城镇化视野下我国农业保险发展的若干思考上

第一篇：城镇化视野下我国农业保险发展的若干思考上

城镇化视野下我国农业保险发展的若干思考（上）

2013年10月23日 11:49 来源：《保险研究》2013年第8期 作者：石晓军 郭金龙 字号

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摘 要：本文讨论了新型城镇化过程中土地流转、农业产业化以及人力资本意识觉醒为农业保险需求带来的增长机会。结合农业保险发展中存在问题的剖析和城镇化带来的发展机会，提出建立促进农业保险创新的财政补贴机制、建立多层次巨灾安全网、全方位提高农业保险产品服务、组织管理创新的具体建议。

关键词：农业保险，城镇化，财政补贴，巨灾

一、引言

以历史的眼光来看，20世纪80年代至90年代是中国农业保险的试探期；90年代中期到2003年是中国农业保险的停顿期；2003到2012年是中国农业保险的过渡期；自2013年之后，伴随着城镇化进程的加速推进，中国农业保险将迎来黄金发展期。目前，对我国农业保险前瞻性、展望性的研究还比较少，较多地集中于历史的与现在的农业保险的经济与法的分析。本文试图站在我国未来城镇化的大视野下思考我国农业保险的发展，以期形成对现有农业保险文献的补充，也希望能起到抛砖引玉的作用，引发人们对这个前瞻性的重大问题的进一步思考。另外，应指出的是，一些学者对城镇化与保险这个议题已经做出了一些思考（如：李俊，2012），但主要是从农村的养老保险保障的视角进行的研究。本文则专注于城镇化与农业保险。

以农村与城市一体化为主要内容的“人”的城镇化，将是开启未来中国经济增长“升级版”乃至新模式的关键路径。城镇化首先带来的将是农村的翻天覆地的变化。这样历史性的经济格局变迁，必然会对农业保险的发展产生根本性的影响。在我们看来，城镇化中的三个因素将给未来的中国农业保险带来可观的增长空间。这三个因素是：土地流转带来的中国农业的适度规模经济发展；农业产业化与现代化及适度的产业集聚：“人”的城镇化中农民人力资本意识的唤醒。

二、土地流转与农业保险发展

以家庭为单位传统小规模农业生产方式与现代农业保险的市场运作格格不入。在未出现大灾时，小规模农业生产已经将风险充分分散，风险单位很小，农户可以风险自留，因而对保险需求低。而一旦出现大灾，就会发生大面积的区域性受灾损失，出现风险集中，保险公司无力补偿。在一定程度上，这其实也是在中华五千年文明史上，真正意义上的保险并未占据重要位置，而是主要依赖国家财政救灾的主要原因。这与古代地中海、欧洲以海上贸易为重要特征的商业经济中保险的中心地位形成鲜明对比。

在未来城镇化过程中，土地流转将会在一定程度上改变我国传统的以家庭为单位的小规模农业生产方式。土地流转的形式有租赁、地权转让等。土地流转的结果将形成种植大户、农业合作社和家庭农场主等新的群体，而新的农业生产方式也随之而来。这个变化对农业保险的巨大影响在于成规模的农业生产对农业保险有迫切的需求和较高的农业保险支付意愿。

无论是种植大户、农业合作社还是家庭农场，由于经营的土地面积大，动辄上千亩甚至数万亩，物化成本与经营管理以及人力成本都很高，即使不出现大灾，仅出现局部受灾，其损失也可能造成巨大冲击。因此，土地流转后形成的规模农业生产主体都将无一例外地迫切需要农业保险。同时，我们的田野调查研究表明，规模农业生产主体对农业保险的支付意愿远远地高于小规模农业生产者。根据以上论述，可以做一个粗略的测算。保守估计未来5年全国的农业土地流转率达到30%（主要参考钟甫宁、纪月清，2009），而这30%的土地上的农业规模生产者都会有农业保险需求。由于规模农业生产者的保险支付意愿要远高于小农生产者，最保守的估计也会产生出至少15%-30%的增量农业保险需求。这个最保守估计的前提是流转的30%的土地原来都投保了农业保险。而实际上，流转的土地中有相当的一部分是最不可能投保农业保险的土地，比如因为外出打工而撂荒的土地。因此，因土地流转而带来的农业保险需求增长空间估计为30%～40%是可接受的。

三、农业产业化与农业保险发展

农业产业化既包括农产品生产与食品加工制造业的产业化，同时也涵盖农村服务业，特别是旅游、休闲业的产业化。农业产业化过程最能体现城乡一体化的特点，因为农业产业化不完全是由农村自己的力量完成的，它需要大型现代农业企业的加入。比较常见的情况是农业龙头企业对农产品的定点收购，比如肉食加工企业对生猪的定点收购。也会有龙头企业直接在农村地区组建自己的农产品生产与供应基地的情况。这两种情况都会促进农业保险需求的增长。为了保证农产品的稳定供给，龙头企业会要求定点供应农户投保农业保险，甚至有一些龙头企业会直接为农户购买农业保险。

