民行检察监督基本原则研究

第一篇：民行检察监督基本原则研究

民行检察监督基本原则研究

中国人民大学法学院教授 博士生导师 汤维建

 2012-12-26 22:19:07

来源：《法治研究》2012年8期

【内容提要】 民行检察监督基本原则就其本质而言乃是诉讼规律、检察规律和其自身特殊规律等三方面磨合、融汇而成的，它蕴含着民行检察监督行为的理念和价值取向，也包含着民行检察监督行为的行为方式、规范和行为准则，是抽象和具体的统一。我国目前民行检察监督基本原则最为重要的是要强调三大原则：一是全面监督原则；二是依法监督原则：三是客观公正监督原则。

【关键词】民行检察/检察监督/基本原则

民行检察监督的基本原则蕴含着民行检察监督行为的理念和价值取向，也包含着民行检察监督行为的行为方式、规范和行为准则，是抽象和具体的统一。因此，基本原则、制度、规则和程序构成了民行检察监督法律规范的系统，我们不仅要善用制度、规则和程序之类的具体规范，而且要善于妥当地解释和适当地运用民行检察监督的基本原则。在相当长一段时间里，民行检察监督的基本原则都具有不可或缺的指导功能和规范功能。那种认为只有明确无误、具有极强可操作性的程序规则、具体制度才是民行检察监督可以依循的操作规程的观点，是不妥的、片面的，因为它没有看到基本原则的重要作用。

民行检察监督基本原则所起到的作用主要有三个：一是表征监督模式，概括地描述我国民行检察监督制度的基本特征。二是指引监督立法，无论是对民事诉讼法、行政诉讼法相关内容的完善抑或对人民检察院组织法的修改以及将来出台检察院监督法，都具有指导意义，因而它具有立法准则的功能。三是指引和规范民行检察监督行为。一方面在具体制度和程序规则需要解释时，利用基本原则作为解释的指导思想，从而使相关的制度和程序得到合理合法的运用；另一方面，在立法出现空白之时，基本原则可以起到填补立法漏洞的功效。因而，研究和表述民行检察监督的基本原则有着重要的意义。

一、确立民行检察监督基本原则的法律依据

在理论研究中，要将民行检察监督的理论分为两个层次进行：一个层次是纯理论的研究，如民行检察监督的价值论、目的论、模式论等等，另一个层次是制度性或规范性研究，包括基本原则、制度、规则和程序的研究。前一个研究是应然层面的，后一个研究是实然层面的；前一个研究需要理论依据，后一个研究需要规范依据，因此，研究民行检察监督的基本原则应当给出并诠释它的规范性根据，而不能凭主观臆断、想当然地进行。

民行检察监督基本原则的法律载体是研究该问题的基本出发点。在列述民行检察监督基本原则的法律载体之前，有必要首先明确一点，即基本原则的表达方式问题。我国主要采法典法模式，基本原则一般有明确的列举，因而理论研究也比较便利。但是，我国的法典法，尤其是像民事诉讼法、行政诉讼法这样的程序法，还不是很成熟，其基本原则的立法规定也不可能完全科学合理。比如说，在民事诉讼法的规定中，其第一章所规定的“任务、适用范围和基本原则”，其内容除任务和适用范围外，并非尽然都是基本原则。比如说，我们经常用到的“支持起诉”原则(第15条)，就不属于真正意义上的民事诉讼基本原则，充其量仅属于在起诉和受理阶段发挥作用的具体原则。然而另一方面又要看到，在民事诉讼法该部分未明确确立为基本原则的内容，也不一定就不构成一项真正的基本原则。比如学术界所讨论的“诚信原则”，就应当被认同为一项基本原则，因为从其具体规范性内容中可以很显然地概括出此一基本原则。所以，基本原则既有明示的，也有隐含的。对研究民行检察监督的基本原则来说，这两个方面的因素都应当考虑到，否则就会失去全面性，或者在概括基本原则时失却精准性。

由于立法不健全等缘故，民行检察监督基本原则不可能在一部诸如“检察监督法”中找到，甚至难以在民事诉讼法、行政诉讼法等程序法中寻找得到，因此，民行检察监督基本原则的法律载体是不具有确定性和统一性的，这为该问题的研究带来了难度，同时也增加了众说纷纭的可能性。然而尽管如此，民行检察监督基本原则的法律载体依然要加以客观地探寻。笔者认为，其法律载体或规范性依据主要表现在以下方面。

1.宪法。宪法是国家的根本大法，其对检察机关的法律属性和基本功能作出了高度概括的规定，这成为我们研究和概括民行检察监督基本原则的基本依据。其主要条款包括：第129条规定了检察机关为国家的法律监督机关；第131条规定了人民检察院依照法律规定独立行使检察权的原则；第132条规定了上级人民检察院领导下级人民检察院工作的原则；第133条规定了人民检察院对国家权力机关负责的原则；第134条规定了尊重少数民族语言的原则；第135条规定了人民检察院同人民法院、公安机关分工负责、互相配合、互相制约的原则；等等。

2.人民检察院组织法。人民检察院组织法对检察机关的活动原则也进行规定，包括实事求是、贯彻群众路线、适用法律一律平等、独立行使检察权、上级检察院领导下级检察院的工作等项原则。

3.民事诉讼法和行政诉讼法。民事诉讼法和行政诉讼法对人民检察院的法律监督均作了原则性规定和具体性规定。其原则性规定分别表述为：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督(第14条)；人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督(第10条)。至于其具体性规范，如关于检察院抗诉制度的规则和程序，则也可作为抽绎民行检察监督基本原则的规范性依据，此不具体列述。

二、确立民行检察监督基本原则应当考虑的因素

在确立民行检察监督基本原则时，应当同时考虑以下几个因素。

1.宪法对检察机关的定位。已如上述，检察机关是由宪法所确立的国家的法律监督机关，它上面接受人民代表大会及其常委会的领导，下面对包括法院和行政机关在内的所有的司法和执法机关进行法律监督。就此而言，其法律监督的职能与法律的作用领域是等同、契合的，因而也是极其宽泛的。当然，这仅是指其可能性；此外还应考虑其必要性和现实性，尤其是现实性。结合两方面来论，可以说，民行检察监督有着广阔的作用空间；只是在不同的历史阶段和现实条件下，需要对民行检察监督的触角把握好一个适当的度。

2.司法实践对检察机关法律监督的需求度。实践是最好的检验，实践也是最有利的依据。民行检察监督究竟要不要进行，以及在何种范围内进行，以何种方式进行等等诸如此类问题的回答，最终都必须回到实践的层面寻找答案。现在的民事和行政司法的实践是如何的呢?总的来说并不乐观。就民事诉讼而言，从诉讼一开始到诉讼的最后结束，可以说就是用一个“难”字贯穿起来的，比如说，起诉难、管辖难、举证难、送达难、申诉难、执行难等等。这些难处的另一面就是司法的各种乱象以及与此相伴随的司法不公、司法腐败。行政诉讼的情况更加严重。其原因的形成，宏观地说，就是我国的司法体制尚欠健全和完善；具体地说，就是在我国的司法体制中，缺乏足够有效的制约机制和监督机制，检察院的缺位就是其中一个极为重要的原因。事实上，我国司法体制的健全和完善的过程，离不开各种制约体系和监督体系的不断形成和完备，同样也离不开人民检察院法律监督职能的充分有效发挥。

3.尊重诉讼规律和检察规律。任何制度的设计与构建，都要在尊重基本规律的基础上进行，否则该制度缺乏长久的生命力。民行诉讼有其自身的规律，这些规律成为民行诉讼制度的本质特征，违背这些规律就难以构建出一个有效的民行检察监督制度。比如说，在民事诉讼中，就有三个放之四海而皆准的真理性原则，任何国家、任何时代的民事诉讼制度都不能违反它们，同样的道理，任何国家、任何时代的民事诉讼中的下位性制度或程序也不能违反它们或者对它们形成冲击，否则要么就会制约民事诉讼的发展，要么就会使该下位性制度或程序举步维艰，乃至动辄得咎。这三个原则就是处分原则、辩论原则和当事人平等原则。这三个原则构成了民事诉讼的基本规律，或者说是民事诉讼基本规律的制度反映。民行检察监督制度预设其基本原则时，也要尊重此种诉讼规律以及由此种诉讼规律所映现的基本原则。与此同时，检察权运行也有其自身规律，这种规律同样也要在民行检察监督基本原则的构筑中表达出来。比如，检察权的特殊司法属性、检察权的上下级领导体制、检察权的客观义务性等等，均对民行检察监督基本原则的表述构成制约。可见，民行检察监督基本原则就其本质而言乃是诉讼规律、检察规律和其自身特殊规律等三方面磨合、融汇而成的。所以说，我们在表述民行检察监督基本原则之时，实际上就是在刻画和描述民行检察监督的内在规律。

