关于政府行政职能转变的困境与对策思考（5篇）

第一篇：关于政府行政职能转变的困境与对策思考

关于政府行政职能转变的困境与对策思考

何义亮

[摘要]：政府职能转变是指政府根据社会经济发展的需要对其职责和作用进行动态调整，以适应变化了的新的社会环境，更好地担负起管理社会和服务社会的新的历史使命。自1998年政府改革首次提出转变职能的思想以来，虽然在结构调整、精简人员、提高行政效率等方面取得了显著成效，但是与法治政府和服务型政府的要求相比，还存在着一些问题和困难。目前，我国已进入改革的攻坚阶段和发展的关键时期，我们必须认清在政府职能转变过程中遇到的困境，并找出解决的方法。

[关键词]：政府机构改革 职能转变 困境 对策 政府作为国家的化身，在改革开放和社会主义现代化建设中起着主导作用。“政府在创建市场经济体制的过程中起了核心作用。”①在社会主义市场经济下，我们的政府必须与时俱进，不断根据社会经济发展状况调整管理中不适应社会发展的部分。只有这样才能在社会主义现代化建设中让中国立于世界民族之林。因此，对于行使职能，处理事务的政府机构进行改革是不变的主体。我国政府职能的转变是与政府机构改革紧密相连的，政府机构改革的核心内容是政府职能的转变。回顾三十年政府机构改革的历程，可以看到改革的内容是紧随着不同历史时期党的主导政策及经济改革的不同需要而决定的，主要表现在三个方面：一是精简机构，二是转变职能，三是政府职能整合。

当下，我国政府职能转变和社会主义市场经济的发育互相促进，使政府与市场的关系发生了深刻的变化：市场机制的框架初步建立，市场作为资源配置的基础功能日益显现，企业正逐步成为市场的主体，政府也逐步向服务性政府转变。但我们也应该看到，政府职能转变还不够彻底，经济运行中政府主导的特征依然突出，政府职能还存在大量缺位、越位、错位现象，并导致诸多社会矛盾的激化，如市场信用环境恶化、资源浪费、环境破坏、大量寻租和腐败、社会分配不公、收入差距拉大等等。因此，未来中国的改革仍应当把政府职能转变放在突出的位置。

一、我国政府行政职能转变的困境

首先，我国的传统政治文化以及行政人员的行政观念和素质现状制约政府职能转变。文化传统一旦形成就具有较强的稳定性，我国现今政府职能转变受到的较大阻力政治文化传统主要表现在以下几个方面：臣民文化、官本位思想及“人治”传统。臣民文化直接导致了我国公民自主精神不强、独立意识淡薄、自治能力极差的现状，进而制约了我国政府职能转变的进程。因为，政府一旦收缩其职能，必然会让渡出部分原属于社会的权力，但如果缺乏具有一定的自治精神、自我管理能力的社会民众与政府实现权力交接，这种自治权的回归，形式上有却如同无。官本位思想是民众对官职的渴望与追求，消弱了人们对政府是否应当履行职能的监督，同时使人们忽视了对政府职能是否应当进行调整和转变的理性思考。也就是说由于监督能力的消弱，滋生了政府官员的官僚主义作风，助长了官员的寻租和腐败行为，理性思考的忽视，则丧失了政府职能转变的思想动力源。而根深蒂固的“人治”传统，既使政府履行职能缺乏必要的法律监督与制约，也使政府的职能调整随意性很大。法律监督的缺乏，滋生了政府权力膨胀、专横施政以及政府行政不作为等现象，削弱了政府应有作用的发挥，而政府职能调整的随意性，则使政府职能制度安排存在着反复性和不确定性的危险。

①洪银兴，曹勇 经济体制转型期的地方政府功能[J] 经济研究，1 9 9 6(5)．

行政观念的转变是政府改革的前提。行政观念包括一系列关于公共行政的理念、理论、思想、方法、技术等诸多的观念范畴。在一些行政人员那里，权力本位观念根深蒂固，民本思想淡漠，统治观念和管理观念仍占据重要的地位，与现代行政相适应的“依法行政”、“服务行政”等思想没有建立起来。受长期计划传统的惯性影响，仍坚信“政府全能”，坚持行政权力支配着社会的一切，视政府为地方经济增长的直接提供者，把政府作为社会各系统的组织中心，习惯于对经济领域指手划脚，这些陈旧观念直接影响着政府职能的转变。另外，行政人员整体素质现状也制约着政府职能转变。改革开放以来，行政人员的素质虽有很大提高，但从总体上讲，与改革开放和经济社会发展的要求相比，还存在较大差距。一是对转变政府职能重要性认识不足，担心职能转变会引起负面影响。二是实际掌握的科学管理知识相当有限，习惯于传统的行政行为及思维习惯，对政府职能只有大致了解，对本层级、本区域、本部门应履行的职责缺乏科学的认识、清晰的界定，不知道哪些职权应归还社会，哪些职能应得到加强，致使职能转变很难落到实处，改革出现某种“复归”。三是进取意识不强，虽然也赞成转变政府职能，但缺乏创新意识，不愿主动探索，行动上等待观望，希望有现成的东西可以照搬照抄。四是社会责任感不强，存在着部门利益高于社会利益的倾向，思考问题往往从小集团或个人私利出发，对既得利益不愿放弃。五是急功近利，短期政绩目标至上，轻视甚至忽视地区长期发展战略目标。

其次，政府职能转变在理论准备和反思上存在不足，政府部门的自利性制约着这一转变。“理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改革的一个突出问题。"①当代西方政府改革之所以比较成功，其中的一条经验在于有强大的理论阵容作支持，例如：公共选择理论、新公共管理理论、企业型政府理论、治理理论和新公共服务理论等。而我国，每次政府改革都暴露出理论的准备和反思不足这一问题。理论上的滞后必然影响着实践中对政府改革方案的思考，并限制着战略和政策的选择。以往一些改革之所以成效不大甚至流产，其中的一个原因在于缺乏足够的理论支撑。“政府是公众利益的代表，公务员是人民的公仆” 的传统观念，只是人们的一种假定和期望，政府也存在运用权力谋取私利的动机。权力即意味着利益。对政府部门而言，任何职能的丧失，意味着对其既有利益的放弃。加之，在体制转轨过程中，政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化。结果出现了凡是可以收费的职能被大大强化、凡是难以收费的职能被大大弱化的现象，政府职能被严重扭曲。这就是所说的政府既是改革的倡导者、推动者，又是改革反对者的悖论。政府部门自利性的事实存在，是阻碍政府职能转变的深层次根源。

再次，政府职能转变在精简政府机构中的困境。政府在推进社会福祉的同时，也给社会带来了巨大的负担。政府机构臃肿，财政赤字增加，腐败现象泛滥最为典型。政府机构是政府职能的载体，政府职能是政府机构设置的依据，二者是一对矛盾统一体。按照结构——功能理论，有什么样的机构就有什么样的职能。但现实中，我国政府机构设置滞后于政府职能的转变，不适应和谐社会的发展。政府职能的配置是从职责范围和作用层次两个方面来确定政府行政管理的目标、内容、过程及其运作方式的，是一个结构严密的体系。政府职能凭借政府机构才能履行，由于政府职能的动态性和政府机构的相对稳定性缘由，中国的政府机构至今依然不能适应政府职能的转变，机构臃肿、冗员浮事等问题较为突出。我国先后进行过四次大规模机构改革，但始终没有从根本上摆脱“精简——膨胀——再 ① [ 1 ] 张国庆，行政管理学概论[ M ] ．北京： 北京大学出版社，2000