另外一种模式是农业的本地产业化，典型的情况是以乡镇为单位发展特色农业产业。比如在北京的郊区，平谷的大桃产业、昌平的苹果产业、怀柔的梨等。这种模式可以形成种植、生产加工、外贸和旅游的产业链，有利于形成产业集聚，也为培育本地的农业龙头企业提供了土壤。这种模式是在本地内生性生长出来的，它不仅对传统意义上的农业保险有很强的需求，也提出更多的新的农业保险需求。政府规划的特色农业对当地经济发展具有举足轻重的作用，因此政府有动力推动特色农业的全面保险，也会主动协调保费收取、地方财政补贴以及理赔中的纠纷。而在农产品加工和外贸的过程中，还会出现另外的保险需求，比如产品责任保险、农产品加工企业财产保险等。

农业产业化中的服务业化趋势不容忽视。城乡一体化和人的城镇化，不是要消灭农村，而是要建设更加美丽的农村。失败的城镇化就是农村也是满地的钢筋水泥。广袤农村的田园风光和宜人景色将会成为一种重要的环境资本。休闲旅游业也将会成为农业产业化中的重要组成部分。目前，农家院形式的农村休闲旅游事实是小规模农业经营的一个翻版，也是以家庭为单位的经营方式，效率低下，隐患较多，难成规模。在未来的城镇化中，出现星级的、连锁的、高标准管理的农家酒店并不是不可想象的事。当农村的休闲旅游形成产业化的规模经营时，相应的旅客安全保险、经营场所责任险、火险等保险需求将会出现大幅度增长。

以我国的经验，工业化进程对财产与责任保险需求的带动作用大致为0.3%（如赵红梅、苏慧娟，2013）。要注意赵红梅、苏慧娟（2013）中，第三产业比重的提高大致对应于第一产业比重的下降，因为中国的第二产业比重基本保持了不变。以此为基础，在未来城镇化过程中，归属于成规模产业化经营农业生产总值如果能提高30%，将会带来12%农业保险需求的增长。

四、人力资本意识与农业保险发展

“人”的城镇化是中国未来城镇化最具标示性的特征，也是区别于以往城市化进程的根本特征。“人”的城镇化的理想目标是公共服务资源的均等化，让农民也享受和市民一样的教育机会、医疗服务和养老保障等。这个过程是革命性的，伴随着这个过程的是农民的人力资本意识的逐步唤醒。人力资本意识是“有尊严地活着”的思想基础，因为认识到“活着是有价值的”。人力资本意识对保险需求的直接影响是认识到要对不确定的人力资本价值进行保障，而更深层次的影响是全面的风险保障意识的唤醒。

在人力资本的观念确立之后，农业保险的需求将会超越现在的单纯的财产保险的范畴。一个最直接的市场体现将会出现人身意外险，特别是短期意外险需求的大幅度增长。农业的初级生产具有显著的季节性特征。农业生产规模化、产业化后会出现农业产业工人这个新的群体。在农业生产季节性高峰期间，尽管会有机械化生产，但对农业产业工人的需求也会出现季节性的波动。在这样的情形下，给农业产业工人投保短期的人身意外伤害团体险将出现增长。而随着农业龙头企业的出现，与人力资源管理相关的失业、养老等保险需求也会增加。须注意的是，这里涉及的人身意外、失业、养老等保险需求是与农业的现代化相关的，而不是一般意义上的城镇化过程中的人身保险需求，因此应归属于更高级形态的农业保险范畴。

更为重要的是，保险意识的唤醒带来的是全面保险需求的增长，它对农业保险需求的增加具有乘数效应。这个乘数效应将会进一步地放大农业保险的需求。这将是我国农业保险未来需求增长的最大动力，有可能带来的是成倍的增长。对人力资本意识觉醒带来的全面保险意识提升，进而多大地促进农业保险的增长还需要进行进一步的定量研究。

五、问题和建议

为了使建议更具针对性，有必要首先对农业保险的问题做一个系统的梳理，然后结合上述城镇化对农业保险影响的分析，提出一些建议。自2003年启动补贴农户、补贴保险公司、补贴农业再保险的“三补贴”政策以来，我国农业保险取得了很大发展，但也显露出一些问题。通过实际调研和理论总结，我们认为主要存在以下问题：

（1）对农业保险的认识不足。一些经营农业保险的保险公司基层人员并不能正确认识农业保险的准公共品性质，而是用纯商业保险经营的视角来对待农业保险。这个认识不足的问题其实是具体农业保险实践中诸多棘手问题的根源之一。也是很多农业地区农业保险裹足不前的主要原因。少数优秀的基层保险工作人员认清了农业保险的“惠农”本质，同时也看到了农业保险对保险公司其他产品经营的正“外部性”，不仅将农业保险做成占到总保费收入近一半的大险种，还为将来的农村综合金融服务奠定了坚实的基础。

（2）产品单调、过时而且同质。可能是受农业保险曲折波动的历史影响，保险公司对农业保险产品创新的动力严重不足。产品单调，仅局限于农业初级生产阶段的保险，不能适应多环节、多方面、多层次的农业保险产品需求。有一些农业保险产品的保险价值和价格确定已经严重过时，与农业产品的实际市场严重脱轨，比如一些保险产品仍然以2002年的标准进行承保和理赔。产品同质化，不能针对不同地区特点进行相应的产品设计和创新。当然，由于农业保险的财政补贴是以目录的形式执行的，而农业保险的发展又依赖于财政补贴，这也是造成上述产品问题的重要制度性原因。

