第一篇:关于乡镇政府职能文献综述
关于乡镇政府职能的文献综述
摘要:乡政府是我国最基层的地方人民政府,是我国行政链条中的基层行政机关。其角色与职能定位是否准确至关重要。经过几年的探索,乡镇政府在职能转变取得了一定程度的进展,收到了一定的成效,然而随着改革的深入也出现了一些新问题、新情况,本文将对这一基层政府的职能转变问题进行一个文献综述,阐明这一问题的研究现状以及本人的少许看法。
关键字:乡镇 政府职能转型
一、乡镇政府概括及职能介绍
乡镇:乡和镇。泛指较小的市镇。乡镇是我国最基层的行政机构,一头连着城市,一头连着农村,在农村乃至整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用。几千年来,我国乡镇设置不断演变。建国以来特别是改革开放以后,适应经济社会发展和我国行政机构改革的需要,乡镇机构进行多次重大改革。新一轮改革明确了乡镇政府的功能定位,提出乡镇政府要履行四个方面的职能,即促进经济发展、增加农民收入,强化公共服务、着力改善民生,加强社会管理、维护农村稳定,推进基层民主、促进农村和谐。
二、乡镇政府职能转变问题的研究
(一)现行乡政府职能存在的问题
我国香港学者李昌平在《乡镇体制改革:官本位体制向民本位体制转变》一文中认为,现行乡镇体制的根源问题是乡村社会的官方权利过剩。现行乡镇体制的形成有其历史原因,它继承了人民公社的汲取型体制,20世纪90年代以来的乡镇体制由汲取型体制异化为官本位体制,而造成这样发展的根本原因是乡村社会的官方权力过剩,民间权力衰落。他提出要放活农民、放活乡村组织和放活乡镇政府,且最终实现乡镇自治的治理目标。
华中师范大学徐勇教授认为,乡镇体制存在的主要问题是乡级机构日益膨胀,未能发挥相应功能;面对上级的任务型管理,乡级管理负担日重,乡级体制脱离社会;不断扩张的行政与相形见绌的财政的矛盾日益尖锐,农民不堪重负。南开大学程同顺认为,乡镇政府“对上服务、向下要钱”的职能错位现象是有其深层原因的。
总的来说,主要是行政化控制、压力型行政体制、财政危机和动力机制不健
全等四个方面,导致乡镇政府对上负责有余而对下负责不足,不能有效向农村提供必需的公共服务,导致农村公共产品供应不足。
(二)关于乡镇政府的的改革方向
主要有三种主张:一是加强乡镇政府职能,使之成为一级完备的基层政府组织;二是主张虚化乡镇政府,将其变为县政府的派出机构,实行“县政乡派”;是主张撤销乡镇政府,实行类似村民自治的“乡镇自治”。主张废除乡镇政府的学者认为:乡镇政权中存在“加之于农民头上的经济负担非常严重 ”等问题,取消乡镇政府完全符合市场经济“官退民进 ”、“小政府大社会 ”的要求;反对撤销乡镇建制的学者则认为,我国的乡镇政府的作用不可替代,如贺雪峰教授指出,“中国是一个后发外生型现代化国家 ”,“在有着众多人口,而且无论是经济还是社会文化乃至政治上日渐边缘化的广大农村,出现各种特殊问题的可能性都会有,其变数太大,这些问题处理不好不仅会影响到农村的发展和稳定,而且还将会严重影响整个中国的现代化进程”。
(三)关于乡镇政府改革的方法
金太军教授在《推进乡镇机构改革的对策研究 》一文中主张更新观念,形成改革的精神动力;以职能转变为中枢,理顺政企关系;撤乡并镇;精简人员;减政放权,理顺条块关系,多管齐下,拓展人员分流途径,依法定编,将机构改革纳入法制化轨道,推进乡镇村民自治建设并深化乡镇机构改革。吴理财在《官民合作体制:“乡政自治 ”——乡镇政府改革的思路探讨》一文中提出了一种新的主张,即“乡政自治”,就是将乡镇政府改革为“官民合作”组织。曾军在《村委会准政权化设想初探》一文中主张村委会准政权化,赋予村委会一定行政强制权,使村委会具有一定政权性和地位。