精简——再膨胀” 的怪圈。其根源在于：其一。政府是改革的领导者，但又是实现自身职能转变的承担者。各级政府机构既得的利益在职能转变和机构改革必然成为阻力。其二，政府职能和机构改革是一项复杂的社会系统工程，是诸多因素共同作用的整体改革，需要相互协调，相互配套。其三，政府机构改革适应政府职能转变的同时也带来了新任务，即如何妥善安置离职人员和如何培养新的行政管理人员是一大难题。正如邓小平指出的：“ 政治体制改革的每一个措施都涉及千千万万的人，主要是涉及广大干部。” ①

政府职能转变过程中还有许多困境，包括政府理念的选择、政府定位、公共权力关系的科学化等等问题。

二、面对困境，政府职能转变的对策

政府职能转变是当代中国政府改革的根本问题。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的历史条件下，我国经济社会发展进入新阶段，客观上要求建立起与社会主义市场经济相适应、与社会主义民主政治相匹配、与社会主义先进文化相一致的现代政府职能体系，实现从全能政府向有限责任政府的转变，从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。

（一）、打破传统的政治文化，逐步让人们脑中的臣民文化、官本位思想及“人治”传统清除，促进人们行政观念的转变。要创新政府运行机制，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，做到决策科学民主、执行坚决有力、监督透明公正。改革和完善政府决策机制正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解 民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。决策科学化民主化是一个有着明确内涵的概念。它要求决策过程必须建立在制度的基础上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量收集信息，充分研究论证，采用现代化的技术手段，把静态的典型研究与动态的系统分析结合起来，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策精确度。民主化与科学化相辅相成，不可分割。实现决策科学化民主化是决策机制改革的总目标。首先，按照科学决策的要求严格规范决策过程，包括决策程序的完备化、决策论证的民主化、决策方法的现代化以及决策的多方案选优。必须打破长期存在的决策过程神秘化，从目标提出、调查研究、方案评估、咨询论证直至拍板确定，都要有一整套必经程序，从制度上杜绝长官意志和草率决策。其次，把专家咨询作为一项制度纳入决策过程。因为，现代社会的决策主体应该也必须是由各级政府决策层、各类智囊机构和专家系统以及各种社会组织组成。再次，把经过实践检验的科学的决策程序以法律的形式固定下来。受到法律保护的科学的决策程序是科学决策的根本保证，要随着决策机制改革的向前推进，不断地把已经取得的改革成果用法律和制度的形式加以确立。改革和完善对权力的制约和监督机制 不受制约和监督的权力必然走向腐败，而权力的实质是公共责任，这就决定了必须通过以法制权、以权制权、以民制权、以德制权，使权力变成相对的权力、可以监控的权力。因此，要结合新形势下的新问题、新特点和新任务，不断改进和完善对权力的制约与监督机制。(二)、深化行政审批制度，提高政府能力，提升政府理论性和反思的能力，不断促进政府向人民的公仆与服务者转化。政府职能转变是一个动态过程，对这一过程的驾驭和管理是由政府自身的能力决定的。中国的政治体制改革已经滞后于经济体制改革，因为政治体制改革比经济体制改革更为复杂艰难，政府如果不具备相应的理论反思能力和制度支撑，再好的政府理念也只是空中楼阁。兼于 ①邓小平，邓小平文选(第三卷)[ M ] ．人民出版社，1993

政府职能的发展性与政府机构的相对稳定性，应该先提升政府能力，再进一步细化政府职责，根据实践的需要从政府机构细微处着手，然后分阶段对整个政府机构进行改革，渐进地转变政府职能。因此，提高政府能力尤为重要。同时，政府要时刻坚持以人为本，而不是只思考自己的利益。所以，政府要深化行政审批制度改革，依法履行政府职能。行政审批是世界各国政府普遍采用的一种行政管理方式。由于历史等多种原因，目前的行政审批制度改革，就遇到了政府部门利益的顽强阻碍，有些政府部门对清理和减少行政审批项目态度不积极，采取避实就虚、搞数字游戏的办法，千方百计保留行政审批项目，扩大审批项目的自由裁量权，很 多消减的审批项目多是无足轻重，有些则是明减暗不减，目的就是保留因审批带来的部门利益。政府管理中仍然存在着行政审批过多、过细的现象，许多不该由政府管的事情都要经过审批许可，这是政企不分、政事不分、政社不分的症结所在也是造成以权谋私、滋生腐败的重要原因。继续推进和深化行政审批制度改革，是加快政府职能转变的行之有效的重要举措。

(三)、优化政府人力资源，精简政府机构，消除机构臃肿。政府机构膨胀已经成为世界趋势，世界各国的学者和政府官员从不同方面对政府机构膨胀进行抨击。在“官本位”思想浓厚的中国。政府机构膨胀更为突出。195年英国学者帕金森在《帕金森定律——组织病态之研究》一书中对官僚组织机构的多种病态现象进行了描述和分析。帕金森定律在一些方面确实解释了我国政府机构臃肿的原因。根据帕金森定律分析可以得知，我国机构臃肿的原因在于人员素质和能力，即平庸的人乐于选用更多比自己更为平庸的人为自己的下属。而处在低层的有才能的人容易失意而不愿尽力。因此，从优化人力资源、提高公务员能力素质的角度着手，通过用人制度创新和电子政府技术手段，完全可以逆向精简政府机构，避免自上而下精简机构带来的人员安置问题。因此，优化政府人力资源，提高公务员能力，是政府职能转变的关键。目前我国已经实行“凡进必考” 的公务员录用制度及“三定方案”，从源头上控制了公务员的数量，但相对整个公务员体系来说，公务员队伍良莠不齐，能力结构也不合理，因而提高公务员队伍的整体素质是转变政府职能、精简政府机构的当务之急。同时大部制改革可以很好的精简政府机构人员，是人员混乱不齐等现象得到缓解。在政府系统内部 ,可以充实加强宏观部门、执法监督部门。某种程度上说 ,我国政府系统内官多兵少现象还比较严重，尤其是副职数严重超过了实际需要 ,而真正的执行机构、督部门却比较薄弱。因此,可以结合职能转变, 将过多的员转到执行监督部门,实行职能与人员同步分流转移,职转到哪里人员就分到哪里。根据社会主义市场经济的要求 ,可以试着改变以往人员分大都是由大机关向小机关分流、由机关向事业单位分流的病,引导分流人员向企业流动 ,鼓励他们主动打破 “官本位思想的束缚 ,积极涌入市场经济的浪潮 ,当然这也得遵循向选择的原则。

在新时期，政府机构职能转变问题越来越成为影响我国经济社会发展全局的关键性、战略性问题。随着市场经济的发展，政府不再是那种什么都要管的政府，而是服务性政府，凡是市场能解决的，政府就不介入。同时，行政职能改革更加体现政府优化资源配置，为人民做实事，做好事的宗旨。通过大部制改革，不仅削减了行政成本，而且在很大程度上提高政府的行政职能实现的效率。对政府行政职能的困境的反思是实现和谐社会的助推器，各级政府要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求、深化行政管理体制改革，在服务中实施管理，在管理中体现服务，以发展社会事业和解决民生问题为着力点，逐

步形成与社会主义和谐社会相适应的公共服务体系，不断提高公共服务的效率、品质和水平。

参考文献：

1． 洪银兴，曹勇 经济体制转型期的地方政府功能[J] 经济研究，1 9 9 6(5)． 2． 张国庆，行政管理学概论[ M ] ．北京： 北京大学出版社，2000 3． 邓小平，邓小平文选(第三卷)[ M ] ．人民出版社，1993