（3）市场行为存在不规范。首先是投保农户的逆向选择和道德风险行为时有发生。农户的逆向选择行为主要体现在只投保高风险标的。比如，只投保低洼地，十年有九年受灾。而道德风险行为的影响在能繁母猪保险市场中体现得最为明显。2007年能繁母猪保险大范围推广，出现市场小高潮，但仅仅三年后，在2010年就出现大幅度跌落，一些地区的保险公司甚至停办该险种。主要原因就是道德风险问题，如耳标执行不严格，一些地方出现一头死猪理赔10次的情况。而且由于保险金额低，对死猪的销毁处理等实际上几乎从未真正执行过。其次是保险公司的不规范行为。承保过程中的不规范行为主要有投保时非户主本人签字、保费垫缴问题等。理赔过程的不规范行为主要有扩大理赔，甚至虚假理赔等。保险公司的不规范行为的危险在于，它可能会被一些不法分子钻空子，勾结、套取财政补贴。投保人和承保人的不规范行为是制约中国农业保险发展的内在障碍，单纯依靠政府指令是难以解决的。

（4）协调成本高。农业保险的准公共品性质不仅决定了农业保险的微利特性，也决定了它必然涉及多方位、多层次的协调。在承保时，由于目前保险公司的服务网点普遍难以到达每个村，在保单订立签字、保费收取等关键方面必须要依赖村一级组织。保险公司需要与乡、村基层组织协调。在财政补贴方面，大约有10%—15%的补贴是由省以下的政府财政提供的，而很多县财政比较穷，是“吃饭财政”，保险公司要获得这部分补贴需要和省以下的政府财政部门协调。而在理赔时，对受灾情况和受灾程度的确定，保险公司即使具备专业能力也难以说服农户，需要当地的农业科技部门的协调。特别是在出现理赔纠纷时，还需要基层的政府部门和组织出面协调。这些协调对保险公司的政府公关能力提出很大的挑战，也出现了一些过渡性的灵活的安排。最明显的例子就是在农业保险中出现了大量的“协助保险工作人员”（协保员），他们并不是保险公司的员工或代理人，但他们却起到直接连接农户和保险公司的桥梁作用。

第二篇：浅谈我国农业保险

一、我国农业保险的现状

1、中央重视、政府扶持

作为政府支农惠农政策的一项重要举措，农业保险尤其是政策性农业保险近两年有前所未有的快速发展并取得了显著的阶段性成果。

2、我国经营农业保险业务的公司主要有中国人民财产保险股份有限公司、中华联合财产保险股份有限公司、法国安盟保险公司、阳光农业相互保险公司等等，经营主体不断增加

3、保费收入不断增多

2004至2008年，财产保险保费收入、农业保险保费收入、农业保险占财产保险比重、农业保险赔付金额、农业保险赔付率都不断增加

4、农业保险服务领域不断拓宽

目前，市场上农业保险险种达160多个，基本涵盖了种养两业的各个领域。2008年中央财政支持的农业保险所涵盖的主要农作物，在2007年初期的玉米、水稻等5个品种的基础上，又新增加了花生、油菜，达到 7个品种。养殖业方面，2008年在巩固发展能繁母猪、奶牛等养殖业保险的基础上，积极开展家禽、淡水养殖等领域的保险服务。各地还结合当地实际情况，开展了林木、烟叶、葡萄、西瓜、青稞等特色险种，进一步拓宽了农业保险的服务领域。

5、新农业保险组织形式向多元化方向发展

保监会先后批准了5家专业经营农业保险的公司；浙江等地结合本地农业发展特点，采用“共保经营”和“互助合作”两种方式，开展政策性农业保险试点工作；中国渔业互保协会也在积极开展渔业保险经营的。

目前，经营农业保险的保险组织形式主要有：股份制的商业保险公司形式、专业农业保险公司、农业保险合作组织、政策农业保险公司、外资或合资农业保险公司。

6、政策性农业保险的功能作用逐步发挥

政策性农业保险的发展，增强了农民抗风险能力和灾后恢复能力，确保了农业生产和农民生活的稳定。

三、我国农业保险发展存在的问题

（一）农业保险制度不完善

农业保险缺乏立法支持；农业保险通常是政策性保险，要使农业保险发挥应有的作用，离不开法律的支持和推动。

我国尚无一套完整的法律、法规及相应政策予以扶持，我国政府支持农业保险的随意性很大，农业保险长期缺乏政府支持，近两年有所突破，我国的农业保险长期处于自主经营状态，而且政府出资对农业保险进行补贴相对较少，没有给予投保农户更多的政策，没有出资建立全国政策性的农业保险公司，从而导致农业保险的吸引力明显不足。

（二）现有的农业保险业务一度萎缩

中华联合财产保险公司经营得较为成功：政策支持和优惠较好地解决了准备金积累问题，该公司实行全兵团统保，既有效防止了逆向选择，又使风险充分分散，使责任准备金能够在各险种之间调剂使用，公司于场、团的合理利益分配机制也解决了展业和理赔的困难。这种经营几号字是以新疆生产建设兵团的现行生产机制为基础的，难以得到推广。

