全县各项工作目标责任落实，5月17日，县人民政府召开全县农、林、水、牧目标责任书签订会议，县人民政府分别与6乡（镇）人民政府签订了《孟连县2010年农业、林业、水务、畜牧工作目标责任书》，将责任目标层层分解、落实到人。农业部门积极应对，先后两次组织全体干部职工为抗旱灾区捐款共计7270元，制定了《孟连县农业局抗旱保春耕（Ⅱ级）应急预案》，成立了由局长任组长的抗旱保春耕工作领导小组，并下设办公室，精心安排部署，认真落实各项抗旱救灾科技措施，确保抗旱促春耕工作有序开展。

（二）多措并举抗旱魔，千方百计保民生。

为确保抗旱保春耕工作，县农业局全体干部职工紧急动员，抽调科技骨干组成抗旱工作组深入各个乡（镇）春耕生产第一线调查灾情，为灾区群众提供各项技术服务，指导和帮助群众做好抗旱播种、抗旱栽插，查苗补苗和防治病虫害工作，力保“小春损失大春补”。

1.加快中低产田改造进程，提高抗旱减灾能力。全县有耕地57.24万亩，其中13.48万亩属于中低产田地，土壤肥力质量差、排灌基础设施薄弱，抗御自然灾害能力低，基本处于“雨养农业、靠天吃饭”的状态，极大地制约着全县粮食生产和农村经济的全面发展。县农田建设保护站针对县域内渠路不配套、渠道质量差、作物灌溉不便易、多旱等一系列农田基础建设薄弱的实际，精心制定改造方案，进行高规格、集中连片规划建设，共完成农田建设1.4501万亩,建成坡改梯 地0.32万亩，完成中低产田改造0.6346万亩，农艺措施0.4955万亩,建成田间排灌沟3条，总长16.511千米，建成田间机耕路21条9.405千米。经过改造，全县农田基础设施得到全面改善，有效增强了全县农业抗旱减灾能力。

2.推广新品种新技术，加强农业综合生产能力。推广新品种新技术，是加强农业综合生产能力的有效途径，县农业局积极组织科技骨干加强全县农业技术推广力度，认真组织实施各项农业试验、示范推广项目，有效促进了全县农业生产的稳步发展。旱情发生时，正值小春播种关键时期，农业局结合旱情及时调整种植结构，积极组织科技骨干，利用县域热区土地资源，扩大旱作种植面积，大力推广抗旱节水技术，提高粮食单位面积产量，有效缓解了灾情。

3.开展农业科技培训。利用世行项目、新型农民教育等项目深入村（组）采取专题培训、以会代训、现场培训等多种形式组织群众开展各种农业科技和农资使用技术现场培训和指导。共开展科技培训8期，培训农科人员300余人；培训农民5000余人次；发放农业科技宣传单2000余份。

4.农业损失劳务补。为实现“农业损失劳务补”，确保大灾之年农民持续增收，县农业局认真研究部署，充分调动和发挥社会各方面的力量，积极筹措、整合省、市、县三级配套资金共计46万元，大力开展农村劳动力转移培训。共开展培训25期2186人，成功举办现场招聘会2场，转移农村劳动力2278人,实现劳务收入1733.6万元。

5.加强农机培训，利用农业机械化提高抗旱能力。农机局积极组织农业机械操作与维护培训，组织拖拉机驾驶员培训8期，375人。开展大小拖拉机手培训50人、微耕机操作手100人、联合收割机手30人，检验拖拉机2398台，有效促进了全县农业机械化科学发展和现代农业建设。同时，累计投入农机抗旱车辆15车次、农机技术人员70人次,投入抗旱操作手2434人次、抗旱农机具1426台套，农机具备耕面积22666亩，投入抗旱排灌机械492台次，抽水浇灌5112亩次，有效推动了抗旱工作的顺利进行。