关于政府职能转变的文献综述

第一篇：关于政府职能转变的文献综述

关于政府职能转变的文献综述

中南财经政法大学2011级行政管理专业，陈安刚

摘要：改革开放30年来．我国社会发生了翻天覆地的变化，这其中既有经济、社会的变革．也有国家政治体制的变革，尤其是政府的行政管理体制由改革前的管制型政府向今天的服务型政府转变。从党的十三大第一次正式提出转变政府职能至今已有20多年时间，我国政府职能也经过了多次转变，其成就和问题同样明显。而现代意义上的政府是集责任、服务、回应性于一体的有限政府，这与我国当前正在建设的服务型政府理念是一致的。本文主要通过对改革开放30多年来我国政府职能的转变进行阐述，并结合国外政府职能的改革，对我国今后政府职能的进一步转变以及更好地建设服务型政府提出相关建议，并对其中存在的许多问题进行思考。

关键词：政府职能，政府职能转变，撒切尔政府改革，服务型政府，前言：政府在国家和社会的发展中扮演着越来重要的角色，正如1997年世界银行的报告中所指出的那样──“政府正在成为人们注目的中心”。政府职能是国家职能的一部分，有时也称行政职能，政府职能。随着经济全球化的发展和进步，政府的职责和功能越来越多，政府职能转变也成了大势所趋。改革开放30多年来，随着政治经济的发展和我国改革开放的深入进行，对我国政府职能转变提出了多方面的要求，有的转变已经实现，有的转变正在进行中。同样，在我国政府职能转变过程中也不可避免的存在着许多问题。下面我们就对我国政府职能转变的有关内容做出探讨。

正文：

专题一：政府职能简介

一、政府职能的含义

在关于政府职能含义上，萨缪尔森关于政府职能的概括颇具代表性，他认为“市场和政府这两个部分都是必不可缺的，没有政府和没有市场的的经济都是一个巴掌拍不响的经济”。在他看来，政府职能可归结为效率、平等和稳定三个方面。公共选择学派的代表人物布坎南在谈到政府职能时，认为“显然必须建立合法的框架，为财产和契约提供保护，需要保证货币价值一定程度上的可预测性及维持竞争市场的运行”。

关于政府职能的定义国内学术界内有形成统一的看法，根据徐双敏《行政管理学》中的定义：政府职能是行政管理主体行使国家权力，依法对国家事务，社会事务进行管理所发挥的的基本职责，功能和作用。[1]

二、政府职能的内容

对政府职能的划分，学界占主导地位的观点是将政府职能分为基本职能和运行职能两类，而每一类职能又各自包括几种具体职能，由此构成一个完全的政府职能体系。

（一）政府基本职能 政治职能

政府政治职能中主要包括军事保卫职能，镇压与治安职能和民主建设职能等方面。经济职能

政府经济职能是政府在国家经济管理中的职责和功能。政府经济职能主要有经济调节，市场监管，社会管理和公共服务各方面。社会职能

政府社会职能也指社会服务职能。是指除经济职能，政治职能政府所具有的管理社会公共生活的职能。

（二）政府的运行职能

政府的运行职能具体包括决策、组织、协调、控制四个方面内容。关于政府职能体系相关内容在徐双敏《行政管理学》和徐晓雯、丛建阁《行政管理学》中相关章节都已经作出了详细说明，这里我们就不一一说明了。下面本文就着重探讨一下政府职能转变的相关内容。

专题二：怎样理解政府职能转变

所谓政府职能转变，是指政府根据社会环境的变化和发展需要，对其履行职责的范围和发挥功能的领域做出适当的调整。

政府职能转变的根本原因是社会生产力的发展。生产力是社会中最活跃的因素，它不断变化的结果必然要求政府对其职能做出相应的调整。

然而，许多人也提出了相关的疑问：“是只有中国政府会遇到职能转变的问题，还是别的国家在经济发展中也会遇到职能转变的问题？

欧文·休斯曾提到：“不同的时期以及不同的理论主张采用不同的手段，然而我们有理由相信，当前政府所偏好的手段正在发生改变。近年来随着各国政府普遍削减预算，政府供应正变得越来越少。政府提供服务的方式也有所改变，由公共部门提供的越来越少，而通过合同方式由私营部门和志愿部门提供的的则越来

越多。”政府的这一趋势常被喻为“掌舵而非划桨”。[2]

显然，政府职能转变是任何国家在经济发展中都不可避免遇到的问题。在西方，各国政府职能转变也有其特殊的背景：20世纪70年代以后，西方国家面临着更加复杂的经济问题，即进入“滞涨”时期。凯恩斯主义在这一时期遇到前所未有的挑战，而政府职能转变也迫在眉睫。哈耶克认为，国家干预的“有些措施会毁掉市场经济的基础，会逐渐窒息自由主义文明的创造力”。也正如布坎南所指出“市场的缺陷并不是把缺陷交给政府去处理的充分条件”，“政府的缺陷至少和市场一样严重”许多学者对这种政府职能的定位开始予以重新思考。当市场失灵和政府失败的同时，学者们就开始寻找新的解决途径即“第三条道路”。随着社会民主力量的不断增强，出现了许多民间组织，这些民间组织处于政府和企业之间。它能够承担很多政府应该承担但是却又低效率甚至是没有能力承担的职能。

正是在这种背景下，世界上绝大多数国家都要求政府进行改革，英国撒切尔政府正是迎合了这一思想，进行了政府职能转变的改革，利用更多的民间组织来提供公共服务和公共产品。首先，政府成功地裁减公务人员16000名，并在接受其顾问班子的建议，区分制定政策与执行政策的部门，并采取不同的运作方式和管理办法。同时，撒切尔政府把政府机构中负责决策执行的公务人员分离出来，设立了135个“执行代理”机构这些机构仍属政府部门的一部分，对部长负责，但采取了类似私人企业的管理办法。其职能是执行政府制定的政策，为社会和民众提供有偿或无偿的服务。留在机关内的其他人员则专门负责政策的研究与制定，从而实现了政府内部职能的再分解。已经设立的这个135个代理机构，承担了政府中76%的执行性工作。集中决策和分散执行，使两类部门的工作效率得以提高，增强了公务员的服务意识，改善了政府公共服务的质量，同时在一定程度上减轻了财政负担。[3]