全国的农业保险业务发展缓慢。1993年到2000年农业保险保费收入占财产农业保险保费收入的比重不断降低。

（三）农户风险意识淡薄，道德风险和逆向选择问题严重

我国的农业保险缺少“孕育”过程，我国的农户生活在“靠天吃饭”的阴影下，随着农户风险意识的提高，部分农户开始投保农业险，农户道德诚信意识水平不高，道德风险困扰保险公司，逆向选择问题严重。

（四）2007年出现重大转机

主要表现在：第一，2007年底，农业保险已覆盖全国所有省区，种植业、养殖业保费收入都有不同程度的增加；第二，能繁母猪保险迅速推进，能繁母猪保险覆盖突破80%，成为发展速度最快的农业保险险种。

第三，涉农保险产品更加丰富。保险公司因地制宜创新农业保险产品，除主要粮食作物保险外，还开展了林木、油菜等其他险种，涉及多个领域。第四，中央财政进一步增加对农业保险的补贴支持。2007年中央财政首次投入保费补贴，对大豆、玉米、小麦、水稻、能繁母猪等6个种植业和养殖业保险进行保费补贴。第五，农业保险作用日益凸显。2007年保险公司的赔付挽救了台风“罗莎”对农业造成的损失，2008年保险公司对能繁母猪的赔付，为灾后生猪生产的额尽快恢复发挥了积极作用。第六，农业防灾防损体系建设不断加强。在做好保险理赔服务的同时，保险业充分发挥保险防灾防损功能，提升全社会防灾抗灾能力。第七，政策性农业保险服务网络初具规模。逐步探索了政府与保险公司共担风险的联办模式，政府承担风险、保险公司代为经营的代办模式和政府政策支持下的保险公司自营等不同经营模式。

（五）新疆农业保险现状

2009年新疆农业保险保费收入14.3亿元，同比增长5.8%，赔款支出8.77亿元，同比增长10.84%。新疆政策性农业保险试点承保各类农作物近2050万亩，大力推进棉花和能繁母猪政策性保险工作。

发展设施农业。和田地区保险业在当地大规模开展设施农业保险，为地方2.1万做蔬菜大棚提供了风险保障。

稳步推进村干部、“三老人员”养老保险。新疆“三老”人员以及村干部有12万人，做好他们的保险保障工作，对于维护安定团结的政治局面，巩固农村基层政权具有十分重要的意义。

引进农资龙头企业参与保险，探索建立适合新疆特点的涉农保险服务网路和销售渠道。采用专业保险中介机构代理保险业务的方式，利用农资集团服务网络，由农村当地的连锁店代售保险产品，搭建了涉农保险服务平台。

四、中国农业保险发展长期严重滞后的制度根源

深层次根源，在于市场化经营和农业保险的特殊性不相适应。所谓市场化经营，是指政府不提供资助和补贴，农业保险的供给主体以市场为依托，实现自我发展的市场化经营方式。中国的农业保险一直由商业性保险公司依市场化经营的方式来提供。这与农业保险的特殊性不相适应。两者的不适应性体现为：（1）农业风险点高度关联性不能满足商业保险可保风险的独立性和随机性的要求。保险要实现“风险分散和组织经济补偿”的职能，首要的前提条件就是要求承保的风险必须是“独立的随机事件”。而农业保险，风险单位在灾害事故及灾害损失中常常表现为高度的时间与空间的关联性。农业保险的特点：地域性、季节性、连续性。农业风险的高度关联性，容易形成农业巨灾损失。农业巨灾损失风险是商业性保险公司很难独立承担和消化的。（2）农业保险中的逆选择和道德风险，使得农业保险的赔付率居高不下。我国的农业保险缺少“孕育”过程，我国的农户生活在“靠天吃饭”的阴影下，随着农户风险意识的提高，部分农户开始投保农业险，农户道德诚信意识水平不高，道德风险困扰保险公司，逆向选择问题严重。政府、保险公司、农户没有结成利益共同体。当前我国农业保险的现状：政府管得少，保险公司不愿管，农户没人管。从政府的角度看：国家财政比较困难，暂时拿不出很多资金支持农业保险。从保险公司角度看：不愿意经营不盈利甚至是负利的农业保险。从农户的角度看：部分农户不相信保险；部分已投保的人，怕得不到赔付。若发生保险事故，则千方百计地从保险公司获得尽可能多的赔付。根源于保险市场普遍存在的信息不对称。农业保险的地域差异性和个体差异性比较大，使得农业保险经营中的你

选择更为严重。受农业生产经营的自身属性及农民小农意识的影响，农业保险经营中的道德风险比较严重且难于有效控制或控制成本比较高。农户将最容易出险的农作物投保，造成了逆向选择；索赔时，将没有投保的农作物也一并要求保险公司赔付，导致了道德风险的产生。严重的你选择和道德风险，均使得农业保险的赔付率很高。（3）农业保险的交易成本高、有效需求不足，均使得农业保险的市场化经营难以为继。中国农业生产的特点，对农业保险造成两种影响：a 由于农业经营单位大量分散，给农业保险的承保、查勘定损，理赔，风险控制带来了相当的难度，农业保险的交易成本较高。b 受土地经营规模狭小、农业生产经营收入低下等因素的制约，农民对农业保险的有效需求不足。农业风险的特殊性决定了农业保险的特殊性，即超高的交易成本与赔付率，既限制了供给又印制了需求。