三、民行检察监督基本原则的分类

为了恰当地给民行检察监督的基本原则定位，有必要将它在两个层面上予以区分：一是将民行检察监督的基本原则与民事诉讼法和行政诉讼法的基本原则区分开来。前者要在后者的基础上和框架内予以确定和认知，后者是前者的出发点，也是其基本要求。比如，民事诉讼法中有当事人平等原则(第8条)、调解原则(第9条)、辩论原则(第12条)、处分原则(第13条)、支持起诉原则(第15条)等等。所有这些民事诉讼法中的基本原则，都当然是民行检察监督的基本原则，这些原则对民行检察监督活动都具有约束力和规范力，民行检察监督应当遵守这些基本原则。就此而言，民行检察监督的基本原则在整个民事诉讼法和行政诉讼法中，又只能是具体领域的特有原则或具体原则。二是要将民行检察监督的基本原则与其他检察监督的原则区分开来。比如，有人认为，人民检察院组织法修改时应当确立检察一体原则、依法履行法律监督职能原则、保障人权原则、依法接受监督原则等等。这些原则就是层次更高的基本原则，对民行检察监督具有当然的约束力和指导性。比如，有人提出，在检察权配置时，应当遵循分工协作原则、独立性原则、符合司法规律的原则、符合强化法律监督职能的原则、符合诉讼效率的原则等等。这些原则属于检察院组织构建的原则，是组织原则，而不是活动原则，因而与民行检察监督的活动原则有所不同。再如，有人提出检察机关参与民事公益诉讼应当坚持必要性原则、及时性原则、谦抑性原则、协调性原则、循规性原则等等。检察机关对民事执行实施法律监督时应当恪守依法监督原则、有限监督原则、同级监督原则、制约和支持并重原则、事后监督原则、保障公正与执行效率相统一原则等等，这些原则在层次上要低于民行检察监督的基本原则，它们分别在更加具体的民行检察监督领域中发挥作用，因而这些原则的确立和解释又要受民行检察监督的基本原则的支配和制约，属于具体原则。可见，民行检察监督的基本原则实际上是一个居中性的范畴体系，在其上有更加宏观的基本原则，在其下有更加微观的具体原则。诸多性质不同的原则构成了一个原则系统，自上而下层层演绎而成，具有严密的逻辑关系和科学性，这也是一个可以独立研究的理论命题。

此外，尚应提及的一个问题是，在对民行检察监督基本原则的探讨中，应细分三大监督的原则性差异。具体说来，刑事诉讼检察监督与民行检察监督的基本原则不应完全一致，即便有些原则，如依法监督、客观义务原则等在表述上有相似乃至相同之处，然而在具体解释和运用上却并非完全一致；尤其是有些原则完全是个殊性的，正是这些个殊性原则的存在，才使它们相互之间区别开来，否则就会造成刑民不分的局面，在实践中会出现混乱和负面效应。不仅如此，在民行检察监督内部，民事诉讼检察监督的基本原则和行政诉讼检察监督的基本原则也应有所区别；只是现在一般将它们合在一起论述，笔者也暂不加区分。总之，三大诉讼的检察监督在基本原则的表述上，既有共性的一面，也有个性的一面。共性的一面体现为共有性原则，个性的一面体现为特有性原则。这里所介绍的基本原则，主要偏重于民行检察监督的特有性原则。试图通过这些基本原则的描述和诠释，反映出民行检察监督的特有规律和基本特征。

从理论研究来看，民行检察监督的基本原则之研究虽不丰富、深入，但已经有之。然而从为数不多的研究来看，各种表述并非完全相同。可以说，关于民行检察监督基本原则的表述，其权威性的观点尚未建立，尤其是立法对此尚无明确规定。因而在相当大的程度上，对于民行检察监督基本原则的表述是探讨性的，需要根据将来的研究和实践不断地完善，使之在表述上趋于精准，并更富有权威性。

基于上述因素的考虑，笔者认为，我国目前民行检察监督基本原则最为重要的乃是强调三大原则：一是全面监督原则；二是依法监督原则；三是客观公正监督原则。当然，此外我们还可以构设出其他一些具有指导意义的原则，比如维护司法公正和司法权威的原则、公平和效率相结合的原则、检察一体化原则、检察权的谦抑行使原则等等。然而这些原则，就其内容而言，有的是被隐含在上述三大原则之中的，比如谦抑原则，就是被包含在依法监督和客观公正原则之中的，无需独立论述；有的体现得不如刑事诉讼法律监督那样明显，比如检察一体化原则，该原则在民行检察监督中也是有存在空间的。然而，实践表明，表现在检察一体化原则中的一些含义，如职务收取权和职务转移权等等，在民行检察监督中表现得并不突出，甚至包括上命下从的规则，表现得也不明显。这里大概便体现出了民行诉讼检察监督区别于刑事诉讼检察监督的某种特点。因而这些原则在本文中均不予论及，至于其他的一些原则表述，则也可作上述这种分析。由于客观公正原则笔者曾撰文论述，①这里也不加论述。因此，在上述三个原则中，这里集中论述全面监督原则和依法监督原则。

四、全面监督原则

在检察机关所担负的民行监督职能上，有所谓“全面监督”和“有限监督”两种不同的原则主张。有限监督的原则主张认为，检察院对民行诉讼或审判活动所实施的法律监督，应当坚持有限主义，而不是全面开花。这种有限主义主要表现在两个方面：一是监督的程序阶段是有限的，检察院仅能进行事后的抗诉监督，除此以外的监督均不得进行。二是即便是抗诉监督。也仅仅只能就重要类型的案件实施监督，而不能将监督的触角覆盖于所有的案件类型。有限主义的监督原则主要有两点依据，一是法定性依据：民事诉讼法和行政诉讼法仅仅规定了抗诉监督一种形式，立法所未明定的监督形式是不能认可的。二是可能性依据：检察院目前实施法律监督的力量仅能够应付事后的抗诉监督，而对于其他的监督形式则是无暇也无能力应对的。

诚然，有限主义的监督原则在民行检察监督制度的起步阶段是具有现实依据的，是一种不仅合法而且务实的观点。但衡之以发展的目光，有限主义的监督原则是一种保守的观念，它没有看到民行检察监督制度的基本发展规律。民行检察监督制度的基本规律是：从抗诉这种点状的监督出发，逐渐地扩散到诉讼的全过程，最终演化为全面监督的原则。

所谓全面监督的原则，就是检察院对民事诉讼和行政诉讼应当从立案到执行实施全程监督。其基本内涵在于：哪里有审判权和执行权的运行，哪里就应有检察院的监督，检察监督的触角应当分布于民事、行政诉讼的全过程。具体包括四大领域的监督：诉前监督，包括对诉前保全的监督、提起公益诉讼的监督等；诉中监督，对诉讼全过程所实施的监督；诉后监督，对生效裁判实施的抗诉监督；执行监督，对法院执行活动所实施的监督等等。

提出全面监督的原则是有充分的法律依据和实践依据的：首先，宪法对检察院的职能定位和权力分工为民行检察监督的全面推行提供了根本依据。其次，无论民事诉讼法抑或行政诉讼法，均规定了检察院对人民法院的审判活动或诉讼活动实施法律监督的基本原则。这是全面监督原则赖以成立的诉讼法依据。《行政诉讼法》第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。这里的“诉讼”显然既包括了诉讼的结果，也包括了诉讼的过程。《民事诉讼法》第14条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，这里的“审判”似乎不包括执行，但实际上“审判”的概念在民事诉讼法的总则和分则中的使用含义是有区别的，总则中的“审判”就包含了“执行”。这一点既可以在民事诉讼法立法史的变迁中得到说明，同时在总则的其他规定中也可以获得佐证。比如《民事诉讼法》第1条规定：“中华人民共和国民事诉讼法以宪法为根据，结合我国民事审判工作的经验和实际情况制定。”该条文中的“审判经验”，自然也包含“执行经验”。再次，全面监督原则具有政策依据。2008年12月5日，中央印发了《中共中央转发〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的通知》(中发[2008]19号)。该文件扩大了检察监督的范围，提示了全面监督原则的发展方向。最后，司法实践表明，检察院实施全面监督具有必要性。事实上，现在关于民行检察监督是否实行全面监督原则，其争论业已画上句号了。民事诉讼法修改表明，检察机关全面介入民事诉讼已经成为现实。在理解全面监督原则时有以下几点值得注意。

首先，关于民事诉讼中检察监督基本原则的科学表述问题。目前关于检察监督的原则性表述，应当解决两个问题：一是，关于民事诉讼程序的检察监督与执行程序的检察监督在基本原则表述上的关系。目前学理普遍认为，民事诉讼程序在严格意义或狭义上并不包括执行程序。因为民事诉讼程序具有对抗性和判定性的诉讼特性，而执行程序仅具有非讼性和行政性，因此两者之间的程序原理具有性质上的差异，不宜混同。也正是在这一点上，执行程序越来越具有独立性，同时也越来越具有独立立法的必要性。因此，关于民行检察监督原则的表述就要处理好诉讼程序与执行程序的关系。二是，在基本原则的表述中，是否应当有具体的监督方式之内容。比如说，是否需要指明检察机关通过抗诉、检察建议等方式对民事诉讼实行法律监督?对于这两个问题，笔者认为，在表述民行检察监督基本原则时，不应当将具体的监督方式包括在里面，否则的话，其基本原则的意义就会被淡化；通常关于基本原则的表述，应当具有一定的概括性和抽象性，其主旨在于概括权能，而不是具体的操作。应当将民事行政诉讼的检察监督与执行活动中的检察监督原则分开来表述，而不宜将执行监督的原则隐含在民行检察监督原则中。此外，在立法安排“基本原则”的位置时，不宜将执行监督原则从民事诉讼法的总则中分离出去，仅仅规定在执行程序编中，而应当将执行监督与诉讼监督同等看待。因此，笔者认为，本次民事诉讼法修改应当这样表述检察监督原则：人民检察院有权对人民法院的诉讼活动和执行活动实施法律监督。