李凡等人主张乡镇长直选,实行乡镇自治式民主改革。郑法在《农村改革与公共权力的划分》中主张撤消乡镇政权,将国家的基层政权单位收缩到县一级,并在村民自治的基础上,实行乡镇自治。温铁军教授认为50多年的实践证明,小农经济的乡镇社区很难支撑一个高成本的乡镇政权。县级以下不应该设完全政府,要逐步取消乡镇完全政府,实现乡村自治。学者贺雪峰认为乡镇作为一级建制在相当长的时间里不能取消,但对乡镇一级出现的问题他又提出在农业型乡镇变乡政府为乡公所,在工业型乡镇和中心镇则保留镇政府。
三、总结
从以上综述中大体上可以分为四种改革方案类型:一是主张将它建设成为一级完备或完全的农村基层政府组织甚至将其向村级组织延伸;二是主张虚化乡镇政府,将其改为县级政府的派出机构,实行“县政、乡派”;三是官民合作的“乡政自治”模式;四是主张撤消乡镇政府,实行乡镇自治。
经过这些年的研究和探索,我国在对转变乡镇政府职能的必要性、重要性和迫切性的论证等方面取得了比较可观的成果,但对转变的思路和方向还没有达成比较一致的认识,甚至是截然相反的观点。有关研究还存在着不足:一是简单地强调转变职能的重要性、必要性,但对新时期乡镇政府的职能究竟如何定位没有作系统分析,特别是对如何转、转什么研究不深;二是相对缺少理论层面的深入分析,缺少对制约职能转变的深层次原因的剖析,特别是影响职能转变背后的一些体制机制问题的深入研究。在乡镇政府的改革中,我们必须做到:
1、坚持思想认识先到位;
2、坚持以促进农村发展为前提;
3、坚持上下联动;
4、坚持因地制宜,务求实效。
参考文献:
[1]徐勇:乡村治理与中国政治[M].北京:中国社会科学出版社.[2]金太军:推进乡镇机构改革的对策研究[J].中国行政管理,2004,(12).[3]沈延生.自治抑或行政:中国乡治的回顾与展望[J].中国农村研究,2003,(6).[4]贺雪峰,董磊明.乡镇一级何去何从[EB/OL].中国农村研究网.[5]李昌平:乡镇体制改革:官本位体制向民本位体制转变[M]北京:中国社会科学出版社。
第二篇:转变乡镇政府职能
乡镇职能转变问题
随着农村改革,特别是税费改革的不断深入,农业与农村工作形势发生了巨大变化,面对新形势、新要求,目前乡镇突出表现为四个不适应:
1、机构设置与市场经济要求不相适应,现行乡镇机构设置和职能配置,与务实、高效、法制的社会主义市场经济要求不适应。机构臃肿, 不仅造成人浮于事,效能低下,而且严重影响和制约了农村经济的发展。
2、乡镇工作方式与农村发展需要不相适应。特别是新形势下,广大农民群众最盼的是脱贫致富,最厌烦的是行政命令,最欢迎的是示范服务,迫切要求乡镇政府和基层干部摒弃目的工作模式,把引导示范、服务农民为工作重点来抓。
3、乡镇干部素质与农村工作需不相适应。做好新时期的农村工作,关键在建设一支懂政策、懂经济、懂服务的高效、务实、充满活力的干部队伍。
4、财政实际缺口大,基层运转难,实施农村税改后,尽管各级财政给予了大量的转移支付,但实际缺口仍然较大,乡镇一级尤为突出。
如何解决这些问题,实际就是如何解决当前乡镇职能转变和乡镇机构改革中的突出问题,真正将乡镇的主要职能从管理型向服务型转变,把主要精力放在指导农民增收、财政增长和维护农村社会稳定,创造良好的发展环境上来。
第三篇:如何转变乡镇政府职能(推荐)
关于乡镇职能转变问题
随着农村改革,特别是税费改革的不断深入,农业与农村工作形势发生了巨大变化,面对新形势、新要求,目前乡镇突出表现为四个不适应:
1、机构设置与市场经济要求不相适应,现行乡镇机构设置和职能配置,与务实、高效、法制的社会主义市场经济要求不适应。机构臃肿, 不仅造成人浮于事,效能低下,而且严重影响和制约了农村经济的发展。
