第一篇：增减挂钩”专项规划存在问题及分析
增减挂钩”专项规划存在问题及分析
摘要：城乡建设用地增减挂钩专项规划作为减缓耕地保护与社会经济发展这两大主题之间的矛盾的重要手段，成为目前我国建设用地指标控制的关键部分。然而在实施过程中却出现了许多不和谐的现象，最典型的就是违背公众意志的暴力拆迁、农民土地产权受到侵害。本文通过对增减挂钩规划存在问题的阐述以及深层次原因的剖析，以期为我国土地用途管制和农民权益维护提供借鉴。
关键词：城乡建设用地增减挂钩专项规划；土地利用分区；用地指标
一、引言
建设用地总量的控制一直是我国中央政府关注的重要议题。长期以来我国农村区域土地由于缺乏合理的村庄规划，处于粗放、散乱利用的状态。在建设用地总量控制的前提下，为了给城市建设和产业发展提供富余指标、实现农村土地的集约节约利用，要对部分村庄进行拆迁合并，实现城市和农村之间建设用地指标的转移，即城乡建设用地挂钩专项规划（以下简称“增减挂钩”）。[1]2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》提出：要鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。从2006年开始，国土资源部先后批准试点涉及省份共24个，先后三次共下达城乡建设用地增减挂钩周转指标约43万亩。[2]尤其是在我国的第三轮土地利用总体规划中，我国大部分地区的建设用地指标难以满足当地城镇建设、产业发展和基础设施建设等需求，因此促使各地区对农村居民点进行拆迁合并。增减挂钩规划作为服务于土地利用总体规划战略目标的专项规划，依据土地利用总体规划中确定的待拆迁村进行进一步的规划，落实建设用地转移的具体空间位置和拆迁农村的安置问题。但是在实际操作过程中由于增减挂钩规划存在定位不合理、缺乏公共参与机制、缺乏资金管理和协调机制等问题，造成政府与被拆迁农民之间冲突较多，影响和谐社会建设。
笔者通过对增减挂钩规划存在的问题进行阐述，并对深层次的原因进行剖析，最后在结论部分为我国的土地管理提出建议。
二、存在问题
1.缺乏合理定位
增减挂钩规划中待拆迁村的数量和名称是在土地利用总体规划中确定的。其目的是在在不突破建设用地指标总量的前提下，为城市建设、产业发展提供富余的用地指标。由于增减挂钩规划具有相对独立的特点，部分地区待拆迁村的数量和名称在增减挂钩规划编制过程中出现变化。与土地利用总体规划的衔接仅仅在建设用地控制标准、基本原则方面保持一致性，对于增减挂钩规划的时间安排、各种具体实施项目的负责单位、资金来源和管理都没有进行明细。这种宏观、模糊的表述不仅难以保持土地规划体系内部的一致性，在规划实施过程中也会带来政策、权益和部门之间的冲突，如暴力拆迁、重复性建设、工期推迟和管理成本增加等问题。
增减挂钩规划在土地规划体系中的定位模糊。增减挂钩规划最初设计目标主要有三个：为社会经济发展提供空间、保持耕地总量动态平衡、改善农村生活环境。因此增减挂钩规划主要涉及到农村建设用地整理和规划两个内容。而土地利用总体规划中待拆迁村的数量是根据上一级建设用地指标分解与当地社会经济发展用地需求之间的差额或直接从省一级直接分配挂钩指标确定的，而且增减挂钩规划中计算理论挂钩潜力的公式是根据目前总农村建设用地容积率与《村镇规划标准》中规定的建设用地控制标准之间差额确定的，这种指令式而非参与式的确定方式无疑会导致由于增减挂钩规划的实施而造成政府与公众之间的冲突。[3]虽然增减挂钩规划的本意是对农村建设用地中的低效利用地和空闲地进行整治，而增减挂钩规划中计算理论挂钩潜力的公式则是对所有农村建设用地的概括性计算，这两者之间存在理念上的矛盾。增减挂钩规划所增加的耕地和建设用地指标应该是在充分考虑农民意愿和当地实际情况的基础上自然产生的，而非为了社会经济发展在土地利用总体规划中的强制分配。指标的刚性分配和产业间的比较效益无疑会驱动增减挂钩规划过度偏向指标的控制，而忽略农村生产生活的实际需求和农民产权的维护。
2.缺乏微观的土地利用分区系统
虽然增减挂钩规划中的整理区、安置区和挂钩区与土地利用总体规划中的建设用地管制分区在空间上能够衔接，但是目前我国土地部门的土地利用分区还没有能够体现土地微观的、具体的用途，而且也不能够指导增减挂钩规划中低效利用地和空闲地的确定，及从方便生产和生活角度进行安置用地的确定。在我国的城镇规划体系当中侧重土地用途的分类在美国等西方国家实际为分区的概念，但是较之西方国家的土地用途分区，我国城镇规划体系中的土地用途分类缺乏时空一致性、建筑密度或容积率控制、部门衔接和全域性覆盖等问题。我国这种宏观性、非定量化的土地用途分区方式导致了在微观层面不能有效地对土地用途及地上建筑物进行长期记录和监测，因此不能从微观尺度为增减挂钩规划确定低效利用地、空闲地及安置用地的目的。
3.缺乏合理的公共参与机制
待拆迁村庄的数量和名称在土地利用总体规划中确定或上级规划部门分配下来的，作为利益相关者的农民难以参与其中。[4]虽然有的增减挂钩规划文本提及公共参与问题，但是参与的途径、设计方案、时间安排等都没有进行明细的说明，对于参与结果也缺乏相关法律法规的有力保证。
4.缺乏合理的资金管理和协调机制
对于资金来源和管理，增减挂钩规划也仅仅在宏观层面上进行说明，而没有结合规划中涉及到的具体工程和专项计划进行进一步的分解，包括在低效利用地和空闲地的确定及整治、安置用地的规划及内部设计、挂钩区土地利用规划等。合理资金管理和协调机制的缺乏，容易导致在规划过程中资金使用的盲目和无计划性，增加规划中成体提高和腐败问题的风险。
三、深层次原因剖析
1.行政管理体制
我国为五级政府管理体制。除中央政府外，还包括省级、地市级、县级和乡级四级地方政府。行政村对于农村和农民的管理并没有纳入国家行政机构，在理论上实行村民自治，但实际上是政府行政管理的延伸。但由于我国行政权力过于集中，造成中央政府对于地方政府、上级政府对于下级政府的影响力大于地方或下级政府的自主决策力。而且为了保证中央政府方针政策的贯彻和落实，垂直管理成为我国政府管理中的一大特色，在行政体制改革中作为中央对地方进行调控的重要手段有不断被强化的趋势。我国目前比较重要的政府职能部门，如海关、工商、税务、烟草、交通、盐业的中央或者省级以下机关多数实行垂直管理。但是这种集权式管理在保证中央政策落实的同时，容易忽略地方政府的实际情况和特殊要求。自改革开放以来，经济建设成为中央政府的重心，而地方政府也努力提高本辖区的经济发展水平，以完成中央和上级政府要求的指标和当地经济发展需求。但是由于权力过度集中于中央和上级政府，造成地方官员尽可能的完成经济发展要求而忽略其他方面的均衡发展和保护。
这种管理体制在在土地管理方面容易造成耕地占用加速、农民权益侵害、贪污腐败等问题。当地政府为了招商引资，以很低的价格征收农民的土地，又以很低的价格进行土地出让以发展商业、工业和房地产业等。即使我国国土资源部颁布了《全国工业用地出让最低价标准》限制这种现象的发生，但是土地低买低卖现象也没有得到根治。另外土地出让的巨大收益也成为政府提高经济地方政府收入主要来源，但也导致了土地问题的进一步加剧。我国国土面积为广阔，各地的民俗风情、地理环境、资源情况、经济发展水平差异较大，而我国层级过多的管理结构、统一的管理模式、部门之间的不协调，造成土地利用指标从中央政府向地方政府逐级分配，这势必造成上下级政府及同级政府间沟通成本的增加、指标与当地发展需求不一致等情况，而且从国家尺度进行指标的控制难以保证数据源的精确性和准确性。
2.土地利用指标的分配与控制