其次，应当明确规定检察机关对于公益诉讼的法律监督职能。检察机关是国家的法律监督机关，对于公共利益的保护负有不可推卸的宪法责任，正因如此，理论上一般都将检察机关视为公共利益的最佳保护人和天然代表人。尽管社会公共利益难以明确定义并划定界限，但只要社会公益受到侵害，检察机关就应义不容辞地采取法律措施给予切实保障，在这些法律措施中，就包括向人民法院提起诉讼这一种形式。检察机关提起公益诉讼，可以说是一种世界性通例，只要允许检察机关介入民事纠纷解决过程，就至少同意检察机关提起公益诉讼；检察机关提起公益诉讼，是各国关于检察机关介入民事诉讼权能的基本做法。因此，检察机关提起公益诉讼，在法律依据上可以回溯到宪法的相关规定。民事诉讼法修改时应当做好两方面的立法完善工作：一方面，明确人民检察院对于民事公益诉讼的诉讼权能；另一方面，对检察机关提起公益诉讼作出可操作性规定。这里尤其要明确一点，就是公益诉讼的诉权主体具有多元性，而非具有唯一性：检察机关提起公益诉讼，仅仅是公益诉讼程序赖以发动的一种机制，而不是唯一机制。除检察机关有权提起公益诉讼外，还有其他的国家机关、社会公益组织或相关社会机构、公民个人等等主体，也应依法享有公益诉权。因此，在多元化公益诉讼启动主体的关系上，不仅需要立法明确授权，而且需要立法就它们之间的先后顺位作出明确规定。笔者认为，其他国家机关、社会公益组织以及公民个人在公益诉权的行使上，应当具有优位性；它们对于公益性纠纷，应当率先启动公益诉权；如果它们鉴于种种原因而未能行使公益诉权，或者未能履行提起公益诉讼的职责，则作为最后的保障，检察机关应当提起这种应该提起而未提起的公益诉讼。可见，检察机关在公益诉讼的诉权主体上，不仅不应当先行或前置于其他公益诉权的主体，而且还不应与它们平起平坐，只是最后的公益诉讼主体。因此，在公益性纠纷发生后，检察机关可以而且应当首先通过督促起诉或支持起诉等方式，向有关的国家机构、社会团体组织行使提起诉讼的督促权，或者支持受害的个人向人民法院提起公益诉讼。当这些主体最终未能提起公益诉讼时，检察机关作为其最后堡垒，理应提起公益诉讼。惟其如此，才能充分调动公益诉讼诸诉权主体的积极性，同时也不致使公益诉讼最终因其他主体的消极不作为而无法启动。

再次，关于程序监督的问题。程序监督有两种：一种是对诉讼过程的程序监督，另一种是对诉讼结果的程序监督。前者是对人民法院的审判活动过程本身的合法性与正当性实施法律监督，后者是对诉讼结果中所包含的程序违法因素实施法律监督。两者的区别在于：前者发生在诉讼结果产生之前，后者发生在诉讼结果产生之后。相对于诉讼结果来说，前者可以称为预防性监督，后者则为纠错性监督。比如，法院违反了有关管辖的规定，尤其是违反了专属管辖的规定，而作出了最终的裁判，对此，检察机关所实施的法律监督则属于后一种情形，也即属于对诉讼结果的程序监督。通过这种监督，法院再审后既有可能改变诉讼结果，也有可能维持原有的诉讼结果；无论如何，程序监督的目的已经实现了。这种程序监督，在2007年修改民事诉讼法后已经出现，在本次民事诉讼法修改中应当继续保持。这里所说的程序监督，主要是指前一种形式，即对诉讼过程的程序监督。这种程序监督，在民事诉讼法的现行规定中尚付诸阙如，而这种类型的程序监督更有必要。因为通过诉讼过程中的程序监督，可以将可能导致甚或足以导致诉讼结果错误的程序违法现象，消灭在诉讼结果产生之前，由此可以避免对诉讼结果进行纠错性的法律监督。这种类型的程序监督，应当成为本次民事诉讼法修改予以强化的重点内容。这是构成检察监督全面监督原则的重要组成部分；缺乏了对诉讼过程的程序监督，所谓全面监督原则就变得残缺不全了。

最后，在落实全面监督原则的过程中，还应当特别强调监督对象或监督客体的全面性。对诉讼案件的法律监督固然是检察院行使监督权的主要领域，但除诉讼案件外，人民法院还对非诉讼案件行使审判权，比如目前民事诉讼法所规定的特别程序的案件，除选民名单案件属于特殊的诉讼案件外，其他的案件类型均属于非诉讼案件的范围，包括宣告公民死亡、宣告公民失踪的案件、认定公民无民事行为能力和限制行为能力的案件、认定财产无主的案件等等。督促程序、公示催告程序和破产程序也属于非诉讼案件的范畴。非诉讼案件尽管不存在当事人之间的对抗性争议，因而不属于诉讼案件，但它也同诉讼案件一样，需要法院行使审判权对某种具有法律意义的事实加以确认，并最终作出裁判；而只要法院行使审判权，都会出现错判问题，因而都需要检察院行使法律监督权加以监督。从性质上说，检察院对人民法院的诉讼案件的审判活动和非诉讼案件的审判活动实施法律监督，其意义并无二样，都是为了确保司法的公正性和权威性。因此，全面监督原则理应包含人民检察院对人民法院的非诉讼案件审判的法律监督。当然，由于诉讼案件和非诉讼案件的性质和程序制度有别，因而检察院实施法律监督的程序和方式也有差异。

在监督对象或监督客体中，还有一个问题值得关注，这就是：诉讼调解的监督问题。诉讼调解与诉讼审判是相对而言的，它们都是法院行使审判权解决案件的方式，有区别的仅仅是两者的原则与程序而已。诉讼调解主要应当遵守合法性原则和自愿性原则，否则诉讼调解就是非法的或者是错误的。从实践中看，诉讼调解不仅有大量的违反合法性原则的情况出现，而且还存在较多的违反自愿性原则的情形。违反合法性原则的情形比如，双方当事人恶意串通损害国家利益、社会公共利益或案外第三人的合法权益等等，目前出现较多的“恶意调解”就属于这种情形；违反自愿性原则的情形比如，在未查明事实的情形下“和稀泥”调解，或者法院为追求调解率而“以判压调”等等。违反了诉讼调解的原则及程序，人民检察院就应当行使法律监督权加以监督。因此，诉讼调解也应被纳入检察院全面监督的原则之中。可见，全面监督原则不仅包括事后的实体型监督，也包括事中的程序型监督；不仅包括对诉讼案件的监督，也包括对非诉讼案件的监督；不仅包括对司法审判的监督，也包括对诉讼调解的监督；不仅包括对法院违法审判的监督，也包括对当事人滥用诉权的监督；不仅包括对诉讼程序启动后的法律监督，也包括诉讼程序启动之时的监督，因而它是一种全覆盖的监督。目前民事诉讼法修改中所体现的就是这种全面监督原则；当下司法实践中所需求的也是这种全面监督原则。可以说，检察机关对审判机关的诉讼活动和执行活动实行全面监督，是检察监督制度发展到现阶段的客观规律的表现，是不以人们的意志为转移的，因而应当受到尊重和重视。

五、依法监督原则

检察机关是宪法所规定的法律监督机关，其基本职责就是监督法律的统一实施和正确实施。这一职能定位就要求检察机关的任何法律监督活动，都应当建立在合法性和规范性的基础之上。检察机关进行法律监督的基本逻辑是：利用法律来监督法律的实施。监督法律实施的过程，同时也是法律实施的过程本身。检察机关是法律实施机关，法律是检察监督活动的全部出发点和最终归属点，离开了法律，所谓法律监督就不复存在。正是在此意义上，检察机关被誉为“护法机关”、“法律的守护者”。检察机关是服务于依法治国这个宪法目标的，其基本使命是确保包括宪法在内的全部法律原原本本、切切实实、完完整整地呈现出来，使之从纸面走向现实。因此，只有依法监督，检察机关才有力量源泉，其监督才富有理性，才具有说服力，才能达到预期目标。

这里所谓依法监督的“法”意味着什么?其范围应当予以明确。这里的“法”应当根据立法法的规定，从广义上理解，其外延既包括宪法、法律，也包括行政法规、地方性法规，还包括“两高”的司法解释。在一定意义上，有明确可操作性内容的司法政策也属于检察机关实施法律监督的规范性渊源或依据。