总而言之，西方国家政府职能演变的趋势是：

1、政府经济社会职能扩大，政治职能相对减弱。

2、政府宏观调控职能强化，同时干预经济的形式在改变。

3、政府与非政府组织合作。

同样，随着改革开放的深入进行和社会主义市场经济的发展，我国政府也面临着职能转变的的问题，下面我们就详细探讨一下我国政府职能的转变。

专题三：我国政府职能转变的概述

一、我国政府职能转变的各阶段

我国改革开放30年来，各方面的建设均取得了举世瞩目的伟大成就，尤其是行政管理体制改革取得显著成效，政府开始由全能型政府向有限政府转变，由管制型政府向服务型政府转变，依法行政、建设服务型政府已成为今后政府职能转变和行政改革的目标。政府职能在行政体制中占有重要地位，是确定各级政府和部门权力范围与职责的基础。30年来，我国政府职能的转变经历了一个民主职能不断加强、经济职能日益强化、社会管理职能逐步凸显的演变过程。

（一）建国初期到十一届三中全会之前的“全能型政府”时期。

全能型政府也就是建国初期到十一届三中全会召开之前。在这一时期，我国经济基本特征就是单一的所有制经济和计划经济体制。与之相适应的就是全能型政府体系。在这一时期我国政府职能重心一直处于政治职能方面，经济和社会职能没有充分行使。全能型政府一方面有利于政令统一，保证了重点项目的建设，另一方面又导致政府职能过分膨胀，特别是在计划经济末期由于政府包揽一切经济活动而背上了沉重的报复，而最后陷入了政府失灵的尴尬境地。

在这一背景下，十一届三中全会的召开作为一个转折点党和国家、政府的工作中心开始转到经济建设上来，更多地关注生产力的提高和经济的发展，政府的经济职能开始受到重视。

（二）改革及转变政府职能时期

改革及转变政府职能时期是指1978年十一届三中全会召开至2002年党的十六大召开。

首先，十一届三中全会：政府职能转变从经济职能的重新定位开始破题。党的十一届三中全会提出：要转变政府的经济职能和经济管理方式，各级政府要按经济规律办事，重视价值规律的作用，精简各级经济行政机构，将其权力下放给企业；认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象。全会提出：就整体来说，实行全党工作中心转变的条件已经具备。应当把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来。

其次，1987年党的十三大上“转变政府职能”的改革任务被明确提出。大会确定今后的中心任务是加快和深化改革。大会提出：改革是振兴中国的唯一出路，要从社会主义初级阶段的实际出发，集中力量进行现代化建设。十三大报告还明确提出：社会主义商品经济的发展离不开市场的发育和完善，要加快建立和培育社会主义市场体系。党的十三大期间，针对较为严重的官僚主义现象和机构的臃肿、庞大(当时国务院有部委45个、直属机构22个、非常设机构75个，共计142个)、政府部门之间职责不清的现状，十三大提出要改革政府的工作机构。这次机构改革的一个突出变化，就是要避免重走过去“精简——膨胀——再精简

——再膨胀”的老路，抓住转变职能这个关键，以职能定机构、定人员，通过合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构，使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主，从而进一步促进政府职能的转变。[4]

第三，1992年党的十四大召开，确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。同时也明确了政府职能主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提高服务和检查监督。这也是第一次具体提出政府职能。20世纪末，中国加入WTO，表明社会主义市场经济体制的初步确立，也极大的促进了政府职能转变。第四，2002年党的十六大科学的将政府职能定位于“经济调节，市场监管，社会管理和公共服务”。至此，政府职能已基本转变到了以经济职能为中心方面，社会主义市场经济体制也初步确立。表明我们对政府职能转变已经有了明确的认识，现在我们已明确，要以经济和法律手段间接管理经济，政府按客观经济规律的要求，充分利用价格，财政，税收，信贷，工资，利润等经济杠杆来组织调节经济活动，进而达到宏观调控的目的。同时也运用法律手段规范各种经济行为，为经济可持续发展保驾护航。

（三）建设服务型政府时期

2007年10月召开的党的十七大报告明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的改革目标。报告提出，为实现这个改革目标，要着力转变职能，理顺关系，优化结构，提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、运行流畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。这标志着我国政府职能转变进入到了建设服务型政府的新阶段。

二、我国政府职能转变的主要内容

1、政府职能重心的转变。

政府职能重心的转变，即在政府职能体系中将政府职能重心从政治职能转向经济、社会职能。1978年底，党的十一届三中全会明确提出了把党和国家的工作重点转移到经济建设中来。此后，各级人民政府紧紧围绕经济建设这个中心，实现了政府职能重心的根本转变，开创了我国行政管理的新局面。

2、政府职能方式的转变。

改革开放以来，随着市场经济的发展，过去单一的政府职能方式，即主要依靠行政命令的方式，已经越来越不适合经济社会的发展。同时商品和市场的活动也迫切要求法制的健全。正是在这样的背景下，政府职能方式开始发生转变，从单一的行政方式，转变为行政的、经济的、法律的、市场和社会的等多种方式的

结合。

3、政府职能关系的转变。

政府职能关系主要表现为：中央与地方政府之间的职能关系、上级政府与下级政府之间的职能关系、政府内部各部门之间的关系、政府与企业之间的关系、政府与事业单位之间的关系、政府与社会的关系等。