为了加强中央政府对于土地的管制和宏观调控，我国土地利用总体规划采用自上而下、五级规划体系与行政管理结构相对应。中央政府要求省级及其下级政府严格执行土地利用总体规划和指标的分配，以保证其辖区内耕地总量的动态平衡。为了补充耕地数量、实现耕地总量的动态平衡，土地整治逐步在土地规划和管理中得到了体现，而且各地区的整治指标也由上级政府逐级下达。过度的追求城市化和经济的发展模式，造成地方对于建设用地指标的需求远大于分配的指标。即使通过挂钩规划进行农村建设用地的整理和归并，增加的建设用地指标也仅满足近期发展的用地需求。在指标分解和分配过程中，下级政府都倾向于获取较多的建设用地指标和较少的基本农田保护指标，这势必会增加上下级之间的沟通成本和腐败产生的几率，而且指标分配容易对同级政府或下级政府发展产生限制和不公平。因此在这种情况下，挂钩规划势必倾向于追求指标的满足而忽略农村的微观发展。另外，挂钩规划在建设用地标准控制方面存在一定地误导性。传统的农村建设用地都呈现低密度、分散式的布局形式，这是农业生产和农村生活的历史演变。而增减挂钩规划中潜力计算公式不仅把全部农村建设用地与《村镇规划标准》进行对比，而且造成了建筑容积率与建筑物占地面积两者之间的概念混淆。同时增减挂钩规划造成农村居民点的过度集中也会造成耕作半径的扩大，这也会导致交通成本的增加和能源的浪费。新农村规划作为刺激农业生产，改善农村基础设施，提高农民生活和生产环境，优化农村投资、金融和教育体制的重要手段，是中央政府最近几年的一项重要决策。而增减挂钩规划与新农村规划之间定位的模糊性和建设用地指标的过度追求，增加新农村规划的盲目性。
3.土地利用分区
我国没有相对独立的、多层次的土地分区系统。我国的土地分区与土地利用总体规划紧密结合，属于宏观性、定性管理的分区类型。在第三轮土地利用规划中有两个土地分区体系：建设用地管制区和土地用途区。土地用途区是根据土地的主导用途进行划定的，包括基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区等。为加强对建设用地的空间管制，按照保护资源与环境优先，有利于节约集约用地的要求，结合建设用地空间布局安排，划定建设用地管制边界和建设用地管制区。虽然建设用地管制区与土地用途分区在空间上保持一致性，但是各自拥有独立的、是定性而非定量管制规则，对土地总量的控制难以形成定量管制机制，也容易形成管制规则之间的冲突，不利于把规划的长期目标转化到日常土地管理当中。
我国的土地利用总体规划对于土地利用类型和分区的概念模糊，这两种分区都是在各种需求满足的基础上对规划土地利用类型归并而成的，而不是采用独立的分区标准进行划分。在规划之初，为了实现不同部门规划的衔接尤其是城市规划，土地部门采用的土地分类体系必须进行归并，其中在城镇范围内的土地类型都归并为城镇用地。在于城市规划和产业规划衔接过程中，有的地区把集中建设区和产业园区内所有土地都规划为建设用地，其目的在于降低土地利用总体规划对城市规划和产业规划的限制，提高城市规划和产业规划的灵活性和自主性。这存在一个土地用途分区和土地利用类型的转换问题，尤其是在目前建设用地指标严格控制的环境下，势必造成建设用地指标的浪费和挂钩规划任务的加重。而且这种宏观的分区不能够为土地专项规划提供微观的、连续的基础数据，及对规划区域周围土地用途的影响进行定量分析，如在增减挂钩规划中安置区空间位置的确定不能够从方便生产生活、改善环境、增加就业机会做出定量化的时空判断。
4.集体土地所有制
由于集体土地所有制的过度平均主义，难以激励农民进行农业生产，因此我国中央政府于上个世纪80年代初期对集体土地所有制进行改革，推行家庭联产承包责任制，这种有限的私有化在一定程度上刺激了农民的农业生产积极性。但是集体土地所有制的主体不明晰，农民所拥有土地权利也非常有限导致了农业和农村土地难以市场化、规模化。[5,6]长期以来我国政府重视高效益产业类型的发展和城市化进程，对于农村、农业和农民的投入较低。在实行土地用途管制的同时忽略了对于被限制发展广大农村区域的发展权补偿，政府在农村区域的教育、就业、金融、基础设施等多方面投入较低，大量青壮年劳动力打工以提高经济收益，造成农业生产的不积极。加上征地补偿费用及相关优惠条件远远高于从事农业生产所得收益和政府的强制性征收大量耕地被用于非农建设，造成我国耕地数量的迅速降低。
《中华人民共和国土地管理法》规定集体土地必须转为国有土地以后在可以进行非农建设，目的在于保护耕地被转用。但由于我国各地区的经济发展水平、自然气候、资源能源、人文风俗都差异很大，采用一个非空间的产权制度实现对空间土地用途的管制难免存在概括性和盲目性。导致在日常的土地管理还是土地利用规划方面，农民总是属于弱势群体，对自己目前和未来的土地产权缺乏话语权。另外，我国对于农民土地权利的重视程度还不够，相关的法律法规也不完善，这一点可以从发展权补偿机制缺失、土地利用和挂钩指标设计不合理、规划中公共参与缺乏规范性和法律保证中得到体现。
四、总结
随着社会经济的发展和人口的聚集，城市扩张是一个必然趋势，其快慢程度还受到政府政策和经济发展模式的影响。在西方国家的土地利用规划中，也会根据未来城市的影响范围确定城市增长边界。然而，在我国对于经济发展的过度追求、权力的过度集中、行政管理体制层级的过多、产权的不明晰和保障机制的缺失导致了城市化过热、地方特色消失、暴力拆迁、弱势群体权益受到侵害等一系列社会问题。指标分配和统一的规划模式是政治体制集权的典型表型，但是难以体现我国地区差异的具体要求。因此对于我国的土地管理、用途管制和规划而言，不应采取同一个模式，而是逐渐加强中央政府宏观的、定性的战略规划和方针，把土地利用的定量化管理的权限逐步下放到地方政府，实现土地利用 “战略集权、战术分权”的管理体制。在土地产权方面，需要清晰的界定公权和私权的界限并完善法律保障机制：一方面形成稳定、安全的个体权利，利于生产发展和市场的形成；另一方面保证政府在公平公正的前提下，提高决策的执行力。
第二篇：城乡建设用地增减挂钩专项规划（写写帮整理）
蒙阴县城乡建设用地增减挂钩专项规划（2006-2020）
298 更新时间：2009-11-10 9:50:19 文章来源：蒙阴国土资源局 点击数：
第一章
总则
第一条
根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）精神、山东省国土资源厅《山东省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩管理办法》(鲁国土资发[2006]111号)和有关的法规、政策，结合蒙阴县农村建设用地利用现状，在对蒙阴县农村建设用地评估的基础上，编制蒙阴县城乡建设用地增减挂钩专项规划（以下简称本规划）。
第二条
本规划由蒙阴县人民政府及所辖的各乡（镇）人民政府负责组织实施，在本行政区范围内进行的一切农村建设用地（违法用地及临时用地除外）整理（复垦）活动，均应遵守本规划。
第三条
编制本规划的指导思想：以科学发展观为统领，坚持以人为本的原则，以相关法律、法规和有关政策为依据，从当地实际出发，围绕全面建设小康社会的目标，按照构建和谐社会和建设节约型社会的要求，在尊重农民意愿的前提下，规划调整用地布局，优化用地结构，促进土地资源的集约高效利用和可持续利用。第四条
本规划编制遵循以下原则：
1、保护耕地、集约合理用地，确保土地资源的可持续利用，保护和改善生态环境，实现经济、社会、生态环境效益的统一；
2、坚持自愿、合法、有偿原则，实行政府决策与公众参与相结合，提高规划的科学性和可操作性，确保规划的实施有广泛的社会基础；
3、坚持建设用地总量不增加、耕地总量不减少；
4、与土地利用总体规划、城乡规划、土地开发整理专项规划等规划相衔接；
5、因地制宜，先易后难，统筹安排，切实可行；
6、建设用地整理(复垦)后的耕地质量与新占用的耕地质量相当。第五条
本规划编制的主要依据以下：
1、《中华人民共和国土地管理法》；
2、《中华人民共和国水土保持法》；
3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
4、《基本农田保护条例》(国务院令[1998]第257号)；
5、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)；
6、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）；
7、《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》国土资发[2003]122号；
8、《土地开发整理项目资金管理暂行办法》(国土资发［2000］282号)；
9、《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（1999年修正）；
