关于进一步健全和完善村务公开和民主管理制度的意见

第一篇：关于进一步健全和完善村务公开和民主管理制度的意见

关于进一步健全和完善居、村务公开和民主管理制度的实施意见 近年来，居、村务公开工作取得了一定的成效，在促进农村改革、发展、稳定方面发挥了重要作用；取得了一定的成效。为进一步健全和完善街道办事处居、村务公开和民主管理制度，现提出如下实施意见。

一、充分认识健全完善居、村务公开和民主管理制度的重要性

健全和完善居、村务公开和民主管理，是推进社区和农村基层组织建设和民主政治建设的一项重要内容；是维护社区居民与农民群众根本利益的具体体现；是发展社会主义民主、巩固党在社区与农村执政基础的必然要求；是协调社区与农村不同群体和各方面利益、构建社会主义和谐社会的重要内容；是促进社区建设、农村发展和深化农村改革重要保障；是促进党风廉政建设、密切党群干群关系的有效途径。各居、村党政组织和有关部门一定要从立党为公、执政为民，提高执政能力和建设特色社会主义新农村和建设和谐社会的高度，充分认识搞好居、村务公开和民主管理的重要意义，进一步增强自觉性和紧迫性，认真组织实施，确保各项要求落到实处。

二、进一步明确居、村务公开和民主决策的各项要求

（一）、居、村务公开要做到“六规范”、“一满意”

1、居、村务公开的内容要规范。居、村务公开的内容为：居、村经济社会发展规划，年度工作计划及执行情况；计划生育政策落实及工作开展情况；救灾救济、五保户、低保、社保、扶贫助残、优抚、社会捐赠等到户落实情况；集体土地征用补偿、房屋出租、转让的收入分配；宅基地审批情况；居、村集体经济收益使用，债权债务情况；创办集体企业和新建项目投资支出情况；城市（农村）合作医疗费用的收缴和文化教育等开支情况；居、村内“一事一议”筹资筹劳情况；居、村委会办公费和管理费，包括居、村工作人员的误工补贴、外出参观学习培训、购置办公用品及设施等非生产性开支情况；水、电等费用收缴情况；国家和地方财政下拔的各项补贴农民、资助村集体的政策落实情况；居、村民会议或居、村民代表会议决议；居、村集体经济各类专项审计报告；群众要求公开的其他事项。

财务公开作为居、村务公开的重点，所有收支必须逐项逐笔公布明细帐目，让群众了解便于监督居、村集体资产和收支情况。

2、居、村务公开的时间要规范。每季度首月第三周为“居、村委公布周”。届时，各居、村委必须按规定公布 有关居、村务情况。涉及社区居民、农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。专项事务不受时间限制，在工作结束后要即行公开。季节性和阶段性居、村务要在事前、事中、事后全过程公开。

3、居、村务公开的形式要规范。坚持实际、实用、实效的原则，在便于群众观看的地方设立固定的居、村务公开栏，居住分散的村可向下延伸到组公开；居住分散的居委会可向下延伸到居住的小区。有条件的居、村还可以通过广播、“明白纸”、民主听证会等其他有效形式公开。

4、居、村务公开的程序要程范。居、村务公开的基本程序是：居民、村民委员会根据本居、村的实际情况，依照法规和政策，以及本文规定的内容、时间、形式，全面、如实编制居、村务公开方案；经居、村务公开监督小组审查、补充、完善后，提交居、村“两委”联席会议研究确定；社区、村民委员会通过居、村务公开栏等形式及时公布。

5、居、村务公开阵地要规范。社区、村民委员会要设立固定的居、村务公开栏。公开栏设置的基本要求是：可容纳公开的全部内容，能遮风避雨，方便群众观看。在公开栏附近要设置“意见箱”，半个月开箱收集群众的反馈意见，及时接受监督和整改。

6、居、村务公开监督要规范。各社居委和村委要建立 居、村务公开监督小组。其职责是监督居、村务公开制度的落实，审查居、村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时向居民、村民代表会议报告监督情况。其成员经居民、村民代表会议在居民、村民代表中推选产生，社区干部、村干部及其配偶、直系亲属不得担任。对不履行职责的成员，居民、村民代表会议有权罢免其资格。居民、村民委员会要对居、村务公开资料进行整理，分年度装订归档保管，接受有关部门日后查询，同时报办事处备案。

7、公布的内容要使多数居民、村民满意。居、村务公开是向居民、村民公开，居、村务公开工作和公开的内容是否搞得好，是否真实，居、村民最有发言权，这是居、村务公开工作的唯一标准。

（二）民主决策的主要内容、形式和程序

1、民主决策的主要内容。凡是涉及群众切身利益的重大事项，都要进行民主决策，如：村集体土地征用、承包和租赁；集体企业改制；集体举债；集体资产处置；居、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等。居、村级民主决策的事项要符合党的方针政策和国家法律法规，不得有侵犯居、村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

2、民主决策的形式。居、村民会议和居、村民代表会 议是居、村级民主决策的基本组织形式。召开居、村民会议，应当有本村18周岁以上居、村民的过半数参加，或者有本居、村2/3以上户代表参加，或者居、村民代表参加所作决定应经到会人员的过半数通过。

3、民主决策的程序。民主决策原则上要按以下程序进行：由居（村）党组织、居（村）民委员会、居（村）集体经济组织、1/10以上居（村）民联名或1/5以上居（村）民代表联名提出议案；由居（村）党组织统一受理议案，并召集居（村）党组织和居（村）民委员会联席会议，研究工作提出具体意见或建议； 由居（村）民委员会召集居（村）民会议或居（村）民代表会议讨论决定；由居（村）党组织、居（村）民委员会来组织实施居（村）民民主决策事项的办理。

三、不断健全和完善民主管理和民主监督制度

1、规范居、村民会议和居、村民代表会议制度。居、村规模较大，召开居、村民会议比较困难的，可授予居、村民代表会议行使居、村民会议的职权；居、村党组织和居、村民委员会要制定和完善居、村民会议和居、村民代表会议的职责，议事规则。集体经济已实行股份合作制改革的村，要按照改革后的有关要求进行民主决策和民主监督。

2、建立健全决策责任追究制度。除发生自然灾害等紧 急情况外，居、村民会议或居、村民代表会议依法形成的决议不得随意更改，因情况发生变化确需要更改的，要经过居、村民会议或居、村民代表会议讨论决定。居、村民会议或居、村民代表会议讨论决定的事项，要形成书面记录并妥善保存。未经居、村民会议或居、村民代表会议讨论的决定，均为无效，居、村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。

3、修订完善居、村规民约和居、村民自治章程。居、村党组织和村民委员会，要根据党的方针政策和国家法律，结合本居、村的实际，把居、村民的权利、义务；居、村民行使权利的途径和方式方法；居、村民在家庭道德、社会公德、计划生育、社会治安、居（村）风民俗等方面应遵守的准则；以及居、村干部的职责、居（村）级各类组织的职责、工作程序以及相互关系，加以具体化、制度化。各项章程经过居、村民会议讨论通过后，由全体居、村民共同遵守。

4、强化居、村民民主理财制度。居、村民民主理财由居、村民民主理财小组代表居、村民进行。民主理财小组成员由居、村民会议或居、村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生，一般由5-7人组成；民主理财小组要办事公道、群众信任，并且具有一定的政策水平和农村 财会知识；民主理财小组要向居、村民会议或居、村民代表会议负责并报告工作；民主理财小组负责对本居、村集体财务活动进行民主监督，有权检查、审核财务账目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。居、村民有权对本居、村集体的财务帐目提出质疑，有权委托民主理财小组查阅、审核财务帐目，有权要求有关当事人对财务问题作出解释。有关财务规定按照有关集体财务管理的相关规定执行。民主理财小组集体理财期间，可适当给予误工补贴。

5、严格执行农村集体财务的审计监督制度。街道办事处是居、村集体资产和财务管理指导部门，要切实组织好对居、村集体财务的审计监督工作，并将审计结果及时公布。居、村干部任期届满或离任时必须审计。在审计中查出侵占集体资产和资金、多吃多占、铺张浪费的，要责令其如数退赔；构成犯罪的，移交司法机关依法追究当事人的法律责任。农村集体经济组织、居（村）民小组、农（畜）产品行业协会、农民专业合作组织和相关协会所有的资产，也要实行财务公开，加强管理与监督。

6、完善民主评议居、村干部工作制度。具体评议办法按照《卧牛山街道干部述职述廉、民主评议制度》执行。

四、切实加强对居、村务公开和民主管理工作的领导。

1、切实加强组织领导。街道党工委、办事处要把加强 居、村务公开和民主管理工作列入重要议事日程，定期听取工作汇报，研究决定重大事项，加强调查研究，深化、细化、完善、规范各项规章制度，及时解决存在的问题。为加强对居、村务公开和民主管理工作的领导，成立居、村务公开和民主管理工作领导小组。不断健全党政组织统一领导、有关部门共同参与、民政部门组织协调的领导体制和工作体制。

2、全面落实工作责任。街道居、村务公开民主管理领导小组要加强对居、村务公开和民主管理工作的指导和协调，制定工作计划，定期召开协调会，掌握工作动态，沟通工作情况，推动工作落实。各成员单位要密切联系，各尽其责，形成相互配合、齐抓共管的工作格局。领导小组办公室要发挥居、村务公开和民主管理监督作用，按照“一季一检查、半年一提醒、全年一通报”的原则，对居、村务公开和民主管理进行检查。对不按要求公开的严肃批评，对问题严重不改的要进行专项审计，并追究相关人员的责任。街道办事处居、村务公开民主管理领导小组是健全和完善居、村务公开和民主管理制度的关键，要建立党政领导负责制，将居、村务公开和民主管理列入干部考核内容，保证各项措施落实到位。

3、进一步提高工作水平。街道办事处居、村务公开民主管理领导小组要加大对新任居（村）组干部、财会人员、民主理财小组成员和居、村民代表的培训力度，提高他们的政策水平和依法办事的能力，使他们善于用说服的方法、示范的方法，服务的方法推动居、村务公开和民主管理工作。坚决制止利用宗教，家族势力干预基层经济社会事务管理的行为。

4、充分发挥社区、农村基层党组织的领导核心作用。要健全居、村党组织领导的充满活力的居、村民自治机制。居、村党组织要领导和支持农民群众依法参与居、村级事务管理，监督居、村务公开和民主管理制度的落实，及时听取群众的意见，不断完善制度，改进工作。居、村民委员会、居、村集体经济组织和其他居、村级组织要在居、村党组织领导下，团结广大群众，齐心协力做好居、村务公开和民主管理工作，推进社会主义新农村建设，促进社会各项事业全面发展。***街道办事处村居务公开目录

1、居、村委会有关办事、议事、决策和工作实施方面的规章制度；

2、居、村委会班子成员分工情况；

3、居、村委会任期及年度工作计划和目标；

4、评选先进及受表彰奖励情况；

5、居、村委会任期目标责任、年度工作计划及完成情况；

6、居、村干部民主评议结果及考核情况；

7、居、村经济发展规划；

8、居、村干部任期内集体资产、资源的增值情况；

9、居、村（组）评选推荐先进及受表彰奖励情况；

10、居、村干部任期内财务审计结果；

11、居、村财务年度收支情况及审计结果；

12、居、村年度重点工作计划及进展情况；

13、居、村办公经费收支情况;

14、征兵政策、推荐对象及义务兵家属优待金发放情况；

15、城市、农村低保政策及享受对象、补助标准；

16、五保供养政策及享受对象、补助标准；

17、优抚政策及享受对象、补助标准；

18、新型农村合作医疗制度及实施情况；

19、城市、农村困难家庭大病医疗救助政策及享受对象、补助标准； 20、新农村建设实施方案、资金来源及使用情况；

21、“民主法制示范居、村”创建标准;

22、居、村债权债务及清理情况;

23、“一事一议”筹资筹劳方案及落实情况;

24、被征地农民养老保险情况；

25、退耕还林补贴政策及兑现情况;

26、种粮直补、良种、农机具等惠农政策及兑现情况;

27、享受误工补贴的人数、标准、金额;

28、救灾、救济、扶贫和社会捐赠款物的数额及发放使用情况;

29、居、村企业及其它项目的承包、租赁、转让费用收缴使用情况;30、居、村集体资产的购置、经营、处置数量、金额等情况及审计结果;