五、我国农业保险的制度选择

（一）政府主办，政府组织经营的模式

这种模式的基本格局由政府主办，并由政府设立相关机构从事经营。其主要内容是：第一，成立专业性的隶属于中央政府或其某部门的中国农业保险公司，以该公司为主经营全国农村保险业务，它既可以经营农业（种植和养殖业）保险，也可以经营农村的寿险和其它财产保险，其传统的种植业和养殖业保险的亏损可以通过农村寿险和其他财产保险得到弥补。也允许商业性保险机构、合作社和相互会社经营农业保险业务，成立专业的中国农业保险公司是一种政府、整个保险业、单个的保险公司和农民四方受益的举措，对政府来说，农业救灾的压力可以减轻；对于保险业来说，由专业的农业保险公司在政策扶持下着力开拓农村市场，对保险业的持续发展十分有利；对于农民来说，是农业保险风险分散机制的最大受益者。第二，由中央政府统一组建政策性的全国农业再保险公司（或由目前的中国再保险公司兼营这部分业务）。其职能：一是通过再保险机制，使农业风险在全国的范围内得以最大程度的分散，维持国家农业生产稳定；二是对各省、市、区农业保险的亏损实行差额补贴。国家是通过差额调节来保证农业保险发展。第三，根据有关农业保险法律法规，建立农业保险专项基金。保险基金通过多种渠道和方式筹集，由全国农业再保险公司统筹使用，做到“征缴、管理和使用三权分离”，避免渗漏。第四，实行法定保险和自愿保险结合。根据政府对农业和农村发展的经济和社会目标，对有关国计民生和经济社会发展目标的实现有重要意义的少数几种农林牧渔产品实行法定保险，其他产品的生产实行自愿保险。宜将农业保险和农业信贷结合起来，凡有农业生产借贷的农业保险标的，及时自愿保险项目也应依法强制投保，政府至少对法定保险险种提供保费补贴。第五，农业保险的经营是政策性的，农业保险公司及其分支机构的全部或大部分经营管理费用由政府拨付。政府还应给予农业保险经营免征一切税赋的优惠，以利于其总准备金的积累和长期稳定经营。第六，除了经营农业保险外，农业保险公司经营的商业性保险的税赋可适当减免，使其可用这些险种的盈余补贴农业保险。第七，为保证上述各项能够顺利贯彻实施，必须先制定和颁布有关法规，因此，《农业保险法》的制定是当务之急。

在各省、市、自治区自主决策、独立经营的体制下，中央农业保险公司不直接经营农业保险业务，而主要经营全国农业保险的在保险业务，或者就成立农业再保险公司，并通过全国在保险公司给予举办农业保险的省、师

自治区一定的资金扶持。从国外的实践来看，这种灵活的体制，适应各地经济发展的差距。

（二）政府主导下的商业保险公司经营的模式

第一，设立中国农业保险管理专门机构（如中国农业保险公司），该机构隶属中央政府或其有关部门，它不是商业性的企业，而是国家的事业机构，不直接经营农业保险具体业务，经费由国家财政拨款。该专门机构的主要职责和功能是，负责设计和改进全国农业保险制度；设计种植业和养殖业的具体险种；审查和监督参与政策性农业保险业务的商业保险公司，并根据各商业公司经营农业保险的业务量对保险公司提供补贴；对政策性农业保险业务进行统一规划，研究制定具体政策；向参与农业保险业务的商业保险公司提供再保险业务，对经核准的商业保险公司依法开展的农业保险业务情况施行监督。

第二，允许商业性保险公司（主要是财产保险公司）自愿申请经营由政府提供补贴的政策性农业保险项目，政府的补贴可分为保险费补贴和经营管理费补贴，具体补贴比例和（或）数额因政府的财力状况和不同险种而有异。获准经营政策性农业保险的商业保险公司自主经营，自负盈亏，国家农业保险的专门机构除了给予补贴外不承担其他责任。

第三获准经营政策性农业保险的商业保险公司主要经营中国农业保险公司设计的基本险种，采用规定的费率规章，也可以自行设计自愿投保的农业保险险种，但这种险种必须经过中国农业保险公司的审查和批准后，才可以出售。保险的展业、核保、理赔由商业保险公司直接或通过其代理人进行。但各级政府应给予支持和协助。

第四在这种经营模式下的农业保险项目要实行法定保险和自愿保险相结合。对少数关系国计民生的农作物和畜禽的一切现货多重风险保险项目，有必要实行法定保险，以避免逆选择和道德风险，便于风险在尽可能大的空间上分散和降低项目的经营管理费用。其他保险项目实行自愿保险，政府只对法定保险项目给予补贴。

第五，政府对商业保险公司所经营的政策性农业保险项目还应该给予财政和金融方面的支持和优惠政策。对法定保险项目应免除营业税和所得税，自愿保险项目也应该免除大部分税负，以利其健康经营。

第六，中国农业保险公司要为经营农业保险公司的商业保险公司提供农业保险再保险，其他国内外商业性保险、再保险公司也可以向其提供再保险，再保险可以采取自愿方式，必要时时也可以采取一定范围的法定分保方式。