10、《关于印发<山东省开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的实施意见>的通知》(鲁国土资发[2005]168号)；
11、《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相置换试点工作的意见》(国土资发[2005]207号)；
12、《山东省省级土地开发整理复垦项目资金管理暂行办法》（鲁财综[2005]90号）；
13、《关于进一步加强土地开发整理复垦管理工作的通知》(鲁国土资发［2001]59号)；
14、《关于规范和完善建设用地置换工作的实施意见》(鲁国土资发[2007]190号)；
15、《蒙阴县土地利用总体规划》(1996-2010)；
16、《蒙阴县统计年鉴》；
17、《临沂市人民政府办公室关于印发临沂市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩专项规划工作方案的通知》（临政办发[2007]61号）。
第六条
本规划的基本任务：落实土地利用总体规划中确定的城乡建设用地增减挂钩目标；在确保规划期内城乡建设用地增减挂钩目标实现的基础上，保证建设用地总量不增加，耕地总量不减少；确定拆旧区、安置区、建新区的位置、面积；科学安排挂钩周转指标的流转；制定实施规划的保障措施。
第七条
本规划以2005年为基期年，2020年为目标年。2006-2010年为规划前期； 2011-2015年为规划中期；2016-2020年为规划后期。第二章
规划目标与任务
第八条
本规划的战略目标：正确处理人口、土地、环境之间的关系，确保经济社会可持续发展。规划近期至2010年城镇人口达到24.95万人、城镇建设用地达到25.9平方公里，远期至2020年城镇人口达到29.71万人、城镇建设用地达到45.94平方公里。
本规划期内，综合经济实力明显增强。到2020年，形成农业产业化、专业化、市场化的新格局，进一步加强工业基础地位，建立起功能完善的第三产业体系。基本实现城市现代化、农村城市化，城市化水平达到49.06％。
第九条
本规划的总体目标：盘活农村废弃、闲置、低效利用的建设用地，改善农村居住、生产、生活条件，优化土地利用结构布局，缓解建设用地供需矛盾，提高建设用地的集约利用水平，促进资源环境与社会经济的和谐发展。本规划的具体目标如下：
1、到2020年，全县农村建设用地拆旧区总面积3163.65公顷，整理（复垦）为农用地面积2678.80公顷，其中耕地2146.71公顷。
2、全县农村居民点整理项目区拆迁46970户，拆旧区面积3026.07公顷。安置农村居民29651户，安置区面积484.86公顷。整理（复垦）为农用地2541.22公顷，其中耕地2036.64公顷。
3、全县农村工矿废弃地可整理（复垦）总面积137.58公顷，整理（复垦）为农用地137.58公顷，其中耕地110.06公顷。
第十条
规划前期以宜整理（复垦）的农村工矿废弃地及易整理（复垦）的农村居民点整理（复垦）为重点。具体目标任务如下：
1、整理（复垦）农村居民点项目区85个，整理（复垦）为农用地876.64公顷，其中耕地697.83公顷，用于城乡增减挂钩建新区建设。安置农村居民10030户，安置农村居民面积170.60公顷。
2、整理（复垦）农村工矿项目区8个，整理（复垦）为农用地137.58公顷，其中耕地110.06公顷，城乡增减挂钩建新区建设。第十一条 规划中期以潜力较大、实施条件较好的农村居民点及农村工矿废弃地整理（复垦）为重点，具体目标任务如下：
1、整理（复垦）农村居民点项目区75个，整理（复垦）为农用地760.46公顷，其中耕地615.34公顷，用于城乡增减挂钩建新区建设。安置农村居民8766户，安置农村居民面积135.52公顷。
2、整理（复垦）农村工矿项目区0个。第十二条 规划后期具体目标任务如下：
1、整理（复垦）农村居民点项目区102个，整理（复垦）为农用地904.12公顷，其中耕地723.47公顷，用于城乡增减挂钩建新区建设。安置农村居民10855户，安置农村居民面积178.74公顷。
2、整理（复垦）农村工矿项目区0个。
第三章
农村建设用地整理潜力
第十三条 农村建设用地整理潜力包括农村居民点整理潜力和农村工矿废弃地整理潜力。
农村居民点整理潜力是指对原有的自然村落按照土地利用总体规划要求和国家规定用地标准，进行土地资源整合，在规划区内建设新型农民社区，通过对原有村庄整理（复垦），可恢复为农用地或耕地的潜力。
农村工矿废弃地整理潜力是指对农村工矿在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占和各种污染，以及自然灾害等造成破坏、废弃的土地采取整治措施，使其恢复成农用地或耕地的潜力。
第四章
城乡建设用地增减挂钩规划方案 第十四条 本规划方案设计坚持以下原则：
1、统筹规划，优化配置，突出重点，分步实施；
2、尊重农民意愿、维护各经济实体及农户和其他产权人的合法权益；
3、保护耕地，集约利用土地资源；
4、节约成本，方便项目区群众生产生活。第十五条 本规划方案划分为以下三类项目区：
1、拆旧区，规划设置突出重点乡镇、重点村庄、重点区片，主要设置在废弃、闲置、低效利用及整理（复垦）潜力大、群众积极性高的农村居民点和废弃、闲置、低效利用及可适宜整理（复垦）的农村工矿用地区域；
2、安置区，按照布局相对集中和集约用地的原则，在尊重地方习俗、方便群众生产生活的前提下，设置在土地利用总体规划和村镇规划界定的小城镇、中心村及其他农村居民点区域。
3、建新区，在符合土地利用总体规划的前提下，优先安排在各类小城镇，也可安排在中心城镇及工矿用地区。第十六条 拆旧区按以下基本要求设置：
1、应在土地利用总体规划确定的城镇建设用地区域范围之外；
2、根据农村建设用地整理潜力分析，确定拆旧区的类型、位置、规模以及整理目标和时序；
3、拆旧区的土地整理（复垦）必须符合国土资源部《土地开发整理项目规划设计规范》（TD/T1012－2000）和其他相关规范要求；
4、整理（复垦）的耕地数量、质量不低于建新占用的耕地，整理（复垦）后的土地利用结构、类型应与建新占用的土地利用结构、类型基本一致；
5、按规划拟定的拆旧区方案，报政府批准后在拆旧区范围内公告，公告内容应包括整理（复垦）的位置、范围、面积、时间、用途、房屋拆迁补偿标准、安置途径等。
第十七条 拆旧区数量及空间分布：全县共设置拆旧区270个，面积3163.65公顷。
设置农村居民点拆旧项目区262个，拆旧区总面积3026.07公顷。其中前期85个，面积1047.24公顷；中期75个，面积895.98公顷，后期102个，面积1082.85公顷。
设置农村工矿废弃地整理（复垦）项目区8个，拆旧总面积137.58公顷。其中前期8个，面积137.58公顷；中期0个；后期0个。第十八条 拆旧区的整理（复垦）应按照国家和省、市、县相关规定、规范要求设计、实施，国家和省有关土地开发整理的规定、规范均适用于拆旧区的整理（复垦）。
拆旧区整理（复垦）标准应符合以下原则和要求：
1、整理（复垦）后的耕地田块规整，大小适宜，地面平整，有利于排灌；土壤中无基石、石砾、泥灰、残渣，适宜耕作；
2、农田水利工程与周边工程设施相衔接、配套齐全，给水方便，排水畅通；
3、田间道路布设合理、方便生产、节约土地，与周边已有道路相连接；
4、农田林网建设与田间道路、沟渠相配套，改善农田生态环境与美化村庄相结合。
第十九条 安置区划定应符合以下原则和要求：
1、能用劣地不用好地，能用非耕地不用耕地；
2、坚持集约节约利用土地，安置面积小于原占地面积，农宅占地严格控制在国家规定的标准内；
3、集中布局，与城乡规划相衔接，引导农村人口向小城镇和中心村集中；
4、有利于农民生产、生活，原则上控制在现代耕作半径的范围内；
5、配套建设必要的基础设施和公共服务设施。
第二十条 全县安置区共安置29651户，用地规模484.86公顷，其中其他农用地0.00公顷，建设用地484.86公顷，未利用地0.00公顷。第二十一条
县政府负责组织拆迁安置工作，协调解决拆迁安置过程中出现的问题。