31、办经济实体、公益事业项目招标投标和承包方案;

32、宅基地申报审批情况;

33、集体土地征用补偿费用及使用分配情况;

34、生殖保健服务证和生育证发放情况;统计年度出生情况;“四术”完成情况,环孕检情况;计划生育奖励与优惠优先落实情况;计划外生育对象处理情况;党员干部超生及处理情况;

35、居民安置点分配情况；

36、水电费的价格、用量和代收代缴情况;

37、根据上级要求公布的项目。

第二篇：关于进一步健全和完善政务公开村务公开和民主管理制度实施意见

XXX人民政府

关于进一步健全和完善党务公开、政务公开的实

施意见

各村支两委、乡级有关部门：

为认真贯彻落实上级有关政务公开工作文件精神，提高依法行政水平，维护好农民群众的根本利益，进一步推进我乡社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调健康发展，现就我乡进一步健全和完善党务公开政务公开、村务公开以及民主管理制度有关事宜提出如下意见：

一、充分认识加强党务公开、政务公开、村务公开以及民主管理工作的重大意义

健全和完党善党务公开政务公开、村务公开和民主管理制度是实践“三个代表”重要思想，维护农民群众根本利益的具体体现，是完善村民自治，健全农村基层民主的重大举措；是顺利推进农村改革和发展、加快农村全面建设小康社会进程的必然要求；是促进农村党凤廉政建设，密切党群、干群关系的有效途径；是农民群众的迫切愿望。近年来，我乡农村基层以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治得到了长足发展，党务政务、村务和民主管理取得了一定成效。但是，个别村在村务公开和民主管理中还存在工作整体标准不高，制度不完善、重形式、轻实效，办事不公开，决策不民主等问题。具体表现在：一是工作不落实。个别村社干部不愿意搞村务公开；有的是怕麻

烦，不愿公开；有的是不明确政策，不懂公开。二是公开的效果差。个别村务公开重形式、轻实效，甚至搞假公开欺骗群众。这些问题与我乡农村改革、发展、稳定的新形势、新任务不相适应，在一定的程度上影响了我乡农村经济和社会的发展。各村支部、村委会和乡级有关部门要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，增强推进村务公开和民主管理的自觉性和紧迫感，把党在农村的各项政策落到实处，切实解决好“三农”问题，保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。

二、健全制度促进党务政务、村务公开和民主管理规范化

（一）进一步完善公开制度

1、完善公开内容。搞好政务公开和村务公开，关键是把广大群众最关心、最需要了解的事项和热点问题进行公开，国家有关法律、法规和政策明确要求公开的事项必须公开，如计划生育政策落实、救灾救济款物发放、宅基地使用、村集体经济所得收益使用、村干部报酬等。要继续把财务公开作为村务公开的重点，计划生育方面：超生户管理费收支情况。所有收支必须逐项逐笔公布明细帐目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。当前，要把村集体债权、债务、村内“一事一议”筹劳筹资、农村新型合作医疗、种粮直接补贴、退耕还林款物兑现、以及国家其它补贴农民、超生户征收管理费标准、迁入户口管理费标准，及时纳入村务公开的内容。

2、进一步规范政务公开和村务公开的形式、时间和基本程序。村务公开要适应农村人口流动范围增大和流动频率加快的实际，应坚持实际、实用、实效原则，不拘形式，作到灵活有效。一是公开形式，应本着因事制宜、因人制宜和方便、有效的原则。根据公开内容和对象的不同，分别采取不同的公开形式。乡、各村、乡级单位应在便于群众观看的地方设立标准较高的固定政务公开和村务公开栏，同时还可充分利用会议即时向群众公开。二是公开的时间，一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题，以及群众关心的事项要及时公开，集体财务往来较多的村，财务收支情况每月公布一次。要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程的公开延伸。三是公开的基本程序，村民委员会根据本村的实际情况，依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案，村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善后提交村党组织和村民委员会联系会议讨论确定，村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。

3、建立完善村务公开监督制度。各村要成立村务公开监督小组，村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公开制度的落实，并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履职的成员，村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。群众对公布的内容有疑问的，可以口头或书面形式向村务公开监督小组投诉，村务公开监督小组应及时进行调查处理，给群众一个满意答复，同时，要建立健全

公开档案，以备群众查询。

（二）进一步规范民主决策机制

1、推行村级事务民主决策制度。凡是与农民群众切身利益密切相关的事项都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。村级民主决策的事项要符合党的方针政策和国家的法律法规，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法权利的内容。

2、明确村级民主决策形式。村级民主决策的基本形式是村民会议和村民代表会议。要进一步完善和规范村民会议和村民代表会议议事规则。建立健全村民代表联系户制度，确保村民代表真正代表民意。

3、规范村级民主决策程序。涉及村民利益的事项，原则上要遵循以下决策程序：由村党组织、村民委员会，村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案；由村党组织统一受理议案，并召集村党组织或村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见，会后要及时公布表决结果，对决定事项的实施情况，要及时公布，自觉接受群众监督。

（三）强化村务管理的监督制约机制

1、加强对农村集体财务的审计监督。农经站每季度将对各村的集体财务进行统一做帐进行监督。

2、推行民主评议村干部工作制度。乡党委、政府将于每年的年终召集村民会议、村民代表会议或村民座谈会，对村党组织班子成员，村民委员会班子成员，村民小组长进行民主评议。

（四）进一步完善民主管理制度

村党组织和村民委员会要依照党的方针政策和国家的法律法规，结合本村的实际讨论制定和完善村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等。建立村民委员会换届后的工作移交制度，加强村民民主理财制度建设，规范村集体财务收支审批制度，明确规定村组干部职责、村民的权利和义务、村级各类组织的职责和工作程序，明确提出对经济管理、社会治安、移风易俗、计划生育等方面的要求，用制度规范村组干部和村民行为。

三、建立目标责任制。为确保政务公开、村务公开和民主管理工作落到实处，全乡成立政务公开、村务公开和民主管理工作协调小组（名单附后）。协调小组的主要职责是贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府以及县委、县政府关于政务公开、村务公开和民主管理工作的方针政策和有关会议精神；掌握全乡政务公开、村务公开和民主管理工作的新情况，提出指导意见；分析研究本地政务公开、村务公开和民主管理工作的新情况、新问题，协调解决有关重要问题；协调有关部门抓好政务公开、村务公开和民主管理有关政策措施的落实，加强对全乡政务公开、村务公

开和民主管理工作情况的督促检查；及时向乡党委、政府报告政务公开、村务公开和民主管理工作及有关重在问题，指导推动全乡政务公开、村务公开和民主管理工作。各村也要结合实际成立相应的村务公开、民主管理工作协调小组。我乡将于4月初6月底对各村村务公开和民主管理工作制度进行一次清理、完善。并要对村务公开和民主管理工作进行半年、年终两次检查。从今年起，乡上将把村务公开和民主管理工作纳入全乡综合目标考核内容，作为考核评比民主法治示范村、“五好”村党组织的一项重要内容。各村要充分发挥村党组织的领导核心作用，领导和支持群众依法参与村级事务管理，监督村务公开和民主管理制度的落实，及时听取群众意见，不断完善制度，改进工作方法，不断推进全乡村级党组织领导下的村民自治工作进程。

2012年3月20日

第三篇：4.关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见

中共中央办公厅､国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见

【颁布单位】 中共中央办公厅､ 国务院办公厅【发文字号】 中办发[2004]17号

【颁布时间】 2004-06-22【生效时间】 2004-06-22

【时效性】

《中共中央办公厅､国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发〔1998〕9号)下发和《中华人民共和国村民委员会组织法》施行以来,全国农村普遍实行了村务公开和民主管理制度,为促进农村改革､发展和稳定发挥了重要作用｡为认真贯彻落实党的十六大提出的“健全基层自治组织和民主管理制度,完善公开办事制度,保证人民群众依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督”的要求,适应农村发展的新形势,进一步推进农村社会主义物质文明､政治文明､精神文明协调发展,经党中央､国务院同意,现就健全和完善村务公开和民主管理制度提出如下意见｡

一､充分认识进一步做好村务公开和民主管理工作的重大意义

当前,我国正处在全面建设小康社会､加快推进社会主义现代化的新的发展阶段,农村改革､发展和稳定的任务十分繁重｡实行村务公开和民主管理,是实践“三个代表”重要思想,维护农民群众根本利益的具体体现;是完善村民自治,发展社会主义民主的重要内容;是顺利推进农村改革和发展,加快农村全面建设小康社会进程的必然要求;是促进农村党风廉政建设,密切党群干群关系的有效途径｡近年来,全国各地推行村务公开和民主管理取得了积极成果,但我们也应清醒地看到,一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式､轻实效,制度不健全､决策不民主等问题｡这与农村改革发展稳定的新形势新任务不相适应,在一定程度上影响了农村经济和社会的发展｡为了把党在农村的各项政策落到实处,切实解决好“三农”问题,必须进一步健全和完善村务公开和民主管理制度,扎实推进村务公开和民主管理工作｡各级党委和政府要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,增强推进村务公开和民主管理的自觉性和紧迫感,真正把这一关系亿万农民切身利益的大事抓紧抓好､抓出成效,实现好､维护好､发展好广大农民群众的根本利益｡

二､进一步健全村务公开制度,保障农民群众的知情权

(一)完善村务公开的内容｡国家有关法律法规和政策明确要求公开的事项,如计划生育政策落实､救灾救济款物发放､宅基地使用､村集体经济所得收益使用､村干部报酬等,应继续坚持公开｡要继续把财务公开作为村务公开的重点,所有收支必须逐项逐笔公布明细账目,让群众了解､监督村集体资产和财务收支情况｡同时,要根据农村改革发展的新形势､新情况,及时丰富和拓展村务公开内容｡当前,要将土地征用补偿及分配､农村机动地和“四荒地”发包､村集体债权债务､税费改革和农业税减免政策､村内“一事一议”筹资筹劳､新型农村合作医疗､种粮直接补贴､退耕还林还草款物兑现,以及国家其他补贴农民､资助村集体的政策落实情况,及时纳入村务公开的内容｡农民群众要求公开的其他事项,也应公开｡

(二)规范村务公开的形式､时间和基本程序｡各地农村应坚持实际､实用､实效的原则,在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏,同时还可以通过广播､电视､网络､“明白纸”､民主听证会等其他有效形式公开｡一般的村务事项至少每季度公开一次,涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开｡集体财务往来较多的村,财务收支情况应每月公布一次｡要推进村务事项从办理结果的公开,向事前､事中､事后全过程公开延伸｡要充分利用现代科学技术,不断创新村务公开的有效形式和手段｡村务公开的基本程序是:村民委员会根据本村的实际情况,依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案;村务公开监督小组对方案进行审查､补充､完善后,提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定;村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布｡

(三)设立村务公开监督小组｡村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代

表中推选产生,负责监督村务公开制度的落实｡村干部及其配偶､直系亲属不得担任村务公开监督小组成员｡村务公开监督小组及其成员应当热爱集体,公道正派,有一定的议事能力,其中应有具备财会知识的成员｡村务公开监督小组要依法履行职责,认真审查村务公开各项内容是否全面､真实,公开时间是否及时,公开形式是否科学,公开程序是否规范,并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况｡对不履行职责的成员,村民会议或村民代表会议有权罢免其资格｡

(四)听取和处理群众意见｡群众对公布的内容有疑问的,可以口头或书面形式向村务公开监督小组投诉,村务公开监督小组对群众反映的问题应当及时进行调查,确有内容遗漏或者不真实的,应督促村民委员会重新公布;也可以直接向村党组织､村民委员会询问,村民委员会应在10日内予以解释和答复｡村民委员会要对村务公开资料进行整理归档并妥善保管｡三､进一步规范民主决策机制,保障农民群众的决策权

(一)推进村级事务民主决策｡凡是与农民群众切身利益密切相关的事项,如村集体的土地承包和租赁､集体企业改制､集体举债､集体资产处置､村干部报酬､村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等,都要实行民主决策,不能由个人或少数人决定｡村民委员会的设立､撤并､范围调整,由乡级人民政府提出意见后,必须经村民会议讨论同意,并报县级人民政府批准｡集体经济已实行股份制或股份合作制改革的村,要按照改革后的有关要求进行民主决策和民主监督｡村级民主决策的事项要符合党的方针政策和国家法律法规,不得有侵犯村民人身权利､民主权利和合法财产权利的内容｡