第七，商业性保险公司经营政策性农业保险，同样离不开各级政府部门的支持与协助。在我国如此分散和规模狭小的农户经营的农业制度下，其展业、承保、签单、防灾、查勘、定损和理赔，离开了各级特别是乡镇、存的支持与协助，不仅成本很高，还会因难以有效防范道德风险和逆旋转而使其归于失败。

第三篇：我国政策性农业保险发展现状

我国政策性农业保险发展现状

近年来，农业保险在各级ZF政策的大力支持下保持了较快发展势头。目前，农业保险的承保险种明显增多，业务规模不断增大，覆盖领域逐步拓宽，保险主体日益多元，功能作用逐步发挥，各项试点逐步推进，具体表现在以下几个方面：

一是政策性农业保险试点工作逐步推进。2008年，中央财政在2007年基础上大幅增加对农业保险的补贴支持，保费补贴经费预算由2007年的21.5亿元增加到60.5亿元，对种植业政策性农业保险的保费补贴由2007年的25％提高到35％，政策性农业保险试点已由2007年的6个省区扩展至16个省区和新疆生产建设兵团。截至2008年底，农业保险实现签单保费110.7亿元(如表1示)，同比增长112.5％，承保各类农作物5.32亿亩，约占全国耕地面积的25％，参保农户达9000万户次，为农民提供了2397.4亿元风险保障，三项指标分别比2007年增加了130％、80.7％和113％。

表1 2004～2008年农业保险经营情况年份 财产保险 农业保险

农业保险占 农业保险 农业保险

保费收入 保费收入 财产保险比重 赔付金额 赔付率

(亿元)

(亿元)

(%)

(亿元)

(%)2004 1089.89

3.7

30.3

42.875.34 2005 1229.86

7.00

0.56

5.67

81.00 2006 1509.43

8.50

0.56

5.91

69.53 2007 1997.74

53.33

2.67

29.755.78 2008 2336.70

110.70

4.74

70.00

63.23

数据来源：赔付率为赔付金额与保费收入之比，实际上是简单赔付率。以上数据根据2005～2009年《中国统计年鉴》、《中国保险年鉴》，由作者整理而得。

二是政策性农业保险服务领域不断拓宽。目前，市场上存在的农业保险险种达160多个，基本涵盖了种养两业的各个领域。种植业方面，2008年中央财政支持的政策性农业保险所涵盖的主要农作物，在2007年初期的玉米、水稻、小麦、棉花、大豆5个品种的基础上，又新增加了花生、油菜，达到7个品种；养殖业方面，2008年在巩固发展能繁母猪、奶牛等养殖业保险的基础上，积极开展家禽、淡水养殖和地方特色农业等领域的保险服务，截至2008年8月22日，能繁母猪保险第一个承保周期结束，全国共承保能繁母猪4355万头，提供风险保障4373亿元，承保覆盖面超过90％。另外，除主要农作物外，各地还结合当地实际情况，开展了林木、烟叶、葡萄、西瓜、青稞等特色险种，进一步拓宽了农业保险的服务领域。例如北京市2008年政策性农业保险工作新增了豆类、柿子、大桃等险种，承保险种已达到16个，全年实现保费收入2.495亿元，惠及农户16.4万户，已覆盖全市主要农业资源的30％。

三是政策性新农业保险组织形式向多元化方向发展。在鼓励人保、中华联合等全国性保险公司积极开展政策性农业保险的同时，自2004年以来，保监会先后批准了5家专业经营农业保险的公司：黑龙江阳光农业互助保险公司、吉林安华农业保险公司、上海安信农业保险公司、法国安盟保险成都分公司、安徽国元农业保险公司，此外，浙江等地结合本地农业发展特点，在“ZF推动+市场运作+农民自愿”原则的指导下，采用“共保经营”和“互助合作”两种方式，开展政策性农业保险试点工作。中国渔业互保协会也在积极开展渔业保险经营的探索。目前，经营政策性农业保险的保险组织形式主要有：股份制的商业保险公司形式、专业农业保险公司、农业保险合作组织、政策性农业保险公司、外资或合资农业保险公司等，政策性保险经营主体日益丰富，并形成向多元化发展的态势，推动我国政策性农业保险稳步向前迈进。

四是政策性农业保险的功能作用逐步发挥。政策性农业保险的发展，增强了农民抗风险能力和灾后恢复能力，确保了农业生产和农民生活的稳定，促进了国家农业产业政策、粮食安全战略和支农惠农政策的落实。2004～2008年，农业保险赔付共计117.26亿元，仅2008年农业保险就为1400余万受灾农户支付赔款70亿元。其中，种植业保险赔款46亿元，养殖业保险赔款24亿元(其中能繁母猪保险赔款17.5亿元，奶牛保险赔款1.5亿元)。在应对2008年初低温雨雪冰冻自然灾害和“5·12”四川汶川大地震中，仅能繁母猪保险赔款一项就近1亿元，有力地支持了灾区重建工作。同时，保险公司发挥在防灾防损和风险管理方面的专业优势，大大提升了农业防灾救灾的能力。例如，黑龙江阳光相互保险公司自成立以来，先后投入5000多万元购买相关设备及实施防灾作业，极大提高了农户在防损救灾方面的能力。现阶段政策性农业保险发展中存在的主要问题及原因分析 农业保险是处理农业非系统性风险的重要财务安排，是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱(农业科技、农村金融和农业保险)之一，是世贸组织允许各国支持农业的“绿箱”政策之一。自2004年ZF在全国范围内积极开展政策性农业保险试点改革以来，我国政策性农业保险可以说取得了巨大的实质性进展，在ZF各种利好政策的推动下，我国政策性农业保险迎来了黄金发展机遇期。但随着试点工作的进一步推进和深入，诸多制约政策性农业保险向前发展的问题也逐渐显露出来，具体表现在：(一)对政策性农业保险的认识不够明确