2、乡镇工作方式与农村发展需要不相适应。特别是新形势下,广大农民群众最盼的是脱贫致富,最厌烦的是行政命令,最欢迎的是示范服务,迫切要求乡镇政府和基层干部摒弃目的工作模式,把引导示范、服务农民为工作重点来抓。
3、乡镇干部素质与农村工作需不相适应。做好新时期的农村工作,关键在建设一支懂政策、懂经济、懂服务的高效、务实、充满活力的干部队伍。
4、财政实际缺口大,基层运转难,实施农村税改后,尽管各级财政给予了大量的转移支付,但实际缺口仍然较大,乡镇一级尤为突出。
如何解决这些问题,实际就是如何解决当前乡镇职能转变和乡镇机构改革中的突出问题,真正将乡镇的主要职能从管理型向服务型转变,把主要精力放在指导农民增收、财政增长和维护农村社会稳定,创造良好的发展环境上来。
第一:界定职能,规范政府行为.要切实转变政府职能,首先要对乡镇职能进行科学划分和合理界定,也就是要明确乡镇政府“该干什么”和“不该干什么”要适应市场经济发展和加强“三农”工作的要求,重点发挥好乡镇的社会管理和公共服务职能,尤其要把工作重心转到为市场主体服务和创造良好的发展上来。
第二,转变观念,打造服务政府。乡镇工作思路要由管理型向服务型转变,把工作重心真正转移到为村级组织和农民群众的服务上来,为各类市场主体服务。要创新工作方法:①由过去主要运用行政手段转到为更多地运用经济、法律、民主和教育的手段,有针对性地采用政策宣传、说服教育、示范引导、服务扶持等方式推进农村工作。②更好地培育产业大户,成立行业协会,专业合作组织和专业协会。建立“公司+基地+农户”等方式,逐步让龙头企业、产业大户、协会组织来担当经济活动的主角。
第三,紧贴发展,促进财政增收。我县大多数乡镇财政较为困难,财政增收压力较大,要扭转这种局面,必须大力调整财政结构,转变过去依托农业人口、耕地和山林支撑乡镇财政增长的局面,把财源建设的重点由农业转向工商业。
第四,维护稳定,构建和谐社会。维护社会稳定,必须努力提高乡镇干部把握复杂局面,处理复杂问题的能力。
第五,加强学习,提高服务水平,把握农村工作的特点,以胜任本职工作为目标,以增加农民收入为重点,大力加强乡镇干部技能型培训,除乡镇干部自学以外,当前要紧紧围绕农村政策,实用技术,市场经济知识和法律知识,同时要大量组织乡镇干部到发达地区考察学习,提高乡镇干部指导农民致富的本领,
第四篇:乡镇政府职能改革探讨
中共涡阳县委党校2012年春季第一期主体班(中青年干部培训班)
乡镇政府职能改革探讨
涡阳县公吉寺镇人民政府
构建社会主义和谐社会,重心在基层,基础是农村。近来,时有发生的农村群体性事件不仅影响了农村社会稳定,在一定程度上对整个社会经济发展带来负面作用,已经成为影响社会和谐的突出问题。导致这些群体性事件的原因是复杂的、多方面的,但从治理的角度而言,基层政府尤其是乡镇一级政府忽视或不正确履行社会公共管理职责是其重要诱因。因此,长期以来形成的重组织生产与行政管理、轻公共服务与社会管理的乡镇政府职能已经适应不了构建农村和谐社会的要求。作为最基层的政权组织,乡镇政府直接面对农村社区,是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带,是各种惠农政策的执行者和操作者,其公共治理的水平和效果直接影响到农村和谐社会的构建。因此,调整乡镇政府职能,全力打造服务型基层政府,促进农村社会和谐,就显得十分迫切。
构建社会主义和谐社会是党的十六大和十六届三中、四中、六中全会提出的重大战略决策。社会主义和谐社会要达到民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的目标。党中央提出要把构建更加和谐的社会作为全党全国人民奋斗的目标,这既是对历史经验的升华,也是针对目前现代化建设实践提出的重大战略举措。农村和谐是中国社会和谐的基础和关键。胡锦涛总书记在 1