第二篇：浅谈政府经济管理职能的转变

浅谈政府经济管理职能的转变党的十六大提出了全面建设小康社会的目标，并明确指出“完善社会主义市场经济体制，保持国民经济持续快速健康发展；进一步转变政府职能，改进管理方式”等要求。随着中国加入WTO,中国经济正快速融入世界经济，政府职能转变成为一个迫切的问题。不仅中央政府的职能需要进行根本性的转变，特别是地方政府职能的转变成为经济发展的必然需求。转变政府经济管理职能的必然性政府行为是转变政府职能、优化发展环境的主体要素，哪里政府行为规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才；反之，政府行为不规范，不能依法行政，不进行制度创新，在激烈的环境竞争中就会落败，也无法实现当地经济社会的协调发展。在政府行为中最主要的就是政府管理行为、服务行为和收入支出行为，但不论是政府管理、服务还是收入支出行为，目前都存在着一定的异化，即缺位、越位或错位，新形势要求政府经济管理职能要尽快转变到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来，特别是在社会管理和公共服务上要做到到位、适位。社会主义市场经济对县级政府职能的要求是多方面的，县级政府必须在实践中适应市场经济的客观要求，才能取得领导市场经济的主动权。当前，县级政府职能与社会主义市场经济的客观要求，仍然存在着很多不相适应的方面。一是市场经济观念转变不到位。在县级政府，有些同志尽管口头上讲的是社会主义市场经济，而行动上却或多或少地停留在计划经济的轨道上。一方面要求政企分开，另一方面还对企业进行不适当的干预；一方面讲要把国有企业推向市场，自负盈亏，另一方面却仍用老办法，热衷于向上级要项目要资金，坐在那里“等靠要”；一方面讲要按市场经济的法则指挥生产，另一方面却沿用老办法催耕催种或向企业摊派等。二是政府职能转变不到位。县级政府职能的转变关键在于三个方面：政企分开、还权于企业和搞好服务。现在一些领导干部仍喜欢运用手中权力从人、财、物等方面对企业进行干预，造成政府部门与企业之间关系理不顺，政府部门舍不得放权，企业不敢用权。一些企业既想摆脱政府部门过多的干预，又想躺在政府的怀抱里“等靠要”，企业缺乏生机活力。县级政府职能转变不到位在农业上的表现是一些领导干部错误地认为，搞市场经济就是政府撒手不管，农民想种啥就种啥。这是对社会主义市场经济一种很肤浅的认识。三是经济体制改革不到位。现在强调政企分开，一些企业法人事实上成为企业财产的所有者和经营者，由于产权不明和监督机制不全，对企业财产支配和生产经营的监督权力随着自主权的下放和行政干预的减少，企业法人在经济运作中的权力越来越强化，导致经营权侵害所有权，这种关系不适应市场经济的要求，造成政府与企业的利益分配不合理和国有资产的流失。同时，由于市场机制不健全，企业生存发展的外部环境和内部因素不协调，制约县级国有企业的发展。有相当部分县级企业亏损，处境困难。在农村，由于“统”与“分”关系处理不当，重分轻统，土地切块分户承包经营对实行规模生产带来的局限性逐渐暴露出来，加上农村社会化服务体系不够健全，这种局限性越来越约束规模型社会化市场经济的发展。此外，一些县级领导干部在思想作风和工作方法上还不能适应市场经济的要求。在思想作风上存在脱离实际，说多干少，不敢负责，短期行为，弄虚作假，贪图安逸等问题。在工作方法上习惯于行政命令，搞群众运动，指导工作一刀切，照搬照抄别人的经验，思维单一僵化，习惯于按老办法行事。一讲贯彻上级精神就马上想到开大会、传达文件；一讲重视就想到出席会议的人规格高、人数多、规模大；一讲加强就想到要扩充编制，增加机构和人员；一讲抓落实，就想到搞检查评比、统计数字报表等等。这些意识形态领域中的问题严重制约着市场经济健康发展。政府经济管理职能转变的方向和任务党的十六届三中全会《决定》指出，转变政府的经济管理职能，是党的十四大确定建立社会主义市场经济体制以来，经济体制改革的一项重要任务，政府职能转变的方向、任务和具体内容要随着市场经济的不断发展而逐渐深化。党的十六大提出，完善政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能，减少和规范行政审批。这次《决定》提出，深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。随着改革实践的发展，政府管理经济的职能已经由过去直接干预微观经济活动逐步转向主要从事宏观调控，组织重大基础设施建设，监督和维护市场经济秩序，创造良好的市场环境。就县级政府而言，转变经济管理职能的落脚点应放在依法行政和搞好服务方面。依法行使经济管理权《行政许可法》已于今年7月1日起正式施行。这部法律的出台，标志着我国政府对经济社会事务的管理正不断走向制度化、规范化、法制化，对政府管理理念、管理职能、管理体制、管理方式等提出了许多新的要求。就经济管理而言，应注重抓好以下几项制度建设。建立现代企业产权制度。产权是