依法监督的内容非常广泛，从实施法律监督的主体到客体、行为、程序、方法方式、效力等等，均应依据有关法律规定进行和解释。就民行检察监督而言，民行检察监督的依法原则可以表述为由合法的主体和人员，基于法律规定或赋予的权能，按照法定的程序和方法、方式，针对立法规定的可以监督的各种情形，采用法定的标准、规范和根据，提出监督意见，实施监督行为，从而使之产生监督效果。主要包括以下内容。

1.职能法定。检察机关进行民行诉讼监督，在权能或职能上已如前述，应当按照全面监督的原则加以理解，具体包括诉前的支持起诉、诉中的违法情形监督、诉后的对生效裁判的抗诉再审监督、对执行的监督。至于提起民事公益诉讼或行政公益诉讼，由于民事诉讼法和行政诉讼法目前还在修订过程中，检察机关是否具有此项权能尚待后论。但从理论上说，检察机关提起公益诉讼是有根据的，也是颇有必要的。

2.方式法定。民行检察监督的方式也应当是法定的，而不宜任意创设。从民事诉讼法、行政诉讼法以及有关司法解释看，民行检察监督的方式出现了由一元化向多元化发展的基本趋势，同时监督的方式也出现了由单一的刚性向刚性、柔性并举的方向转变的特点。2011年3月10日，最高人民法院和最高人民检察院联合发布了司法解释《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》。该《意见》扩展了民行检察监督的方式，在抗诉之外，增加了再审检察建议和检察建议两种形式。再加上民事诉讼法所隐含规定的支持起诉的形式以及实践中探讨并得到司法改革文件正式确认的督促起诉的方式，共有督促起诉、支持起诉、抗诉、再审检察建议和检察建议等5种方式。值得提及的是，2010年10月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部发布《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》，该《规定》在性质上也属于有效的规范性文件，属于司法解释的范畴。该《规定》第2条规定：“人民检察院依法对诉讼活动实行法律监督。对司法工作人员的渎职行为可以通过依法审查案卷材料、调查核实违法事实、提出纠正违法意见或者建议更换办案人、立案侦查职务犯罪等措施进行法律监督。”据此规定，民行检察监督的方式还可以包括依法审查案卷材料、调查核实违法事实、提出纠正违法意见或者建议更换办案人、立案侦查职务犯罪等5种。这样加上前面所述5种，总共就有10种监督方式。笔者认为，这样的解释和认识是正确的，应当坚持。②

3.程序法定。程序法属于公法和强行法，本身就实行程序法定主义，而反对程序任意主义；准确地说，程序法定主义是原则，程序任意主义是例外。检察机关行使民行检察监督权，事关国家公权力的行使，自然应当严格恪守程序法的明确规定。当然，我国立法关于民行检察监督的程序规范往往较为原则和粗疏，致使司法实践中常常出现无法可依或者操作困难的局面。为此，一方面需要加强立法步伐，尽快完善民行检察监督的程序性规范，使之免于陷入程序操作困境；另一方面也要发挥检察监督的能动作用，积极地、及时地推出相关司法解释，从而尽最大可能地弥补程序规范匮乏的弊端。首先，程序法定包括民行检察监督的启动程序应当由立法明定，比如说抗诉程序主要依赖于当事人或利害关系人的申诉而启动，人民检察院依职权启动抗诉程序应受到严格限定：再如，在诉讼进行中，如果出现了程序严重违法情形，立法也应明定在何种程序契机下，人民检察院才能予以介入，从而实施相应的监督行为。其次，程序法定还包括民行检察监督活动如何实施的程序规范。比如说，在抗诉所引起的再审程序中，检察官究竟负担何种监督义务、享有何种监督权力，通过何种方式进行监督等等，诸如此类，均应明确。最后，程序法定还包括检察监督的退出机制和终结机制。在司法实践中要克服一种倾向，这就是重视启动机制和实施机制，而轻视终结机制和退出机制，这是完全错误的。检察监督不是一启动就结束的，更不是启动后就可以慢慢地不了了之的，而应当有始有终、有头有尾。惟其如此，方能显现出民行检察监督的规范性、权威性和责任性，方能完整地履行完该履行的全部监督职责。

4.标准法定。监督的基本逻辑在于用一种标准型的规范去衡量和比较司法机关或其他机关的司法和执法行为及其结果，看它们的行为过程以及行为结果是否与既存的、有效的法律规范相符合。如果相符合或大致符合，或者本质上符合，则给出一个监督的判断，其司法行为或执法行为是合法的，因而应当受到支持和肯定；反之，如果两相比较的结果，两者间存在着不一致，甚或差距较大，那么就会得出一个相反的监督判断，这就是相关的司法行为或执法行为是不具有合法性基础的或根据的，因而应当给出否定性评价，并在此基础上要求相关司法机关或执法机关进行纠错或补救。检察机关这种用来衡量和比较相关司法机关或执法机关的司法行为或执法行为的基本依据就是法定的标准。这种标准原则上必须是法定的。这实际上是检察机关履行法律监督职能所依循的法律渊源，各种有效的法律渊源都可以成为监督的标准。这种用来监督的标准主要可分为两种类别，一是程序性标准，这主要是指诉讼程序法，这里包括民事诉讼法和行政诉讼法。比如人民法院审判案件组成合议庭如果存有不合法情形，检察机关则应依据民事诉讼法或行政诉讼法及其相关司法解释提出监督意见。二是实体性标准，这里包括民事实体法和行政实体法两大领域的实体法。通常所谓人民法院审判民事案件适用法律错误，一般指的就是民事实体法的标准适用。标准法定是检察机关实施民行法律监督的合法性要求之一，这要求检察机关实施法律监督要坚持用法律来说话。就此而论，检察机关实施法律监督更加强调合法性要求。

综上可见，依法监督原则对检察机关行使法律监督权能所提出的要求实际上是全方位的合法性要求，包括检察机关有无监督的权能、用何种合法的方式来实施监督、根据何种合法的程序进行法律监督的活动以及实施法律监督时应当以有效的规范性文件作为判断标准。唯有坚持依法监督原则，人民检察院作为法律监督机关的基本宪法定位才不致模糊和动摇，也才能为法律在全国范围内有效和统一实施发挥积极的作用。

然而，在理解依法监督的原则时，应当持辩证的而不是机械或简单的态度和方法，应当处理好依法监督与能动监督的关系。③能动司法而不是消极司法，是我国司法机关行使司法权的一大特点，检察机关行使法律监督权，因其自身特性的缘故，应当更加强调法律监督的能动属性，民行检察监督也不例外。之所以如此的基本原因在于我国的法制尚处在不断健全过程中，如同审判机关行使审判权应强调其能动性并推行案例指导制度一样，检察机关行使法律监督权也同样要体现出一般情形下的依法监督和特殊情形下的能动监督相结合的基本特征。为此，检察机关应在司法改革的政策框架内，大胆进行检察改革，不断拓宽监督领域，创新监督方式，完善监督程序和机制，使民行检察监督工作不断呈现新的局面，并由此促进有关民行检察监督立法的完善和发展。与此同时，最高人民检察院应当根据实践之需，基于宪法所确立的法律监督职能，大力创设相关的司法解释，推动民行检察监督工作不断步入新的台阶。

注释：

①汤维建：《论民事诉讼中检察官的客观义务》(上、下)，载《国家检察官学院学报》2009年第1期、第2期。

②汤维建：《论民事检察监督制度的现代化改造》，载《法学家》2006年第4期。

③汤维建：《我国民事检察监督模式的定位及完善》，载《国家检察官学院学报》2007年第1期。

第二篇：浅谈如何强化民行检察监督效能

浅谈如何强化民行检察监督效能

司法救济作为公民最后的救济渠道，不能说判决公正就已经实现了公正，它必须以公正的执行作为圆满结局。如果执行上出了问题，同样会使人民对司法权威产生怀疑。经过法院系统的不断努力，“执行难”、“执行乱”的问题得到了部分解决，但从司法实践中看，人民法院在执行活动中存在着的诸多问题正是与公正正确执行背道而驰的。检察机关对法院执行进行有效监督刻不容缓。我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中关于民事行政检察抗诉程序分别只有四条和一条原则性规定，缺乏可操作性具体规范，使检察机关对如何行使民事行政检察权产生困惑，给民事行政检察工作带来了许多实际困难，笔者作为民事行政检察工作者，有着很深的体会，现从以下几个主要方面分别阐述：

一、民事行政检察监督具体程序规范匮乏。

（一）、检察机关审理案件受调阅卷宗情况的影响比较大，审限无从掌握。

法律对人民检察院从受理立案到提出抗诉及人民法院从接受抗诉到进入再审程序的时限亦均无规定，即使检察机关内部规定了审限，但由于受到调阅卷宗等的影响，也只能规定为调阅卷宗后几个月审结，这种灵活规定有时无异于没有规定。司法实践中经常发生民事行政申诉案件久拖而不能决的严重积压现象，妨碍了民事行政检察制度的顺利开展，不符合司法公正追求的效益原则。