(二)明确村级民主决策的形式｡村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议｡召开村民会议,应当有本村18周岁以上村民的过半数参加,或者有本村三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数通过｡涉及农村土地承包､调整等重大事项,应依照《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规进行民主决策｡村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项｡村民代表由村民依法推选产生,妇女代表要占一定比例｡要完善村民会议和村民代表会议议事规则,建立健全村民代表联系户制度,确保村民代表真正代表民意｡认真研究和探索村庄撤并､外出务工经商人员不断增多情况下村级民主决策的有效形式｡

(三)规范村级民主决策的程序｡涉及村民利益的事项,原则上要遵循以下决策程序:由村党组织､村民委员会､村集体经济组织､十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案;由村党组织统一受理议案,并召集村党组织和村民委员会联席会议,研究提出具体意见或建议;由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定;由村党组织､村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理｡对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项,会前要向村民或村民代表公告,广泛征求意见;会后要及时公布表决结果;对决定事项的实施情况,要及时公布,自觉接受群众监督｡涉及村民利益的重大事项,必须按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定｡

(四)建立决策责任追究制度｡除发生自然灾害等紧急情况外,村民会议或村民代表会议依法形成的决议不得随意更改,如因情况发生变化确需更改的,要通过村民会议或村民代表会议讨论决定｡村民会议或村民代表会议讨论决定的事项,要形成书面记录并妥善保存｡未经村民会议或村民代表会议讨论决定,任何组织或个人擅自以集体名义借贷,变更与处置村集体的土地､企业､设备､设施等,均为无效,村民有权拒绝,造成的损失由责任人承担,构成违纪的给予党纪政纪处分,涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理｡

四､进一步完善民主管理制度,保障农民群众的参与权

(一)推进村级事务民主管理｡村党组织､村民委员会要依据党的方针政策和国家的法律法规,组织全体村民结合实际讨论制定和完善村民自治章程､村规民约､村民会议和村民代表会议议事规则､财务管理制度等,明确规定村干部的职责､村民的权利和义务,村级各类组织的职责､工作程序及相互关系,明确提出对经济管理､社会治安､移风易俗､计划生育等方面的要求｡用

制度规范村干部和村民行为,增强村民自我管理､自我教育､自我服务的能力,增强干部群众的法制观念和依法办事能力｡

(二)建立村民委员会换届后的工作移交制度｡村民委员会换届工作结束后,原村民委员会应将公章､办公场所､办公用具､集体财务账目､固定资产､工作档案､债权债务及其他遗留问题等,及时移交给新一届村民委员会｡移交工作由乡级人民政府负责主持｡对拒绝移交或无故拖延移交的,村党组织､乡级党委和政府应给予批评教育,督促其加以改正｡移交过程中发现有重大问题的,村干部和村民可以向乡级人民政府或者纪检监察机关､人民法院､人民检察院等有关机关反映,受理单位应及时依法处理｡

(三)加强村民民主理财制度建设｡村民民主理财由村民民主理财小组代表村民进行,民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生｡民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作｡民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督,参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度,有权检查､审核财务账目及相关的经济活动事项,有权否决不合理开支｡当事人对否决有异议的,可提交村民会议或村民代表会议讨论决定｡村民有权对本村集体的财务账目提出质疑,有权委托民主理财小组查阅､审核财务账目,有权要求有关当事人对财务问题作出解释｡对群众反映财务问题较多的村,县､乡党委和政府及有关部门要帮助其搞好财务清理整顿工作,解决存在的问题,建立健全财务管理和民主理财制度｡制定和完善集体资产监管办法,防止集体资产流失,确保村集体资产保值､增值｡

(四)规范农村集体财务收支审批程序｡财务事项发生时,经手人必须取得有效的原始凭证,注明用途并签字(盖章),交民主理财小组集体审核｡审核同意后,由民主理财小组组长签字(盖章),报经村党组织､村民委员会负责人审批同意并签字(盖章),由会计人员审核记账｡经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项,有关支出由责任人承担｡财务流程完成后,要按照财务公开程序进行公开,接受群众监督｡乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和监督｡

五､进一步强化村务管理的监督制约机制,保障农民群众的监督权

(一)加强对农村集体财务的审计监督｡县､乡两级农村集体资产和财务管理指导部门,要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作｡审计内容主要包括:集体资产的管理使用､财务预决算､财务收支､生产经营和建设项目的发包管理､集体的债权债务､上级划拨或接受社会捐赠的资金､物资使用等情况,以及群众要求审计的其他事项｡当前,要加大对集体土地征用､集体企业改制､“村改居”和并村过程中集体资产的处置､村内“一事一议”筹资筹劳､新型农村合作医疗､政府发放到村到户的各项补贴资金和物资等事项的审计力度,并将审计结果及时公布｡村干部任期届满或离任时必须审计｡在审计中查出侵占集体资产和资金､多吃多占､铺张浪费的,要责令其如数退赔;涉及国家工作人员及村干部违法违纪的,需要给予党纪政纪处分的,移交纪检监察机关处理;构成犯罪的,移交司法机关依法追究当事人的法律责任｡农村集体经济组织､村民小组､农(畜)产品行业协会和农民专业合作组织所有的资产,也要实行财务公开,加强管理与监督｡

(二)推行民主评议村干部工作制度｡民主评议对象为村党组织班子成员､村民委员会班子成员､村集体经济组织班子成员､村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴(工资)的其他村务管理人员｡民主评议由乡级党委､政府具体组织,通过村民会议､村民代表会议或与村民座谈等形式进行｡民主评议一般每年进行一次,要把群众满意与否作为衡量村干部是否合格的标准,评议结果要与村干部的使用和补贴(工资)标准直接挂钩｡对连续两次被评为不合格的村干部,是村党组织成员的,按党内有关规定处理;是村民委员会班子成员或村集体经济组织班子成员的,应责令其辞职,不辞职的应启动罢免程序;其他村务管理人员,由村民委员会召开村民会议或村民代表会议作出处理决定｡

(三)建立和完善村干部的激励约束制度｡要大力宣传､鼓励和表彰积极推行村务公开和民主管理的干部,切实维护和保障村干部的合法权益｡对在村级重大事务决策和管理中违反程序,独断专行,以及因工作失误造成重大损失,或村务公开不及时､不全面､弄虚作假､侵犯农民民主权利的干部,村民会议或村民代表会议有权提出批评并要求限期改正;对拒不改正的,是村党组织班子成员的,按党内有关规定给予相应的党纪处分,是村民委员会班子成员的,依法予以罢免｡

六､进一步加强对村务公开和民主管理工作的领导

(一)加强组织领导｡各级党委和政府要以求真务实的精神,把推进村务公开和民主管理作为关系农村改革､发展和稳定的一件大事来抓,并与增加农民收入､加强农村社会主义精神文明建设和党的建设等各项工作紧密结合起来,使之相互促进､共同提高｡各省(自治区､直辖市)党委和政府要及时研究分析村务公开和民主管理工作情况,提出指导性意见｡县(市)党委和政府要制定具体的实施意见,常抓不懈｡要把推进村务公开和民主管理作为考核评比民主法治示范村､“五个好”村党组织､“五个好”乡镇党委和农村基层组织建设先进县(市)的一项重要内容,通过严格考核,促进村务公开和民主管理制度的进一步落实｡

(二)健全领导体制和工作机制｡各地要建立健全党委和政府统一领导､有关部门共同参与､民政部门组织协调的领导体制和工作机制,并保证开展工作的必要人员和经费｡各有关部门要在各自职责范围内支持和引导村党组织､村民委员会､村集体经济组织做好村务公开和民主管理方面的工作｡共青团､妇联和计划生育协会要动员农村青年､妇女､计划生育协会会员积极参与村务公开和民主管理活动｡村务公开协调机构要及时掌握工作动态,加强沟通和协调｡新闻媒体要加强舆论引导和监督｡要通过培育典型､示范引导､专项检查等多种形式,积极探索推进村务公开和民主管理的有效途径｡

(三)明确县乡党委和政府的责任｡健全和完善村务公开和民主管理制度,县､乡党委和政府是关键｡要建立党政领导责任制,把村务公开和民主管理作为基层干部政绩考核的重要内容,并不断完善考核评价办法｡要加大督促检查力度,及时受理群众来信､来访和申诉,及时化解社会矛盾,维护农村稳定｡要加大培训力度,加强对新任村组干部､农村财会人员､民主理财小组成员和村民代表的培训,提高他们的政策水平和依法办事能力,使他们善于用说服的方法､示范的方法､服务的方法推动农村工作｡要切实加强农村精神文明建设和思想政治工作｡积极引导农民群众参与村务公开和民主管理的实践活动,在实践中学会正确行使民主权利｡坚决制止利用宗教､宗族､家族势力干预基层经济社会事务管理的行为｡

(四)充分发挥农村基层党组织的领导核心作用｡要健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,把坚持党的领导､充分发扬民主､切实依法办事有机统一于农村社会主义民主实践之中｡村党组织要领导和支持农民群众依法参与村级事务管理,监督村务公开和民主管理制度的落实,及时听取群众的意见,不断完善制度､改进工作｡农村党员特别是党员干部要发挥先锋模范作用,尊重农民群众的民主权利,带头执行村务公开和民主管理制度｡村民委员会､村集体经济组织和其他村级组织要在村党组织领导下,团结广大农民群众,齐心协力做好村务公开和民主管理工作,促进农村各项事业全面发展｡

第四篇：中共中央办公厅,国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发【2004】17号)解读

中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发【2004】17号）解读

发表日期：2004年10月21日

出处：中国农经信息网

作者：詹成付

关于文件的大标题。大家可能还记得，2004年2月，在征求各省、自治区、直辖市意见时，文件的标题不是现在这个。2004年3月22日，全国村务公开协调小组报送给中央办公厅的文件（代拟稿），也不是现在这个文件标题，当时叫《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村务公开和民主管理工作的通知》。这个文件的大标题——《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，是中央办公厅改的，它的首次出现，是在5月2日中央办公厅印发的第一份文件清样里。

这个文件大标题比较好：

一是与中办发〔1998〕9号——《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》这份文件的标题相匹配，因为中办发1998年9号文件核心内容也是讲制度问题，这样，两个文件就有了历史的内在联系。

二是中办〔2004〕17号文件关于制度建设着重于“健全”、“完善”的提法，符合党的十六大对农村基层民主的判断。十六大在论述基层民主时，总的判断和基调就是“健全”和“完善”，以至于在报告中多次使用“健全”和“完善”

等词汇。比如，在十六大报告第三部分——“全面建设小康社会的奋斗目标”里，两处使用了“健全”一词、一处用了“完善”一词。而在报告的第五部分——“政治建设和政治体制改革”里，两处使用了“健全”这个词，四处用了“完善”这个词。“健全”和“完善”这些词比较好，既体现了对已有制度建设的认可和尊重，又有丰富、创新的含意在里面。这次中办17号文件的大标题，秉承了党的十六大精神。文件主要是着重于“健全”和“完善”，进一步阐述健全和完善什幺、怎幺健全和完善，体现了农村基层民主制度建设继承和创新的统一。

下面，让我们对文件的正文进行逐段学习（序号及小标题为作者所加，下同）。

（一）健全和完善村务公开和民主管理重大的重大意义

当前，我国正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，农村改革、发展和稳定的任务十分繁重。实行村务公开和民主管理，是实践“三个代表”重要思想，维护农民群众根本利益的具体体现；是完善村民自治，发展社会主义民主的重要内容；是顺利推进农村改革和发展，加快农村全面建设小康社会进程的必然要求；是促进农村党风廉政建设，密切党群干群关系的有效途径。近年来，全国各地推行村务公开和民主管理取得了积极成果，但我们也应清醒地看到，一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式、轻实效，制度不健全、决策不民主等问题。这与农村改革发展稳定的新形势新任务不相适应，在一定程度上影响了农村经济和社会的发展。为了把党在农村的各项政策落到实处，切实解决好“三农”问题，必须进一步健全和完善村务公开和民主管理制度，扎实推进村务公开和民主管理工作。各级党委和政府要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，增强推进村务公开和民主管理的自觉性和紧迫感，真正把这一关系亿万农民切身利益的大事抓紧抓好、抓出成效，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。