改革以来，政府职能关系转变在分清职能，理顺关系方面去得了明显的成绩。主要表现为权力下放，在一定程度上分清了不同管理主体之间的职能及界限。现在还明确了加快政企分开、政资分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，是当前改革的重点。[1]

专题四：当前及今后我国政府职能转变的方向和重点

一、当前加快政府职能进一步转变的必要性。

首先，加快政府职能转变是社会主义市场经济体制发展的必然要求。随着我国经济体制改革的深入开展和对外开放的不断扩大，宏观调控体系框架的逐步确立，特别是社会主义市场经济体制的确立和发展，市场在资源配置中的基础性作用明显加强。在这种情况下，过去的那种政府职能已经到了不改就难以为继的程度了，因此政府职能转变便提上了日程。其次，加入WTO对政府职能提出了新挑战。

加入WTO是我们适应经济全球化的必然选择，而我们在加入WTO以后，实际上对政府职能也提出了新的要求和挑战，要求政府职能与国际接轨。真正的市场体制对政府职能的内容、方式、效率都有全面的要求，我国转变政府职能的任务还很艰巨。

第三，政府职能转变是机构改革的前提和基础。

政府在职能重心，职能方式，职能关系上进行转变，有利于进一步加快推进政企分开、政事分开，有利于规范政治行为，从而为机构改革提供有利条件。[5]

二、当前我国政府职能转变的标志

为适应新时期社会主义市场经济进一步发展，并进一步完善政府职能，党的十七大明确提出了新时期我国行政管理体制改革的目标、重点和主要任务，提出要“加快行政体制改革，建设服务型政府”。政府职能转变的重点是进一步强化服务职能，实现公共服务体制和经济体制的良序互动，进一步强化公共服务职能，促进经济社会的全面协调发展。我国强化公共服务职能的目标是建立符合中

国国情的公共服务制度和模式，实现公共服务的制度化、公共化、公正化和社会化。服务性政府成为我国现阶段政府的目标模式。要实现这一目标，当务之急是从转变理念、完善体制、培育主体、创新机制、和手段等肯而做努力。[6]

三、服务型政府的本质和内涵

综上所述，我们认为服务型政府是指在民主、法治的框架下，以为人民 服务为宗旨，在全面履行政府职能中贯彻服务理念，突出公共服务职能，承 担服务责任的政府。

服务型政府的本质是社会本位、民本位。服务型政府有以下几方面内涵：

1、“民主行政、服务行政”是服务型政府的治理理念。

2、“有限政府”是服务型政府的发展目标。

3、“依法行政”是服务型政府的行为准则。

4、“公民导向”是服务型政府的工作模式。

5、“违法必究”是服务型政府的问责机制。[6]

四、服务型政府的有益探索

重庆市服务型政府的探索：

重庆市作为最年轻的直辖市，在服务型政府建设方面步伐较快。2003年8月28日，重庆市政府出台了《重庆市人民政府关于建设服务型政府的工作意见》，提出服务型政府建设的指导思想、总体目标和“一年重点突破，三年基本到位，五年规范完善”的要求，大力开展启动社会信用体系建设等6个方面的工作。同年，重庆市政府还印发了《重庆市2003年建设服务型政府工作要点》，分为工作目标、工作任务、工作进程和工作要求四个部分，明确了2003年重庆市服务型政府工作的目标。2006年2月起，重庆市服务型政府建设逐渐走向深入，实现分别选择代表工业重镇的德感、商贸集镇的白沙、山区贫困镇的蔡家、平坝农业镇的慈云4个镇(街)作为服务型政府试点。在试点中，只设“一办四站”，即党政办公室、农村工作服务站、社会事务服务站、安全稳定服务站、便民利民服务站，实现机构设置“扁平化”。对职能相近的合并，职能交叉的剥离，职能单一的挂靠，调整了机关的内部职能，实现岗位安排“实用化”。在保持镇街领导干部职数和原二级机构负责人职级不变的前提下，通过各综合办事机构正职负责人由党政领导兼任，副职和一般干部“能上能下、双向选择、竞争上岗的办法，进行人员调整充实，充分激发了干部的潜能，实现了用人机制的“灵活化”，建立健全了镇、村干部考核“两测评、一挂钩”制度，使干部的服务意识再提高，实

现绩效考核“多元化”。在精心配置资源的同时，为了确保服务型政府建设取得实效，重庆市在健全服务机制、搭建服务平台上进行了一些改革创新：完善了农村公路养护，完善了农村合作医疗，解决当前农民群众反映强烈的“办事难、行路难、看病难、致富难”等问题。另外，对行政服务中心进行统一管理，审批模式由原来一个部门接着一个部门的串联审批模式，转化为并联审批、全程代办等模式，切实改革了审批方式。在内部监督管理上，市纪委监察局在行政服务中心设立投诉室，加强对各部门办件情况及工作人员行为的现场监督，并实行办件跟踪督查制度和回访制度，强化了责任追究，保证了服务效能，让“老大难”的审批问题，成为了便民利民的“绿色通道”。[6]

服务型政府范式的形成是我国改革开放30年来政府行政改革的经验总结，是我国今后职能转变的目标和导向。建设服务型政府的任务固然艰巨，而且当前也处于不断探索中，但我们对此充满信心。

专题五：关于我国政府职能转变问题的思考。

改革开放30多年来，我国政府职能转变具有明显的渐进性。从党的十三大第一次提出转变政府职能至今已有24年，政府职能转变的成就和问题同样显著。同样在研究我国政府职能转变的过程中也有许多问题值得思考。