第二十二条
建新区设置应符合以下原则和要求：
1、设置规模应低于拆旧区规模，土地集约利用水平高于拆旧区水平；
2、符合土地利用总体规划，符合城市发展方向，与城镇、开发区、工矿用地区集中连片布局；
3、注重景观和生态保护。
第二十三条
通过农村建设用地拆旧区整理（复垦）全县共产生城乡建设用地增减挂钩周转指标2678.80公顷，其中农村居民点项目区产生2541.22公顷；农村工矿废弃地产生137.58公顷。该指标作为规划建设用地指标的补充，保障全县经济社会发展的需要。
第二十四条
在符合城市规划的前提下，挂钩周转指标优先用于政府土地收益高的商服、房地产类用地及土地集约利用程度和产出水平较高的工业项目用地。
第五章
增减挂钩规划投资估算与资金筹措
第二十五条
增减挂钩投资估算主要包括拆迁安置和土地复垦的资金投入。全县实施262个农村居民点整理项目区和8个农村工矿废弃地整理项目区，拆旧区总面积3163.65公顷，共需投入资金353122.01万元。其中规划前期投入122652.10万元，规划中期投入103275.47万元，规划后期投入127194.44万元（按现行价格计算，下同）。第二十六条
全县农村建设用地拆旧区总面积3026.07公顷，其中整理（复垦）面积2678.80公顷，拆迁46970户，安置29651户，按拆迁一处农宅3.48万元计，拆迁补偿费投入163455.60万元；按新建一处标准农村住宅5.5万元计，安置补助费投入163080.78万元；按国家标准每公顷平均投入9万元计，土地复垦费投入22870.97万元，总计资金投入349407.35万元。其中规划前期拆旧区面积1047.24公顷，整理（复垦）面积876.64公顷，拆迁16058户，安置10030户，拆迁安置补偿费投入111047.67万元，土地复垦费投入7889.77万元，合计资金投入118937.44万元；规划中期拆旧区面积895.98公顷，整理（复垦）面积760.46公顷，拆迁13856户，安置8766户，拆迁安置补偿费投入96431.33万元，土地复垦费投入6844.14万元，合计资金投入103275.47万元；规划后期拆旧区面积1082.85公顷，整理（复垦）面积904.12公顷，拆迁17056户，安置10855户，拆迁安置补偿费投入119057.38万元，土地复垦费投入8137.06万元，合计资金投入127194.44万元。
第二十七条
全县农村工矿废弃地整理（复垦）面积137.58公顷，资金总投入3714.66万元。其中规划前期整理（复垦）面积137.58公顷，资金投入3714.66万元；规划中期、后期无项目区。
第二十八条
建设用地复垦资金投入按照政府为主、农户为辅的原则，由政府与农户共同承担。农村居民点的拆建复垦，政府投入按照征地地上附着物补偿标准有关规定补偿，规划期内共需投入拆迁补偿费163455.60万元，土地复垦费22870.97万元，两项计186326.57万元，其余部分由农户自行承担。农村工矿用地整理（复垦）资金投入3714.66万元，全部由政府投资。由政府投资的农村建设用地复垦资金共计190041.23万元，平均取得每公顷土地指标，政府需投入70.94万元。规划期内使用指标2678.80公顷，政府需投入资金190041.23万元。其中，通过农村居民点复垦取得每公顷复垦土地指标政府需投入73.32万元；通过农村工矿用地整理复垦取得每公顷复垦土地指标政府需投入27.00万元。
第二十九条
政府资金投入主要来源于使用指标取得的政府土地收益。全县使用指标2678.80公顷，可获得政府土地收益200909.93万元。
蒙阴县城区城市规划边缘区域出让总地价（参照基准地价）平均为180万元/公顷以上，扣除征地成本和前期土地开发等费用，政府土地收益90万元/公顷。本规划蒙阴县城区使用指标2678.80公顷，政府可获得土地收益241091.91万元。
第三十条 经综合测算，本规划期内，全县共需政府资金投入190041.23万元，可获取政府土地收益241091.91万元，全部实现资金收支平衡。
第六章
规划实施效益评价
第三十一条
通过对农村建设用地整理（复垦），将原来闲置、废弃、低效利用的建设用地为集约高效的城镇工矿建设用地，经济效益明显。规划期内，全县增加建设用地指标2678.80公顷，用于经济建设，将全面增加国民生产总值。
第三十二条
拆旧区土地严格按照规划设计整理（复垦），通过田、水、路、林综合治理，有利于水土保持，改良土壤，增强土地的抗旱、防涝能力，改善其生态环境。安置区与社会主义新农村建设结合，布局相对集中，有利于改善基础设施和村容村貌，通过村庄绿化建设，使生态环境得到优化。第三十三条
实施本规划可以收到以下社会效益：
1、提高土地集约利用水平。规划期内，全县整理（复垦）农村居民点面积2541.22公顷；全县137.58公顷农村废弃工矿用地通过整理（复垦）得到充分利用，提高了土地利用水平。
2、缓解了土地供需矛盾。通过本规划实施，规划期内，全县可建设用地指标2678.80公顷，平均每年新增城镇、工矿等建设用地指标180公顷左右，在改善建设用地结构和布局、保持耕地总量平衡的同时，基本上满足了全县经济、社会发展对土地的需要，有效缓解了建设用地供需矛盾。
3、改善了农民生产、生活条件。安置区建成后，项目区农村居民点布局和规模趋于合理，基础设施更加完善，农村居民的生产、生活条件得到改善，城乡差距进一步缩小，促进了社会主义新农村建设。
4、减少了农村违法用地行为。实施本规划，有利于解决项目区内的农宅纠纷，能有效控制乱占、乱建等用地无序扩张的行为，农村违法用地现象将明显减少。
5、扩大了剩余劳动力就业。随着建新区建设及二、三产业发展，有利于扩大农村剩余劳动力的就业安置，按每公顷城镇建设用地负载83人计算（人均城镇用地120m2），全县可安置劳动力222340人，促进了农村人口向城镇的过渡转移，有利于增加农民收入，保持社会稳定。第七章
规划实施保障措施
第三十四条
本规划为土地利用总体规划的专项规划，应当置于与土地利用总体规划同等重要的地位。各级政府及有关部门必须统一认识，认真制定实施计划，逐级分解下达任务，实行目标责任管理，并纳入国土资源工作考核的重要内容，运用行政、法规、经济、科技等综合手段，促进任务落实，充分发挥规划的调控和指导作用。第三十五条
切实加强规划实施的组织领导，县、乡（镇）两级应当将城乡建设用地增减挂钩工作摆入政府工作的重要位置，纳入重要议会日程，建立由政府领导挂帅，国土资源部门牵头，财政、审计、建设、规划、公安、环保、农业等有关部门参加的领导小组或联席会议制度及其办事机构，强化组织领导，研究制定实施办法和政策措施，协调解决拆迁、安置、建设、资金、用地、农村社会稳定等重大事项。在规划实施中，明确各有关部门的职能分工，理顺工作关系，强化工作责任，不断完善政府统一组织协调，各有关部门各司其职、各尽其责、齐抓共管、相互促进的工作协调机制，提高整体效能，推进规划实施顺利进行。在建立和完善领导协调机制的同时，县、乡（镇）两级还应当研究建立和不断完善行之有效的资金保障、项目运作、指标流转等工作运行机制。
第三十六条
本规划确定的拆旧区的土地整理（复垦）必须按照国家和省土地开发整理的有关规定实行项目管理，确保整理（复垦）的数量、质量标准达到规定要求。
项目立项材料由县级业务主管部门负责编制，县级业务主管部门批复，并报省级业务主管部门备案，未经批复、备案的项目一律无效。项目实施应当严格按照土地开发整理的有关规定，实行法人负责制、公告制、工程招投标制、合同制和工程监理制，充分体现公开、公平、公正，规范项目运作。
项目竣工后，认真组织资金审计和项目验收。在审计和县级初验基础上，由县主管业务部门组织验收，省业务主管部门抽验。对审计、验收不合格的项目责令其返工、整改，确保项目资金使用合理、合规，工程建设及复垦的土地数量、质量符合有关规定要求。
第三十七条
县、乡（镇）两级必须将资金筹措当作关键措施落实，应当把由使用指标用地取得的政府土地收益作为资金的重要来源，确保专款专用、渠道畅通。