这一段话交代了文件制定的时代背景。在征求意见时，新疆、山西、河南、广东、四川、浙江等6个省、自治区提出了修改意见，修改意见主要体现在对村务公开和民主管理重要性的文字表述上。

在正式文件里，这段话具体讲了四层意思：

一层意思是，明确了新形势、新阶段下，做好村务公开和民主管理工作的重大意义。

对重大意义的论述，文件是从四个方面展开的：

第一、实行村务公开和民主管理，是实践“三个代表”重要思想，维护农民群众根本利益的具体体现；

第二、实行村务公开和民主管理，是完善村民自治，发展社会主义民主的重要内容；

第三、实行村务公开和民主管理，是顺利推进农村改革和发展，加快农村全面建设小康社会进程的必然要求；

第四、实行村务公开和民主管理，是促进农村党风廉政建设，密切党群干群关系的有效途径。

这个表述来源于2003年9月2日全国村务公开工作电视电话会议上，中央政治局委员、国务院副总理回良玉同志的讲话。经过这次文件的加工、提炼，现在已成为这方面的经典表述。

二层意思是，讲了关于对近年来工作的评价。

这个问题，在征求意见的过程中，各地提的意见较多。在中央高层讨论的过程中，也提出了意见。5月28日，胡锦涛总书记主持召开中央政治局会议讨论文件的新闻公报是这样说的：“近几年来，全国农村广泛实行了村务公开和民主管理制度，取得了积极成果，为促进农村改革发展稳定的良好局面发挥了重要作用。”（《人民日报》5月29日第一版）后来，大家的思想很快就统一到该新闻公报的表述上了。

这份文件对于过去实践的评估，主要体现在以下两处文字的表述上：

一处是开头：“《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发〔1998〕9号)下发和《中华人民共和国村民委员会组织法》施行以来，全国农村普遍实行了村务公开和民主管理制度，为促进农村改革、发展和稳定发挥了重要作用。”

另一处是在文件的第一部分：“近年来，全国各地推行村务公开和民主管理取得了积极成果，但我们也应清醒地看到，一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式、轻实效，制度不健全、决策不民主等问题。这与农村改革发展稳定的新形势新任务不相适应，在一定程度上影响了农村经济和社会的发展。”

这样的评价，既充分肯定了成绩，又指出了问题，比较科学。

三层意思是，交代了关于制定文件的目的。

文件在两处作了交代：一处是在文件的开头，另一处是在文件的第一部分。归纳起来，制定文件的目的主要有三个：

第一、认真贯彻落实党的十六大提出的“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”的要求；

第二、“适应农村发展的新形势”，“把党在农村的各项政策落到实处，切实解决好‘三农’问题”；

第三、“进一步推进农村社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展”。

四层意思是，明确提出了对各级领导的新的要求：

各级党委和政府要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，增强推进村务公开和民主管理的自觉性和紧迫感，真正把这一关系亿万农民切身利益的大事抓紧抓好、抓出成效，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。

以上是文件第一部分内容的大体情况，下面，我们来看看另一段的内容。

（二）完善村务公开的内容

完善村务公开的内容。国家有关法律法规和政策明确要求公开的事项，如计划生育政策落实、救灾救济款物发放、宅基地使用、村集体经济所得收益使用、村干部报酬等，应继续坚持公开。要继续把财务公开作为村务公开的重点，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。同时，要根据农村改革发展的新形势、新情况，及时丰富和拓展村务公开内容。当前，要将土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地”发包、村集体债权债务、税费改革和农业税减免政策、村内“一事一议”筹资筹劳、新型农村合作医疗、种粮直接补贴、退耕还林还草款物兑现，以及国家其它补贴农民、资助村集体的政策落实情况，及时纳入村务公开的内容。农民群众要求公开的其它事项，也应公开。

这是文件第二部分的第一段内容。征求意见时，山东、广东、宁夏、甘肃、福建、湖北、上海、天津、山西、河南、浙江、河北、辽宁、四川、江苏、西藏、新疆等17个省（区、市）对这段话提出了修改意见。各地的意见主要集中在以下两方面：一是文件里要不要提“稳妥推进农产品行业协会和专业合作组织事务的公开”的内容；二是建议在村务公开内容上增加一些新内容。总的来看，基本都吸收了，只不过是有的没有直接点出来。

像天津建议将“村办企业和外资企业的财务、个人承包企业上缴村里的费用”，上海建议将“招待费用的使用情况”；福建建议将村党组织的党务工作包括发展党员、民主评议党员，村级后备干部的确定及培养等内容；广东建议将“困难群众子女入学书杂费减免”，农村的治安情况、出租屋和外来暂住人员的情况，等等，纳入到村务公开的内容中，等等，这次文件增加的村务公开内容部分，虽然没有直接把上述内容点出来，但文件也包含有这方面的意思。我们建议，各省、自治区、直辖市在制定“指导意见”时，尤其是各县（市）在制定具体的“实施意见”时，可以结合实际，将上述内容充实进去。

在正式文件里，这段话主要讲了四层意思。前两层采用了列举的方式，主要讲了要继承的东西；第三层也采用了列举动方式，强调要完善的新内容；第四层讲了兜底的话：

一层意思是，强调和重申了国家过去已有法律法规和政策明确要求公开的事项，要继续公开。文件采用列举的方式点了如计划生育政策落实、救灾救济款物发放、宅基地使用、村集体经济所得收益使用、村干部报酬等。

二层意思是，明确了要继续把财务公开作为村务公开的重点，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。

三层意思是，强调要根据农村改革发展的新形势、新情况，及时丰富和拓展村务公开内容。这里，文件采用列举方式点了以下内容，如土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地”发包、村集体债权债务、税费改革和农业税减免政策、村内“一事一议”筹资筹劳、新型农村合作医疗、种粮直接补贴、退耕还林还草款物兑现，以及国家其它补贴农民、资助村集体的政策落实情况，及时纳入村务公开的内容。

四层意思是，强调说明农民群众要求公开的其它事项，也应公开。这是一句兜底的话。

以上是文件第二部分第一段内容的大体情况，下面，我们来看看另一段的内容。

（三）规范村务公开的形式、时间和基本程序

规范村务公开的形式、时间和基本程序。各地农村应坚持实际、实用、实效的原则，在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏，同时还可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等其它有效形式公开。一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。要充分利用现代科学技术，不断创新村务公开的有效形式和手段。村务公开的基本程序是：村民委员会根据本村的实际情况，依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案；村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善后，提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定；村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。

这是文件第二部分的第二段话。在征求意见时，新疆、广东、河北、宁夏、福建、四川、湖北、江苏、内蒙古、贵州、河南、浙江等12个省（区）提出了修改意见。修改意见主要集中在村务公开程序设计和文字表述上。

正式文件里，这段话讲了三层意思：

一层意思是，讲了村务公开的形式。

文件要求在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏。不过，文件对村务公开栏的要求，没有作具体规定，这留给地方和基层结合实际去规定。不管村务公开栏是个什幺样子，只要能达到“实际、实用、实效”的目的都行。文件同时还规定可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等其它有效形式公开。“固定的村务公开栏”与“其它有效形式”，是什幺关系？文件没有说明。我们体会，它们是一种兼容的交叉关系，也就是说，村务通过固定的公开栏公开后，还可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等等多种形式公开（如果有的话）。反过来，通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会等形式公开后，还要不要再通过公开栏公开呢？从文件的语气来看，恐怕还是要为好。

二层意思是，讲了村务公开的时间。

文件讲了四句话：

第一、一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。这里“一般的村务事项”、“涉及农民利益的重大问题”的含意，没有采用列举的方式说明，各地可以结合实际进一步明确。

第二、集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。这个规定比1998年中办9号文件的要求进了一步。1998年中办9号文件说：“公开的时间要及时。需要公开的事项要尽早向村民公开，也可以采取定期公开的形式。一般一个月或两个月一次，至多不得超过三个月。有些时限较长的事项，可以每完成一个阶段，即公布一次进展情况。每一件较大事项完成之后，要及时向群众公布结果。

”。

这个规定是否与《村委会组织法》的规定矛盾呢？《村委会组织法》第22条规定：“村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督。”我体会，这个要求与《村委会组织法》的规定不矛盾。因为，中办17号文件强调的是“集体财务往来较多的村”，并不是要求所有的农村都这样做，这就是说有所区别。至于“集体财务往来较多的村”，是个什幺标准，文件没有说明，因为，各地差别较大，这个应由各地去规范。

第三、要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。

第四、要充分利用现代科学技术，不断创新村务公开的有效形式和手段。”

三层意思是，规范了村务公开的基本程序。

文件里讲了四步程序：

第一步程序：村民委员会根据本村的实际情况，依照法规和

政策的有关要求，提出公开的具体方案；

第二步程序：村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善；

第三步程序：提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定；

第四步程序：村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。

在实际工作中，有些农村还在四步程序之外，把听取村民对事后公开的意见和建议，以及整改情况，也作为必要的程序之一；还有的把村务公开资料的整理、归档工作也作为程序之一。我们的意见是，不管你有多少程序，但上述的四步程序是最基本的、不能缺少的。这四步程序把村党组织、村委会、以及村民（村务公开监督小组）都考虑进去了，是十六大要求的“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”在村务公开这个问题上的具体体现，所以说，这是一个比较好的制度设计。

以上是文件第二部分第二段内容的大体情况，下面，我们来看另一段内容。

（四）设立村务公开监督小组

设立村务公开监督小组。村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公开制度的落实。村干部及其配偶、直系亲属不得担任村务公开监督小组成员。村务公开监督小组及其成员应当热爱集体，公道正派，有一定的议事能力，其中应有具备财会知识的成员。村务公开监督小组要依法履行职责，认真审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的成员，村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。

这是第二部分的第三段内容。在征求意见的过程中，吉林、宁夏、辽宁、天津、河南、北京、贵州、四川、河北、西藏等10个省（区、市）的同志提了修改意见。修改意见主要集中在村务公开监督小组资格条件、成员人数上。

正式文件里，这段话共讲了五层意思。

一层意思是，明确了村务公开监督小组的产生（权力来源）。文件指出，村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生。

二层意思是，指出了村务公开监督小组的职责。文件规定，负责监督村务公开制度的落实。

三层意思是，规范了村务公开监督小组的资格条件。文件明确，村干部及其配偶、直系亲属不得担任村务公开监督小组成员（回避原则）。村务公开监督小组及其成员应当热爱集体，公道正派（信赖诚信原则），有一定的议事能力（能力条件），其中应有具备财会知识的成员（能力条件）。

四层意思是，明确了村务公开监督小组的任务。文件指出，村务公开监督小组要依法履行职责，认真审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况。

五层意思是，明确了对村务公开监督小组成员不履行职责处置办法。文件指出，对不履行职责的成员，村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。

以上是文件第二部分第三段内容的大体情况，下面，我们来看另一段的内容。

（五）听取和处理群众意见

听取和处理群众意见。群众对公布的内容有疑问的，可以口头或书面形式向村务公开监督小组投诉，村务公开监督小组对群众反映的问题应当及时进行调查，确有内容遗漏或者不真实的，应督促村民委员会重新公布；也可以直接向村党组织、村民委员会询问，村民委员会应在10日内予以解释和答复。村民委员会要对村务公开资料进行整理归档并妥善保管。

这是文件第二部分的第四段内容。在征求意见时，青海、内蒙古、宁夏、广东、天津、贵州、重庆、河北、河南等9个省（区、市）提了修改意见。大家可能还记得，当初印发各地征求意见时，这段话是这样写的：“重视公开后的意见答复和整改工作。对公布的内容有疑问的，群众可以向村民委员会询问，村民委员会应在7日内予以解释和答复；或者向村务公开监督小组直至村党组织反映，村务公开监督小组对群众反映的事项应当进行审查，对有遗漏或者不真实的，应向村党组织报告，由村党组织督促村民委员会重新公布；也可以向乡级人民政府、县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应在15日内予以答复。村民委员会要对村务公开资料进行整理归档、妥善保管。”各地提出的修改意见集中在两个问题上：一个是对群众提出的意见，在多长时间内答复比较合适。有的省提出村应是5天，有的提出15天，有的建议把乡的答复由15天改为20天，有的提出10个工作日。后来，经过反复权衡，村级组织答复的时间定为10天以内。意见集中的第二个问题，就是村民对村务公开反映意见的途径究竟应有几条。征求意见稿提供了四条途径：一是村务公开监督小组、二是村党组织和村民委员会、三是乡级人民政府、四是县级人民政府及其有关主管部门。后来，反复研究，把县乡的答复与处理删去了。这样做，主要考虑到文件的第六部分，已对县乡提出了“要加大督促检查力度，及时受理群众来信、来访和申诉，及时化解社会矛盾，维护农村稳定”的要求，这里再作规定，就显得重复了。至于时限问题，可由各地规定。另外，《村民委员会组织法》第二十二条的规定也比较清楚：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”因此，正式文件里就没有对县乡提要求了。