一、为什么改革开放30多年来，我们还一直再提改革任务？

一方面，我国政府机构改革的背景与动力有着中国特色。“考察中国三十年的发展,必须注意这样一个事实中国的改革开放是在政治对经济和社会基本失效的时代背景下开始的。”政府机构改革属于政治体制改革的范畴,理论上讲应有政治机制、政治环境、政治体制改革的要求来促动和支持。然而，中国的现实是在改革的前20年改革的中心及重点是在经济及经济体制的改革上，政治体制改革滞后于经济体制的改革。中国政府机构的改革是在适应于、服务于经济体制改革的背景下进行的。因此中国的政府机构改革就有别于世界其他国家的改革规律而具有了改革背景单一化的特点，改革开放30年来五年一次的政府机构改革总体上是伴随着经济体制改革的步伐进行的。[7]

中国政府机构改革背景的单一化特点决定了中国政府机制改革的一个重要特征:即30年政府机构改革始终适应并服从于经济体制改革和经济发展的需要。回顾我国机构改革的发展过程不难看出适应并服务于经济体制改革和经济发展的需要始终是政府机构改革的重要使命和目的。因此随着社会主义市场经济的发展，政府机构改革，政府职能转变也就是大势所趋了。

另一方面，1988年政府机构改革首次提出转变政府职能至今，我国已进行

了几次大的行政改革，其间所取得的成就是有目共睹的，但从市场经济发展的需要看，政府职能还没有到位，政府管理中的“错位”、“越位”、“缺位”问题十分突出，各级政府部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事，而许多该管的事却没有管好、管住。目前政府职能转变中存在的问题有：

1．从政府与企业的关系看，首先，政府对企业，尤其是对国有企业的行政干预仍旧大量存在，对企业的引导和服务则明显不足，这一点在地方和基层更为突出；其次，在涉及国家投资、贷款、技改项目时，国有企业享有优先权，理所当然地成为财政、金融、工商、税务等部门支持的重点；第三，各地政府对外商投资企业的优惠政策，涉及进口商品减免税、企业所得税减免、进口经营权获得等，国内企业难以获得。这些情况使企业难以在公平、公正的环境下展开竞争。2．从政府和市场的关系看，政府特别是地方政府，由于体制缺陷和利益驱动，既当“裁判员”又当“运动员”的问题普遍存在，导致了地区封锁，行业垄断，以及在政策执行上的“上有政策，下有对策”，不利于全国统一的自由市场的形成。

3．从政府与社会的关系上看，我国的社会组织总体上仍大大滞后于发达市场经济国家的发展水平，政府仍然承担了大量可以由社会组织行使的职能。同时 社会组织本身社会化程度较低，官办色彩浓厚，服务意识淡薄，难以提供高质量的公共服务。[5]

改革始终就是社会制度不断发展不断完善的过程，尽管在30多年的改革开放中，政府机构改革也是政府职能转变的重要任务，政府职能转变在未来的很长时间内将一直处于探索完善阶段，只有在社会主义市场经济的不断发展中始终贯彻改革的思路，才能更好地完善政府职能，更好地转变政府职能，真正打造一个服务型政府。

二、当前我国政府在职能转变过程中还遇到哪些瓶颈？

改革开放30年来我国政府职能转变取得了阶段性进展与社会主义市场经济体制相适应 的行政管理体制初步形成。但是现代意义上集服务性、责任性、回应性于一体的有限政府的实践模式尚未形成。

政府职能转变囿于机构改革，难以突破体制的羁绊。机构改革是政府职能转变的物质承担者。我国政府职能的历次转变都是随着政府机构改革而提出并实施的，是以机构改革为切入点来转变政府职能。这就使政府职能转变仅仅囿于政府机构改革的范围与内容，实质上限制了政府职能的转变，也使政府职能转变具有了功利性色彩，同时，也导致政府职能的转变不彻底，一个可以观察到的事实是，几乎每次政府职能转变后，政府职能机构的设置很不稳定，常常是职能转变中分

开的部门在改革后又重新合并在一起；在改革中被裁减的职能部门在改革后又重新设置，政府职能转变则流于形式。政府职能转变的关键在于对行政权力格局的深层次的调整与制度设计，这是一个具有全局性、超前性、引领性、深刻性的制度创新问题。政府职能转变作为创新的制度安排应指导政府机构改革，而不是政府机构改革引领政府职能转变。[8]

就政府职能范围转变而言：第一层次的政府职能还未有效提供。如在基础设施方面还存在总量不足和结构失衡等问题。一些公共产品质量还存在安全隐患法律框架的设计方面仍然存在缺失，市场经济中法律调节的基础核心作用并没有有效地发挥出来，依法行政和宪政改革处于起步阶段。还存在一定程度的越位、不到位、不规范。在不到位方面主要表现为公共服务的职能不到位、社会管理的职能不到位、应变和回应的能力不到位等问题。

就政府的管理方式转变而言：虽然有了一定程度的改善，但是直接的行政管理方式仍处于突出位置以经济手段和法律手段为主辅助以必要的行政手段的经济调整体系还未真正形成。“经济手段行政化” ,行政管理“运动化、口号化”仍然存在，一些管理还停留在事后管理而缺乏事前预防的阶段。尽管转变政府职能很早被提出来并不断得到强化但是一 些措施落实有限。根本原因在于改革的路径更多地停留在政府管理的“技术层面”上，,而没有像一些成熟市场经济国家那样通过规制和约束政府权力的制度建立使政府的经济干预。无论是微观的经济规制还是宏观的经济调控都有相应的法律依据,以保障政府经济干预的稳定化和规范化，在此基础上再过行政管理方式的改革推动政府职能的不断完善。改革的成功不仅取决于改革者的主观愿望和最终目标而且依赖于一开始选择的路径。[9]

因此必须突破以往 的改革思路和路径依赖进人改革的“深水区” ,从最为基础 的制度建设这一关键问题人手推动政府职能的转变。公民的权利处于民主政治的核心地位。因此向社会放权给民间机构、公民、中小企业更多的政治和经济权利是规范政府行为建立权力制衡机制的有效途径也是实现政府职能最终转变的必经之路。