（二）、法院审理抗诉案件的再审期限没有规定，使抗诉案件的周期长。

接受抗诉的人民法院一般为作出生效裁判法院的上一级法院，其在收到检察院的抗诉后，往往函指作出生效裁判的法院进行审理，审级混乱，导致审理同期长。人民检察院抗诉的案件要等到改判结果，往往要等上一年或更长的时间。我国民事诉讼法第188条规定“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭”。由于没有程序上的具体规定，实务中有些地方法院或是不通知检察院出席再审法庭；或者是不能就检察院出庭时如何履行监督职能统一认识，致使检察机关派员出席法庭时除了宣读抗诉书外，便无所事事，出现了“哑巴庭”。检察机关内部由于对民事、行政诉讼法律监督具体程序问题，理解和认识的不一致，在检察监督工作中的作法也不统一，有些地方检察院对“先予执行的民事裁定提出抗诉”也有“上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的民事、行政案件提出抗诉后，同级人民法院再审或指令下级人民法院再审，做出维持原判的判决、裁定后，原提出抗诉的人民检察院再次提出抗诉”，还有的“检察院对可以抗诉的案件，向人民法院提出检察意见”而人民法院则以于法无据为由或是不予受理、或是不予答复。抗诉案件的审限太长。按照法律规定，审判监督程序审理的案件，如果适用一审程序审理的，就应当参照一审案件的审限审理，按照二审程序审理的案件，就应当适用二审案件的审限审理。在实际工作上，法院审理抗诉案件没有审限的限制，长期拖延，久审不决，长达数年的案件不在少数。

二、监督职权不明确，导致监督权力难行使。

法院接受监督意识不强，检察机关按照审判监督程序对生效的民事行政判决、裁定提出抗诉，目的是为了维护国家法律法规的统一正 2 确实施，但法院对检察机关抗诉这一监督方式，由于认识不到位，在执法实践中常常出现不配合、不支持检察机关的抗诉工作，甚至人为地制造重重障碍等情况。具体表现在：一是原审承办人发现检察机关受理其所办案件被审查后，不积极向档案室交卷，或推诿说卷已交到档案室，用相互推诿的方式，阻扰借卷；二是抗诉案件被裁定指令原审法院再审后，法院迟迟不开庭，或开庭后迟迟不判决，导致案件被长期搁臵。

检察机关应如何面对这些问题，开展民行工作新局面？ 从目前的实际情况来看，民行检察工作困难较多，立法尚不完善，如程序问题、审级问题、调卷问题等，均影响着民行检察工作的广泛深入开展。面对立法不完善，在现有的执法环境下，如何进一步搞好民行检察监督工作成为当务之急。

（一）合理安排工作，突出重点，不断创新。

1、加大执法力度，把办理抗诉案件摆在民行检察工作的首位。依法办理审判监督程序抗诉案件是检察机关履行民事行政检察职责的最主要的、最基本的方式。从敢于依法监督转变到善于依法监督，始终坚持以办理民事行政抗诉案件为重心，狠抓办案质量、办案效率和办案效果三个基本环节，力求办理的抗诉案件数量多，改判率高，效果好。

2、在做好抗诉工作的同时，做好息诉工作。高检院将息诉作为民行工作的六项任务之一。这样做的目的一是让我们自己必须意识到工作的价值，对申诉案件，检察机关除了抗诉外，大量的案件是做了息诉工作，维护人民法院的正确判决，维护了稳定；第二是让外界明白，民行检察工作不仅是抗诉，还有服务大局的功能；第三是让法院 3 了解，检察机关与法院的关系既是制约又是配合。民行检察工作在做好抗诉工作的同时，要认真做好息诉工作，维护社会的稳定。

3、继续推进检察建议的开展。这里的检察建议特指高检院2001年颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中检察建议的第一种情形，即指对个案再审的建议。这项工作的开展有很多成功的案例，对民行检察监督意义重大，基层院可以有了监督的手段，节约了诉讼成本，并可以证明“同级抗”不仅是可能的，而且是现实的。由于现行法律对此没有明确规定，检察机关应积极探索，争取得到同级法院的认可和配合。

4、注意发现民事行政审判人员职务违法犯罪案件的线索。在审查民行申诉案件时，重点审查审判人员适用法律明显错误、审判程序明显违法及采信证据明显违法的案件，注意从中发现审判人员索贿、受贿、徇私舞弊、枉法裁判的犯罪案件线索，争取有突破性进展。

5、广开案源，争取提起民事行政公诉。继续进行对涉及国家利益、社会公共利益案件的提起公诉和支持起诉的探索和调研，借鉴外省市民行检察部门的成功经验，从调查研究入手，发现、筛选案源，主动争取各级党委、人大的领导和关注，取得国资部门、人民法院的配合与支持，在上级院的领导下，积极稳妥的开展这项工作。

6、适当运用调解手段，合理解决纠纷，化解矛盾。调解是民事诉讼的一项原则，同样应借鉴到民行检察工作中。有目的、有针对性、适当地运用这种方式，可以使当事人双方更容易接受，更为有效地解决问题。在审查申诉案件的同时，对于有错误的裁判、或者可抗可不抗的案件，通过分析当事人的心理状态，结合实际，把握纠纷和争议的核心问题，运用有效的调解手段加以处理，以利于安定社会秩序，4 实现良好的社会效果。

在现有条件下，就民事法律关系实体和诉讼程序方面存在的问题，多做调查研究，注意研究新情况，解决新问题。在办案中，探索公开审查、律师代理申诉和简易审查结案方式等制度，使之日渐成熟、完善。

（二）通过多种途径，优化民事行政检察工作执法环境。

1、畅通联系渠道，主动接受人大监督，努力改进民行检察工作。针对民行工作立法不完善，检法两家分歧较大的实际条件，争取作为立法机关和享有司法监督权的人大来解决问题不失为上策。畅通联系渠道，通过每年检察工作报告、报送检察信息、专项汇报等形式主动接受人大监督，向人大汇报工作，使人大代表了解民行工作，早日将民行立法提上日程。

2、加强与法院的联系，处理好监督与配合的关系。人民检察院对人民法院的审判活动进行法律监督，其核心是维护司法公正，保证法律的正确统一实施。民行检察工作质量好坏，与法院的密切配合和大力支持是分不开的检察机关要处理好配合、制约与监督的关系，通过检法两家的定期会晤、联席会议制度、文件互换、类案研讨、抗前协商等多种途径改善检法两家关系，营造优化的民事行政检察工作执法环境，提高检察机关办案效率。

（三）增强民行队伍的政治素质和业务素质。为适应新时期下的民事行政检察工作，要通过开展多种形式提高政治素质和业务素质。

（四）加强对民行检察工作的宣传，进一步扩大社会影响。如前所述，民行检察工作开展的时间不长，其职能、地位和作用仍不为社会所普遍了解。因此，继续作好宣传工作，让全社会了解民行检察工 5 作，使我们的工作效果得以体现。一是充分利用的报纸、广播、电视台等新闻传媒宣传民行检察工作的职能、地位和作用。二是通过报道查办的典型案例表明检察机关开展民行检察监督的必要性，扩大办案效果。三是继续以报、散发材料、法律咨询等多种形式，开展宣传活动，推动民行工作的深入开展。

第三篇：拓宽民行检察监督线索收集渠道

【工作动态】

湘潭县院三项措施

拓宽民行检察监督线索收集渠道

今年以来，湘潭县院采取三项措施，拓宽民行检察监督线索收集渠道，积极构建多元化民行监督格局，收集各类监督线索6件，办结违法调查案件2件，执行监督1件。

一是在大走访中收集监督线索。结合“大走访”活动，通过定期走访人大、政法委、法院、信访局、司法局、律师事务所等机关以及乡镇，收集了解群众诉求，获取案件线索。如今年5月，检察干警走访时发现，法院在执行一起赔偿纠纷案时，在执行中主持调解，违反了民事诉讼法“执行和解只能是当事人自行达成”的规定，执行人员主持调解系违法，该院通过调查向法院发出了纠正违法通知。

二是在法制宣传中收集监督线索。为加强人民群众对民行检察工作的了解，该院民行科利用农村赶集机会，会同控申科，送法下乡，宣传民行案件的受理范围、条件和办案纪律等。今年以来，该院先后在易俗河、中路铺等乡镇进行了6次大型宣传，接待群众370余人次，发放《民事行政申诉告知书》600余份，获取督促、支持起诉线索3件。

三是建立申诉、信访定期移送评查机制。即人大、政法委将法院受理的人民群众申诉、信访案件交由该院民行科评

查，提出评查处理意见。今年以来人大、政法委交办此类案件5案，通过评查发现违法调查线索1件。如通过评查发现的一起货款纠纷违法行为调查案，该案系11人的必要共同诉讼，但原审只列其中3人为原告，没有将其他8人列为原告，违反了民事诉讼法的相关规定，该院经调查核实向法院发出了纠正违法通知。（湘潭县院）

湘 潭 检 察 信 息

（第15期）

第四篇：2012年民行检察工作计划

二○一二年民行检察工作计划

2012年，民行科将按照院党组的工作部署，继续深入贯彻全国检察机关第二次民事行政检察工作会议精神，落实两高会签的司法改革文件要求和省人大《决定》精神，充分履行民行检察工作职责，不断推动民行工作向前发展。