第三篇：浅谈政府经济管理职能的转变

浅谈政府经济管理职能的转变党的十六大提出了全面建设小康社会的目标，并明确指出“完善社会主义市场经济体制，保持国民经济持续快速健康发展；进一步转变政府职能，改进管理方式”等要求。随着中国加入WTO,中国经济正快速融入世界经济，政府职能转变成为一个迫切的问题。不仅中央政府的职能需要进行根本性的转变，特别是地方政府职能的转变成为经济发展的必然需求。转变政府经济管理职能的必然性 政府行为是转变政府职能、优化发展环境的主体要素，哪里政府行为规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才；反之，政府行为不规范，不能依法行政，不进行制度创新，在激烈的环境竞争中就会落败，也无法实现当地经济社会的协调发展。在政府行为中最主要的就是政府管理行为、服务行为和收入支出行为，但不论是政府管理、服务还是收入支出行为，目前都存在着一定的异化，即缺位、越位或错位，新形势要求政府经济管理职能要尽快转变到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来，特别是在社会管理和公共服务上要做到到位、适位。社会主义市场经济对县级政府职能的要求是多方面的，县级政府必须在实践中适应市场经济的客观要求，才能取得领导市场经济的主动权。当前，县级政府职能与社会主义市场经济的客观要求，仍然存在着很多不相适应的方面。一是市场经济观念转变不到位。在县级政府，有些同志尽管口头上讲的是社会主义市场经济，而行动上却或多或少地停留在计划经济的轨道上。一方面要求政企分开，另一方面还对企业进行不适当的干预；一方面讲要把国有企业推向市场，自负盈亏，另一方面却仍用老办法，热衷于向上级要项目要资金，坐在那里“等靠要”；一方面讲要按市场经济的法则指挥生产，另一方面却沿用老办法催耕催种或向企业摊派等。二是政府职能转变不到位。县级政府职能的转变关键在于三个方面：政企分开、还权于企业和搞好服务。现在一些领导干部仍喜欢运用手中权力从人、财、物等方面对企业进行干预，造成政府部门与企业之间关系理不顺，政府部门舍不得放权，企业不敢用权。一些企业既想摆脱政府部门过多的干预，又想躺在政府的怀抱里“等靠要”，企业缺乏生机活力。县级政府职能转变不到位在农业上的表现是一些领 导干部错误地认为，搞市场经济就是政府撒手不管，农民想种啥就种啥。这是对社会主义市场经济一种很肤浅的认识。三是经济体制改革不到位。现在强调政企分开，一些企业法人事实上成为企业财产的所有者和经营者，由于产权不明和监督机制不全，对企业财产支配和生产经营的监督权力随着自主权的下放和行政干预的减少，企业法人在经济运作中的权力越来越强化，导致经营权侵害所有权，这种关系不适应市场经济的要求，造成政府与企业的利益分配不合理和国有资产的流失。同时，由于市场机制不健全，企业生存发展的外部环境和内部因素不协调，制约县级国有企业的发展。有相当部分县级企业亏损，处境困难。在农村，由于“统”与“分”关系处理不当，重分轻统，土地切块分户承包经营对实行规模生产带来的局限性逐渐暴露出来，加上农村社会化服务体系不够健全，这种局限性越来越约束规模型社会化市场经济的发展。此外，一些县级领导干部在思想作风和工作方法上还不能适应市场经济的要求。在思想作风上存在脱离实际，说多干少，不敢负责，短期行为，弄虚作假，贪图安逸等问题。在工作方法上习惯于行政命令，搞群众运动，指导工作一刀切，照搬照抄别人的经验，思维单一僵化，习惯于按老办法行事。一讲贯彻上级精神就马上想到开大会、传达文件；一讲重视就想到出席会议的人规格高、人数多、规模大；一讲加强就想到要扩充编制，增加机构和人员；一讲抓落实，就想到搞检查评比、统计数字报表等等。这些意识形态领域中的问题严重制约着市场经济健康发展。政府经济管理职能转变的方向和任务 党的十六届三中全会《决定》指出，转变政府的经济管理职能，是党的十四大确定建立社会主义市场经济体制以来，经济体制改革的一项重要任务，政府职能转变的方向、任务和具体内容要随着市场经济的不断发展而逐渐深化。党的十六大提出，完善政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能，减少和规范行政审批。这次《决定》提出，深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。随着改革实践的发展，政府管理经济的职能已经由过去直接干预微观经济活动逐步转向主要从事宏观调控，组织重大基础设施建设，监督和维护市场经济秩序，创造良好的市场环境。就县级政府而言，转变经济管理职能的落脚点应放在依法行政和搞好服务方面。依法行使经济管理权 《行政许可法》已于今年7月1日起正式施行。这部法律的出台，标志着我国政府对经济社会事务的管理正不断走向制度化、规范化、法制化，对政府管理理念、管理职能、管理体制、管理方式等提出了许多新的要求。就经济管理而言，应注重抓好以下几项制度建设。建立现代企业产权制度。产权是经济体制改革绕不过去的问题。如何实现基本经济制度与现代产权制度的有机结合，是经济管理职能转变的关键问题。十六届三中全会《决定》指出，要建立健全现代产权制度。这就要求把现代产权制度结合到基本经济制度中去，从而使公有制和其他所有制经济都能按照现代产权制度来运作，包括产权界定、产权配置、产权运营和产权保护。按照十六届三中全会《决定》的要求就是：归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅。这样做，不是削弱或否定基本经济制度，而是有利于基本经济制度的巩固和发展。按照这样一种改革思路，不仅企业的财产关系将明晰化，而且整个社会的财产关系也将出现明晰化趋势；不仅公有财产权将得到保护，而且私有财产权也将得到保护；不仅有利于促进整个社会各类资本的流动和重组，而且也有利于增强企业和公众创业创新的动力，有利于形成良好的信用基础和市场秩序。从定兴县强力水泥、医药公司、华建机械等国有企业改革成功的实践看，要把国有企业推上市场经济的轨道，出路在于建立现代企业制度，建立一个“产权明晰，责任明确，政企分开，管理科学”的现代企业体制。只有明确界定企业所有权与经营权的关系及其责任，才能保证

企业资产的保值 增值，使企业充满生机活力。建立放宽民营资本市场准入制度。改革开放以来，我国的微观经济基础正在发生结构性变化。据统计，到2003年底，全国私营企业300万家，注册资金3．5万亿元。全国个体工商户2300万户，从业者4600万人。加上其他非公有制经济，目前非公有制经济就业人员约占城镇就业人员总数的三成，创造的增加值约占整个GDp的1／3。现在，民营经济发展遇到了一些困难，为了使这一微观经济基础进一步得到强化，首先，在指导思想上，应充分认识到非公经济在当前市场经济中发挥着不可忽视的重要作用，牢固树立“鼓励、支持和引导非公有制经济发展”的理念，并且“必须毫不动摇”。第二，在政策上，放宽民间资本的市场准入领域，除涉及～及必须由国家垄断的行业外，其他领域都允许民营资本进入，清除各种歧视性规定，使其在诸如投融资、税收、土地使用以及进出口等方面与其他企业享有同等待遇。在政策支持、经济信息、融资等方面给予更多、更快捷的服务，加大金融机构对民营经济的支持力度，积极鼓励民营企业投资基础设施建设、公用事业等领域，在贷款、土地使用等方面享受优惠政策。十六届三中全会《决定》明确提出：“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”这是具有战略意义的决策。定兴县在旧城改造项目中放开手脚，大胆引进民间资本参与开发建设，有效缓解了政府投入不足而无力开展建设的问题，现开发商投资兴建的新兴街已经初具规模，彻底改变了旧城区脏乱差、经济滞后的面貌，收到较好的经济和社会效益。从实践来看，应尽快制定市场准入的标准和操作办法，以便有所遵循，促进民间资本的涌入，加快发展步伐。建立公平有序的市场竞争机制。做好政府对企业的有效监督，这是企业公平竞争所必需的，也是企业健康发展的根本保证。失去有效的监督，就会助长企业权力的膨胀，导致企业经营权越轨，侵害所有权的利益，滋生不正当竞争行为。要转变政府对企业的微观管理模式，把政府从企业获取的利益主要放在依法纳税上，只要企业依法经营，照章纳税，政府就不要过多干涉其生产经营。在监督的同时，还要全力抓好市场秩序整治工作，查处与工农业生产和消费者生活密切相关的各类假冒伪劣商品，做好对粮油、生产资料等重要物资的价格监测和跟踪，稳定商品价格，打击囤积居奇、制假售假、哄抬物价、扰乱市场、牟取暴利的不法行为，引导企业依法经营、诚实守信，营造公平竞争的良好氛围。建设廉洁高效的服务机制和环境 抓好统筹规划。加强发展规划的研究和制定，是转变政府经济管理职能的重要任务和途径。这就要求县级政府要总揽市场经济大局，从实际出发，制定本县经济发展思路、规划，包括长、中、近期发展规划，并提出切实可行的目标和实施办法，有效地动员全县人民为实现目标奋斗。随着我国加入世界贸易组织和经济市场化程度的提高，经济发展中的不确定因素越来越多，特别是国际经济发展趋势的变化，对国内经济的影响日益广泛和深入，各种新的矛盾和问题与以往存在的深层次矛盾交织在一起，使我们面临很多新的重大课题。只有加强对影响经济全局的重大问题的研究，正确判断国际国内环境的变化趋势，才能从统筹城乡、统筹地区、统筹经济社会、统筹人与自然相和谐、统筹国内经济与对外开放的高度，从全面、协调和可持续发展的高度，提出符合县情的中长期发展规划、发展的重大战略、基本任务和产业政策，把经济增长的潜力最大限度地挖掘出来，使县域经济能够在较长时期保持快速健康增长，推动社会全面进步。定兴县本着用科学发展观指导经济工作的原则，立足“人缘、地缘、业缘”实际，结合中央、省、市有关政策，组织计划、统计等有关部门，聘请专家学者，深入调研，多方征求意见，反复论证，制定了全面建设小康社会的长远规划，并针对优势产业现状，制定出工业经济发展规划及汽车产业规划等，作为经济发展的战略指导思想，确保了经济建设平稳有序进行。抓好全方位服务。政府行政部门和行政人员，首先是强化服务观念，政府及行政机关的义务就是全力维护纳税人的权利，即“纳税～利中心观”，维护纳税人的自然权利和法律权利；要树立优化服务的发展观，将服务融于政治经济文化发展的全过程，实现服务与发展的良性互动。其次是建立顺畅、高效的服务运行机制，以计算机网络为依托，改革现有的管理模式和流程，以强化公共服务为目的，重新配置整合服务资源。三是建立服务承诺机制，通过行政机关的自我约束和自我规范，改善服务质量，提升服务满意度。四是建立服务监督机制和评价机制，建立起由行政监督、社会公众监督、～监督、中介组织监督等内外部组成的监督主体，确保及时掌握服务状况、监督服务计划的正确执行和及时改善服务状况。定兴县在扶持民营经济方面，通过强化服务探索出了一条切实可行的路子。充分发挥民营经济在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面的作用，在对民营经济发展状况的进行深入调查研究的基础上，积极协调上级和社会各界加大对长城、大迪、天马、华鑫等30家重点企业给予资金、技术、人才、信息等的扶持力度，鼓励企业“走出去”，寻求发展机遇，开拓市场，引进项目，为企业搭建双向开放、招商引资的平台，一大批带动性强、科技含量高、具有一定品牌优势的民营企业成为新的县域经济增长点。抓好发展环境。县级政府要实现对市场经济的权威性领导，要抓好软硬两个环境的优化。一方面，抓好行政环境建设。通过建设良好的服务环境、法制环境、市场环境、政策环境、社会诚信度等软环境，着力营造“亲商、安商、尊商、富商”氛围。为行政相对人提供满意的服务是党的宗旨决定的，是参与全球经济竞争和市场经济发展的客观需要。随着改革开放的深入、民主建设进程的加快，行政相对人的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强，对政府提供公共产品的要求也越来越高。政府要切实负担起提供治安、教育、交通、国防外交、医疗、环保、民政社保等公共服务职责，保证为行政相对人提供全程配套到位的服务。提高政府办事效率，搞好勤政廉政建设，要做到不批条子，不认条子，一切按规矩去办，提高办事透明度，反对权钱交易，以良好的形象树立县级政府领导经济建设的权威。政府的实体管理和程序