尽管政策性农业保险这几年在我国取得了一定的进展，但各方对政策性农业保险的认识仍然不够明确，这表现在两方面，一是地方ZF对于政策性农业保险的政策目标和导向不明确。为什么要试验、举办政策性农业保险?这种保险的政策目标和导向是什么?这是试点政策性农业保险的各地ZF至今仍难统一或存在众多疑惑的问题。因此有的地方ZF把开办农业保险当作一种“额外负担”，把征缴农业保险费看成是“滥收费”。加之中央没有相关配套政策，地方ZF害怕遇到大灾“吃不完兜着走”。这样，地方上的积极性会打折扣，目前这点有限的积极性也很难持久。二是农业保险的政策性经营方式不够明确。迄今为止，我国的农业保险试点一直没有突破“政策性保险+商业化经营”的框架，“以险养险”加ZF补贴的思路一直占据主导地位。这样，政策性保险业务和商业性保险业务之间没有明确的核算界限，ZF在提供补贴时无法准确判断经营政策性保险业务的商业保险公司的亏损究竟是来自政策性业务，还是商业性业务，难以确定合适的补贴额度，难以科学评价商业保险公司经营政策性保险的绩效，最终可能会影响政策性农业保险业务的开展。(二)农民收入水平低，保险意识淡薄

在政策性农业保险试点地区逐渐铺展的进程中，农户对于政策性农业保险有效需求不足的现实仍掣肘农业保险的发展，主要原因在于：一是政策性农业保险的高成本、高费率与农户家庭低收入之间的矛盾。农业生产自身的高风险性、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，造成了农业保险的高成本性，于是决定了农业保险实现正常运营必须以高费率为保障。各国的经验表明，农作物的保险费率一般在2％～15％之间，比之家庭财产、企业财产的保险费率(1‰左右)高出十几倍到几十倍，而我国目前正处于传统农业向现代化农业的过渡时期，农业和农村发展处于艰难的爬坡阶段，农业基础薄弱，生产力水平低，而且地区间发展极不平衡，收入差距很大，农民在较低的收入水平并扣除购买各项生活生产资料、供养子女上学等必要开销之后，其可支配收入微乎其微，所以即便是在现阶段ZF财政给予50％的保费补贴的前提下，1％～7.5％的政策性农业保险费支出也大大超过了其消费能力。

第四篇：我国城镇化发展若干问题探讨

一、我国发展城镇化的背景和意义

会议指出，城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，取得显著进展。2012年，城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。

会议认为，在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。二、城镇化发展的目标和任务

会议要求，城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。确定城镇化目标必须实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长。推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实。

会议要求，要紧紧围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平；大力提高城镇土地利用效率、城镇建成区人口密度；切实提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放强度；高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量；不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害能力，提高历史文物保护水平。

会议要求，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。

会议强调，推进城镇化，要注意处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能；注意处理好中央和地方关系，中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，地方则从实际出发，贯彻落实总体规划，制定相应规划，创造性开展建设和管理工作。

会议提出了推进城镇化的主要任务。

第一，推进农业转移人口市民化。解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要根据城市资源禀赋，发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力，特别是要着力提高服务业比重，增强城市创新能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿，因地制宜制定具体办法，优先解决存量，有序引导增量。

第二，提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

第三，建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革，当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。放宽市场准入，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。处理好城市基础设施服务价格问题，既保护消费者利益，又让投资者有长期稳定收益。

第四，优化城镇化布局和形态。推进城镇化，既要优化宏观布局，也要搞好城市微观空间治理。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。我国已经形成京津冀、长三角、珠三角三大城市群，同时要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极，推动国土空间均衡开发。根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

第五，提高城镇建设水平。城市建设水平，是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。建筑质量事关人民生命财产安全，事关城市未来和传承，要加强建筑质量管理制度建设，对导致建筑质量事故的不法行为，必须坚决依法打击和追究。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

第六，加强对城镇化的管理。要加强城镇化宏观管理，制定实施好国家新型城镇化规划，有关部门要加强重大政策统筹协调，各地区也要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。编制空间规划和城市规划要多听取群众意见、尊重专家意见，形成后要通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性。

会议指出，城镇化与工业化一道，是现代化的两大引擎。走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，核心是以人为本，关键是提升质量，与工业化、信息化、农业现代化同步推进。城镇化是长期的历史进程，要科学有序、积极稳妥地向前推进。新型城镇化要找准着力点，有序推进农村转移人口市民化，深入实施城镇棚户区改造，注重中西部地区城镇化。要实行差别化的落户政策，加强中西部地区重大基础设施建设和引导产业转移。要加强农民工职业培训和保障随迁子女义务教育，努力改善城市生态环境质量。在具体工作中，要科学规划实施，加强相关法规、标准和制度建设。坚持因地制宜，探索各具特色的城镇化发展模式。