对新增建设用地应当加大土地出让力度。按照法规、政策规定，进一步完善公开、公平、竞争、有序土地区场体系和秩序。应当有偿使用土地的，必须实行有偿使用；应当公开出让的，不得协议出让。使用指标用地的，除符合法规、政策必须有偿使用的外，对办公和某些基础设施（产业）、公益事业类用地应当积极探索和引导实行有偿使用，对其中的经营性用地必须实行有偿使用，不断拓展有偿使用范围，增加政府土地出让收益；对法规、政策规定确需以划拨方式供地的，应当将投资成本全部或部分纳入土地取得成本，由土地使用者承担有关费用，拓宽资金筹措渠道。各级、各有关部门应当认真执行土地有偿使用的法规政策，依法合理确定出让地价，出让地价不得低于国家规定的出让最低限价标准；政府土地收益不得低于评估地价的40%；土地出让金应当全部征收到位，不得以任何形式减免。
各级政府应当依靠新增建设用地发展经济取得收益。征收的使用指标用地取得的政府土地收益，应建立资金专户，实行专户储存，专款专用，畅通资金拨付渠道，及时拨付到项目承担单位，全部用于农村建设用地的复垦，保障复垦项目建设正常运转。对专项资金不足的，可以从政府其他土地出让收益中补充。
在本规划实施前期，县政府级应当按照计划需要，从土地出让收益中解决项目实施必须的启动或周转资金，逐渐形成资金运转的良性循环。
各级、各有关部门应当加强日常监督，确保土地出让收入征收到位、管理规范，专项资金使用合理、运作安全。
第三十八条
鼓励开展城乡建设用地增减挂钩工作。通过整理（复垦）取得的指标，按照谁投入、谁受益原则由资金投入县（乡、镇）安排使用，不与土地利用规划和计划指标挂钩。
农村建设用地的整理（复垦）在协商一致的基础上可以跨乡镇运作，挂钩指标本着有偿原则随之流转。通过跨乡镇运作，推动全县增减挂钩工作平稳进展。
第三十九条
深入宣传农村建设用地整理（复垦）的重要意义和政策措施，引导公众参与，接受社会监督，广泛争取农民群众的理解和支持，奠定开展农村建设用地整理（复垦）工作的群众基础。认真做好与农民切身利益有关的工作，切实维护农民的合法权益。农村建设用地整理（复垦）应当坚持先易后难、量力而行原则，循序渐进，稳步推动，实施进程及规模应与政府投资能力和农民群众接受程度相适应；拆旧安置必须与新农村建设结合，注重优化居住结构和布局，改善农村居住、交通条件和生态环境。
采取妥善措施，切实加强政策咨询、纠纷调处和治安维护工作，及时处理拆旧与安置中的土地纠纷，认真解决各类社会矛盾。努力保持农村社会稳定。
第四十条 运用现代化科技手段，不断加强管理咨询系统和信息系统建设，努力实现决策科学化，规模合理化，运作规范化，信息网络化，使本规划的实施建立在科学、合理的基础上。第八章
附则
第四十一条
本规划由规划文本、规划说明、规划图件和规划数据册组成，具有同等效力。
第四十二条
拆旧区原则上按照本规划所确定的位置、范围和时序实施；因不可预见性因素导致项目区不能如期实施的，可从备选项目区库中择优补充；未纳入本规划项目区库，但符合本规划原则和要求的，经本规划审批机关审查同意，可按照本规划要求实施。
安置区原则上按照本规划确定的位置、范围和时序实施；确实需要调整的，可根据当地实际和群众意愿，报经本规划审批机关审查同意做出相应调整。建新区不得占用基本农田；根据经济社会发展的实际需要，确需占用其他土地的，报经有批准权的机关批准同意，可调整其位置和范围。第四十三条
本规划自批准之日起生效。实施中的具体问题由蒙阴县国土资源局负责解释。
第三篇：增减挂钩范文
关于印发《贵州省开展城乡建设用地增减挂钩试点工作指导意见》的通知
(黔国土资发[2010]125号, 2010-10-21)《贵州省开展城乡建设用地增减挂钩试点工作指导意见》经请示省人民政府同意，现印发你们。请各地积极探索、抓紧实施。在探索实施过程中出现的问题和困难请及时向省国土资源厅反
映。
贵州省开展城乡建设用地增减挂钩试点工作指导意见
为贯彻落实《中共贵州省委贵州省人民政府关于加快城镇化进程促进城乡协调发展的意见》以及国土资源部《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》(国土资发[2005]207号)、《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号）、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），加快推进我省城镇化进程和社会主义新农村建设步伐，现就开展城乡建设用地增减挂钩试点工作提出如下意见：
一、充分认识开展城乡建设用地增减挂钩的重要意义
（一）开展城乡建设用地增减挂钩，有利于促进城乡协调发展。将节余的用地指标用于城镇建设，用地收益反哺农村，可拓展城市反哺农村的资金渠道，保障城镇建设用地，促进城乡经济
社会协调发展。
（二）开展城乡建设用地增减挂钩，有利于推进城镇化进程。通过实施农村土地整治，对农村宅基地和其他建设用地进行重新规划和综合利用，引导农村集中建设和村民有序转移，可促进自然村向中心村和集镇聚集，农村村民向住宅小区、新型社区和小城镇集中，加快推进小城镇综合改革建设和城镇化进程。
（三）开展城乡建设用地增减挂钩，有利于扩大内需拉动经济增长。通过实施农村土地整治，对村庄建设用地进行整理复垦，建设农村住宅集中区，完善农村基础设施，能有力带动城乡投资
与消费需求，促进经济增长。
（四）开展城乡建设用地增减挂钩，有利于保护耕地和生态环境。结合农田水利基本建设，对田、水、路、林、村进行综合整治，能有效增加耕地面积，提高耕地质量,改善农业生产条件和农村人居环境，促进生态环境保护。
（五）开展城乡建设用地增减挂钩，有利于农村集体土地流转。在项目区内通过进一步提高集约用地水平所节余的集体建设用地，可依法流转，增加集体经济组织和农民收入。
二、切实加强城乡建设用地增减挂钩试点规划引导
（一）编制好城乡建设用地增减挂钩试点专项规划。试点县（市、特区、区）人民政府应依据土地利用总体规划和城乡规划，组织编制城乡建设用地增减挂钩试点专项规划，做到布局合理、有利生产、方便生活、美化环境。编制专项规划，要综合考虑农村经济社会发展、农田水利建设、生态建设等因素，合理安排生产、生活、生态用地。要依据土地利用现状调查等资料，对村庄用地现状、整治潜力、投入和效益等进行全面分析和评价，确定城乡建设用地增减挂钩工作的目标和任务，明确农村土地整治项目的位置、范围、规模和建设时序，建立农村土地整治项目
库。
（二）作好城乡建设用地增减挂钩试点工作实施规划。应坚持先易后难的原则，以村庄整治、危旧房改造、地质灾害防治和生态移民搬迁等为重点，把农村建设用地复垦潜力大、投资成本低的村庄和分散居民点，优先纳入近期农村土地整治范围。实施规划内容主要包括农村土地整治项目基本情况、农村居民点拆旧建新安排、土地复垦设计、资金筹措、补偿安置、项目建设组织实施等。实施规划须征求项目区内村民意见，村委会、乡镇人民政府签署意见，县（市、特区、区）人民政府审查，地州市国土资源局审核后转报国土资源厅批准实施。
（三）发挥好城乡规划的调控作用。农村基础设施、公共事业及村民住宅等各项建设必须符合城乡规划，引导村民建设富有地域特色、民族特点、传统风貌的安全节能环保型住房。结合农村实际，因地制宜、循序渐进地推进农村散居住宅向中心村、乡镇集中建设。注重节约用地、少占耕地。通过对农村土地整治，改善农村生活、生产条件和生态环境，保护历史文化名镇名村，提高防灾减灾能力，实现农村经济社会协调发展。未编制城乡规划或已有规划但已明显不适应发展要求的，要及时组织编制或调整修编,并与土地利用总体规划相衔接，以适应农村土地整治和重点小城镇综合改革建设的需要。
三、认真规范城乡建设用地增减挂钩管理
（一）严格城乡建设用地增减挂钩项目管理。增减挂钩实施规划一经批准，可视为土地整理复垦项目立项批复，各地可安排项目测量、设计及预算方案编制。县、乡人民政府必须按照批准的城乡建设用地增减挂钩实施规划，组织实施农村危旧房拆除、建设用地复垦、新村基础设施建设、农民集中居住区新房建设及产权调整、补偿安置等工作。要依照有关规定设立增减挂钩工作流程，落实项目业主负责制、工程招投标制、工程监理制、资金
审计制，加强项目管理。
（二）做好土地增减挂钩指标使用管理和对接。省、市(州、地)、县（市、特区、区）国土资源部门对土地增减挂钩指标调剂使用进行协调与管理。要建立挂钩指标使用管理台账，记载挂钩指标总量、挂钩使用及调剂情况，加强挂钩指标管理。同时，要对挂钩指标使用情况进行监督检查。