第四篇：浅谈政府经济管理职能的转变

党的十六大提出了全面建设小康社会的目标，并明确指出“完善社会主义市场经济体制，保持国民经济持续快速健康发展；进一步转变政府职能，改进管理方式”等要求。随着中国加入WTO,中国经济正快速融入世界经济，政府职能转变成为一个迫切的问题。不仅中央政府的职能需要进行根本性的转变，特别是地方政府职能的转变成为经济发展的必然需求。

转变政府经济管理职能的必然性

政府行为是转变政府职能、优化发展环境的主体要素，哪里政府行为规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才；反之，政府行为不规范，不能依法行政，不进行制度创新，在激烈的环境竞争中就会落败，也无法实现当地经济社会的协调发展。在政府行为中最主要的就是政府管理行为、服务行为和收入支出行为，但不论是政府管理、服务还是收入支出行为，目前都存在着一定的异化，即缺位、越位或错位，新形势要求政府经济管理职能要尽快转变到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来，特别是在社会管理和公共服务上要做到到位、适位。

社会主义市场经济对县级政府职能的要求是多方面的，县级政府必须在实践中适应市场经济的客观要求，才能取得领导市场经济的主动权。当前，县级政府职能与社会主义市场经济的客观要求，仍然存在着很多不相适应的方面。

一是市场经济观念转变不到位。在县级政府，有些同志尽管口头上讲的是社会主义市场经济，而行动上却或多或少地停留在计划经济的轨道上。一方面要求政企分开，另一方面还对企业进行不适当的干预；一方面讲要把国有企业推向市场，自负盈亏，另一方面却仍用老办法，热衷于向上级要项目要资金，坐在那里“等靠要”；一方面讲要按市场经济的法则指挥生产，另一方面却沿用老办法催耕催种或向企业摊派等。

二是政府职能转变不到位。县级政府职能的转变关键在于三个方面：政企分开、还权于企业和搞好服务。现在一些领导干部仍喜欢运用手中权力从人、财、物等方面对企业进行干预，造成政府部门与企业之间关系理不顺，政府部门舍不得放权，企业不敢用权。一些企业既想摆脱政府部门过多的干预，又想躺在政府的怀抱里“等靠要”，企业缺乏生机活力。县级政府职能转变不到位在农业上的表现是一些领 导干部错误地认为，搞市场经济就是政府撒手不管，农民想种啥就种啥。这是对社会主义市场经济一种很肤浅的认识。

三是经济体制改革不到位。现在强调政企分开，一些企业法人事实上成为企业财产的所有者和经营者，由于产权不明和监督机制不全，对企业财产支配和生产经营的监督权力随着自主权的下放和行政干预的减少，企业法人在经济运作中的权力越来越强化，导致经营权本文来自文秘之音，更多精品免费文章请登陆www.xiexiebang.com查看侵害所有权，这种关系不适应市场经济的要求，造成政府与企业的利益分配不合理和国有资产的流失。同时，由于市场机制不健全，企业生存发展的外部环境和内部因素不协调，制约县级国有企业的发展。有相当部分县级企业亏损，处境困难。在农村，由于“统”与“分”关系处理不当，重分轻统，土地切块分户承包经营对实行规模生产带来的局限性逐渐暴露出来，加上农村社会化服务体系不够健全，这种局限性越来越约束规模型社会化市场经济的发展。

此外，一些县级领导干部在思想作风和工作方法上还不能适应市场经济的要求。在思想作风上存在脱离实际，说多干少，不敢负责，短期行为，弄虚作假，贪图安逸等问题。在工作方法上习惯于行政命令，搞群众运动，指导工作一刀切，照搬照抄别人的经验，思维单一僵化，习惯于按老办法行事。一讲贯彻上级精神就马上想到开大会、传达文件；一讲重视就想到出席会议的人规格高、人数多、规模大；一讲加强就想到要扩充编制，增加机构和人员；一讲抓落实，就想到搞检查评比、统计数字报表等等。这些意识形态领域中的问题严重制约着市场经济健康发展。

政府经济管理职能转变的方向和任务

党的十六届三中全会《决定》指出，转变政府的经济管理职能，是党的十四大确定建立社会主义市场经济体制以来，经济体制改革的一项重要任务，政府职能转变的方向、任务和具体内容要随着市场经济的不断发展而逐渐深化。

党的十六大提出，完善政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能，减少和规范行政审批。这次《决定》提出，深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。随着改革实践的发展，政府管理经济的职能已经由过去直接干预微观经济活动逐步转向主要从事宏观调控，组织重大基础设施建设，监督和维护市场经济秩序，创造良好的市场环境。就县级政府而言，转变经济管理职能的落脚点应放在依法行政和搞好服务方面。

依法行使经济管理权

《行政许可法》已于今年7月1日起正式施行。这部法律的出台，标志着我国政府对经济社会事务的管理正不断走向制度化、规范化、法制化，对政府管理理念、管理职能、管理体制、管理方式等提出了许多新的要求。就经济管理而言，应注重抓好以下几项制度建设。