中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上强调指出:在我们这样一个农民占多数人口的国家里,农民是否安居乐业,对于社会和谐具有举足轻重的作用。广大农民日子过好了、素质提高了,广大农村形成安定祥和的局面了,和谐社会建设的基础就会更加牢固。
我国农村幅员辽阔,资源分布不均衡,利益矛盾错综复杂,存在着大量不和谐现象。这些现象集中体现在征地、拆迁、环保、信访、综治、村民自治等领域。究其原因,往往是一些事关农民切身利益的问题得不到有效地关注和解决继而引发群体性事件,问题出在乡镇政府职能的转变和履行上,根子还是治理不和谐。所以,构建和谐农村的社会现状对基层政府的职能转变提出了客观要求。
深化改革是建设社会主义和谐社会的强大动力。要构建农村和谐社会,首要任务是改革乡镇政府职能。目前关于乡镇职能及乡镇政府去留的问题存在很多争议。应该肯定,乡镇政府成立至今,为农业的产业化、工业化和城镇化作出了重大贡献。目前,由于交通、通讯条件等方面的限制以及市场发育、民主法制建设滞后,乡镇政府这层组织还有很多事情要做,绝大部分地区还不宜取消。现阶段乡镇政府应从促进农村社会和谐的本质要求出发规范政府行为,实现乡镇政府从“经济管理型”向公共服务型转变。
乡镇政府要将建设公共服务型政府作为新时期政府职能转变的基本目标。为此,乡镇政府应努力做到:第一,打破“全能政府”观念,树立“有限政府”观念,改变“全面控制”的做法,主动从不应
该管的事务中退出来;破除“政府至上”的观念,树立服务的观念,从政府主导型经济模式走出来,把主要精力用在为经济发展服务上;矫正片面对上负责的政绩观,把对上负责与对下负责统一到建设服务型政府上来。坚决杜绝政府越位“搞项目”,企业错位“办社会”的现象发生。第二,管理方式上要变计划管理为市场管理,变单一管理为综合管理,变直接管理为间接管理,变指挥命令为调节服务。要求乡镇政府通过服务达到管理,把管理融于服务之中,由过去的“管、收、批”向“扶、予、助”转变。把以行政推动为主的工作模式转到以服务为中心的轨道上来,以实实在在的服务,推进农村经济发展。第三,乡镇干部要树立市场经济的观念。市场经济要求经济资源由市场配臵,因此必须依靠运用市场的力量来发展经济,提高市场开放程序,还权于市场。市场经济必须保证人民自由创业、自由选拔和自主决策。政府推动经济发展,不是要投资经营企业,而是要提供优质的服务和改善经济发展环境。政府不能老是想把经济资源权利控制在自己手中,而是要支持、帮助市场主体,由市场及市场主体来配臵资源。
新时期,乡镇政府应强化、完善四大职能。(1)发展农村经济:科学制定经济发展规划,引导产业结构调整,抓好农村基础设施建设,培育和壮大龙头产业,推动农村经济合作组织的发展,促进农业新技术的推广,拓宽销售渠道,搞活流通等;(2)维护社会稳定:贯彻执行上级的各项方针政策,维护社会治安,调处矛盾纠纷,做好防灾减灾工作等;(3)提供公共服务:普及义务教育,计划生育,积极发展农村卫生事业,繁荣农村文化,建立农村社会保障制度,加强社会公
德建设,加强农民思想道德教育,倡导健康文明新风尚等;(4)完善基层民主:乡镇党委、政府和村党支部、村委会班子建设,推进村民自治和社区自治等。考虑到现实情况,对具体的乡镇而言这四大基本职能并非并驾齐驱的,可能会因工作重点、各地实际等会使乡镇政府在某阶段、某方面有所侧重。但是就当前构建和谐农村而言,大力加强乡镇政府的公共服务职能是却是不争的共识。