三、西方国家政府机构改革给我国当前的政府职能转变有哪些启示？

诺曼·弗林在他的《公共部门管理》中提到：“无论是罗纳多·里根、撒切尔。夫人，还是欧洲其他的右翼政党都代表着一种新的政治类型，他们认为70年代中期，由于1973年石油价格上涨引起的经济萧条破坏了二战以来受到一致好评的关于政府职能、福利政策及个人责任的理念。新的环境催生了他们提出了

与以前经济、劳动力市场以及福利国家相反的政策，经济政策的重点不再是关注需求以及全民就业，而是通过调整市场规则，使劳动力市场更加自由化来刺激利润，这一计划的其中一项是把一些在40年代国有化了的工业恢复私有”。[10] 人们在“实用主义”、“小政府”、“商业动力化”、“无缝隙政府”、“政府全面质量管理”、“创建高绩效的政府组织”、“突破官僚制”、“公共部门的民营化”等思潮的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品(服务)民营化；推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。同时引进社会的民间组织加入公共管理的过程，为社会提供必要的公共产品和服务。通过提高社会民主程度、在公共部门恢复自由竞争、改善官僚体制的运转效率及进行宪制改革，限制国家权力的增长；通过进行财政立宪、税制选择、平衡预算、限制税收支出及调整货币政策，减少福利国家的浪费。这样才能更后更好地完善政府职能，发挥政府的宏观调控作用。[11]

我国目前正在进行大部制改革，大部制的改革需要重新全面地审视我国政府的职能定位。政府职能转变还不到位，对微观经济活动干预仍然过多，社会管理和公共服务有待进一步加强；政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出；有些方面权力仍然过于集中，且缺乏有效监督制约，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题，直接影响政府全面正确履行职能，也在一定程度上制约经济社会发展，必须通过深化改革切实加以解决。因此，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。一方面，合理配置宏观调控部门职能，国家发展和改革委员会要减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。另外，对于我国的大部制改革，不论是新组建和调整较大的部门，还是机构未作调整的部门，都必须进一步转变职能。要加快推进政企分开、政分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品[3]。

结论

政府职能转变是任何国家和政府在经济发展过程中都不可避免遇到的一个艰巨任务。从英国的富尔顿报告的提出，到英国撒切尔政府的改革，到如今我国提出建设服务型政府的目标。每一种改革都是本国政府结合本国实际对转变政府职能做出的有益探索，而其中有益的改革经验也可以互相借鉴。

在我国，改革开放开放三十多年来，随着社会主义市场经济的发展，我国政府经历了一个从全能型政府向有限型政府、管制型政府向服务型政府转变的过程。政府职能转变也一再被提上日程，从1987年党的十三大第一次明确提出“转变政府职能”到2007年党的十七大报告提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，在这20多年间，行政体制改革不断深入，政府职能也不断完善。当前，政府职能转变的目标是加快建设服务型政府，强化公共服务职能，在建设服务型政府的过程中我们首先要明确政府职能定位是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，在转变职能的过程中要进一步明确以下转变方向： 实现由全能政府向有限政府的转变。由权力政府向责任政府转变。由封闭政府向透明政府转变。由低效政府向高效政府转变。由失信政府向信用政府转变。由传统政府向电子政府转变。

此外，为实现改革目标，还要着力转变职能，理顺关系，优化结构，提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、运行流畅、监督有力的政府，同时健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。总之，政府只有适时调整自身职能，尽快向新型管理服务职能转变，才能顺应社会的呼唤，满足公众需求。我们期待着在不久的将来，一个“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”的政府将伴随着中国的崛起成为政府改革的典范。

参考文献

[1] 徐双敏，行政管理学，科学出版社，,2008.11第一版，p35-p41.[2] 欧文休斯，公共管理导论，中国人民大学出版社，2007.3，p95-p101.[3] 雷成群，曾涓,从“市场失败”和“政府失败”看英国政府职能的转变,华商，2010.[4] 蒋健，改革开放以来我国政府职能转变的逻辑进路，攀登(双月刊)第27卷总第162期，2008年第5期.[5] 徐晓雯，丛建阁，行政管理学，经济科学出版社，2004.8，p81-p89.[6] 高小平，王立平，服务型政府导论，人民出版社，2009.3，p25-27,p45-49.[7] 何 颖, 中国政府机构改革30年回顾与反思,中国行政管理（热点聚焦），2008年第12期，总第282期。

[8] 何颖，我国政府职能转变问题的反思，行政论坛（行政改革版），2010年第4期（即第17卷，总第100期）。

[9] 张志敏，改革开放以来政府职能转变的路径与战略突破，改革REFORM,2009年第二期，总第180期。

[10] 诺曼·弗林，公共部门管理，中国青年出版社，2004年版，p40-p49.[11] 忻林，布坎南的政府失败理论及其对我国政府改革的启示，政治学研究，2000 年第3 期

第二篇：政府职能转变

对南京转变政府职能的几点思考

政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。

30多年来，市场化改革不仅使原来高度集中僵化的经济体制格局发生了明显的甚至带根本性的变化，而且保持了国民经济的快速发展。但是，中国在建立和完善社会主义市场经济体制的进程中，仍然存在着许多问题，其中加快转变政府职能，提高政府效率至关重要。

一、政府职能转变的必要性和迫切性

当前，随着经济全球化的进一步发展，我国正处在经济转型、扩大内需、保障民生的重大变革时期，国际国内经济社会发展的新形势，对我国行政体制改革提出了一系列新的要求和挑战，进一步转变政府职能成为适应经济社会发展新形势的重要任务。