一、积极开展违法行为调查工作，促进政府相关职能部门规范执法

按照省检察院制定的《关于民事行政检察部门开展违法行为调查工作的指导意见》规定的调查重点、程序和方法，积极开展违法行为调查工作，在审查案件过程中注意发现行政机关执法工作中存在的违法行为，并通过提出检察建议等手段，促进政府相关职能部门规范执法。同时，进一步健全与反贪、反渎等部门之间的案件线索双移送、处理结果双反馈机制，在紧密协作中发挥整体监督效能。

二、加大执行监督力度，切实纠正执行违法行为 执行监督是基层民行工作九项工作职责之一，我们将充分履行这一职责，加大对同级法院的执行监督力度。通过举行座谈会等形式，全面掌握我县司法执行工作的突出问题，认真研究民行工作对执行监督的切入点和方法手段；通过办理执行申诉个案，综合运用口头监督、书面检察建议、纠正违法通知书等多种监督手段，切实纠正执行违法行为。1

三、加强行政检察工作，确保民行检察协调推进

一直以来，行政检察是我们诉讼监督工作中的薄弱环节。为破解行政检察发展难题，我们将认真研究和探索行政检察工作的性质、特点和规律，重点对征地拆迁、企业改制、山林权属等社会热点问题引发的行政争议案件进行监督。通过扩大办案规模，提升监督质量，规范办案流程，凸显监督实效，逐步确立起民事与行政检察协调发展的工作格局。

四、加强调研工作，提炼办案经验

调研工作是推动民行工作持续科学发展的一大举措，应属民行科的主业之一。今年，我们将组织力量开展调研工作，通过深入相关职能部门、走访和听取民众意见、认真分析和总结以往办案发现的问题以及存在的困难与不足等举措，将有关素材进行整理，提炼为理论成果，以更有效的指导实务工作，并为构建“学习型机关”，展现我院整体理论水平作出自己应有的贡献。

总之，今年我们要在上级的指导帮助下，在院党组的领导下，在兄弟部门的有效配合下，以真抓实干的工作作风，充分发挥民行检察监督职能，努力开创民行检察工作的新局面。

二○一二年二月十六日

第五篇：曹建明检察长关于民行检察监督工作的报告

曹建明：坚持法律监督属性 努力实现民事行政检察工作跨越式发展

来源:检察日报

曹建明

2010年07月26日 09时46分

党的十七大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央对新时期检察工作作出一系列重要指示，突出强调要加强对诉讼活动的法律监督，切实解决执法不严、司法不公问题。2008年，***同志在深入贯彻党的十七大精神、全面加强和改进检察工作座谈会上指出:“对于民事、行政诉讼进行法律监督是国家法律赋予检察机关的重要职能，要维护民事、行政裁判的严肃性，使公正的判决裁定得到有效执行，使显失公平的判决裁定得到及时纠正。”各级检察机关一定要把思想和行动统一到中央的要求上来，以高度的责任感和紧迫感，大力加强和改进民事行政检察工作，更好承担起维护司法公正、维护社会公平正义的神圣职责。

一、充分认识新形势下大力加强和改进民事行政检察工作的重要性和紧迫性

加强和改进民事行政检察工作，是维护社会主义市场经济秩序、保障经济又好又快发展的需要。没有完备的法治保障就没有成熟的市场经济。随着社会主义市场经济不断发展，检察机关法律监督的地位和作用更加突出，不仅要依法打击经济犯罪，还要加强民事、行政领域的法律监督，切实维护良好的市场经济法律秩序。特别是要按照党中央关于完善社会主义市场经济体制、完善基本经济制度、健全现代市场体系的要求，更加重视做好民行检察工作，通过强化对民事行政诉讼活动的法律监督，促进依法调节民事、行政关系，促进建立完善市场经济的诚信机制和依法管理的有效机制，促进形成统一开放竞争有序的现代市场体系，为加快转变经济发展方式、实现经济又好又快发展提供有力的司法保障。

加强和改进民事行政检察工作，是深入推进三项重点工作、维护社会和谐稳定的需要。民行检察工作与三项重点工作具有十分密切的关系。检察机关要通过开展民事行政诉讼监督，并针对发现的社会管理漏洞提出检察建议，促进依法行政，促进社会建设和社会管理创新;通过依法纠正司法不公等问题，严肃查处司法人员贪赃枉法、徇私舞弊等犯罪，促进公正廉洁执法。特别是民事行政申诉案件直接关系群众切身利益，如果群众的合理诉求得不到依法公正解决，被错误裁判扭曲的民事行政法律关系得不到及时有效矫正，就容易转化为影响社会和谐稳定的消极因素。因此，办理民事行政申诉案件既是维护司法公正的过程，也是解决群众诉求、促进定分止争、化解社会矛盾的过程。在当前各种民事、行政矛盾纠纷凸显，民商事利益冲突协调难度不断加大的情况下，民行检察工作在维护社会和谐稳定方面的责任更加重大、作用更加重要。

加强和改进民事行政检察工作，是关注和保障民生、维护社会公平正义的需要。随着我国经济社会发展和民主法制建设进程加快，人民群众对在物质文化生活上公平正义的要求越来越高，不仅要求权利和机会公平，而且要求规则和结果公平;不仅要求人身、财产权利得到平等保护，而且要求权利被侵害后得到公正的司法救济。由于民事行政法律调整范围之广，民事行政案件数量之大，民事行政案件裁判结果与当事人切身利益密切相关，人民群众对社会公平正义和司法公正的要求也更多地集中在民事行政诉讼领域。我们一定要从检察工作的人民性出发，不断加强和改进民行检察工作，坚持执法为民、关注和保障民生，更好地满足人民群众对公平正义的司法需求。

加强和改进民事行政检察工作，是坚持和完善中国特色社会主义检察制度、推动检察工作科学发展的需要。检察机关作为国家法律监督机关，依法对刑事诉讼、民事审判、行政诉讼活动实行法律监督，是我国检察制度的重要特色。其中民行检察承担了两大诉讼监督职责，决定了民行检察制度是中国特色社会主义检察制度不可或缺的重要组成部分，决定了大力加强和改进民行检察工作对坚持和完善中国特色社会主义检察制度，提升检察机关法律监督的全面性、权威性，具有十分重要的政治和法律意义。这项工作开展得如何，直接关系到中国特色社会 2

主义检察制度的优越性能否充分发挥，关系到检察工作能否实现科学发展。

20多年来，民行检察工作取得了长足发展，但仍然是检察工作相对薄弱的环节，存在不少亟待解决的问题。同时也要看到，经过长期的不懈努力，民行检察工作已积累了不少行之有效的实践经验，培养了一批素质较高的业务骨干，为推进民行检察工作创新发展奠定了坚实基础。随着司法体制和工作机制改革不断深化，民事行政诉讼法律监督制度逐步完善，一些制约民行检察工作开展的深层次问题正在得到解决，民行检察工作面临前所未有的发展机遇。特别是党中央、全国人大和各级党委、人大以及社会各界对民行检察工作高度重视、大力支持，为民行检察工作创新发展提供了强大动力和根本保证。我们一定要增强信心和决心，以高度的责任感、紧迫感和攻坚克难的勇气，把握机遇，迎接挑战，努力实现民行检察工作跨越式发展。

二、准确把握民事行政检察工作的法律监督属性、职能定位和基本要求

民事行政检察工作的基本职责是对民事审判、行政诉讼活动进行法律监督。民行检察工作在改革发展中必须立足并坚持法律监督属性。一是，民行检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分，在性质上是对公权力的监督，监督对象是民事审判、行政诉讼活动;二是，民行检察监督是居中监督，检察机关代表国家行使法律监督权，在当事人之间保持客观、中立、公正立场，不代表任何一方当事人;三是，在对民事审判、行政诉讼的多元化监督体系中，民行检察监督发挥着其他监督不可替代的重要作用，与其他监督相辅相成、分工制约;四是，民行检察监督的范围、方式和方法有待进一步探索完善，但其基本要求仍然是:在法律授权范围内对发生的违法情形或生效的错误裁判进行监督;五是，在现行法律框架下，民行检察监督的效力主要是依法启动相应的法律程序、提出相应的司法建议或意见，促使人民法院启动再审程序和纠正违法情形，既不代行审判权，也不代行行政权;六是，民行检察监督的基本目标是通过依法监督纠正诉讼违法和裁判不公问题，维护司法公正，维护社会主义法制统一、尊严、权威。与此同时，在开展民行检察监督的过程中，检察机关还承担着维护人民权益、维护社会 3

和谐稳定、服务经济社会发展的重大责任。

面对新形势新任务新要求，各级检察机关必须站在党和国家事业发展全局的高度，深刻认识、全面把握民行检察工作的法律监督属性和基本职能，始终坚持以科学发展观为指导，认真总结实践经验，不断探索工作规律，努力在更高水平上推动民行检察工作健康深入发展。为此，要牢牢把握以下几点:

一要始终把民行检察工作放在党和国家工作大局中谋划和推进。民行检察工作与改革发展稳定大局密切相关，必须始终围绕大局来开展，从服务大局出发明确加强和改进工作的切入点和着力点。当前，要重点围绕为加快转变经济发展方式、保持经济平稳较快发展服务，密切关注热点领域的经济纠纷和司法状况，综合运用抗诉、督促起诉、支持起诉等手段，加强对国有资产、知识产权、环境资源、新农村建设等方面的司法保护，保障中央关于转方式、调结构、自主创新、环境保护、“三农”工作等重大决策部署的落实。要认真贯彻中央关于深入推进三项重点工作的决策部署，深入研究在民行检察工作中化解社会矛盾、推动社会管理创新、促进公正廉洁执法的有效途径，着力转变执法观念、完善执法机制、改进执法方式，更加注重发挥民行检察工作在促进经济社会又好又快发展、维护社会和谐稳定中的职能作用。

二要切实从人民群众的新要求新期待出发加强和改进民行检察工作。民行检察通过对公权力的监督，间接具有权利救济的作用。人民群众提出申诉，就是要通过检察机关的监督，在实现公平正义中维护自身的合法权益。要大力推进“亲民检察”、“民生检察”，关注群众的诉求，切实把加强法律监督同维护人民权益紧密结合起来。坚持把民行检察监督的重点放在人民群众反映强烈的突出问题上，特别是加强对审判人员徇私舞弊、枉法裁判和其他严重违反法定程序、严重侵害当事人及案外人利益的行为的监督。像张章宝同志那样，以对群众高度负责的态度，热情接待来访，认真听取诉求，及时审查办理每一起申诉案件。注意倾听群众意见，不断改进办案方式方法，完善和落实便民措施，耐心为群众明法析理、释疑解惑，切实把执法为民体现到执法态度、行为、作风等各个方面。

三要不断深化对民行检察工作规律性的认识。民行检察工作起步较晚，国内外可供借鉴的经验不多，需要在实践中不断探索。我们既要推动民行检察监督的范围、手段、机制、方式逐步完善，不断强化民行检察监督职能，又要准确把握民行检察监督的特点和规律，保证法律监督权依法正确行使，保证民行检察工作的正确发展方向。特别是民行检察监督主要是对诉讼活动的监督，要坚持遵循司法规律，符合诉讼原理，有利于民事、行政诉讼活动有序高效运行，实现办案数量、质量、效率、效果有机统一;坚持遵循当事人意思自治原则，尊重当事人在法律规定范围内的处分权，除损害国家利益、社会公共利益和以违法犯罪损害司法公正的以外，一般应以当事人申诉作为审查案件、提出抗诉的前提和基础;坚持遵循当事人平等原则，保障双方当事人平等对抗的权利，维护诉讼结构的平衡;坚持遵循民事审判和行政诉讼的不同规律，尊重审判机关根据双方举证和证据的证明力依法作出的裁判;坚持正确处理加强法律监督与维护裁判稳定性的关系，既反对把裁判的既判力绝对化，又充分考虑维护生效裁判既判力的需要，准确行使抗诉等监督权，努力寻求公正与效率的合理平衡。

四要坚持把改革作为推动民行检察工作创新发展的动力。要继续按照中央关于深化司法体制和工作机制改革的部署，紧紧围绕强化法律监督和加强自身监督，推动完善民行检察监督范围和程序，不断创新民行检察监督机制和方式。高度重视民行检察理论研究，深入回答民行检察工作面临的重大理论和实践问题，加强对改革实践的理论概括与立法推动。正确处理深化检察改革与做好当前工作的关系，既要着眼长远，稳步开展改革试点，着力研究解决民行检察监督面临的体制性、机制性障碍，又要立足当前，把主要精力放在履行法律赋予的监督职责、用好用足现有法律监督手段上，毫不放松地抓好各项民行检察工作。

五要加强与人民法院的沟通协调。在民事行政诉讼中，检察机关与审判机关承担的职责不同，但都是为了实现司法公正，保障国家法律的统一正确实施。检察机关开展民事行政诉讼监督，对人民法院既是监督，又是支持。从这个意义上讲，两者之间不是互相掣肘，不是唱对台戏，而是在各自职权范围内依法独立公正行使检察权和审判权，共同维护司法公正和司法权威。检察机关既要敢于监督、5

善于监督、强化监督，忠实履行宪法和法律赋予的职责，又要依法监督、规范监督、理性监督，积极营造与审判机关的和谐关系。要主动加强与人民法院的沟通，树立共同的司法理念和司法价值观。要善于换位思考，既把握检察权运行的内在规律，又尊重审判权运行的内在规律，不断改进监督方式和方法，建立健全正常有序的工作机制，在依法监督纠正错误裁判的同时，积极做好正确裁判的服判息诉工作，实现良性互动，保障检察机关与审判机关协调有序有效地开展工作。

三、紧紧围绕强化法律监督职能、推进三项重点工作，进一步加强和改进民事行政检察工作

大力加强和改进民事行政检察工作，首先必须立足于现行法律规定，切实履行好法律赋予检察机关的监督职责。要坚持把工作的重点放在依法办理民事行政申诉案件上，在加大监督力度的同时，进一步提高办案质量;特别是要从深入推进三项重点工作出发，更加注重化解社会矛盾、推动社会管理创新、促进公正廉洁执法，努力实现办案力度、质量、效率、效果有机统一。

(一)着力加大办理民事行政申诉案件力度。办理民事行政申诉案件，是检察机关对民事审判、行政诉讼实施法律监督的主要途径。因此，强化民行检察监督，关键是要进一步采取有效措施，逐步扩大办案规模，提高办案质量和效率，形成更加有力的监督态势。一要进一步畅通申诉渠道。大力开展各种形式的宣传活动，广泛宣传检察机关的民行检察监督职能，增进社会各界和人民群众对民行检察工作的了解。加强和改进相关信访工作，加强和改进与司法行政机关、律师事务所、法律服务所、乡镇司法所、企事业单位的联系，充分发挥民生热线、派出检察室等新平台的作用，落实便民措施，方便群众申诉。对受理的民事行政申诉，要进一步建立健全相关程序和工作制度。二要重点加大办理不服二审生效裁判的申诉案件力度。我国民事诉讼法和行政诉讼法均规定了两审终审制，当事人不服一审判决应当先行上诉，如果怠于或规避行使上诉权而转向检察机关动用抗诉权，不仅耗费有限、宝贵的司法资源，也使两审终审制失去应有的作用。各级检察机关要逐步调整抗诉案件结构，把办案重点放在不服二审生效裁判的申诉上。当事人 6

在一审判决生效前到检察机关申诉的，应当明确告知其依照法律规定的程序提出上诉。三要大力推进检察一体化办案机制建设。要认真总结实践经验，进一步明确职责分工，加强协作配合，整合检察资源，提高办案效率。特别是要注重发挥基层检察院在执法办案中的基础性作用，实现工作重心下沉，增强办案工作合力，努力解决“倒三角”问题，逐步形成各级检察院各有侧重、各负其责、密切配合的工作格局。四要加快推行网上办案。通过推进检察信息化建设，实现办案信息网上录入、办案流程网上管理、办案时限网上预警、办案质量网上考核，加强网络视频系统在汇报、研究案件和指导办案中的运用，切实依靠科技提高办案效率、加大办案力度。

(二)着力构建以抗诉为中心的多元化监督格局。要坚持把抓好抗诉工作作为民行检察监督的中心任务，充分运用抗诉手段监督纠正确有错误的裁判。同时，注意抗诉与再审检察建议、纠正违法通知书、检察建议等其他监督手段的综合运用和有效衔接，注意发挥各种监督手段的整体效能。一要把抗诉与再审检察建议有机结合起来。根据案件的实际情况，灵活运用抗诉和再审检察建议两种手段，既保证监督力度，又争取好的监督效果。要认真总结再审检察建议工作经验，进一步规范适用范围、标准和程序，充分发挥再审检察建议在提高司法效率、节约司法资源、强化同级监督等方面的积极作用。二要把纠正错误裁判与纠正违法行为有机结合起来。按照中央关于对司法人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的要求，对在办理民事行政申诉案件中发现的审判人员、执行人员渎职行为，要通过发出纠正违法通知书、更换办案人建议书，及时纠正违法，保障诉讼活动依法进行。对于审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判或者其他严重违反法定诉讼程序的行为，可能影响案件正确判决、裁定的，要坚决依法提出抗诉。三要把办理民事行政申诉案件与发现、移送司法不公背后的职务犯罪线索有机结合起来。民行检察部门在办好申诉案件的同时，要加强与侦查、控申等部门的协作配合，注意发现隐藏在司法不公背后的司法人员职务犯罪线索，移送并配合侦查部门依法查处;职务犯罪侦查部门在办案中发现民行案件存在司法不公问题的，也要及时移送民行检察部门，充分发挥检察机关整体监督的优势、合力与实效。