建立现代企业产权制度。产权是经济体制改革绕不过去的问题。如何实现基本经济制度与现代产权制度的有机结合，是经济管理职能转变的关键问题。十六届三中全会《决定》指出，要建立健全现代产权制度。这就要求把现代产权制度结合到基本经济制度中去，从而使公有制和其他所有制经济都能按照现代产权制度来运作，包括产权界定、产权配置、产权运营和产权保护。按照十六届三中全会《决定》的要求就是：归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅。这样做，不是削弱或否定基本经济制度，而是有利于基本经济制度的巩固和发展。按照这样一种改革思路，不仅企业的财产关系将明晰化，而且整个社会的财产关系也将出现明晰化趋势；不仅公有财产权将得到保护，而且私有财产权也将得到保护；不仅有利于促进整个社会各类资本的流动和重组，而且也有利于增强企业和公众创业创新的动力，有利于形成良好的信用基础和市场秩序。

从定兴县强力水泥、医药公司、华建机械等国有企业改革成功的实践看，要把国有企业推上市场经济的轨道，出路在于建立现代企业制度，建立一个“产权明晰，责任明确，政企分开，管理科学”的现代企业体制。只有明确界定企业所有权与经营权的关系及其责任，才能保证企业资产的保值 增值，使企业充满生机活力。

建立放宽民营资本市场准入制度。改革开放以来，我国的微观经济基础正在发生结构性变化。据统计，到2003年底，全国私营企业300万家，注册资金3．5万亿元。全国个体工商户2300万户，从业者4600万人。加上其他非公有制经济，目前非公有制经济就业人员约占城镇就业人员总数的三成，创造的增加值约占整个GDp的1／3。现在，民营经济发展遇到了一些困难，为了使这一微观经济基础进一步得到强化，首先，在指导思想上，应充分认识到非公经济在当前市场经济中发挥着不可忽视的重要作用，牢固树立“鼓励、支持和引导非公有制经济发展”的理念，并且“必须毫不动摇”。第二，在政策上，放宽民间资本的市场准入领域，除涉及国家安全及必须由国家垄断的行业外，其他领域都允许民营资本进入，清除各种歧视性规定，使其在诸如投融资、税收、土地使用以及进出口等方面与其他企业享有同等待遇。在政策支持、经济信息、融资等方面给予更多、更快捷的服务，加大金融机构对民营经济的支持力度，积极鼓励民营企业投资基础设施建设、公用事业等领域，在贷款、土地使用等方面享受优惠政策。十六届三中全会《决定》明确提出：“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”这是具有战略意义的决策。定兴县在旧城改造项目中放开手脚，大胆引进民间资本参与开发建设，有效缓解了政府投入不足而无力开展建设的问题，现开发商投资兴建的新兴街已经初具规模，彻底改变了旧城区脏乱差、经济滞后的面貌，收到较好的经济和社会效益。从实践来看，应尽快制定市场准入的标准和操作办法，以便有所遵循，促进民间资本的涌入，加快发展步伐。

建立公平有序的市场竞争机制。做好政府对企业的有效监督，这是企业公平竞争所必需的，也是企业健康发展的根本保证。失去有效的监督，就会助长企业权力的膨胀，导致企业经营权越轨，侵害所有权的利益，滋生不正当竞争行为。要转变政府对企业的微观管理模式，把政府从企业获取的利益主要放在依法纳税上，只要企业依法经营，照章纳税，政府就不要过多干涉其生产经营。在监督的同时，还要全力抓好市场秩序整治工作，查处与工农业生产和消费者生活密切相关的各类假冒伪劣商品，做好对粮油、生产资料等重要物资的价格监测和跟踪，稳定商品价格，打击囤积居奇、制假售假、哄抬物价、扰乱市场、牟取暴利的不法行为，引导企业依法经营、诚实守信，营造公平竞争的良好氛围。

建设廉洁高效的服务机制和环境

抓好统筹规划。加强发展规划的研究和制定，是转变政府经济管理职能的重要任务和途径。这就要求县级政府要总揽市场经济大局，从实际出发，制定本县经济发展思路、规划，包括长、中、近期发展规划，并提出切实可行的目标和实施办法，有效地动员全县人民为实现目标奋斗。随着我国加入世界贸易组织和经济市场化程度的提高，经济发展中的不确定因素越来越多，特别是国际经济发展趋势的变化，对国内经济的影响日益广泛和深入，各种新的矛盾和问题与以往存在的深层次矛盾交织在一起，使我们面临很多新的重大课题。只有加强对影响经济全局的重大问题的研究，正确判断国际国内环境的变化趋势，才能从统筹城乡、统筹地区、统筹经济社会、统筹人与自然相和谐、统筹国内经济与对外开放的高度，从全面、协调和可持续发展的高度，提出符合县情的中长期发展规划、发展的重大战略、基本任务和产业政策，把经济增长的潜力最大限度地挖掘出来，使县域经济能够在较长时期保持快速健康增长，推动社会全面进步。定兴县本着用科学发展观指导经济工作的原则，立足“人缘、地缘、业缘”实际，结合中央、省、市有关政策，组织计划、统计等有关部门，聘请专家学者，深入调研，多方征求意见，反复论证，制定了全面建设小康社会的长远规划，并针对优势产业现状，制定出工业经济发展规划及汽车产业规划等，作为经济发展的战略指导思想，确保了经济建设平稳有序进行。文秘知音版权所有

抓好全方位服务。政府行政部门和行政人员，首先是强化服务观念，政府及行政机关的义务就是全力维护纳税人的权利，即“纳税人权利中心观”，维护纳税人的自然权利和法律权利；要树立优化服务的发展观，将服务融于政治经济文化发展的全过程，实现服务与发展的良性互动。其次是建立顺畅、高效的服务运行机制，以计算机网络为依托，改革现有的管理模式和流程，以强化公共服务为目的，重新配置整合服务资源。三是建立服务承诺机制，通过行政机关的自我约束和自我规范，改善服务质量，提升服务满意度。四是建立服务监督机制和评价机制，建立起由行政监督、社会公众监督、舆论监督、中介组织监督等内外部组成的监督主体，确保及时掌握服务状况、监督服务计划的正确执行和及时改善服务状况。

定兴县在扶持民营经济方面，通过强化服务探索出了一条切实可行的路子。充分发挥民营经济在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面的作用，在对民营经济发展状况的进行深入调查研究的基础上，积极协调上级和社会各界加大对长城、大迪、天马、华鑫等30家重点企业给予资金、技术、人才、信息等的扶持力度，鼓励企业“走出去”，寻求发展机遇，开拓市场，引进项目，为企业搭建双向开放、招商引资的平台，一大批带动性强、科技含量高、具有一定品牌优势的民营企业成为新的县域经济增长点。