首先，政府干预企业的现状还没有完全改观。目前比较普遍的情况是，企业的经营自主权虽然多数得到了落实，但普遍到位不足，众多的政府主管部门仍然在或明或暗地侵犯着企业的经营自主权。通过翻牌公司继续掌握企业的经营权是一种典型的表现，而通过项目审批，能源、运输和重要物资的分配，以及人事任命等方面进行的直接或间接干预，将政府部门的意志强加给企业的现象仍没有清除。长期以来形成的“政府管企业，企业管社会”的局面改变不大，企业的社会负担仍然较重。

其次，政府管理经济的行为不规范。这至少表现在三个方面：政府的职能不规范，不该管的事仍在管，该管的没有管好，政府效率仍较低；政府的权力不规范，如前所说仍在干预企业的自主权；政府的责任和义务不规范。目前，我国政府承担了许多本不应该承担的义务和责任，如社会就业、企业破产等。不必要的责任义务过多，加重了政府的负担，影响了政府的效率。

第三，政府机构改革还不尽人意。行政机构臃肿膨胀是目前转变政府职能的一大疾患，并引发了管理效率低下、行政经费高涨、行政职能交叉、行政指令紊乱等现象，还造成了人浮于事、官僚主义和行政干预过多等结果，严重阻碍了企业经营机制的转换和建立新体制的进程。在一定程度上，行政机构臃肿和膨胀是转变政府职能的严重阻碍。

因此，从目前状况来看，中国要使改革继续深入下去，建立健全社会主义市场经济体制，必须加快转变政府职能，从根本上改变政府职能转变滞后的问题。而南京政府对此做出了一些有益的尝试。

二、南京市转变政府职能的有益探索

近年来，南京市委、市政府对转变政府职能，实现管理创新高度重视，在新一轮转型发展和政府机构大部制改革背景下，以创新体制机制为重点，加快改革步伐，努力建设依法治理、务实勤政、运转高效、清正廉洁的政府，取得了积极成效。改革主要包括以下六个部分：

一是大力推行政府机构改革。根据中央和省的统一部署，本着突出重点、上下衔接、因地制宜、平稳推进的原则，做好机构改革工作。机构改革突出建设责任政府的目标，明确政府各部门促进科学发展的责任，严格按照中央和省的部署及职能有机统一的大部制要求，整合职能相近部门，实行综合设置，理顺部门职责关系。本次南京市政府机构改革，涉及调整变动的机构共26个，实际减少9个局级机构，增设了市行政服务大厅。市政府部门由原来的42个减少到38个，同时还积极推进区县政府机构、镇街机构改革。

二是着力改革行政审批制度。按照机构改革后重新确定的职能，调整确认权力事项，对市政府部门的2899项行政权力、区县政府及其部门的1.4万项行政权力，逐项进行了主体、事项、流程的确认及转移行使，重新编制外部流程、内部流程，细化行政处罚自由裁量权基准。经过清理，市级权力事项减少为2113 项，减少27%。进一步完善了网上动态管理机制。

三是及时清理规章与规范性文件。机构改革后，南京市根据国家、省要求，在市区两级开展文件清理。纳入市级清理的规章97件、规范性文件407件。经清理废止111件，占文件总数的22%；修改95件，占保留文件总数的24%，清理结果经市政府常务会议审议通过向社会正式公布。

四是着力保障和改善民生。通过在民生重点领域推行各项积极有效的政策，着力解决民生热点问题。如，继续降低民间资本准入门槛，放宽市民创业的注册资本、经营范围核准、投资者出资方式和经营场所限制；稳步提高社会保障水平，强化社会保险扩面征缴，社保总量增长10%以上；实现养老保险城乡全覆盖，推进新型农村养老保险与国家和省政策的对接，提高农村居民养老保险待遇；加大住房保障力度，按计划开工建设廉租房、经济适用房、中低价商品房、租赁房和人才公寓。

五是不断完善政府信息公开机制。政府重大行政决策通过网络、媒体公开。2010年举办政府新闻发布会61场，市政府网站发布信息69241条，市政府部门发布信息11803条，区县政府发布信息4966条。年终政府工作接受服务对象的大检阅和监督，市政府质监、药监、住建委等10个重点部门工作向服务对象述职，人民群众走进电视台直播现场，与重点工作部门面对面交流。为进一步方便群众，提高行政效率，政府还与媒体联动开辟多个节目、专栏，开通了“12345”政府服务热线。

六是着力加强法治政府建设。2010年8月，全国全省依法行政工作会议后，南京市研究制订《南京市法治政府建设四年行动计划》，计划以2014年承办第二届青奥会为时间节点，用四年时间，把法治政府建设提高到一个新水平。同时，注重依法行政考核，每年根据法治政府建设的新要求，对市级机关和区县政府的依法行政考核指标体系进行全面修改，不断创新考核方式，调整考核体系，完善保障机制。在制度建设上，我们坚持立法服务发展的导向，坚持突出实现民意充分博弈，探索实施开放式、多元化的政府立法机制。在文件管理方面，以健全完善文件管理制度体系为重点，起草了《南京市规范性文件管理规定》，《南京市政府规章和规范性文件评估工作方案》制定了文件审查备案工作规范，积极推进规范性文件数据库建设。在执法规范化建设方面，积极开展执法规范化创优活动，突出强化行政执法证件管理，探索制定《南京市行政执法证件管理规定》和《南京市行政执法协管人员管理办法》，推进市和区县两级政府建立特邀行政执法监督员体系。在行政复议创新方面，南京市正积极启动集中行政复议权和行政复议委员会筹建工作。

三、南京市转变政府职能中存在的问题

转变政府职能、创新政府管理，是优化发展环境、提升城市综合竞争力的重要基础。多年来，南京市在积极推进政府职能转变的过程中积累了丰富的经验，但依然存在一些现实问题。

一是认识上不够到位。政府及其工作人员“官本位”思想依然存在，对转变政府职能重要性认识不足，致使政府职能转变滞后，影响行政效率提高，同时产生腐败。

二是部门职能交叉产生矛盾。南京市政府部门机构改革，在精简机构和人员、减少行政审批等方面取得了显著成效。但由于多方面原因，部门职责不清、职能交叉、重管理轻服务、政务公开缺乏力度等问题仍不同程度存在，有的甚至比较突出，也说明科学划分政府、市场与社会的治理边界在实践中显得犹为重要。