（三）规范项目资金使用。与城乡建设用地增减挂钩有关的项目资金专项用于城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治，支付村民拆旧补偿和复垦费用，剩余部分用于农村基础设施、公共设施建设。项目所在的县（市、特区、区）、乡（镇）要设立资金专户，做到专款专用，任何单位和个人不得以任何形式、任何理由截留、挤占和挪用。项目资金使用情况要公开、透明，接受群
众监督。
四、充分发挥农民的积极性
（一）切实加强宣传。要广泛宣传城乡建设用地增减挂钩工作的重要意义、基本做法和补偿安置标准等，做到家喻户晓，让农民真正认识到城乡建设用地增减挂钩的实惠和集中建设的好处，引导村民积极主动参与。新村的建设选址、布局应广泛征求
村民的意见。
（二）充分尊重农民意愿。在城乡建设用地增减挂钩工作中，要广泛听取村民的意见。土地整理复垦方案、拆旧建新补偿标准、新村建设方案等，要广泛征询意见，与农户充分沟通，并签订整治及补偿协议，做到农村土地整治前农民同意、整治中农民参与、整治后农民满意。
（三）依法实施补偿安置。要对农村土地整治涉及的土地及地上建筑物、构筑物现状进行调查摸底，制订补偿安置方案，公布补偿标准，依法足额补偿到位，支持村民拆旧建新，改善居住环境。对一户一宅被拆旧的农村村民，可在村镇规划区内安排新的宅基地或统一规划建设安置房，保障其生活居住需要。对不需安排新宅基地或安置房的农村村民，在拆旧时依法给予经济补偿。各地要综合考虑农村村民拆旧房屋的面积、质量和净退出的土地面积等因素，确定农户具体的补偿标准。对农村低保户、五保户等困难农户，各地要根据实际制定具体的帮扶政策，妥善安置。拆旧地块复垦后的新增耕地，仍归原农村集体经济组织所有，由该农村集体经济组织按农村土地承包法的规定发包给村民，或由该农村集体经济组织统一经营。各地在农村土地整治前，要认真调查土地利用现状，做到地类和面积清楚、权属无纠纷；农村土地整治后要及时进行变更调查，办理确权、变更登记或注销手续，做到面积准确、产权明晰。认真做好土地权属调整，切实维
护农民权益。
五、切实加强城乡建设用地增减挂钩工作的组织领导
（一）建立有效工作制度。城乡建设用地增减挂钩工作必须坚持以政府为主导，有关部门和群众积极参加的联动机制。试点县（市、特区、区）人民政府要高度重视城乡建设用地增减挂钩工作，成立工作领导小组，认真研究解决城乡建设用地增减挂钩工作中的重大问题。各有关部门要各司其职、密切配合、联动推进，形成工作合力。试点县（市、特区、区）人民政府要制定鼓励政策，对开展城乡建设用地增减挂钩工作成效显著的单位给予
适当奖励。
（二）创新城乡建设用地增减挂钩工作机制。根据当地实际，积极探索适应现阶段农村改革与发展的城乡建设用地增减挂钩工作机制。加大多渠道筹集资金的力度，除挂钩指标收益外，应多方整合有关涉农资金，探索集体经济组织出资、村企共建、单位和个人捐助等多种形式的投入机制。认真研究新村建设节约集约用地的激励政策，引导少占甚至不占耕地。积极探索农村土地流转办法，促进城乡建设用地增减挂钩工作。
（三）明确工作职责。试点县（市、特区、区）人民政府负责城乡建设用地增减挂钩实施方案审核上报、资金筹措与组织实施。乡（镇）人民政府负责农村危旧房拆除、新房建设、土地整理复垦等具体实施工作。?国土资源部门负责政策技术指导、新增耕地验收和土地增减挂钩指标核定、土地增减挂钩指标调剂服务、建设用地审查报批等工作。财政和审计部门负责农村土地整治资金收支情况监管，保证资金规范使用。住房和城乡建设部门负责组织编制和实施城乡规划，加强农民新村建设的规划、设计指导。农业部门负责农用地承包经营权的管理，参与项目新增耕
地的检查验收。
（四）做好相关服务。对使用土地增减挂钩指标的城镇建设用地的土地征收审批，优先办理。城乡建设用地增减挂钩项目的安置用地，由乡镇国土资源所和村镇建设管理机构联合受理村民住宅用地和建设申请，县（市、特区、区）人民政府要及时办理村民住宅用地和建设审批手续。住建部门要为村民提供住宅设计图，有效服务社会主义新农村建设。
第四篇：城乡建设用地增减挂钩存在的问题及对策
城乡建设用地增减挂钩存在的问题及对策
【摘要】城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩是我国21世纪新兴起的一项土地规划活动。从2006年起至今，已有24个省、直辖市和自治区被列入试点，覆盖范围已相当大了。积极有效地推进“增减挂钩”政策对当前加快社会主义新农村建设，推进城乡统筹发展，促进土地资源的合理、高效、集约和持续利用都具有积极的现实意义。由于还在试点期间，处在探索阶段，在实施过程当中，问题层出不穷。本文就增减挂钩实施过程当中比较普遍和亟需解决的问题做些分析和提出有效的对策建议。
【关键词】增减挂钩现有问题对策建议推进农村发展城乡统筹
一、增减挂钩意义
城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩（简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。1也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。
1、加快社会主义新农村建设。
近年来，城镇建设日新月异，城市化水平不断提高，但农村居住环境和农民生活条件并未得到同步改善，村庄布局散乱、基础设施建设滞后、环境脏乱差的问题仍较突出。而通过对农村建设用地进行科学规划、合理布局，实施“增减挂钩”，大力推进新农村建设和旧村改造复垦工作，加大农村基础设施配套建设及环境整治的力度，从而改变农村面貌、改善居住环境，提高农民的生活质量。
2、促进城乡统筹
在国家继续实行宏观调控和严控城乡建设用地总规模的背景下，仅仅依靠国家每年下达的用地计划指标，远不能满足城市各项建设的用地需求，建设用地供需矛盾十分突出。而通过“增减挂钩”，实行区域内城乡建设用地的统筹安排，在不突破城乡建设用地总规模的前提下，将农村建设用地整理复垦所得到的新增耕地面积，等量置换到其他需要建设的项目用地。在推进新农村建设的同时，为城镇建设用地拓展了空间，有利于促进城乡统筹发展。
3、优化用地结构，促进集约节约用地
“增减挂钩”的实施，一方面将有效整合农村建设用地，改变过去布局分散，结束“散、大、乱、差”的局面，形成“工业项目向开发区（园区）集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”的集聚效益和规模效益，优化用地结构布局。另一方面也有利于改变农村建设用地粗放利用、人均建设用地面积较大的状况，为农村建设用地“瘦身”，促进土地资源的高效集约和科学合理利用。
4、有效保护耕地资源。
现行土地利用总体规划实施以来，在严格实行土地用途管制、促进耕地资源保护等方面发挥了重要作用。但由于城市经济社会发展较快、建设用地量大，规划建设用地规模和空间布局已不适应当前经济社会发展的需要；同时一些地方尤其是农村，用地较为粗放、节约集约利用水平较低，现状人均建设用地规模已远超“国标”。针对这种状况，必须科学编制和严格实施土地利用总体规划，严控建设用地增量，盘活存量，尽可能少占耕地，尤其要在减少农村建设用地规模上下功夫，合理撤并农村零星居民点，推进农村建设用地整理复垦，达到保护耕地资源，实现耕地占补平衡。
5、利于土地可持续利用
“增减挂钩”的实施，有利于推进农村现代化建设进程，促进农业产业结构和经济结构的调整，增加农民收入，加快农民奔小康的步伐；有利于拓展建设用地空间，推进城乡建设用地的合理布局和协调发展，促进土地资源的节约集约利用，保障经济社会发展对土地资源的刚性需求；还有利于增加农村农用地尤其是耕地面积，有效地保护土地资源，改善生态环境，促进土地资源的可持续利用。
二、增减挂钩存在的问题
1、启动资金难以保障
增减挂钩试点实施能否成功，资金保障是一大重点。虽然增减挂钩试点项目资金可以通过挂钩周转指标土地经营性收益及相关税费解决，但是房屋拆迁、安置补偿和村庄整理复垦等费用主要靠政府先行投入，所需资金数额巨大，对政府来说难以先行投入巨额资金来开展增减挂钩试点工作。