抓好发展环境。县级政府要实现对市场经济的权威性领导，要抓好软硬两个环境的优化。一方面，抓好行政环境建设。通过建设良好的服务环境、法制环境、市场环境、政策环境、社会诚信度等软环境，着力营造“亲商、安商、尊商、富商”氛围。为行政相对人提供满意的服务是党的宗旨决定的，是参与全球经济竞争和市场经济发展的客观需要。随着改革开放的深入、民主建设进程的加快，行政相对人的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强，对政府提供公共产品的要求也越来越高。政府要切实负担起提供治安、教育、交通、国防外交、医疗、环保、民政社保等公共服务职责，保证为行政相对人提供全程配套到位的服务。提高政府办事效率，搞好勤政廉政建设，要做到不批条子，不认条子，一切按规矩去办，提高办事透明度，反对权钱交易，以良好的形象树立县级政府领导经济建设的权威。政府的实体管理和程序管理都必须公开、透明，特别是与人民群众利益密切相关的行政事项，除涉及国本文来自文秘之音，更多精品免费文章请登陆www.xiexiebang.com查看家机密、经济安全和社会稳定的以外，都应向社会公开，给行政相对人以更多的知情权和监督权，增强透明度和公众参与度。特别是要加强政策法规的透明度，包括对政策法规的宣传力度，建立统一有效的政策信息网络，做到政策法规信息的及时发布、及时宣传、及时更新。行政管理的手段要以便捷、多元化为标准，充分利用现代科技和联络方式，如邮寄、电话、传真、网络等，实现具体行政行为，如行政审批、许可、确认、给付的管理高效。在行政审批制度改革中，要遵循低成本、高效率的原则，把层级审批改为一级审批，把多部门分别审批改为整体联动审批，把多次审批改为一次审批，并提供规范的标准化流程。另一方面，要抓好基础设施硬环境的改善。本着“规划超前、布局合理、功能完善”的原则，加快城区建设，提升城市品位，完善城市功能，增强对外吸引力。搞好水、电、路和通讯等基础设施建设，高标准、高起点地建设行政区、文体活动区、商住区、工业区、商贸区，把县城建设成一个具有现代气息的新型城市格局，为招商引资创造良好条件。

抓好人力资源。坚持以人为本、人才、科技兴企战略，在全社会唱响“企业要发展、人才是关键；经济要提速、人才是动力”的主旋律，打破传统的管理模式，积极引入竞争机制和先进管理制度，改革和优化选任激励约束机制，造就一大批适应市场经济和现代企业制度和要求的企业技术人才和管理人才。制定极具吸引力的人才政策，高薪聘请人才，并在投资创业、子女入学、住房等方面提供便利。放宽对人才流动的限制，利用人才市场，建立人才信息发布制度，制定各类人才资源供求指导目录,并实现网上发布，促进人才供求对接，特别是对“两高一急”人才，开辟“绿色通道”,打破限制,特事特办，从全市、全省乃至全国选拔经营、技术、营销等方面的人才，把一批年富力强，懂经营、懂管理、讲奉献的优秀人才推向企业管理的重要岗位，提高企业研发能力，实现科技创新，完善激励机制，激发企业潜能，提高经济效益。

抓好科学决策。完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序。充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。正确决策需要掌握丰富的知识和大量的信息，为了避免决策的失误，必须深入调查研究，认真听取各方面的意见。逐步形成一套适合县情又与时俱进的制度和程序，并使之规范化，防止民主决策的随意性和不确定性。利用互联网、热线电话、市民接待日等方式建立社情民意反映制度；建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度；完善专家咨询制度，建立各类专家组成的咨询委员会等组织，随时为政府出谋划策。

第五篇：研究乡镇政府职能转变的困境与对策

研究乡镇政府职能转变的困境与对策(1)

摘要：实现乡镇政府职能转变是客观形势发展的需要。必须加大乡镇政府职能的理论研究，为实现乡镇政府职能转变提供智力支持；采取多种措施解决乡镇政府在职能转变过程中的财政困难；不断完善行政管理体制，提高干部队伍素质，顺利实现乡镇政府由全面管理型向公共服务型转变。

关键词：乡镇政府职能；困境；对策

随着农业税、“两工”的取消以及“以工补农”发展阶段的到来，农业与农村工作形势发生了巨大的变化，身处农村工作一线的乡镇政府必须由过去的全面管理型向公共服务型转变。后农业税时代乡镇政府职能的定位是：贯彻执行党的路线、方针，政策，将党的路线、方针、政策以及国家法律、法规落实到农村最基层；推进农村各项改革；加强公共服务和社会化服务体系建设，促进农村经济和社会发展；加强社会管理，维护农村稳定。能否实现乡镇政府职能的转变，关系到党在农村各项方针政策的贯彻落实和农村基层政权的巩固。但是，实现乡镇政府职能转变，需要解决的问题很多，诸如理论认识问题、人员机构问题、责权利问题、上下衔接问题等。

一、乡镇政府职能转变存在着理论困境

我国学术界在有关乡镇政府职能定位的问题上认识不足，从而导致乡镇政府职能转变的理论障碍。尽管学术界对于政府职能的研究成果层出不穷，但是这些研究往往立足于高层级政府(主要是中央和省级政府)的宏观层面，并且研究成果高度抽象。高层级政府与乡级政府无论是实际上所拥有的权限，还是管理场域的特点都有巨大差异，适合于高层级政府的职能就未必适合于乡级政府。比如“市场监管”，虽然在理论上任何层级政府都应具备，但是乡镇政府由于缺乏执法主体，市场监管的职能基本上不存在。所以，理论界的这种宏大研究由于缺乏对低层级政府职能足够的、深入精细的调查研究和理论分析，无助于乡镇政府职能转变的实现。即使有研究者对于乡镇政

府职能转变进行了研究，也通常只是提出一些大原则、大方向，如有限政府、公共服务性政府，仍然停留在“感性”认识层面，缺乏足够的学理分析，不具强有力的说服力，不仅无助于问题的解决，更可能导致人们思想的混乱。可以说，中国学术界长期以来没有承担起学术界应有的责任，它不仅忽视了“三农”，也忽视了“乡镇政府”。由于理论认识不足导致乡镇政府习惯于强制性管理，对于现阶段乡镇政府职能转变的内涵、重要性认识不足，往往是被动进行转变而不是主动寻求改革。

面对这种理论困扰，理论界和各级政府部门要进一步关注乡镇政府职能的理论研究，在理论上解决好乡镇政府职能为什么转变、如何定位、怎样转变等重大问题。要充分考虑到我国乡镇政府的特殊地位以及我国社会经济非均衡发展的国情，同时借鉴西方国家在地方政府职能定位上的经验，努力形成符合中国实际、具有中国特色的乡镇政府职能定位。在乡镇政府的职能内容方面要适当减弱我国乡镇政府所承担的政治职能、经济职能，增强社会管理职能；在职能实现模式方面，应该从管理型走向服务型、从全能政府走向有限政府；在职能目标方面要从追求经济效益发展成为以社会效益优先，以社会效益为主、兼顾经济效益的发展模式。

二、乡镇政府职能转变存在着财政困境

农业税取消前，乡镇财政的常规收入一般是三部分：一是财政部门收取的农业税费部分，主要以农业税为主体；二是地税收人，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税；三是国税收入(增值税)的部分。其中农业税一般占财政收入的30％以上，有的甚至可以达到70％～80％，地税和国税的收入所占比重是很低的。农业税取消后，除了为数不多的乡镇有一定的工商税收外，绝大多数乡镇税源很少，有的乡镇工业税收几乎是空白，所以，取消农业税使乡镇财政收入锐减，给基层政府带来财政困难。在收入缺口增大的同时，乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育等支出基本上都转移到乡镇财政的预算中开支，增加了财政困难。税费改革前，建设农村公益事业已是寅吃卯粮，负债严重，但尚能够通过“三提五统”、向农民筹款等形式筹集资金。取消农业税后，筹集资金的口子被政策堵死，基层政权处于高负债、高风险的运转状态，很难实现由全面管理型向公共服务型转变。