这里，还有一个非常有意思的插曲。这段内容打头的话，在征求各地的意见时，叫“重视公开后的意见答复和整改工作”，提交中央领导讨论时的稿子上叫“收集、反馈和处理群众意见”。6月11日，国务院副总理回良玉同志、中央书记处书记何勇同志召集我们开会改稿子时，何勇同志说，“反馈”这个词是物理学上的用语，对基层干部来说，不太好理解，文件用语要通俗易懂。因此，他亲自把这句话改成了“听取和处理群众意见”。我们听了很深受教育。这段内容打头的话，就是何勇同志改定的。

正式文件里，这段内容共讲了两条“听取和处理群众意见”路径。

一个是：对公布的内容有疑问的，可以口头或书面形式向村务公开监督小组投诉，村务公开监督小组对群众反映的问题应当及时进行调查，确有内容遗漏或者不真实的，应督促村民委员会重新公布；

另一个是：直接向村党组织、村民委员会询问，村民委员会应在10日内予以解释和答复。

以上是文件第二部分第四段内容的大体情况，下面，我们来看看下一段的内容。

（六）推进村级事务民主决策

推进村级事务民主决策。凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。村民委员会的设立、撤并、范围调整，乡级人民政府提出意见后，必须经村民会议讨论同意，并报县级人民政府批准。集体经济已实行股份制或股份合作制改革的村，要按照改革后的有关要求进行民主决策和民主监督。村级民主决策的事项要符合党的方针政策和国家法律法规，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

这是第三部分的第一段内容。征求意见时有上海、浙江、广东、河南等4个省（市）提出了修改意见。

正式文件里，这段话讲了四层意思。

一层意思是，明确了一个原则，那就是村级事务必须进行民主决策。文件采用列举的方式指出，凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。这句话，是对十五届三中全会精神和《村委会组织法》精神的继承。1998年10月14日，十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“全面推进村级民主决策。凡是涉及村民利益的重要事项，如村提留的收缴和使用，村干部享受误工补贴的人数和标准，从村集体经济所得收益的使用，村办公益事业需要村民负担的事项，土地承包、宅基地使用和集体经济项目承包的方案等，都需提请全体村民或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定。”

《村委会组织法》第十九条也规定，有八种类型的事情，村委会必须提交村民会议讨论决定后方可办理。这里，中办17号文件又结合新情况，明确将“村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等”纳入民主决策范围，很有针对性。

二层意思是，重申了村民委员会的设立、撤并、范围调整的程序。本来，《村委会组织法》对此已有明确的规定：村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出意见，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。《村委会组织法》清清楚楚地规定了三步程序，但在执行的过程中，不少地方对县、乡两级程序能够做到，往往忽视村民民主决策的程序，有的地方甚至替代村民决策，有的不管你村民同意不同意，就宣布把村委会改为居委会，宣布把农民集体的土地收归国有。有的不经村民同意，就宣布村与村合并。这些都引发了许多群众上访的事件。把村民委员会的设立、撤并、范围调整，这个并不仅仅只有村民自己说了算的事项（还需要县、乡两步程序）放在村级民主决策的内容里，旨在提醒我们的地方各级领导要依法办事，在这个问题不要忽视村民民主决策这个必经的程序。

三层意思是，强调了集体经济已实行股份制或股份合作制改革的村，要按照改革后的有关要求进行民主决策和民主监督。这是在征求意见时，广东省委提出的意见。广东的同志说，现在一些村、社集体经济实行股份合作制后，集体资产的产权已转变为股权，并明晰界定到每一个股东或股民，村民不再等于股民或股东，如果仍由村民大会获村民代表大会处置村集体经济组织资产，似为不妥。建议文件考虑这一实际情况，对已实行股份制或股份合作制的村集体经济组织，应允许其按照章程运作，行使资产处置、财务公开、民主监督、民主决策等管理职能。这份文件接受了他们的意见。

四层意思是，明确指出了村级民主决策的底线，那就是：村级民主决策的事项要符合党的方针政策和国家法律法规，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。这样一方面，可以确保村民自治不与党的方针政策相冲突，同时也可以防止政治学研究中说的“多数人暴政”的问题。

以上是第三部分第一段内容的大体情况。下面，我们来看看下一段的内容。

（七）明确村级民主决策的形式

明确村级民主决策的形式。村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。涉及农村土地承包、调整等重大事项，应依照《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规进行民主决策。村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民依法推选产生，妇女代表要占一定比例。要完善村民会议和村民代表会议议事规则，建立健全村民代表联系户制度，确保村民代表真正代表民意。认真研究和探索村庄撤并、外出务工经商人员不断增多情况下村级民主决策的有效形式。

这是第三部分的第二段内容。征求意见时，新疆、广西、河南、重庆、江西、湖北、浙江等7个省（区、市）提出了修改意见。修改意见主要涉及村民代表会议建设和民主决策制度创新等问题。

在正式文件里，这段话共讲了五层意思。

一层意思是，强调了村民会议和村民代表会议是村级民主决策的基本组织形式。换句话说，只要是村级民主决策，都必须经过这两种组织形式中的一种；其它任何组织形式都不具备“村级民主决策”的“基本组织形式”的地位。这个精神和《村委会组织法》的要求是一致的，也和党的基层民主的有关政策是一致的。

二层意思是，重申了《村委会组织法》关于两种村民会议“开会有效”与“决定有效”的规定。文件指出，召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。

三层意思是，强调了对“涉及农村土地承包、调整等重大事项”的决定，要实行更广泛的民主、执行更严格的程序。文件指出，涉及农村土地承包、调整等重大事项，应依照《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规进行民主决策。

为什幺要这样规定呢？因为，《农村土地承包法》对涉及农村土地承包、调整等重大事项的规定，要比《村委会组织法》的规定更严格一些。《农村土地承包法》第十九条规定“依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案”，是土地承包应当遵循的程序之一。该法第十八条规定：承包方案必须“依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。该法第二十七条规定：承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。该法第四十八条规定：发包方将农村土地发给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由此可见，《农村土地承包法》对涉及农村土地承包、调整等重大事项的规定，要比《村委会组织法》的规定要严格一些。在两个法律都对农村土地承包有规定，但又有差别，怎幺办？对此，2000年3月15日，九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》有专门规定。该法第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新规定。”在土地承包上，《村委会组织法》的规定只是一般规定，而《农村土地承包法》的规定则是特别规定，所以要按照《农村土地承包法》的要求办。为了使表述简洁，我们就在文件中写下了“涉及农村土地承包、调整等重大事项，应依照《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规进行民主决策。”

四层意思是，对村民代表会议这样一种民主决策形式作了原则规定。文件指出，村民代表由村民依法推选产生，妇女代表要占一定比例。要完善村民会议和村民代表会议议事规则，建立健全村民代表联系户制度，确保村民代表真正代表民意。

五层意思是，提出了一个开放性问题，那就是：认真研究和探索村庄撤并、外出务工经商人员不断增多情况下村级民主决策的有效形式。目的在于总结新经验，使我们的思想认识和工作与时俱进。

以上是第三部分第二段内容的大体情况。下面，我们来看看另一段的内容。

（八）规范村级民主决策的程序

规范村级民主决策的程序。涉及村民利益的事项，原则上要遵循以下决策程序：由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案；由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见；会后要及时公布表决结果；对决定事项的实施情况，要及时公布，自觉接受群众监督。涉及村民利益的重大事项，必须按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定。

这是文件第三部分的第三段内容。在征求意见时，西藏、新疆、宁夏、北京、贵州、重庆、黑龙江、吉林、辽宁、河北、河南等11个省（区、市）提出了修改意见，修改意见主要集中在民主决策程序的设计上。

在正式文件里，这段话为村级民主决策立下了四步程序：

一是明确了提出议案的行为主体。文件指出，由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案；

二是明确了受理议案的组织。文件规定，由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；

三是明确了作出决策的组织形式。文件指出，由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；

四是明确了决策意见的组织实施。文件指出，由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。

这四步程序，是反复研究听取各方面意见后的重要制度设计、制度创新，是十六大要求的“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”在村级民主决策领域的具体体现。

文件见报后，有的同志问提出村级事务民主决策议案的五种主体，既有组织，又有村民（联名），他们是否是平等的？我们认为，应当是平等的。不能说一种主体优越于另一种主体。

还有的同志担心，如果村党组织统一受理议案后，迟迟不召集两委联席会议，研究提出具体意见和建议，怎幺办？我想，绝大多数基层党组织不会这幺干，但也不排除实际工作中会有个别这样的情况存在。不过，这不要紧，因为，这个文件还设计有决策责任追究制度，还设计有县乡党委、政府的领导责任制度，特别是随着农村基层组织党内民主的扩大，基层党组织领导人的选任不仅取决于党员的意见，也取决于群众的意愿，那种置群众意愿而不顾的行为将会越来越少。

也有的同志担心，村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定的东西，如果与村党组织召集的两委联席会议研究的意见不一致怎幺办？我认为，这种情况肯定会存在。出现这种情况可能主要是两种情况造成的，一种是，事先两委会研究的意见有问题、有片面性，脱离群众的实际，尽管村两委会班子统一了认识，但在村民会议或村民代表会议上“群众关”过不去；第二种情况是群众的认识又发生了变化。如果村民会议或村民代表会议上，有否决两委会意见的情况，这是非常正常的事情。不要大惊小怪，而是要再完善两委会的方案，再做过细的群众思想工作，再等待群众的觉悟。

正是为了充分发扬民主，文件在提出决策的四个步骤后，又明确要求，对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，要广泛征求群众意见，接受群众监督：

一是会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见；

二是会后要及时公布表决结果；

三是对决定事项的实施情况，要及时公布，自觉接受群众监督。

总之，涉及村民利益的重大事项，必须按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定。

以上是文件第三部分第三段内容的大体情况。下面，我们来看看另一段的内容。

（九）建立决策责任追究制度

建立决策责任追究制度。除发生自然灾害等紧急情况外，村民会议或村民代表会议依法形成的决议不得随意更改，如因情况发生变化确需更改的，要通过村民会议或村民代表会议讨论决定。村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，要形成书面记录并妥善保存。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。

这是文件第三部分的第四段内容。征求意见时，有湖南、湖北、重庆、上海、河南、新疆等6个省（区、市）提出了修改意见。

这一段话贯彻了“谁决策，谁负责”的原则，很有针对性。现在农村一些地方少数干部不按规矩办事，给老百姓带来损失也不承担责任。有的即使事情办成了，群众也不满意，这就应验了邓小平同志早在1957年就说过的话：“实际上群众参与的事情，即使遇到困难，即使有的搞错了，他们也能忍受，很少埋怨；相反，实行命令主义，搞对了群众也不满意。”为了明确决策责任，保障民主决策，这一段话，主要讲了以下三层意思：

一层意思是，明确了村级民主决策事项的权威性、严肃性。文件指出，除发生自然灾害等紧急情况外，村民会议或村民代表会议依法形成的决议不得随意更改，如因情况发生变化确需更改的，要通过村民会议或村民代表会议讨论决定。

二层意思是，村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，要形成书面记录并妥善保存，目的在于为分清责任提供依据。

三层意思是，明确了责任界线。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。

以上是文件第三部分第四段内容的大体情况。下面，我们来看看另一段的内容。

（十）推进村级事务民主管理

推进村级事务民主管理。村党组织、村民委员会要依据党的方针政策和国家的法律法规，组织全体村民结合实际讨论制定和完善村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等，明确规定村干部的职责、村民的权利和义务，村级各类组织的职责、工作程序及相互关系，明确提出对经济管理、社会治安、移风易俗、计划生育等方面的要求。用制度规范村干部和村民行为，增强村民自我管理、自我教育、自我服务的能力，增强干部群众的法制观念和依法办事能力。