(三)着力提高抗诉案件质量。办案质量是取得良好监督效果的前提和基础。特别是抗诉案件，如果事实不清、观点不正确、理由不充分、适用法律错误甚至不该抗诉而抗诉，不仅难以取得预期效果，而且浪费司法资源、损害司法权威。要牢固树立办案质量是生命线的意识，进一步建立健全办案质量保障机制。一要探索实行合议制度，完善专家咨询制度，加强对抗诉案件特别是重大疑难复杂案件的集体研究;进一步规范检察委员会研究讨论民行抗诉案件制度，明确抗诉案件提交检委会讨论的范围，充分发挥检委会的审查把关作用。二要全面推行抗诉书说理制度，提高抗诉书的说理性，增强抗诉观点的说服力，促进法院依法改判。三要完善跟踪监督机制，加强与再审法院各环节的联系沟通，认真履行出席再审法庭的监督职责，充分发挥检察长、副检察长列席审委会的监督作用，对再审结论确属错误的视情启动后续监督程序。四要健全办案质量评查机制，定期对抗诉案件进行复查，重点加强对再审维持原判案件的质量评查，认真分析原因，重视查找自身不足，有针对性地改进工作。五要建立民事行政诉讼监督案例指导制度，加强类案研究，总结成功经验，正确掌握抗诉标准，提高整体工作水平。

(四)着力加强和改进对行政诉讼的法律监督。由行政诉讼“民告官”的特点所决定，行政诉讼监督具有较强的政策性、复杂性和社会性，办理相关申诉案件的难度大、要求高。近年来，随着人民群众法律意识不断增强，进入司法领域的行政争议持续上升。各级检察机关要积极适应形势变化，高度重视行政申诉案件办理，认真总结经验，深入研究规律，不断提高行政诉讼监督能力和水平，更好地维护司法公正、促进依法行政。在办理行政申诉案件的过程中，必须正确处理维护司法公正与维护社会稳定的关系，既要认真履行监督职责，该抗诉的依法抗诉，又要注意发现政府在行政行为中存在的问题并提出检察建议，对行政机关工作人员在执法中的失职渎职和侵权行为加强监督，还要深入分析行政争议涉及的矛盾和成因，做好化解矛盾工作。对裁判确有错误的，要配合人民法院和有关部门尽可能先采取协调方式处理，帮助政府改进工作作风、完善管理方式，促进问题依法及时解决，促进社会建设，推进社会管理创新。

(五)着力发挥民行检察工作化解社会矛盾的职能作用。检察机关办理民事行 8

政申诉案件，最终都要落实到:不仅要纠正错误裁判、维护司法公正，而且要按照深入推进三项重点工作的要求，把化解矛盾贯穿于执法办案的始终，特别是要牢固树立抗诉与息诉并重的观念，对所受理的申诉案件既不一抗了之，也不一推了之，在各个执法环节重视做好深入细致的化解矛盾工作。一是从受理、立案到审查终结各个环节，都要坚持实事求是、客观公正的立场，依法告知申诉人可能出现的各种情况和诉讼风险，始终注意加强法制宣传和释法说理。尤其对不立案、不提请抗诉、不抗诉、终结审查等案件，要采取当面和书面答复告知相结合的方式，充分说明理由和依据，耐心释疑解惑，加强心理疏导，引导当事人服判息诉。二是要认真总结一些地方的成功经验，探索依托“大调解”工作体系，建立健全民事申诉案件检调对接工作机制，加强与人民调解、司法调解和行政调解的衔接、配合。对当事人双方有和解意愿、符合和解条件的，要积极引导和促使当事人达成和解，配合人民法院及相关部门做好有关工作。三是要探索将息诉、和解工作纳入民行检察工作考评范围，进一步规范息诉、和解工作程序和要求，引导各级检察机关和广大检察人员更加自觉地做好化解社会矛盾、维护社会稳定工作。

四、加强改革探索和理论研究，不断完善民行检察体制和工作机制

中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》指出，要“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”，“明确对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”。检察机关要以中央确定的改革任务为重点，继续深化各项改革论证和试点，稳妥推进民行检察体制和工作机制改革。

(一)继续推进强化民事行政检察监督的改革探索。通过改革强化民行检察监督，关键是完善监督范围，创新监督方式，增强监督效力。要围绕中央确定的改革任务，注意根据民行诉讼规律和检察监督职能定位探索监督的范围、程序和手段，充分考虑检察监督对诉讼进程和审判活动的影响，认真研究不同情况下检察监督的合理、有效方式，积极探索开展类案监督等新举措，保证检察机关的监督既有利于维护司法公正，又有利于诉讼的顺利进行。要继续开展督促起诉、支持起诉等改革探索，总结经验，加强规范，确保这些改革举措取得良好效果。

(二)高度重视民行检察工作监督制约机制建设。强化自身监督是检察工作健康发展的重要保证，民行检察工作也不例外。一要大力加强执法规范化建设，抓紧修订完善办案工作规则，健全受理、立案、审查和抗诉等各个环节的制度规范，细化工作流程，明确执法标准，强化办案责任，建立健全立审分离、案件审批等制度。二要加强检察机关各部门之间的相互制约，认真落实抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制，坚持实行民行申诉案件分别由控申部门负责受理、民行部门负责审查制度。三要强化上级院对下级院办案工作的监督，进一步完善抗诉案件备案制度，注意加强对申诉人不服下级院不立案、不提请抗诉等决定的复查。四要重视征求人民法院对监督工作的意见、建议，完善和落实听取各方当事人及律师意见、回访当事人等制度。五要把民行检察工作作为深化检务公开的重要内容，除执法依据、办案程序要全部公开以外，还要实行审查结果、法律文书公开，接受社会各界和人民群众监督。

(三)大力加强民事行政检察理论研究。要加强对民行检察工作、民行检察改革中重大理论和实践问题的研究，特别是要深入研究民行检察制度的理论基础、发展规律及方向;深入研究民行检察监督的性质、特点、范围、方式;深入研究检察机关在民事行政诉讼中的职能定位、职权配置;深入研究在民行检察工作中如何更好地遵循司法规律，更好地贯彻民事、行政诉讼的基本原则，更好地协调与审判机关和诉讼当事人的关系。高度重视民事行政诉讼立法研究，积极提出落实司法体制改革、完善民行检察制度的立法建议。加强与法学界的交流和合作，加强与专家学者的共同研究，努力增强民行检察理论研究成果的科学性、创造性和说服力。

五、切实加强领导，推动民事行政检察工作取得更大成效

大力加强和改进民行检察工作，不仅需要民行检察部门付出不懈努力，更重要的是各级检察院党组必须切实加强领导，着力解决存在的突出困难和问题，着力改变民行检察工作相对薄弱的状况。

(一)把民行检察工作放在更加突出的位置来抓。各级检察院党组要把民行检察工作摆上重要议事日程，经常听取汇报，研究解决问题，认真谋划加强民行检察工作的思路和措施。检察委员会要加强对民商事和行政法律法规的学习，加强对重大疑难复杂案件的讨论，切实发挥好集体决策、审查把关作用。要配强民行检察部门负责人，符合条件的应当任命为检察委员会委员。检察机关法律政策研究、检察理论研究等部门要与民行检察部门密切配合，共同加强对民行检察工作有关问题的研究。上级检察院要加强调研，及时解决带有普遍性的问题，指导下级检察院打开工作局面、提高办案水平。

(二)进一步加强民行检察机构建设和人员配备。要适应工作发展需要，健全民行检察机构。牢固树立人才是第一资源的观念，采取充实、调整、引进并举的办法，增加办案力量，改善队伍结构。适当增加地市级以上检察院民行检察部门人员编制，提高民行检察人员的比例。注重内部挖潜，把具有较强民行法律功底的人员调整、安排到民行检察部门工作。招录新进检察人员时，要把熟悉民商事和行政法律专业的人员作为招录、引进重点之一。在政治上、工作上、生活上关心爱护民行检察人员，完善激励表彰机制，保持民行检察队伍特别是业务骨干的相对稳定。

(三)大力提高民行检察队伍的整体素质。要高度重视民行检察队伍专业化建设，把思想政治建设与业务能力建设结合起来，把教育培训与实践锻炼结合起来，把培养人才与引进人才结合起来，着力提高队伍的法律监督能力。不断深化社会主义法治理念教育，深入开展“创先争优”活动和“恪守检察职业道德、促进公正廉洁执法”主题实践活动，教育和引导检察人员牢固树立正确的执法理念，增强政治意识、大局意识、责任意识和职业道德意识。加强与民行检察业务密切相关的新知识、新技能的培训，开展形式多样、贴近实际的岗位练兵活动，提高民行检察人员适用法律能力、证据审查能力、文书说理能力、再审出庭能力以及做好群众工作、化解社会矛盾等能力。积极选调下级院业务骨干到上级院挂职锻炼，推动东中西部检察院互派民行检察干部挂职锻炼。加强民行检察业务专家评审工作，建立全国和省级民行检察人才库，努力培养造就一批在司法界、法学界有影 11

响的高层次专家型人才。毫不放松地抓好反腐倡廉建设，严明办案纪律，强化监督管理，严格规范检察人员与当事人、律师、法官的关系，树立公正廉洁执法的良好形象。

(四)自觉接受党的领导和人大监督。要坚持主动向党委、人大报告民行检察工作的重大部署、重大事项和重大案件办理情况，紧紧依靠党委、人大的重视和支持，协调解决监督工作中的困难和问题。深入学习贯彻人大常委会关于加强法律监督工作的决议、决定，认真研究落实人大代表提出的意见和建议，不断加强和改进民行检察工作。