党的十六大以来,中央先后提出统筹城乡经济社会发展、建立逐步改变城乡二元经济结构的新体制、工业反哺农业和城市支持农村等重大方针,取消农业税和“三提五统”负担,对种粮农民实行直接补贴,取消对农民工进城务工的歧视性规定等,在构建和谐乡村社会方面有了良好的开端,收到了初步的成效。但不能估计过高,更不能盲目乐观。构建和谐农村还在于推进与深化体制改革,尤其是乡镇政府机构的行政管理体制改革。
构建和谐社会和建设社会主义新农村为新时期乡镇政府改革指明了方向,也赋予了乡镇政府新的职能。要求乡镇政府切实转变职能,完成从“管理型政府”到“服务型政府”的蜕变,使乡镇政府在发展农村经济、提供公共服务、维护社会稳定和完善基层民主方面有所作为,打造一级服务型法制政府。只有这样,乡镇基层政权才能成为党和政府形象的直接体现者和方针政策的贯彻落实者,才能肩负起构建农村和谐社会的历史使命。
学员自我小结
通过这段时间的认真学习,我感觉受益匪浅。在这里,首先感谢组织部和各位党校领导给我们一次更新观念、加深理论学校的机会;感谢各位专家教授的悉心教授辅导。通过学习,起到了更新观念、开阔思路,转变理念的作用,达到了思想上清醒,政治上坚定的目的。同时在学习中进一步夯实政治理论基础,马克思主义世界观、人生观、价值观得到进一步改造。归纳起来主要有以下几方面收获:
一、通过培训进一步明确了学习的目的和时代重任
牢固树立终身学习的理念,是每一个党员干部成长的必备条件。作为党员干部要扣紧时代的脉搏,不断解放思想,不断充实自己,提高自己,完善自己,增强与时俱进的观念,要把不断学习作为首要任务,不仅要学习党的路线、方针、政策,学习时事政治,还要学习科技文化知识,提高科学的工作方法,把自己打造成为“政治上强、业务上精、综合素质好、管理水平高”的优秀基层领导干部。只有这样,我们才能担当起组织赋予我们的重大任务,只有这样,我们才能应对新的机遇和挑战,为国家的繁荣和人民事业发展建功立业。
二、通过培训进一步提高自身素质
这次培训班学习,开设的内容十分丰富,不仅有理论层面的知识,更主要的是提高我们的能力课程,从领导者的能力素质到构建社会主义和谐社会、社会主义荣辱观、经济与发展、新农村建设等等,使我体会到组织部、党校领导对我们这些基层干部的亲切关怀和殷切希望,使我倍受鼓舞.通过培训学习,为自己在今后做好本职工作不仅增加了信心,而且打下了牢固的基础,一名合格的党员干部、优秀的基层干部,就要适应时代的发展。在工作中,要具有踏实的工作作风灵活的头脑和一颗全心全意为人民服务的恒心,当好领导的参谋助手,要善于总结和积累工作经验,拓展工作思路,要由创新精神,要把所学到的知识运用到工作实际中去,去处理好同事之间,人与人之间、领导之间的和谐,创造良好的工作氛围,提高工作效率。这一段时间的学习对我来说是一个宝贵的财富,在今后的工作中,我一定不辜负党组织的培养,用所学知识武装头脑,指导实际工作,为我县的改革开放、经济发展、社会和谐稳定贡献走极端一份力量。
第五篇:乡镇政府职能改革探讨
乡镇政府职能改革探讨
摘 要
构建社会主义和谐社会,重心在基层,基础是农村。近来,时有发生的农村群体性事件不仅影响了农村社会稳定,在一定程度上对整个社会经济发展带来负面作用,已经成为影响社会和谐的突出问题。导致这些群体性事件的原因是复杂的、多方面的,但从治理的角度而言,基层政府尤其是乡镇一级政府忽视或不正确履行社会公共管理职责是其重要诱因。因此,长期以来形成的重组织生产与行政管理、轻公共服务与社会管理的乡镇政府职能已经适应不了构建农村和谐社会的要求。作为最基层的政权组织,乡镇政府直接面对农村社区,是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带,是各种惠农政策的执行者和操作者,其公共治理的水平和效果直接影响到农村和谐社会的构建。因此,调整乡镇政府职能,全力打造服务型基层政府,促进农村社会和谐,就显得十分迫切。