三是协调机制不健全。政府与社会管理的协调机制尚未完全确立，社会自我管理、自我服务的功能还不健全，在一定程度上使政府无法脱离某些原本应由社会自主管理的领域，严重制约了政府职能转变的速度。

四是旧的管理模式未摆脱。由于传统行政体制的惯性运作，政企不分、政资不分、政事不分等现象还不同程度地存在。在具体操作过程中，对政府管理与社会管理的领域不能进行科学明确的规范，因此实际上在很多领域依然沿用传统的管理方式，影响职能转变的效果。

五是政府部门权力配置不尽合理。政府职能履行需要制度体系、财力资源、机构设置和人力资源等权力结构合理配置的支撑。当前，政府职能转变面临的重要问题，是权力配置的不合理，因此以优化权力配置促进政府职能转变，不断推进与政府职能转变相适应的政府机构改革，确立财政分权和公共产品分层供给的制度框架十分必要。

面对这些问题，南京从其实际出发，借鉴外地经验，整体推进政府职能转变。多年来，南京市以依法行政促进政府职能转变，取得了初步成效。根据《南京市法治政府四年行动计划》的要求，下一阶段要在广泛借鉴外地经验的基础上，进一步深化行政体制改革，固化已有机构改革的成果，进一步理顺行政职能，完善配套制度建设，整体推进政府职能转变的深化。

第三篇：政府职能转变

约政府职能转变的诸多客观因素。一是乡镇苏木债务沉重，财政困难。乡镇债务问题一直是我国乡镇政府面临的主要问题。机构改革后，随着乡镇的合并，债务问题进一步凸显，少则几_t万，多则几百万，有的甚至达到上千万。农业税取消后，从现有苏木乡镇实际和地方财力来看。苏木乡镇的正常运转已经有不少困难，根本没有能力解决这些债务。债务问题已经成为制约苏木乡镇行政能力的一个严重问题二是部分县乡公务员队伍和事业单位工作人员结构不尽合理。机构改革后．由于乡镇撤并，科级干部重新安置和一般干部分流，乡镇苏术普遍存在着行政空编缺岗问题，有的地方只能用事业单位的人员顶岗。另外，一些民族苏木乡镇民族十部缺乏，不利于工作的开展。与行政缺编相比，专业技术人员缺乏更加严重。由于在改革中有些专业技术人员在改革中竞聘到别的岗位，有些享受政策提前离岗，而专业服务单位又受到编制和经费的限制．无法吸收大中专院校毕业生，各地普遍反映专业技术人员不足，甚至出现“懂行不在岗、在岗不懂行”现象．技术服务出现断层。几点对策与建议壤黪蔫菱

1、深化行政体制改革，理顺政府职能关系。目前有关乡镇苏木政府的职能界定已经明确，机构设置也基本合理。要真正落实政府职能的转变，关键是进一步推进行政体制改革，理顺职能关系，优化乡镇苏术政府的行政生态环境。要切实理Ⅲ页乡镇苏木与旗县的关系．科学界定和明确乡镇苏木的权利和责任、事权和财权．进一步规范和完善条块管理体制和运行机制，扩大乡镇苏木政府组织的自主性：要加快县级政府改革，推动县级政府自身的职能转变，改变县级政府工作方式，切实按照法规明确的上下职责推进各项工作，保障苏木乡镇依法履行职能：要支持和推动农村牧区各类民间组织的发展，尤其是要大力扶持农牧民经济合作类组织、社会服务类组织的发展，提高农牧民组织化程度。为乡镇苏木政府职能转移创造条件。

2、进一步转变思想观念，创新工作方式方法。面对改革后的新形势，广大乡镇干部必须切实转变观念和工作作风．尽快实现乡镇职能方式由指令型向指导型、由管理型向服务型、由行政推动型向引导示范型、由指挥型向协调型转变。各地应积极探索新的服务方式，进一步创新工作方式和方法，从制度上减少办事程序和环节，方便群众办事，提高工作效率，为农牧民提供更加优质的服务，消灭服务盲区。

3、加大对苏木乡镇财政支持力度，积极化解苏木乡镇债务，保障基层工作正常运行。一定的财政能力是政府履行职能的基础条件。也是影响乡镇苏木政府职能转变的重要因素。应根据“一级政府一级财政”和“财权与事权相对应”的原则．进一步创新县乡财税管理体制．提高乡镇苏木政府的财政能力；要根据改革后乡镇苏木行政范围扩大、工作量加大和经费支出大幅度增加、办公生活条件差的实际情况，科学地测算核定苏木乡镇财政需求，加大对苏木乡镇的财政转移支付力度．以保障苏木乡镇各项工作的正常运行；同时，各级党委、政府要充分认识苏木乡镇债务问题久的不利影响．积极采取有力措施，推动苏木乡镇债务的逐步有序化解。

4、加强干部队伍建设，改善人员结构、提高人员素质。要统筹安排、合理调整旗县政府机关及乡镇政府机关人员．尽快解决因乡镇改革人员向旗县流动而造成的乡镇空编、旗县超编的问题，解决部分乡镇政府缺员的问题。在基层干部队伍的配置上要特别重视补充民族干部，以解决民族干部缺乏带来的问题。同时，要加大对苏木乡镇干部的培训力度，使他们转变观念、明确职责、提高技能、掌握方法，适应新形势下的工作需要。另外，要尽快补充一些大中专毕业生充实事业单位．以改善事业单位人员结构，提高队伍素质．增强服务能力口