因此，解决乡镇财政困难的措施应是：(1)国家的转移支付应及时到位。对县乡因免征农业税减少的收入，中央和省财政应全额给予补贴。国务院总理温家宝指出，从2006年起，财政部每年将安排1030亿元以上的资金用于农村税费改革的巩固与完善，其中中央财政每年将通过转移支付补助地方财政782亿元，地方财政也将安排250亿元解决因免征农业税而产生的缺口。为确保转移支付的正常进行，必须实行乡村财政财务管理机制改革，完善县对乡村财政的管理机制。首先，完善县对乡财政管理机制，即实行“乡财乡用县监管”的财政财务管理机制。其次，完善乡对村的财政管理机制，实行“村财民理乡代管”的方式。(2)乡镇需要加快财源建设，走自主生财之路。要增强发展乡镇经济的紧迫感，把经济增长与财政增长高度统一起来抓，建立乡镇自主型和自给型财政，逐步走出财政困境，提高工作的保障能力。要跳出单纯靠农业求发展的圈子，拓宽发展思路，明确主攻方向，把财源建设的重点转移到二、三产业上来，积极构建以工业经济为主导的多元财源体系。要依托农业、矿产等优势资源重点招商，大力推进工业化和农业产业化建设，发展工业企业和加工农业，培植骨干型财源。要切实加快城镇建设，把城镇作为乡镇国有资产来经营，作为政府资本来运作，培植成长型财源。要全面加快商贸流通、旅游等第三产业的发展步伐，培育后续型财源。

三、乡镇政府职能转变存在着环境障碍

长期以来，我国各级政府在压力型行政生态环境中行使自己的职能，在这种压力型行政生态环境 82中各级政治组织(以党委和政府为核心)为了求得政绩，制定了各种目标和任务下派给下级组织，责令其在规定的时间内完成，视其完成情况作为考核评价的主要依据，对其进行经济和政治方面的奖惩，有些任务和指标甚至采取“一票否决制”，例如：目前县对乡镇领导工作的考核普遍实行“三个一票否决制”，即计划生育一票否决制，信访社会治安一票否决制，招商引资发展经济一票否决制，乡镇官员的升迁、工资福利、荣辱与完成这些指标的情况密切相关。乡镇政府作为最基层的政权组织，上级政府和几乎所有部门都可以对其发号施令，所以，突发性、应急性的事务非常多，自身的工作安排经常被打乱，尤其是当上级的考核指标过多过滥时，乡镇政府只能把主要精

力放在完成上级交办的任务、应付各种检查评比上，而没有足够的时间去谋划本地区的发展。农业税取消之后，乡镇政府工作量有所减少，但这种压力型行政生态环境的“阴影”始终挥之不去。

转变乡镇政府职能，必须打破压力型行政生态环境，构建和谐型行政生态环境。压力型行政生态环境的根源在于上级政府不合理的摊派以及有关不合理的体制，这就需要县级及以上层级政府切实贯彻科学发展观，真正做到以人为本，尽快改革现行政治体制中不和谐之处。树立新时期的“政绩观”、“发展观”和“群众观”，改革和完善有关考核体制、内容；大力推进基层政治民主建设，尤其是基层政府相对于上级政府或部门的相对自主权、表达权和商议权等，上级政府对下级政府尤其是对基层政府应有的起码的尊重，低层级政府与上层级政府保持相对的独立性，同时又能对辖区内的人民高度负责，从而改变对上负责多于对下负责的格局，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

四、乡镇政府职能转变存在着干部队伍障碍

实行改革开放20多年来，乡镇干部的素质有了较大的提高，但与新形势下乡镇政府职能转变的要求相比还有比较大的差距，表现在：(1)干部队伍结构不合理。农业型的干部多，经济型的干部少；行政管理型的干部多，技术服务型的干部少。据统计，在我国的乡镇干部中，行政管理型的干部占干部总数的近80％，技术服务型干部数量非常少。(2)干部队伍管理不合理。乡镇作为基层政权组织，往往成为上级机关的“减压器 ”。乡镇主要领导多从上级机关下派，大多基层工作经验不足，而且往往是到下面“镀金”，真正安心基层工作的较少；而在乡镇基层工作的同志，虽然经验丰富，业务熟悉，却感到政治上没有出路，工作积极性难以充分发挥。(3)乡镇干部的素质亟待提高。不少乡镇干部没有接受过正规的大中专教育，法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏，文化素质低、科技水平低和致富能力低的状况仍很严重。

加强干部队伍建设，提高干部素质是实现乡镇政府职能转变的重要条件。要通过多渠道、多途径着力培养学习型、知识型、创新型的干部队伍。(1)乡镇干部要从认识上实现“三个转变”：一要从“经验型”向“知识型” 干部转变。要彻底突破传统经验的束缚，从头开始，精通一两门农村实用技术，使自己的知识结构适应农村发展变化的趋势。二要从“守摊型”向“创新”型干部转变。要放下架子，敢闯敢试，在摸索中前进，在创新中发展，使创新的意识在带动劳动群众创业致富中创造价值。三是要从“行政命令型”向“依法服务型”转变。淡化任务意识，强化服务意识，多为农民服务，为企业服务，为经济发展服务，把过去单一的生产服务功能转变为生产、生活、生态的多功能性服务。(2)要创新干部培训机制。要把提高干部思想素质和带富本领作为当前干部管理的首要任务来抓，切实加大干部教育培训力度，紧紧围绕农村工作实际需要，开展多层次、多类别的干部培训，采取短期培训、外出学习、外派挂职、进修深造等形式，提高乡镇干部的政治理论、市场经济知识水平和经营管理能力，培育复合型人才。(3)要创新干部任用机制。要明确新时期选拔任用乡镇干部的新标准，建立评价乡镇干部政绩的新办法，对优秀的乡镇干部要及时表彰提拔，对不称职的乡镇干部要及时教育、诫免、辞退，从而形成“能上能下、能进能出”的用人机制。

五、乡镇政府职能转变存在着管理障碍

乡镇政府管理体制严重制约着乡镇政府职能的转变，这表现在：(1)县乡条块关系不协调。近些年来的县乡关系调整，都是加强县直部门权力，削弱乡镇政府的权力，如工商、税收、林业、教育、卫生、国土部门管理体制的调整，这些县的职能部门在乡镇派驻机构，这些机构代表各自部门行使职能，人权、事权、财权属于上级部门，乡镇政府对它们的管理权名存实亡，出现乡镇政府“责任无限大，权力无限小”的怪现象。近年来，虽然对一些机构也进行了整合，但很大程度上是行政意志，而不是市场意志。(2)乡镇政府在管理上还存在机构臃肿、人浮于事、办事拖拉等现象。在这种体制下，乡镇政府对本地区各种资源的配置能力和经济社会的管理能力很弱，实现职能转变困难重重。

后农业税时代，乡镇政府需要从中国农村现实需要出发，改革乡镇管理体制，进一步强化乡镇职能：(1)理顺县乡条块关系，创造良好的社会氛围。对部门实行垂直管理体制要慎之又慎，必须广泛征求各方面的意见，并进行充分的论证，今后如无重大情况，一般不再实行部门垂直管理体制。同时要对现有垂直部门管理体制进行改革，工商、质检等部门应逐步归位到各级政府。对目前派驻到乡镇的行政、事业单位，其党组织也必须实行属地

管理。(2)调整工作运行模式。由分片划线、领导包片、干部包村向统一调配、目标管理、专业服务转变，统筹使用工作人员，提倡交叉任职，做到既分工又合作，发挥整体功能。按照产业化、专业化服务的要求，乡镇实行班子成员联站所、托站所、抓管理、抓落实，对干部实行包产业、包项目、包技术、包销路等目标管理责任制，实行竞争上岗的管理机制。(3)健全民主管理机制。乡镇要健全议事规则和决策程序，认真实行集体领导和个人分工相结合的制度；坚持乡镇政务公开和民主评议制度；完善乡镇干部的监督制约机制，切实增强乡镇干部的廉洁自律意识。