日前召开的中央城镇化工作会议明确了推进城镇化的主要目标、基本原则和重点任务。中国城镇化工作有哪些战略任务？明年推进城镇化的具体任务是什么？在全国发展和改革工作会议期间，国家发展和改革委员会主任徐绍史回答了记者相关问题。

严格规范新城新区建设

问：推进城镇化要秉持哪些原则？

答：要积极稳妥扎实推进新型城镇化工作，必须坚持以人的城镇化为核心，走以人为本、四化（工业化、信息化、城镇化、农业现代化）同步、科学布局、绿色发展、文化传承的中国特色新型城镇化道路，完成好5大战略任务，也就是：有序推进农业转移人口市民化；优化城镇化布局和形态；提高城市可持续发展能力；促进城乡发展一体化；完善城镇化体制机制。

问：如何理解有序推进农业转移人口市民化？

答：有序推进农业转移人口市民化，就是按照因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量的原则，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。

问：国家将如何优化城镇化布局和形态？

答：优化城镇化布局和形态，就是切实提高城镇建设用地集约化程度，严格按照主体功能区定位推动发展和推进城镇化，根据土地、水和生态环境承载能力，促进城镇空间布局合理均衡，优化城镇规模结构。

问：如何提高城市可持续发展能力？

答：要提高城市可持续发展能力，必须强化城市产业就业支撑，改造提升中心城区功能，严格规范新城新区建设，建立多元可持续的资金保障机制，着力提升城镇建设质量和水平。

城镇化规划将尽快发布实施

问：我国促进城乡发展一体化的主要途径是什么？

答：促进城乡发展一体化，必须加大城乡统筹力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。

问：请简要介绍如何完善城镇化体制机制？

答：正确处理市场和政府、中央和地方的关系，加快破除新型城镇化的体制机制障碍，形成有利于城镇化健康发展的制度环境。

问：明年我国城镇化工作的重点是什么？

答：推进新型城镇化，是个长期的历史过程，不可能一蹴而就，但明年必须开好头、起好步。

明年，发展改革委要会同有关部门抓好推动城镇化规划实施，出台配套政策，编制配套规划，开展试点示范，完善基础设施等工作。

同时，我们要按照中央城镇化工作会议精神，抓紧修订完善国家新型城镇化规划，争取尽快发布实施。

问：我国明年要出台哪些配套政策？

答：发展改革委将会同有关部门推动出台户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策，研究推出促进中小城市特别是中西部地区中小城市发展的支持政策。

问：您刚才讲的试点示范内容主要有哪些？

答：试点示范将围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、降低行政成本的设市模式、改革完善农村宅基地制度。将在不同区域开展不同层级、不同类型的试点。

问：明年重点要完善哪方面的基础设施？

答：提高东部地区城市群综合交通运输一体化水平，推进中西部地区城市群内主要城市之间的快速铁路、高速公路建设，加强中小城市和小城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接。强化市政公用设施和公共服务设施建设，提高对人口集聚和服务的支撑能力。

第五篇：我国城镇化发展

我国城镇化政策的具体实施从目前来看，还是处于低级阶段，无论是从城镇化的后的居民的收入情况和城镇化后的消费水平，都还是很低下的，但是前景是光明的。

从国际经验看，工业化中期之后，城镇化在经济社会转型发展中的作用逐步凸显。我国城镇化最大的潜力，主要是指人口城镇化的潜力巨大：

人口城镇化率有倍增的空间。2012年，我国城镇化率为52.57%，实际的人口城镇化率仅为35%，远低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策与体制掣肘，到2020年，人口城镇化率就有可能接近目前的世界平均水平

人口城镇化拉动内需的潜力巨大。人口城镇化能够有效释放消费潜力并引致相关的投资需求。初步估算，到2020年我国人口城镇化进程将带来百万亿级别的内需规模，成为7%—8%中速增长的重要支撑。以农民工为例，农民只进城务工，人均消费支出将提高171%；但如果农民进城务工并且成为市民，人均消费支出将提高214%。

把人口城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点。一是坚持以人口城镇化带动工业化的转型升级，带动产业结构调整，由此将形成服务业发展的大环境。估计到2020年，我国服务业的比重有望提高到55%左右。二是坚持以人口城镇化带动城乡一体化。三是以人口城镇化带动中等收入群体的持续增加。到2020年人口城镇化基本格局初步形成，对实现中等收入群体规模倍增将产生决定性影响。

但是，我们还必须明确地认清我国的国情，那就是，我国还依然处在社会主义初级阶段，生产力水平还依低下，城镇化水平还很只是处在低级阶段。目前我国有9亿农民，4.85 亿农村劳动力中有 1.75亿剩余劳动力，在社会生产中还主要依靠于劳动力的输出，农民收入还普遍很低处于社会的最底层。城镇化正实现着农村剩余劳动力的转移、农业人口非农化得加速, 城镇化正保证着农业增产增收、增加农民的收入, 城镇化正保证着农业增产增收、增加农民的收入,当然，政府必须制定相关政策、社会保障制度、规划改革鼓励促进中小城镇的发展。同时也要注意防止城镇化进展过快，力争实现健康的城镇化。