1、旗县乡镇苏木财政自我保障能力差

由于兴安盟经济发展落后，债务负担沉重，虽有转移支付资金的支撑，但只能保证低水平运转，保了人员工资，却没有钱办事，不能适应全面建设小康社会的需要，县乡财政体制改革能否达到预期效果，还需要中央加大转移支付力度，规范转移支付运作，以缓解县乡财政困难。

2、机构改革人员分流难

乡镇苏木改革过程中人员分流成为第一大难事。其一因兴安盟经济欠发达，观念陈旧，分流人员很难找到出路，又不能简单推出去不管，因此势必造成财政供养人员过多，这更加剧了财政困难；其二是正是因为财政困难，对分流人员无法进行一次性补偿，使被分流人员不愿意走，人名长期挂在花名册上，拿着补助金，形成了慢性不治综合症。

3、乡村集体债务化解难

虽然近年来各地想了很多办法，但收效甚微，而大多数债务成为呆死账，不靠外力无以化解。债务问题又是困扰各级干部群众的一大难题，已经影响到当地的经济发展和稳定，严重损害了债权人的利益。

4、教育布局调整进展缓慢

兴安盟有些地区居住分散，交通不便，加上经济困难，基础建设跟不上，一定程度上影响了撤校并点的进程。已经撤并的学校，由于都地处偏远，形成国有资产变现难，许多地区因缺少制度制约，造成了资产流失。

5、国有农牧场改革相对滞后

在相当长的历史时期内，国有农牧场为国家做出了贡献，也因此欠下了历史债务。目前的农牧场仍然承担着沉重的历史包袱，步履蹒跚，如不加快改革势必影响其今后的发展。针对以上问题，我认为应采取以下对策解决之：

第四篇：政府职能转变

政府职能转变

首先，推进行政审批制度改革，是完善社会主义市场经济体制的客观需要。我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但是还不完善。政府与企业、市场、社会的关系还没有完全理顺，政府还在管着许多不该管、管不了、也管不好的事。这些问题导致政府行政管理和社会资源配置的低效，限制了正常的市场竞争，成为阻碍生产力发展的体制性障碍。解决这些问题的关键，在于适应社会主义市场经济的内在要求和运行特点，推进行政审批制度改革，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强和改善宏观调控，促进国民经济充满活力、富有效率、健康运行。

其次，推进行政审批制度改革，是建设法治政府的内在要求。建设法治政府的核心是促进各级政府依法行政，约束和规范行政权力，使行政权力授予有据、行使有规、监督有效。推进行政审批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求规范审批权和审批行为，有助于促进法治政府建设。

第三，推进行政审批制度改革，是提高政府行政能力的有效途径。推进行政审批制度改革，有助于促使各级政府树立和落实科学发展观与正确政绩观，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设全面发展;有助于提高各级政府工作人员运用法律手段管理经济和社会事务的能力，妥善协调各方面的利益关系;有助于正确处理中央与地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，在维护中央统一领导的同时，更好地调动和发挥地方的积极性。

第四，推进行政审批制度改革，是从源头上预防和治理腐败的根本举措。推进行政审批制度改革，规范行政审批行为，有利于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，有利于增强行政审批的透明度，便于公民、法人和其他社会组织对行政机关及其工作人员的监督，是从源头上预防和解决腐败问题的一项重大举措。

行政审批制度的改革有力促进了政府职能转变，进一步增强了市场配置资源的基础性作用;有力促进了依法行政，进一步规范了政府行为;有力促进了政府管理创新，从而实现管理型向服务性转变从而更好地释放市场活力。

第五篇：加快转变政府职能

加快转变政府职能、深化行政体制改革，是新一届中央政府开局要办的“第一件大事”。在2013年行至中叶，国务院机构改革和职能转变取得了新进展。7月22日，中国政府网再次发布权威消息，日前国务院发布通知，再次取消和下放50项行政审批项目。其中，期刊变更登记地审批、广播电视传输网络公司股权性融资审批、铁路工程及设备报废审批等被取消。这是新一届政府成立以来第四次削减行政审批。

简政放权既是转变政府职能的突破口，又是释放改革红利的一记重拳。我们认为，政府需要转变职能“下马服务”，就是要“从过去坐等审批转向主动加强为企业为基层服务。”

事实上，今年以来，新一届政府简政放权一直在加速。今年全国两会期间，新一届中央政府明确提出，在本届政府任期内，国务院部门实施的行政审批事项要减少三分之一以上。上半年，在李克强5月13日主持的国务院机构职能转变动员电视电话会议和6月19日国务院常务会议上分别宣布取消和下发了133项和32项行政审批。

放权的目的在于更好地服务，而服务则要求各级政府部门和广大干部要善于“下马”干实事。7月8日至10日，李克强总理到广西调研经济谈到简政放权时说，“纸上谈兵不如下马服务，要从过去坐等审批转向主动加强为企业为基层服务。”他进一步分析指出：这样可以促进投资的合理增长，提高经济运行效率，推动社会主义市场经济体制的不断完善。中央政府会继续简政放权，各地也要放开更多领域和更多经营活动审批。同时要注重加强事中事后监管。

当然，转变政府职能，不仅要取消和下放权力，还要创新和改善政府管理。改革贵在行动，重在落实。

在当前经济运行总体平稳、但同时面临不少困难和挑战的情况下，政府加速“简政放权”，推行行政审批制度改革对于稳定当前经济增长是积极激活市场内生动力的一记重拳。

历史的经验告诉我们，企业是结构调整的主体，市场是结构调整的重要动力。从新一届政府4次削减行政审批来看，减少审批、转变职能就是放更多的权给市场，放更多的权给企业，以便有利于增加企业的自主权，有利于增强企业的活力，调动更多的社会资本，从而发挥稳增长的作用。