2、拆迁安置工作难度大
增减挂钩涉及的农村居民点越来越多，农村居民点拆迁安置、土地复垦成本高，实施难度大。再加上农民祖祖辈辈生活几十年甚至几百年的地方，已形成了特定的文化、特定的社会生态，不愿意搬迁，思想工作很难做通，拆旧工作很难开展。此外，大部分农民对后续安置、生产生活、社会保障等存在顾忌，对合村并镇、合村并点工作积极性不高，拆旧工作进展难度很大。
3、部分地区借此政策获取建设用地指标，甚至转变成地方财政的土地收入 由于每年下达的用地计划指标，不能满足城市各项建设的用地需求，于是有些地区借“增减挂钩”的政策腾挪建设用地，扩大建设用地面积。甚至还有些地区把土地的溢价转化成地方财政的土地收入。中央政府在这个时期推出城乡建设用地增减挂钩政策，根本目的并非腾挪建设用地指标，而是考虑到国家的存量资源现状和土地利用模式，促进农村发展。
4、有些周转指标不能按时归还。
有关调查显示，有些地方试点工作已逾3年，地方政府归还建设用地指标情况并不理想，部分试点地区不能按时归还周转指标。
三、针对存在的问题的建议
1、因地制宜，有序推进，合理利用增减挂钩指标和周转资金
由于各地自然条件、经济发展水平和农村建设用地复垦潜力差异较大，政府和农民对开展增减挂钩的诉求也不尽一致，所以增减挂钩工作必须坚持“因地制宜、统筹安排、先易后难、分步实施”的原则，优先考虑在自然条件较好、经济较发达、复垦潜力较大、政府和农民积极性较高的地区实施。同时，把有限的增减挂钩指标和周转资金用在最需要的地方，充分利用指标和周转资金，使其发挥最大作用，边际报酬最高。
2、尊重民意、保障权益。
农村土地资源是农民的生产资料、劳动对象、财富之源。实施增减挂钩工作必须以农民同意为前提，以农民满意为目的。因此，项目的实施需尊重当地农民意愿，维护集体和农户合法权益。项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，需经集体经济组织和农民确认；以城带乡、以工促农。统筹城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排城镇村建新用地的比例，优先保证被拆迁农民的安置和农村公共设施建设用地。
3、以农村发展农村
首先应该明白“增减挂钩”政策的目的是促进城乡统筹，推进农村发展，转变城镇发展模式，而不是以单一的发展城市为目的。2008年出台的《办法》明确规定,“建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村，工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件”。指标挂钩中的土地资产溢价来源于农村，因此，绝对不能成为地方政府的土地收益。政府应制定短期安置与长效返还计划,建立农村发展“资金池”，实现“以农村发展农村”
4、加强监管指标和周转资金，建立完善的监督机制
挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。政府可以对周转资金实行专户管理、专款专用、专账核算、封闭运转。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用和抵扣。借资单位应按照承诺，按时归还本息。逾期不能归还的，财政局通过财政体制扣还。政府可以成立由国土资源、财政、建设、规划和乡镇等组成的工作班子，具体负责实施工作。同时，建立定期考核通报制度，政府定期对辖区内农村住房建设增减挂钩实施和资金使用情况进行检查考核通报。
四、总结 城乡建设用地增减挂钩是我国一项重要的土地政策，是保障我国土地合理科学利用的关键。明确政策内涵至关重要，即促进城乡统筹，加快农村发展，开辟一条新的城乡发展模式，其核心是农村的建设。包括了农民的生活改善，农业的高效发展，农村经济的发展，农村的基础设施建设等。我国是一个人口大国，农业作为国民经济的基础，对我国的稳定发展有极为重要的作用。解决好农村这些方方面面的问题，是我国经济发展的必须走的路。在城乡建设用地增减挂钩政策的试点过程中，应该积极发现和解决问题，不断探索出一条合适、高效的道路，开辟农村发展的新局面。
第五篇：增减挂钩项目实施存在的问题及解决措施
对规范城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考
对规范城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考
为贯彻中央统筹城乡发展、促进新农村建设的部署要求，国土资源部在深入调查研究的基础上，按照保障科学发展的总体要求，提出了以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，促进城乡统筹发展的基本思路。城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。“城乡建设用地增减挂钩”模式，是对近年来在“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”中所采用的一种新的土地整理、利用和管理模式。城乡建设用地增减挂钩一方面是建设用地的挂钩——即在一定区域范围内城镇建设用地的增加，必须以相当规模的农村建设用地减少为前提条件，以盘活闲置、低效利用的农村集体建设用地的方式，为工业化、城镇化提供必要的建设用地，实现城乡建设用地总规模的有效控制。另一方面是耕地的挂钩。以农村土地综合整治新增加的耕地，对城镇建设占用耕地的有效补充，落实耕地占补平衡，实现城乡统筹中“保护耕地与保障建设”的双赢。从本质上讲，增减挂钩是建设用地的整理，是土地利用结构布局的调整和优化，也是城乡土地资源的优化配置。具体来说，就是依据土地利用总体规划和城市、村镇等规划，按照优化用地结构和布局的要求，引导农村居民点适当集中建设，同时开展对旧村庄的复垦还耕，在保证农村必要建设用地的前提下，将节约的土地用于城镇建设，实现城镇建设用地增加和农村建设用地减少相平衡，耕地占用与复垦相平衡，城乡建设用地空间布局优化。城乡建设用地增减挂钩是一项有利于保护耕地、改善农民生产生活条件、保持经济可持续发展的基础性工作，是统筹城乡一体化发展的重要抓手和建设社会主义新农村的重要突破口。
一、当前城乡建设用地增减挂钩工作中存在的问题
（一）对挂钩政策的认识存在偏差 一方面一些地方把增减挂钩工作仅仅当成是增加城镇建设用地计划指标的方式方法，对统筹城乡一体化发展和建设新农村重大作用认识不足。有一些地区过分关注周转指标，简单地把增减挂钩理解为解决用地矛盾的手段，对周转指标的关注度太高，期望值过大，存在着片面争取周转指标规模的倾向。另一方面，由于工作没有按照要求进行，趋于片面，各地村镇建设规划滞后，造成了增减挂钩与土地利用总体规划及村镇建设规划衔接不够；前一阶段的试点工作，主要在于拆旧复耕和新村建设等，没有综合考虑田、水、路、林的整治，没有充分做好与当地农民就业、产业发展、新农村建设的协调和整体推进。
（二）性质不同的两个区域在一起，产生利益的偏向城镇化过程中容易出现土地城镇化了，但是人留在农村；或者人跑进城里了，但是农村还留有居住的地方，这就是一个城镇化过程不合理的现象。在目前我国城乡二元结构的条件下，把城镇和农村两个行政级别和性质不同的区域放在一个项目区，似乎是消除了行政上的影响，但是我国长期形成了城市和农村的区别，国家政策长期偏向城市，已经成为一个思维导向，当城市和农村发生利益冲突时，利益总是偏向城市。在一个项目区内，本来需要两个行政区协商的事情变成为在项目区内解决，农村的利益容易受到侵犯。
（三）对农民和集体的利益考虑不充分 首先，从居民点的整理来看，国家规定农村居住用地不得超过150平方米，但是很多以前建造的房屋事实上都超过了这个标准，而这个超过的部分事实上是新增耕地的潜力部分。超过的这部分怎么处理，是否应给予补偿以及如何制定补偿的标准，《决定》、《意见》和《批复》都没有说明。其次，由于挂钩项目通常是跨区域项目，必须依靠政府强力的行政手段来支持才能顺利完成。然而在中国的现实条件下，比较容易忽视民众的意愿。民众祖祖辈辈生活几十甚至几百年的地方，形成了特定的文化、特定的社会生态，他们是否愿意搬迁，是否愿意家园环境改变，是应该考虑的。依靠行政规划建立起来的项目区，如果只关注要实现的行政目标，就容易忽略这些要求。第三，政府对如何在挂钩政策的实施过程中还利于民、造福百姓，考虑得不够，也缺乏有效的保障措施，绝大多数试点地区没有制定土地收益管理办法，大部分收益被地方政府拿走。