这是第四部分的第一段内容。在征求意见时，有吉林、上海、重庆、河北等4个省（市）提出了修改意见。意见主要是文字修改。这段话，是对十五届三中会议通过的决议中关于“全面推进村级民主管理”内容的继承、发展，目的在于，在农村日常事务的点滴管理中，要树立民主的理念。

所谓民主管理，就是按照有关政策法规的规定，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。民主管理主要通过两种形式实现：一是通过村民会议或者村民代表会议，让村民就村内事务发表意见，直接参与管理；二是民主制定村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等，明确规定村干部的职责、村民的权利和义务，村级各类组织的职责、工作程序及相互关系，明确提出对经济管理、社会治安、移风易俗、计划生育等方面的要求，用制度规范村干部和村民行为。

经过多年的努力，村民会议或村民代表会议在全国农村已经普遍建立起来。绝大多数农村制定了实施民主管理的村民自治章程或村规民约。村民按照自己的心愿，选择大多数人公认的人担任村委会干部，已成为农民的权利；按照村民自治章程和村规民约的规定，规范自己的行为，已逐步成为村干部和群众的行为准则。同时，我们也必须看到，一些农村的民主管理还没有启动起来。在一些已经实行民主管理中的农村也存在着不同程度的形式主义。比如，有的农村的村民自治章程、村规民约不是由干部群众一起讨论制定，而是由少数村干部制定，约束村民的多，而约束村干部队少。有些农村村务管理混乱，财务既不让村民参与管理，也不向村民公布情况。这些做法使村民对村干部失去了信任，也直接影响了村务管理的民主化程度。总的来看，我们虽然有了十几年村民自治的实践基础，但村务管理的规范化、民主化还不是太高，还有许多工作要做。我们要贯彻落实好《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》的要求，当前和今后在村级事务民主管理上要着力抓好以下工作：

一是要继续大力推进村级事务民主管理活动。村党组织、村民委员会最广泛地动员和组织村民群众参与村级民主管理活动，在实践中提高自我管理、自我教育、自我服务，自我约束的能力。村委会等村民自治组织届满时，要及时进行换届选举。村委会要定期向村民会议、村民代表会议报告工作，接受村民的监督。村民会议、村民代表会议要及时或定期举行会议，讨论决定涉及村民利益的重大事情。村务、财务必须及时公开。村民自治活动中，法定的程序不能变，规定的步骤不能少，不能怕麻烦、图省事，更不能走过场。对村民群众在村级民主管理实践活动中暴露的不足和问题，要用历史、发展、辩证的观点来看待，不应当讥讽嘲笑，埋怨抵触，更不能因噎废食，而应当区分主流与支硫、普遍与个别，满腔热情地帮助他们，引导他们，用发展的办法解决前进中遇到的问题。一切限制村民依法参与村民管理实践活动的观念都要坚决冲破；一切不利于村民依法参与村民民主管理实践活动的“土政策”都要废除，把党的群众路线贯彻到底。

二是要在合法、民主、实效的原则下，依据党的方针政策和国家的法律法规，组织全体村民结合实际讨论制定和完善村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等，明确规定村干部的职责、村民的权利和义务，村级各类组织的职责、工作程序及相互关系，明确提出对经济管理、社会治安、移风易俗、计划生育等方面的要求。用制度规范村干部和村民行为，增强村民自我管理、自我教育、自我服务的能力，增强干部群众的法制观念和依法办事能力。

三是认真做好制度落实。再好的制度，不抓落实也只是一纸空文。应该说，近年来各地在推进村级民主管理方面下了不少功夫，建立了许多好的制度，但为什幺有的地方这些制度执行得好，而有的地方却流于形式，没有发挥应有的作用呢？出现这类现象的重要原因就是制度欠缺落实。因此，我们要在抓制度创新、制度完善的同时，一刻也不能放松抓好制度的落实工作。通过制度创新、制度完善和制度落实，建立起良好的机制，确保“四个民主”的落实：建立公开、公正、公平的选人、用人制度和机制，保证村民群众的选人用人权，落实民主选举；建立议事决策机制，解决有章理事、有序办事，保证村民群众对村级重大事务的讨论决定权，落实民主决策；建立监督评议机制，保证村民和代表对村务实行事前参与、事中介入、事后评议，落实民主管理和民主监督。

下面，我们再看看另一段内容。

（十一）建立村民委员会换届后的工作移交制度

建立村民委员会换届后的工作移交制度。村民委员会换届工作结束后，原村民委员会应将公章、办公场所、办公用具、集体财务账目、固定资产、工作档案、债权债务及其它遗留问题等，及时移交给新一届村民委员会。移交工作由乡级人民政府负责主持。对拒绝移交或无故拖延移交的，村党组织、乡级党委和政府应给予批评教育，督促其加以改正。移交过程中发现有重大问题的，村干部和村民可以向乡级人民政府或者纪检监察机关、人民法院、人民检察院等有关机关反映，受理单位应及时依法处理。

这是文件第四部分的第二段内容。征求意见时，有河北、北京、湖北、内蒙古、四川、上海等6个省（区、市）提出了修改意见，意见主要集中在移交的时限要求、谁主持移交等问题上。北京市提出的移交工作由乡级人民政府负责主持的意见，被采纳。

在正式文件里，这段话讲了五层意思：

一层意思是，明确了移交什幺。文件采用列举了公章、办公场所、办公用具、集体财务账目、固定资产、工作档案、债权债务及其它遗留问题等。各地可以实际再具体规定；

二层意思是，强调了要及时移交。征求意见时，写的是10天内，后来不少同志建议由各地自己规定，所以正式文件里就写下了“及时移交”四个字；

三层意思是，明确了谁来主持移交：文件规定，移交工作由乡级人民政府负责主持；

四层意思是，明确了对拒不移交的怎幺处理？文件规定，对拒绝移交或无故拖延移交的，村党组织、乡级党委和政府应给予批评教育，督促其加以改正；

五层意思是，明确了移交过程中发现有重大问题怎幺办？文件规定，村干部和村民可以向乡级人民政府或者纪检监察机关、人民法院、人民检察院等有关机关反映，受理单位应及时依法处理。

以上是文件第四部分第二段内容的大体情况。下面，我们来看看另一段内容。

（十二）加强村民民主理财制度建设

加强村民民主理财制度建设。村民民主理财由村民民主理财小组代表村民进行，民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作。民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，有权检查、审核财务账目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。当事人对否决有异议的，可提交村民会议或村民代表会议讨论决定。村民有权对本村集体的财务账目提出质疑，有权委托民主理财小组查阅、审核财务账目，有权要求有关当事人对财务问题作出解释。对群众反映财务问题较多的村，县、乡党委和政府及有关部门要帮助其搞好财务清理整顿，解决存在的问题，建立健全财务管理和民主理财制度。制定和完善集体资产监管办法，防止集体资产流失，确保村集体资产保值、增值。

这是文件第四部分的第三段内容。在征求意见时，吉林、上海、山西、宁夏、广东、天津、江苏、重庆、河北等9个省（区、市）提出过修改意见。修改意见主要集中在民主理财小组人数与县、乡的职责上。

正式文件里，这段话讲了以下五层意思：

一层意思是，讲了什幺是村民民主理财：文件指出，“村民民主理财由村民民主理财小组代表村民进行”，这表明，村民民主理财是一种有组织、有规矩的活动，不是说，什幺人想怎幺办就怎幺办。这里有一个政治学上通常讲的权利委托关系，也就是说，村民把权利共同委托给村民理财小组去行使。

二层意思是，规范了村民理财小组的产生。文件指出：“民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作。”政治学上有一个原理就是谁授权，就对谁负责。民主理财小组的权力来源于村民会议或村民代表会议，自然要对村民会议或村民代表会议负责。村民会议或者村民代表会议有权撤换其成员。这里有两个问题需要解释一下：

第一个是，文件在征求意见时，好几个地方要求在文件里明确规定村民民主理财小组由3－5人组成，这个建议确实好，但后来反复研究，觉得这个问题留给地方解决比较好。这个文件侧重于把村民民主理财方面大的、可操作的制度框架定下来，至于一些细节，给地方留下创造的空间，因此，在这份文件中没有写出具体的人数。

第二个是，民主理财小组与村务公开监督小组的关系。这一段内容里出现了个“民主理财小组”，在文件的第二部分第三段内容里有个“村务公开监督小组”，其实，这两个小组是重合的，或绝大多数成员是重合的，基本上是一套人马、两个牌子。因为，村民会议或村民代表会议从村民中推选产生村务公开监督小组；村民会议或村民代表会议又从村务公开监督小组成员中推选产生村民民主理财小组。

之所以这样设计，主要考虑到，村务公开的重点是财务公开，村务公开监督小组成员与民主理财小组成员的重合和部分重合，有利于增强监督的力度，有利于增强村务公开的真实性。另外，如果村务公开监督小组与民主理财小组分开设的话，也容易造成扯皮，不利于农村工作的开展。

三层意思是，明确了民主理财小组的职责。文件指出，民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督；参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度；检查、审核财务账目及相关的经济活动事项；否决不合理开支。这是从大的方面说的，各地可以结合实际予以补充、完善和细化。

四层意思是，强调了村民的权利：文件的思路进展到这一步，大家可以看到，村务公开监督小组或者民主理财小组作为一个监督制约的因素、作为建设性因素已经立起来了，村务公开监督小组或者民主理财小组确实拥有一定的监督制约权。但有一个问题始终缠绕着我们，挥之不去，那就是：村务公开监督小组也好、民主理财监督小组也罢，他们有没有可能也出问题呢，比如，被腐败的村干部拉过去，没几天就和他们同流合污了，一起坑害村民群众。从理论上讲，会有；从现实来看，这种现象也有，尽管是个别现象，但从制度设计上要考虑这个问题，只有这样，才能真正维护村民的自治权利。因此，文件在规定了民主理财小组的职权后，紧接其后就指明了村民在这方面的权利，文件是从两方面说的：

一方面，如果当事人对民主理财小组否决意见有异议的，可提交村民会议或村民代表会议讨论决定。这就给当事人一个救济的渠道、声辩的机会。这句话，是征求意见时，重庆市的同志提出的，我们原封不动地吸收了这个意见。

另一方面，村民有权对本村集体的财务账目提出质疑，有权委托民主理财小组查阅、审核财务账目，有权要求有关当事人对财务问题作出解释。

这就提醒人们，村民是村民自治的主体。如果在联系到下面将要强调的基层政府对农村的财务审计制度、村民群众可以向基层政府举报等权利，因此，即使出现民主理财小组成员被收买，与村干部一起坑害群众等情况，也容易早发现和处理。

五层意思是，规范了县乡在村级财务管理上的责任与义务。文件指出，对群众反映财务问题较多的村，县、乡党委和政府及有关部门要帮助其搞好财务清理整顿，解决存在的问题，建立健全财务管理和民主理财制度。制定和完善集体资产监管办法，防止集体资产流失，确保村集体资产保值、增值。

这里讲一讲“村财乡管”问题。在起草文件的初期，涉及到这个问题。正式文件实际上否定了“村财乡管”。“村财乡管”，不管形式如何变化，充其量只能是个别农村的权宜之计，不能作为制度进行设计，更不能作为制度进行普遍推广。为什幺？因为从根本上讲，“村财乡管”是严重违法的行为。违反《村委会组织法》这个就不用多说了，全国人大常委会组织的执法调研、执法检查，已对相关地方说得很清楚了。同时，它还严重违反《行政许可法》。2004年7月1日正式生效的《行政许可法》第十三条规定：通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：

（一）公民、法人或者其它组织能够自主决定的；

（二）市场竞争机制能够有效调节的；

（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；

（四）行政机关采用事后监督等其它行政管理方式能够解决的。村财是村民集体的，只要他们依法办事，用不着乡镇政府的行政许可。“村财乡管”，是乡镇政府的职能越位、错位的表现。需要说明的是，否定“村财乡管”，并不是说乡镇政府从此再不问村里财务问题了，而是要从包办代替、越俎代庖的角色中摆脱出来，向依法指导、依法监督的方向转变。这次文件以“财务问题较多的村”为例子，讲了县、乡党委、政府三方面的责任：一是要帮助村里搞好财务清理整顿，解决存在的问题；二是建立健全财务管理和民主理财制度；三是制定和完善集体资产监管办法，防止集体资产流失，确保村集体资产保值、增值。这是符合依法行政的原则的。接下来的“农村集体财务收支审批程序”，就是本着这一精神进行程序和制度设计的。