关键词
农村和谐乡镇政府职能转变
正文
构建社会主义和谐社会是党的十六大和十六届三中、四中、六中全会提出的重大战略决策。社会主义和谐社会要达到民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的目标。党中央提出要把构建更加和谐的社会作为全党全国人民奋斗的目标,这既是对历史经验的升华,也是针对目前现代化建设实践提出的重大战略举措。农村和谐是中国社会和谐的基础和关键。胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上强调指出:在我们这样一个农民占多数人口的国家里,农民是否安居乐业,对于社会和谐具有举足轻重的作用。广大农民日子过好了、素质提高了,广大农村形成安定祥和的局面了,和谐社会建设的基础就会更加牢固。
和谐农村的建设对整个社会主义和谐社会的建设具有重要的促进意义。反思中国社会的历史和现状,构建和谐农村必须充分发挥国家政权的引导、推动和调控作用。其中,乡镇政府“上联国家、下接乡村社会”的独特纽带地位决定了它不可替代的作用。然而,从构建和谐农村过程中国家政权机关发挥的实际作用来看,乡镇政府与广大农民的期盼还有一定的距离。换言之,构建和谐农村必须从调整、转变乡镇政府的职能开始。
一、转变乡镇政府职能是和谐农村建设的客观要求
我国农村幅员辽阔,资源分布不均衡,利益矛盾错综复杂,存在着大量不和谐现象。这些现象集中体现在征地、拆迁、环保、信访、综治、村民自治等领域。究其原因,往往是一些事关农民切身利益的问题得不到有效地关注和解决继而引发群体性事件,问题出在乡镇政府职能的转变和履行上,根子还是治理不和谐。所以,构建和谐农村的社会现状对基层政府的职能转变提出了客观要求。
首先,从构建和谐农村的客观现实来看,“和谐农村”是针对近年来,我国农村社会中党群、干群关系紧张,农民群体性事件呈升级态势,政治上乡镇压力型“应酬政治”权力运行体制与农村村民自治制度的矛盾引发的乡村治理陷入困境等提出的。社会结构中导致农村社会不稳定的主要因素有两个:一是政治因素,如行政不作为、决策失误及贪污腐败等。这些问题导致农民对基层政权组织的认同度降低;二是经济、社会因素,如收入低、就业没有保障、贫富两极分化等。它会导致农民利益受损,感到自己的收入和生活水平并没有随着经济和社会的稳步发展而提高,容易产生社会分离感,甚至会使少数人产生社会对立情绪。为什么会有这些问题产生呢?一个重要原因就在于乡镇政府把主要的精力集中在完成上级政府交办的种种指标任务上,很多基层党政负责人只忙于抓经济,搞创收,不同程度地弱化或忽视了各种社会问题,使社会问题不断积压、增多、升级甚至激化。
其次,从和谐农村社会的科学内涵看,和谐农村不仅仅指部分社会组织的协调或稳定。
社会稳定,只是和谐社会的底线—一条必须严守、不能再退的底线,和谐农村应该是民主和法治的统一体、活力和秩序的统一体、多元与公正统一体的综合体系。作为以“三个代表”和“以人为本”为执政理念的政党,不可采取“底线论”,和谐社会应该有比社会稳定更高的境界和价值追求。由此,推进农村民主和法治建设,实现民主和法治的制度化、规范化和程序化是和谐农村的本质要求和根本实现途径,这就要求乡镇政府不断推动农民的社会知情权、事务参与权、意志表达权和民主监督权的实现;积极发展农村社会生产力和推动农村资源市场化改革,为农村社会活力的勃发提供动力之源,乡镇政府应以公共服务为导向,改进对经济和社会的管理方式,为农村经济发展和市场化改革营造良好的制度基础和社会秩序;面对因经济发展和市场化改革而出现的农村多元利益主体,乡镇政府应摆脱、超越各种既得利益集团的束缚,公平公正地分配各种社会资源,让不同利益主体都能获得平等的市场准入、劳动就业机会,获取尊重和劳动报酬的权利。〔1〕