（四）农村居民点成片拆旧整理难度较大由于我省是一个高原山区省份，全省土地面积按地形看，山地占84％，高原、丘陵约占有10％，坝子（盆地，河谷）仅占6％。自然地形地貌特点决定了农村居民点分散，耕地质量较差，人均耕地少。由于农村居民点拆旧所需资金大、牵涉部门多,实际实施的难度较大,与土地开发整理短短几年成百上千个项目相比，深度和广度都远远不够。我省城乡建设用地增减挂钩试点工作才刚刚起步，实施农村居民点拆旧整理缺乏经验。
（五）制度不够完善，管理有待规范 一是在操作过程中，相对集中地建设这些农民新村住宅时通常需要占用一些农用地，从而产生了农用地被转用于住宅建设用地是否需要审批的问题。二是将拆旧地块农民迁出后留下的农民住宅拆除，并进行复耕，使之转变为农用地，用于与建新地块占用的农用地进行等量置换。这就产生了农民迁出后的建设用地(宅基地)被复耕为农用地及土地用途变更登记的问题。三是“宅基地换房”模式中仍然存在土地征收问题。这是因为在增减挂钩中，通过置换仍保持不变的只是农用地与建设用地的量，而不是集体所有的土地与国有土地的量。四增减挂钩审批权限的划分，实行的是总量由中央控制；在不突破挂钩周转指标的前提下，挂钩试点区地方政府负责具体审批；项目区自行组织实施的体制，带来了审批权限的变化。另外，试点工作的相关监管和保障措施还不健全，不少试点单位在建立挂钩周转指标台帐、试点项目区实施管理方面仍显滞后，特别是在试点工作信息化管理考虑还比较少。
二、规范当前城乡建设用地增减挂钩工作的对策
（一）加强宣传，提高认识城乡建设用地增减挂钩是在耕地面积不减少情况下保持经济持续稳定发展，加快新农村建设进程的一种土地创新利用模式。挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。目前，一些地方干部和群众对此工作的重要意义理解不深，个别基层政府把增减挂钩工作当成增加城镇建设用地计划指标的权宜之计，对以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，促进城乡统筹发展的基本思路认识不清。部分群众安于现状的观念始终处于主导地位，对增减挂钩工作患得患失，动员搬迁、合村并村工作很难开展。应充分利用现有媒体宣传增减挂钩工作的法规政策；有关职能部门应开展形式多样的宣传培训工作，重点培训增减挂钩工作应遵循的原则、挂钩内容、要求和工作程序等，提高干部群众的认知度和认同度。
（二）统筹规划，整体推进城乡建设用地增减挂钩，是一项综合性工作，关系到社会、经济、文化等领域。因此，必须科学规划、统筹安排、整体推进。要建立“政府主导、国土搭台、部门联动、统筹规划、聚合资金、整体推进”的工作机制，抓住新一轮土地利用总体规划修编的时机，在完善城市规划、村镇规划、产业布局规划基础上，综合设计挂钩专项规划，统筹衔接居民点归并、农村社区建设、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整；以县（市、区）为单位搞好县城、村镇体系规划编制工作。根据当地自然和经济社会条件，确定挂钩项目区，合理布局新建区的区位、规模和空间；搞好农民住房集中建设改造详细规划。设计部门应根据农民的实际需要，结合当地风俗习惯、文化传统、建筑风格，搞好新房工程设计。要整体考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障等问题，以挂钩为抓手，综合推进各方面工作，实现土地利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共荣。
（三）（三）以农为本，协调发展，2010年中央一号文件进一步明确“有序开展农村土地整治”，“农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。”农村整理出来的土地，首先要复垦为耕地；其次满足农民建房、村庄基础设施和公共服务配套设施建设；再次留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用，促进小城镇发展，同时要把获得土地级差收益返回农村用于新农村建设，形成良性循环。通过农村土地整治，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中，实现耕地增加、用地节约、布局优化、要素集聚的目标。一些地方的实践证明，这样的思路和做法是可行的，也是有效的。要继续打造好这个平台，规范有序搞好农村土地整治工作。要把农民满意不满意、拥护不拥护、受惠不受惠作为衡量农村土地整治成效的根本标准，做到整治前农民乐意，整治后农民满意，切实让农民得到实惠，真正实现城镇化进程与新农村建设良性互动、协调发展。
（四）因地制宜，稳步推进 由于当前我省城乡建设用地增减挂钩试点工作才刚刚起步，鉴于农村居民点拆旧整理难度较大，应本着先易后难的原则，应优先选择政府领导重视、当地群众积极性高、资金有保障、难度较小、具有建设用地拆旧整理潜力的空心村、砖瓦窑场、工矿废弃地为主的“三项整治”工作。在“三项整治”实施过程中积极探索“空心村”等整治新方法、新形式，通过这些地区的示范，对存在问题和难点进行深入分析研究，以点带面，为拆旧整理难度大的农村居民点积累经验，逐步推广，以促进城乡建设用地增减挂钩工作向纵深推进。
（五）完善制度，强化监管 深入
（四）完善制度，强化监管
深入分析“城乡建设用地增减挂钩”模式与常规的土地利用和管理模式存在矛盾和冲突，在涉及进一步明确有关政策，如项目区的农用地转用审批、建设用地转为农用地的土地用途变更登记、建新区中土地征收、审批权限等问题，为挂钩工作营造良好的制度环境。积极引导并严格规范增减挂钩试点，加强周转指标和节余指标的管理，保证城乡建设用地总规模不突破、耕地面积不减少、耕地质量不下降，避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。增加对农村土地整治投入，严格执行新增建设用地有偿使用费全部用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发的规定，防止不顾当地发展条件和客观环境，让农民通通住楼房的现象出现，应保留平房和院落，保留农耕文化特点和当地民风民俗。防止农村缺钱、城市缺地，两者一拍即合，大量农村土地继续流向城市。开展挂钩工作必须要经过批准，未经批准不得擅自开展；挂钩周转指标必须纳入土地利用计划管理，实行规模控制，不得随意突破。建立挂钩周转指标台帐、加强项目区实施监管，建立挂钩项目区数据库，推进信息化管理。加强对拆旧地块的整理复垦监管，保证旧村庄、旧宅基地及时复耕，对周转指标下达、使用、归还等进行登记和管理，确保周转指标有效使用、按时归还。
西宁市开展城乡建设用地增减挂钩试点
以土地利用总体规划为依据，按照“先复垦、后置换”的原则，西宁市即将在大通、湟中、湟源三县开展城乡建设用地增减挂钩试点。据悉，目前前期筹备工作已经展开。
近年来，随着西宁市各地城镇建设的不断发展，城市化水平快速提高。但是相当一部分农村居住环境和农民生活条件并未得到同步改善，诸如村庄布局散乱、基础设施滞后等问题仍然较为突出。特别是在国家继续试行宏观调控和严控城乡建设用地总规模的背景下，作为全省经济社会发展较快的省会西宁市，仅仅依靠国家每年下达的计划指标，远不能满足全市各项建设的用地需求，建设用地供需矛盾显得十分突出。开展城乡建设用地增减挂钩工作，不仅可以实施旧村改造复垦改造，提高农民的生活质量，还可将农村建设用地整理复垦所得到的新增耕地面积等量置换到其他需要建设的项目用地，在推进新农村建设的同时，为城镇建设用地拓展了空间。
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