（十三）规范农村集体财务收支审批程序

规范农村集体财务收支审批程序。财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字（盖章），交民主理财小组集体审核。审核同意后，由民主理财小组组长签字（盖章），报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字（盖章），由会计人员审核记账。经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项，有关支出由责任人承担。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督。乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和监督。

这是文件第四部分的第四段内容。在征求意见时，吉林、河北、江苏、贵州、山西、天津、宁夏、重庆、江西、浙江、广东等11个省（区、市）提出了修改意见。修改意见集中在财务审批是村委会主任一人审批，还是村党支部书记、村委会主任两个人共同审批；乡镇政府对村级财务活动指导、监督的语言表述；农村集体财务收支审批程序的语言表述；村会计的条件要求等方面。

在正式文件里，这段话为农村集体财务收支审批设计了四步程序：

第一步是，财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字（盖章）；

第二步是，民主理财小组集体审核同意后，由民主理财小组组长签字（盖章）；

第三步是，报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字（盖章）；

第四步是，由会计人员审核记账。

与此同时，文件还对与财务收支审批有关的问题，提出了明确的政策意见：

一是明确规定，经民主理财小组审核为不合理财务开支的事项，有关支出由责任人承担；

二是明确规定，财务流程完成后，村里要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督；

三是明确规定，乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和监督。

以上是文件第四部分第四段内容的大体情况。下面，我们再看看另一段内容。

（十四）加强对农村集体财务的审计监督

加强对农村集体财务的审计监督。县、乡两级农村集体资产和财务管理指导部门，要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作。审计内容主要包括：集体资产的管理使用、财务预决算、财务收支、生产经营和建设项目的发包管理、集体的债权债务、上级划拨或接受社会捐赠的资金、物资使用等情况，以及群众要求审计的其它事项。当前，要加大对集体土地征用、集体企业改制、“村改居”和并村过程中集体资产的处置、村内“一事一议”筹资筹劳、新型农村合作医疗、政府发放到村到户的各项补贴资金和物资等事项的审计力度，并将审计结果及时公布。村干部任期届满或离任时必须审计。在审计中查出侵占集体资产和资金，多吃多占、铺张浪费的，要责令其如数退赔；涉及国家工作人员及村干部违法违纪的，需要给予党纪政纪处分的，移交纪检监察机关处理；构成犯罪的，移交司法机关依法追究当事人的法律责任。农村集体经济组织、村民小组、农（畜）产品行业协会和农民专业合作组织所有的资产，也要实行财务公开，加强管理与监督。

这是文件第五部分的第一段内容。征求意见时，新疆、广西、山东、山西、吉林、河南、江西、广东、浙江、天津、河北等11个省（区、市）提出了修改意见。修改意见集中在违法乱纪的处理，农村集体财务审计的主体等问题上。

在正式文件里，这段话讲了四层意思。

一层意思是，明确了农村集体财务工作审计的主体：文件规定，县、乡两级农村集体资产和财务管理指导部门，要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作。

二层意思是，明确了审计的主要内容、当前的重点、审计的周期：集体资产的管理使用、财务预决算、财务收支、生产经营和建设项目的发包管理、集体的债权债务、上级划拨或接受社会捐赠的资金、物资使用等情况，以及群众要求审计的其它事项。当前，要加大对集体土地征用、集体企业改制、“村改居”和并村过程中集体资产的处置、村内“一事一议”筹资筹劳、新型农村合作医疗、政府发放到村到户的各项补贴资金和物资等事项的审计力度，并将审计结果及时公布。村干部任期届满或离任时必须审计。

三层意思是，明确了责任：第一，在审计中查出侵占集体资产和资金，多吃多占、铺张浪费的，要责令其如数退赔；第二，涉及国家工作人员及村干部违法违纪的，需要给予党纪政纪处分的，移交纪检监察机关处理；第三，构成犯罪的，移交司法机关依法追究当事人的法律责任。

顺便介绍一下党纪、刑法的有关规定。2003年12月31日中共中央颁布的《中国共产党纪律处分条例》第九十五条规定：

农村党组织、社区党组织和村民委员会、社区居民委员会等基层组织中的党员从事下列公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物，挪用公款，索取他人财物或者非法收受、变相非法收受他人财物为他人谋取利益的，分别依照本条例第八十三条、第九十四条、第八十五条规定处理：

（一）党费、社保基金和救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫款物的管理；

（二）社会捐助公益事业款物的管理；

（三）国有土地的经营和管理；

（四）土地征用补偿费的管理；

（五）代征、代缴税款；

（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；

（七）协助人民政府从事的其它行政管理工作；

（八）依照党内法规从事党的纪检、组织（人事）、宣传等工作。

2000年4月29日，九届全国人大常委会第十五次会议通过的，关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释中指出：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其它依照法律从事公务的人员”：

（一）救灾、抢险、防汛、优抚、移民、救济款物的管理和发放；

（二）社会捐助公益事业款物的管理和发放；

（三）土地的经营、管理和宅基地的管理；

（四）土地征用补偿费用的管理和发放；

（五）代征、代缴税款；

（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；

（七）协助人民政府从事的其它行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员在从事前款规定的公务时，利用职务上的便利，非法占有公共财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。

四层意思是，强调了农村集体经济组织、村民小组、农（畜）产品行业协会和农民专业合作组织所有的资产，也要实行财务公开，加强管理与监督。起初，这句话是放在前面村务公开那段内容里，后来许多同志都认为放在村务公开内容里不合适，就从前面挪到这里了。

以上是文件第五部分第一段内容的大体情况。下面，我们再看看另一段内容。

（十五）推行民主评议村干部工作制度

推行民主评议村干部工作制度。民主评议对象为村党组织班子成员、村民委员会班子成员、村集体经济组织班子成员、村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴（工资）的其它村务管理人员。民主评议由乡级党委、政府具体组织，通过村民会议、村民代表会议或与村民座谈等形式进行。民主评议一般每年进行一次，要把群众满意与否作为衡量村干部是否合格的标准，评议结果要与村干部的使用和补贴（工资）标准直接挂钩。对连续两次被评为不合格的村干部，是村党组织成员的，按党内有关规定处理；是村民委员会班子成员或村集体经济组织班子成员的，应责令其辞职，不辞职的应启动罢免程序；其它村务管理人员，由村民委员会召开村民会议或村民代表会议作出处理决定。

这是第五部分的第二段内容。征求意见时，西藏、吉林、河北、河南、重庆、天津、广东等7省（区、市）提出了修改意见。修改意见主要集中在民主评议对象的确定、民主评议工作的组织，以及有关处理意见到表述上。

在正式文件里，这段话表达了七层意思:

一是明确了民主评议的对象。文件指出，民主评议对象为村党组织班子成员、村民委员会班子成员、村集体经济组织班子成员、村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴（工资）的其它村务管理人员。

二是明确了民主评议的组织。文件规定，民主评议由乡级党委、政府具体组织，三是明确了民主评议的形式。文件指出，通过村民会议、村民代表会议或与村民座谈等形式进行。

四是明确了民主评议的时限和周期：一般每年进行一次，五是明确了民主评议的标准：要把群众满意与否作为衡量村干部是否合格的标准，六是明确了经济措施：评议结果要与村干部的使用和补贴（工资）标准直接挂钩。

七是明确了对连续两次被评为不合格的村干部的处处理办法及途：是村党组织成员的，按党内有关规定处理；是村民委员会班子成员或村集体经济组织班子成员的，应责令其辞职，不辞职的应启动罢免程序；其它村务管理人员，由村民委员会召开村民会议或村民代表会议作出处理决定。

以上是第五部分第二段内容的大体情况。下面，我们再看看另一段内容。

（十六）建立和完善村干部的激励约束制度

建立和完善村干部的激励约束制度。要大力宣传、鼓励和表彰积极推行村务公开和民主管理的干部，切实维护和保障村干部的合法权益。对在村级重大事务决策和管理中违反程序，独断专行，以及因工作失误造成重大损失，或村务公开不及时、不全面、弄虚作假、侵犯农民民主权利的干部，村民会议或村民代表会议有权提出批评并要求限期改正；对拒不改正的，是村党组织班子成员的，按党内有关规定给予相应的党纪处分，是村民委员会班子成员的，依法予以罢免。

这是文件第五部分的第三段内容。征求意见时，河北、湖北、河南、四川等4个省提出了修改意见，所提修改意见主要集中在激励约束力度的表述等问题上。

正式文件里，这段话共包含激励与约束两方面的意思。

一是激励：要大力宣传、鼓励和表彰积极推行村务公开和民主管理的干部，切实维护和保障村干部的合法权益。

二是约束：对在村级重大事务决策和管理中违反程序，独断专行，以及因工作失误造成重大损失，或村务公开不及时、不全面、弄虚作假、侵犯农民民主权利的干部，村民会议或村民代表会议有权提出批评并要求限期改正；对拒不改正的，是村党组织班子成员的，按党内有关规定给予相应的党纪处分，是村民委员会班子成员的，依法予以罢免。

这一段写得还是比较原则，各地可以结合实际进一步具体化。

下面，我们再看看另一段内容。

（十七）加强组织领导

加强组织领导。各级党委和政府要以求真务实的精神，把推进村务公开和民主管理作为关系农村改革、发展和稳定的一件大事来抓，并与增加农民收入、加强农村社会主义精神文明建设和党的建设等各项工作紧密结合起来，使之相互促进、共同提高。各省（自治区、直辖市）党委和政府要及时研究分析村务公开和民主管理工作情况，提出指导性意见。县（市）党委和政府要制定具体的实施意见，常抓不懈。要把推进村务公开和民主管理作为考核评比民主法治示范村、“五个好”村党组织、“五个好”乡镇党委和农村基层组织建设先进县（市）的一项重要内容，通过严格考核，促进村务公开和民主管理制度的进一步落实。

这是第六部分的第一段内容。征求意见时，河北、天津、贵州、广西等4省（区）提出了修改意见。这段话，共讲了五层意思。

一层意思是，明确要求各级党委和政府要以求真务实的精神，把推进村务公开和民主管理作为关系农村改革、发展和稳定的一件大事来抓；

二层意思是，强调要把村务公开河民主管理工作与增加农民收入、加强农村社会主义精神文明建设和党的建设等各项工作紧密结合起来，使之相互促进、共同提高；

三层意思是，明确要求各省（自治区、直辖市）党委和政府要及时研究分析村务公开和民主管理工作情况，提出指导性意见；

四层意思是，明确要求县（市）党委和政府要制定具体的实施意见，常抓不懈；

五层意思是，强调要把推进村务公开和民主管理作为考核评比民主法治示范村、“五个好”村党组织、“五个好”乡镇党委和农村基层组织建设先进县（市）的一项重要内容，通过严格考核，促进村务公开和民主管理制度的进一步落实。

以上是第六部分第一段内容的大体情况。下面，我们再看看另一段内容。

（十八）健全领导体制和工作机制

健全领导体制和工作机制。各地要建立健全党委和政府统一领导、有关部门共同参与、民政部门组织协调的领导体制和工作机制，并保证开展工作的必要人员和经费。各有关部门要在各自职责范围内支持和引导村党组织、村民委员会、村集体经济组织做好村务公开和民主管理方面的工作。共青团、妇联和计划生育协会要动员农村青年、妇女、计划生育协会会员积极参与村务公开和民主管理活动。村务公开协调机构要及时掌握工作动态，加强沟通和协调。新闻媒体要加强舆论引导和监督。要通过培育典型、示范引导、专项检查等多种形式，积极探索推进村务公开和民主管理的有效途径。

这是文件第六部分的第二段内容。征求意见时，浙江、湖北、河北、福建和广东5省提出了修改意见。修改意见主要体现在要求明确村务公开和民主管理工作具体由哪个部门牵头、协调机构由那些部门组成等问题上。

做好村务公开和民主管理工作，是全党、全社会的事情，这次文件对方方面面都提出了要求。

一是，明确要求，各地要建立健全党委和政府统一领导、有关部门共同参与、民政部门组织协调的领导体制和工作机制，并保证开展工作的必要人员和经费。

从实际出发，省（区、市）委一名副书记担任协调组长、政府一名副省（区、市）长担任副组长，民政厅（局）长担任协调小组办公室主任、各有关部门参与的体制，这样才比较顺，也有利于实际工作。