再次,从乡镇政府运转看,农村税费改革后,乡镇政府机构正常运转遇到困难,容易形成瘫痪,使基层政权出现断层;〔2〕在财政转移支付与债务还不能解决乡镇庞大的支出的情况下,采取各种隐蔽的形式使农民负担出现反弹就难以避免;原来在计划体制下形成的多层次多部门垂直的行政管理体制已严重影响了经济社会的发展,一大批乡镇工作人员不知走向何处,处于等待观望状态等,这些因素自然会增加不和谐和不稳定的因素。然而,广大农民的期盼和需求却在随着社会的发展而“与时俱进”,人们由改革初期对“经济效率”的追求转而对诸如“以人为本”、“法治”、“公平”、“民主”、“和谐”等现代价值关怀的渴盼,这一变化势必应从政府职能转变中体现出来。近几年来,政府转型已成为社会关注的焦点问题,社会各界的共识是:政府转型是改革攻坚的关键,是建设和谐社会的关键,政府转型解决不好,构建和谐社会的目标也很难实现。而这一转型的核心价值取向是,政府要建设成为公共服务型政府,为构建和谐社会创造条件。
二、以乡镇政府转型为动力推进和谐农村建设
深化改革是建设社会主义和谐社会的强大动力。要构建农村和谐社会,首要任务是改革乡镇政府职能。〔3〕目前关于乡镇职能及乡镇政府去留的问题存在很多争议。应该肯定,乡镇政府成立至今,为农业的产业化、工业化和城镇化作出了重大贡献。目前,由于交通、通讯条件等方面的限制以及市场发育、民主法制建设滞后,乡镇政府这层组织还有很多事情要做,绝大部分地区还不宜取消。现阶段乡镇政府应从促进农村社会和谐的本质要求出发规范政府行为,实现乡镇政府从“经济管理型”向公共服务型转变。
首先,乡镇政府要将建设公共服务型政府作为新时期政府职能转变的基本目标。〔4〕为此,乡镇政府应努力做到:第一,打破“全能政府”观念,树立“有限政府”观念,改变“全面控制”的做法,主动从不应该管的事务中退出来;破除“政府至上”的观念,树立服务的观念,从政府主导型经济模式走出来,把主要精力用在为经济发展服务上;矫正片面对上负责的政绩观,把对上负责与对下负责统一到建设服务型政府上来。坚决杜绝政府越位“搞项目”,企业错位“办社会”的现象发生。第二,管理方式上要变计划管理为市场管理,变单一管理为综合管理,变直接管理为间接管理,变指挥命令为调节服务。要求乡镇政府通过服务达到管理,把管理融于服务之中,由过去的“管、收、批”向“扶、予、助”转变。把以行政推动为主的工作模式转到以服务为中心的轨道上来,以实实在在的服务,推进农村经济发展。第三,乡镇干部要树立市场经济的观念。市场经济要求经济资源由市场配置,因此必须依靠运用市场的力量来发展经济,提高市场开放程序,还权于市场。市场经济必须保证人民自由创业、自由选拔和自主决策。政府推动经济发展,不是要投资经营企业,而是要提供优质的服务和改善经济发展环境。政府不能老是想把经济资源权利控制在自己手中,而是要支持、帮助市场主体,由市场及市场主体来配置资源。
其次,政治体制上从行政控制型体制向依法行政型体制转变,改革“压力型”权力运行
机制,真正实现法治政府。改革发展到今天,国家政权与基层社会的关系、政府与普通公民的关系、政府与市场的关系都发生了许多良性变化:从官本位社会向能力本位社会转变、从国家社会向公民社会转变、从“压力型”单向控制的行政体制向协商合作的社会治理方式转变。同时,社会关系的变化已对公共服务的相关立法提出了迫切要求,这不仅是政府职能转换的需要,更是社会生活对国家、对政府提出的现实要求。依法行政的核心是依法治吏、依法治权,尤其是涉及到关系社会事务的公共权力,建立严格的法律问责制。当前对乡镇政府而言,最紧迫的任务是实现乡镇决策、执行的法治化、人本化,建立政务公开及民主评议制度,实行民主决策、民主管理、民主监督,用制度保证农民的话语权。〔5〕