二是，明确要求，各有关部门要在各自职责范围内支持和引导村党组织、村民委员会、村集体经济组织做好村务公开和民主管理方面的工作。

三是，明确要求，共青团、妇联和计划生育协会要动员农村青年、妇女、计划生育协会会员积极参与村务公开和民主管理活动。

四是，明确要求，村务公开协调机构要及时掌握工作动态，加强沟通和协调。新闻媒体要加强舆论引导和监督。要通过培育典型、示范引导、专项检查等多种形式，积极探索推进村务公开和民主管理的有效途径。

以上是文件第六部分第二段内容的大体情况。下面，我们再看看另一段内容。

（十九）明确县乡党委和政府的责任

明确县乡党委和政府的责任。健全和完善村务公开和民主管理制度，县、乡党委和政府是关键。要建立党政领导责任制，把村务公开和民主管理作为基层干部政绩考核的重要内容，并不断完善考核评价办法。要加大督促检查力度，及时受理群众来信、来访和申诉，及时化解社会矛盾，维护农村稳定。要加大培训力度，加强对新任村组干部、农村财会人员、民主理财小组成员和村民代表的培训，提高他们的政策水平和依法办事能力，使他们善于用说服的方法、示范的方法、服务的方法推动农村工作。要切实加强农村精神文明建设和思想政治工作。积极引导农民参与村务公开和民主管理的实践活动，在实践中学会正确行使民主权利。坚决制止利用宗教、宗族、家族势力干预基层经济社会事务管理的行为。

这是文件第六部分的第三段内容。征求意见时，吉林、山西、上海、广东、浙江、河北、河南、江西、贵州、湖北、重庆等11个省（市）提出了修改意见。意见主要集中在搞好基层干部培训、加大对村干部的约束力度、帮助解决基层工作经费困难等方面。

健全和完善村务公开和民主管理制度，县、乡党委和政府是关键。文件围绕这一问题，讲了县乡五方面的责任。

一是，要建立党政领导责任制，把村务公开和民主管理作为基层干部政绩考核的重要内容，并不断完善考核评价办法。

二是，要加大督促检查力度，及时受理群众来信、来访和申诉，及时化解社会矛盾，维护农村稳定。

三是，要加大培训力度，加强对新任村组干部、农村财会人员、民主理财小组成员和村民代表的培训，提高他们的政策水平和依法办事能力，使他们善于用说服的方法、示范的方法、服务的方法推动农村工作。

四是，要切实加强农村精神文明建设和思想政治工作。积极引导农民参与村务公开和民主管理的实践活动，在实践中学会正确行使民主权利。

五是，要坚决制止利用宗教、宗族、家族势力干预基层经济社会事务管理的行为。

以上是文件第六部分第三段内容的大体情况。下面，我们再看看另一段内容。

（二十）充分发挥农村基层党组织的领导核心作用

充分发挥农村基层党组织的领导核心作用。要健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，把坚持党的领导、充分发扬民主、切实依法办事有机统一于农村社会主义民主实践之中。村党组织要领导和支持农民群众依法参与村级事务管理，监督村务公开和民主管理制度的落实，及时听取群众的意见，不断完善制度、改进工作。农村党员特别是党员干部要发挥先锋模范作用，尊重农民群众的民主权利，带头执行村务公开和民主管理制度。村民委员会、村集体经济组织和其它村级组织要在村党组织领导下，团结广大农民群众，齐心协力做好村务公开和民主管理工作，促进农村各项事业全面发展。

这是文件第六部分的第四段内容，这是文件正文的最后一段话。征求意见时，河南、河北、吉林等3省提了修改意见。修改意见主要集中在文字方面。正式文件围绕如何充分发挥农村基层党组织的领导核心作用问题，这段话讲了四层意思。

一是，明确强调要健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，把坚持党的领导、充分发扬民主、切实依法办事有机统一于农村社会主义民主实践之中。

二是，明确要求村党组织要领导和支持农民群众依法参与村级事务管理，监督村务公开和民主管理制度的落实，及时听取群众的意见，不断完善制度、改进工作。

三是，明确要求农村党员特别是党员干部要发挥先锋模范作用，尊重农民群众的民主权利，带头执行村务公开和民主管理制度。

四是，明确规定村民委员会、村集体经济组织和其它村级组织要在村党组织领导下，团结广大农民群众，齐心协力做好村务公开和民主管理工作，促进农村各项事业全面发展。

第五篇：关于进一步加强村务公开民主管理工作的意见

关于进一步加强村务公开和民主管理工作的

意

见

各镇党委和人民政府，县经济开发区、太白顶风景区党工委和管委会：

为深入贯彻落实党的十七大精神，切实落实“十个全覆盖”，进一步提高我县村务公开和民主管理工作的制度化、规范化水平，根据中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发[2004]17号）、《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（中办发[2006]32号）和省纪委九届六次全会精神，结合随县实际，现就进一步加强村务公开和民主管理工作提出如下意见：

一、提高认识，增强做好村务公开和民主管理工作的责任感 加强村务公开和民主管理工作，是党中央顺应农村发展趋势和广大农民群众的迫切愿望，着眼于扩大基层民主、夯实基层基础、促进党风廉政建设而作出的重大决策。当前,我县正处于加快经济社会发展，建设和谐随县的关键时期，改革、发展和稳定的任务十分繁重。实行村务公开和民主管理，对于推进我县农村改革和发展，完善村民自治，推进社会主义新农村建设具有十分重要的意义。全县上下必须统一思想，增强推进村务公开和民主管理的自觉性和责任感，把推进村务公开和民主管理作为农村民主政治建设的一项重要任务，作为农村基层组织建设的一项重要内容，切实抓紧抓好。

二、明确村务公开的内容和要求，健全村务公开制度

（一）规范村务公开的内容。根据农村改革发展的新形势、新情

况和群众的意愿，按照《湖北省村务公开目录（试行）》的要求，明确村务公开的具体内容：

1、党务公开。主要包括：⑴党组织基本情况；⑵基层党务工作情况；⑶日常活动情况；⑷重大事项通告；⑸党风廉政建设相关情况。

2、政务公开。主要包括：⑴党和国家在农村的有关政策；⑵国家扶农惠农政策；⑶计划生育政策措施；⑷村庄规划、征用土地和宅基地审批及补贴措施；⑸农村社会保障政策措施；⑹征兵政策落实措施；⑺定向考录村干部的政策；⑻有关其它解决“三农”问题的政策措施。

3、事务公开。主要包括：⑴村委会任期规划、任期目标和工作计划；⑵新农村建设规划方案及其实施情况；⑶村民会议或村民代表会议的决定及实施情况；⑷村一事一议筹资筹劳情况；⑸村集体土地征用征收及补偿情况；⑹村土地承包经营权流转情况；⑺村集体资产、“四荒”发包情况；⑻村宅基地批建情况；⑼计划生育及奖惩情况；⑽各种农业补贴政策落实情况；⑾新型农村合作医疗情况；⑿民主评议村干部情况；⒀村民的建议及意见反馈等。

4、财务公开。主要包括：⑴村民代表会议通过的村集体财务收、支预决算方案及其审计结果；⑵新农村建设项目资金使用情况；⑶村级财务收支情况；⑷各级投入的扶贫、农业开发、以工代赈等资金使用情况；⑸农村低保、分散供养“五保”、优抚、救灾救济、移民补偿、农村征地补助、退耕还林等款物的发放情况；⑹水、电等费用收缴情况；⑺村集体经济债权债务；⑻村集体资产和资源处置情况；⑼村干部误工报酬；⑽各级对村集体资产、资金审计情况；⑾社会团体、民间组织、社会个人捐赠款物使用情况。

5、服务公开。主要包括：⑴经济服务；⑵社会服务；⑶综治维稳服务；⑷公益事业服务。

6、点题公开。村民要求公开的其他内容

（二）规范村务公开形式。坚持实际、实用、实效的原则，采取多渠道的形式进行村务公开。要依据行政村的面积和人口规模设立村务公开栏，公开栏应设立在方便群众观瞻的地方，要做到防雨、防晒、实用、美观。公开栏的面积要满足村务公开的内容，一般不得少于8平方米。要明确责任人，加强对公开栏的维护和管理，防止公开栏的毁损和公开内容的丢失。同时，还可以通过广播、“明白纸”、民主听证会、召开群众会议等其他有效形式公开。

（三）规范村务公开的时间。一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民切身利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。

（四）规范村务公开程序。公开村务应严格按照以下程序进行：一是村“两委”根据本村的实际情况，依照有关要求提出公开的具体方案；二是村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善；三是提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定；四是由村“两委”通过村务公开栏等形式及时公布。五是村“两委”对村务公开资料整理归档。六是村务公开监督小组受理村民意见并及时调查，经查实后督促村民委员会重新公布，也可以直接向村党组织、村民委员会询问，村民委员会应在10日内予以解释和答复。

三、进一步完善村级民主运行程序，推进基层民主政治建设。

（一）规范民主决策机制。凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。涉及村民利益的重大事项，必须按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。

（二）强化村务民主管理。

1、推进村级事务民主管理。村党组织、村民委员会要依据党的方针政策和国家的法律法规，组织全体村民或村民代表结合实际讨论制定和完善村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议议事规则、村民委员会换届后工作移交制度、财务管理制度等，明确规定村干部的职责、工作程序及相互关系，明确提出对经济管理、社会治安、移风易俗、计划生育等方面的要求。民主管理制度经讨论通过后，公布实施。

2、加强村级财务民主管理。一是建立健全民主理财机制。各村要成立村民民主理财小组，理财小组成员由村民代表会议从村务公开监督小组中推选产生。民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，有权检查、审核财务帐目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。村民有权对本村集体的财务帐目提出质疑，有权委托民主理财小组查阅、审核财务帐目，有权要求有关当事人对财务问题作出解释。二是规范村

级集体财务收支审批程序。财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并由证明人共同签字（盖章）。村级的所有开支必须由民主理财小组审核，并经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字（盖章）。经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项，有关支出由责任人承担。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督。

（三）健全监督制约机制。

1、加强村级财务审计监督。财政、审计部门和乡镇政府要组织审计小组进行村主要干部离任审计、内部审计、工程项目专项审计、年终审计和政府认为需要的以及群众要求审计的其他事项审计等常规监督。审计内容主要包括：集体资产的管理使用，财务预决算，财务收支，生产经营和建设项目的发包管理，集体的债权债务，上级划拨或接受社会捐赠的资金、物资使用等情况。

2、推行民主评议村干部工作制度。民主评议对象为村党组织班子成员、村民委员会班子成员、村集体经济组织班子成员以及享受由村民或集体承担误工补贴（工资）的其他村务管理人员。民主评议一般每年进行一次，可结合年终工作总结，通过村民会议或村民代表会议对村民委员会班子及其成员的工作，进行民主评议和民主测评，评议结果与村干部的使用和报酬直接挂钩。

四、加强组织领导，促进村务公开和民主管理工作措施落实

1、健全领导体制和工作机制。各镇（场、管委会）要建立和完善村务公开和民主管理协调小组，负责村务公开和民主管理工作的领导、组织和协调工作。协调小组成员单位要在各自职责范围内支持和引导

村党组织、村民委员会、村集体经济组织做好村务公开和民主管理方面的工作。各镇（场、管委会）党政一把手是做好本辖区村务公开工作的第一责任人，各镇（场、管委会）纪委书记是直接责任人。各村“两委”主要负责人是本村村务公开工作的第一责任人。

2、建立检查考核机制。要采取定期和不定期的方式，对村务公开和民主管理工作进行检查考核。各镇（场、管委会）要逐步把村务公开情况纳入乡镇干部的考核内容，与乡镇干部年终报酬挂钩。各镇（场、管委会）也要建立党政领导责任制。要加大督促检查力度，及时受理群众来信、来访和申诉，及时化解社会矛盾，维护农村稳定。

3、加强宣传，营造氛围。深入开展村务公开和民主管理宣传活动，充分利用黑板报、宣传栏、宣传标语、有线电视、印发宣传资料、报刊等多种途径，广泛宣传村务公开和民主管理的方式方法和主要内容，引导人民群众积极参与村务公开民主管理工作，促进村务公开和民主管理工作的深入开展。要坚持典型示范大力宣传推广村务公开、民主管理典型村（社区）的经验，通过典型的示范带动作用，推动村务公开、民主管理工作向纵深发展。

二○一○年九月

日