第三,梳理、调整乡镇政府职能,提升提供公共产品和服务的意识和能力。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定乡、民族乡、镇人民政府的主要职能是:执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。显而易见,这样的职能定位,乡镇政府实际成了一个全能型政府。其在具体落实中,又侧重于政治控制,重视组织生产、行政管理,忽视社会发展与社会服务。因此,传统的乡镇职能已经不太适合新农村建设和构建和谐社会的根本要求。〔6〕
新时期,乡镇政府应强化、完善四大职能。(1)发展农村经济:科学制定经济发展规划,引导产业结构调整,抓好农村基础设施建设,培育和壮大龙头产业,推动农村经济合作组织的发展,促进农业新技术的推广,拓宽销售渠道,搞活流通等;(2)维护社会稳定:贯彻执行上级的各项方针政策,维护社会治安,调处矛盾纠纷,做好防灾减灾工作等;(3)提供公共服务:普及义务教育,计划生育,积极发展农村卫生事业,繁荣农村文化,建立农村社会保障制度,加强社会公德建设,加强农民思想道德教育,倡导健康文明新风尚等;(4)完善基层民主:乡镇党委、政府和村党支部、村委会班子建设,推进村民自治和社区自治等。考虑到现实情况,对具体的乡镇而言这四大基本职能并非并驾齐驱的,可能会因工作重点、各地实际等会使乡镇政府在某阶段、某方面有所侧重。但是就当前构建和谐农村而言,大力加强乡镇政府的公共服务职能是却是不争的共识。
政府提供公共服务,在农村即表现为乡镇政府提供农村公共产品。这些公共产品表现为经济性、社会性和制度性公共产品。乡镇政府作为最基层的政府,最主要的是提供前两类公共产品。经济性公共产品包括农业基础设施、农业生产相关信息等。比如,道路交通的网点、水利灌溉的设施,农产品的销售信息、农资产品的价格信息等。社会性的公共产品包括教育、医疗服务、纠纷调解等。比如,农民子女的义务教育和职业教育,农民自身的农业生产技术或技能培训。医疗服务方面,结合当地的实际情况,探索和推行新型农村合作医疗制度。还比如纠纷调解和社会治安方面,土地带来的收益提高引发土地归属和征地补偿分配等的问题较多,有的甚至酿成群体性事件,乡镇政府应适时介入,认真对待,妥善处置,切勿听之任之,放任自流。
党的十六大以来,中央先后提出统筹城乡经济社会发展、建立逐步改变城乡二元经济结构的新体制、工业反哺农业和城市支持农村等重大方针,取消农业税和“三提五统”负担,对种粮农民实行直接补贴,取消对农民工进城务工的歧视性规定等,在构建和谐乡村社会方面有了良好的开端,收到了初步的成效。但不能估计过高,更不能盲目乐观。〔7〕构建和谐农村还在于推进与深化体制改革,尤其是乡镇政府机构的行政管理体制改革。
构建和谐社会和建设社会主义新农村为新时期乡镇政府改革指明了方向,也赋予了乡镇政府新的职能。要求乡镇政府切实转变职能,完成从“管理型政府”到“服务型政府”的蜕变,使乡镇政府在发展农村经济、提供公共服务、维护社会稳定和完善基层民主方面有所作为,打造一级服务型法制政府。只有这样,乡镇基层政权才能成为党和政府形象的直接体现者和方针政策的贯彻落实者,才能肩负起构建农村和谐社会的历史使命。
参考文献
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