完善人民银行县级支行同级监督机制的思考（小编推荐）

第一篇：完善人民银行县级支行同级监督机制的思考（小编推荐）

完善人民银行县级支行同级监督机制的思考

[摘要]人民银行县支行作为中央银行的基层派出机构，是宏观调控政策的具体执行者、货币政策的传导者、地方金融稳定的监护者、金融服务的提供者和地方社会经济发展的推动者，其作用的有效发挥、地位的持续巩固，有赖于内部监督机制的形成和不断完善。笔者通过近年来县支行的实践，认为人民银行县级支行同级监督机制的健全和完善，需要重点把握筑牢民主管理基石，发挥各管理层群体和个体职位绩效，不断创新和提高基层央行的履职能力建设，有效服务地方经济健康发展。

关键词：县级支行 监督机制 思考

一、县支行同级监督机制的现状

（一）县支行建设改革步伐明显加快

近年来，许多地方的人民银行县支行制度设计日臻完善，内设机构得到不断优化，人员编制得到初步有效整合,县支行“小而有为”的组织架构建立初显成效，基层央行的履职能力建设深入推进，地方经济对金融服务需求明显增强，基层央行履职功能明显增多，成为加快完善县支行同级监督机制的主要动力。

（二）县支行同级监督机制建设现状

近年来，对县支行工作机制的探索和修订从未停歇。进入2010年，中心支行下查一级的工作机制基本成形，除了业务部门对口实施的业务监督和中心支行内审部门对县支行实施的周期性全面审计、履职审计等监督措施外，纪检监察部门对县支行的监督检查以半年为周期进行（用中支年度工作总结）。在同级监督方

─ 1 ─

面，设立了三条基线，一是由中心支行纪委派驻县支行的纪检组牵头实施对县支行党组的同级监督；二是由在县支行设立的纪检监察内审室，牵头实施对县支行内设各部门的同级监督；三是县支行纪检组长按年向中心支行纪委述职、中心支行纪检监察室和内审处对县支行纪检监察内审室年度工作目标考核等促进县支行同级监督者履职的制度安排。

（三）多元化的内部监督机制初步形成

此外，还有党组成员之间的互相监督、支行行政领导班子对各部门的监督管理、群众对中层干部和领导班子的监督等。由此可以看出，从县级支行同级监督的制度设计而言，已经日臻完善。但不可否认的是，制度设计还存在诸如上级行对下级行实施同级监督的工作绩效评价过于粗放、县级支行纪检组和纪检监察内审室履职能力的培养途径单一等问题。

二、制约县支行同级监督机制的主要因素

（一）主要领导自觉性和执行意志

人民银行分支机构领导管理体制的一个重要特点，是实行党组（委）领导下的行长负责制。作为县支行党政“一把手”的党组书记、行长，如果没有接受同级监督的自觉性，也没有在本支行坚决推进同级监督的意志，同级监督制度的执行就不可避免地出现不好监督、不便监督、不敢监督的“三不”现象：党政“一把手”处于同级的核心和主导地位，监督者的“命运”很大程度上集中在被监督者手中。对于有的以“老大”自居，自恃特殊，不愿意接受监督，甚至一听到监督就反感，认为是在找茬子、捅娄子的党政“一把手”，监督者往往慑于权威，害怕“穿小鞋”，担心工作职位被调整，顾虑“碰钉子”，睁只眼闭只眼，削弱或放 ─ ─ 2

弃监督。对部门或部门领导的监督与查处，也需要党政“一把手”的重视与支持。党政“一把手”重视了，同级监督便会顺利进行，监督力度才能适应监督工作目标。

（二）监督者履职能力和主动履职意愿

在党组书记、行长对实施同级监督的自觉性和执行意志得到保证的条件下，同级监督制度体系、工作机制的完善等问题会迎刃而解，监督者的履职能力和主动履职意愿就上升为影响县级支行同级监督制度绩效的主要问题。

（三）监督工作机制不健全

目前县支行在同级监督的范围、权限、内容、方法和程序，缺乏缜密的具体规范，要么分散零碎不成体系，要么过于原则不好操作，而在对党政“一把手”的同级监督中，传统的上对下式的开会、发文件、听汇报、搞专项检查的监督方法不适用，党纪政纪所规定的各类处罚手段因权限限制又不能用。这种机制的缺漏、方法手段的贫乏，使同级监督陷入了软弱无力的境地。

三、县支行同级监督机制的体系设计

随着外部社会经济金融环境的变化和央行职能不断调整,对县级支行的监督工作也提出了更高和更新的要求,迫切需要探索建立同级综合监督体系。笔者以为，在这一体系中，在肯定党组统一领导的前提下，要注意发挥4个层次的监督职能：一是行长的监督职能。人民银行各级分支机构实行的都是行长负责制,履行监督职能，是行长实现其行政意图的主要途径和手段；二是纪检组的监督职能。纪检组的监督，需要实现执行上级行纪委、监察部门工作部署与体现支行党组的行政意志的有机结合。三是部门负责人为实现一定时期或阶段工作目标而对本部门及其员工履行

─ 3 ─ 的监督职能。四是群众的民主监督职能。四个层次的监督应该并行不悖，相辅相成｡而这四个层次监督职能的有效发挥，需要做好三件事：一是完善支行党组议事规则，确立对党组及其成员的监督效果；二是规划支行履职目标，落实同级监督载体；三是健全行为准则考评机制，促进支行履职目标的完整实现。此外，上级行和县级支行所在地党委、政府、相关政府部门、金融机构和金融消费者的监督、评价职能的有效发挥，对县级支行同级监督机制的健全和完善也发挥着至关重要的作用。

四、构建县级支行同级监督体系的设想

（一）完善县支行党组议事规则

县级支行的党组议事规则，经过多年的不断完善，已经确立了民主集中制原则和相应的具体规定。实践证明，为了确保以民主集中制原则在党组议事规则中核心地位的体现，避免出现因个人能力突出或其他原因而形成党组书记在党组议事过程中的强势地位或独断专行行为，在议事规则的具体规定中，应该补充建立“事前尊重民意，事中服从审核，事后接受评价”的硬性规定。一是事前尊重民意，是指党组在依职议定相关事项前，必须就该事项征求全行干部职工意见，在支持率小于80%的情况下，不予议定。二是事中服从审核，是指党组在讨论待议事项的过程中，要听取法律事务、纪检监察和内审部门或人员就待议事项的合法、合规性的审核意见，审核未通过的事项，不予议定。三是事后接受评价，是指以半年为期，由党组委托纪检组或工会委员会对这一期间党组议定的所有事项进行民主测评，以确定哪些事项可以继续施行，哪些事项需要进行修订后再施行，哪些事项应该停止施行，确保党组议定事项的与时俱进。部分县支行的情况看，新 ─ ─ 4

一届党组在实施这一规定后，监督力量对党组及其成员的监督约束成为常态，使党组决策的正确性和有效性得到保证，干群关系明显好转，支行履职效果显著提升。

（二）规划履职目标和落实监督载体

行为服从于思想，而思想则随个人或团队境遇的变化而不断调整，是所谓“随遇而安”或“顺势而起”。因此，为个人和团队规划 “共同愿景”即履职目标就成为构建同级监督体系的关键问题。由此，必须科学规划支行一定时期的履职目标，并以层层分解的目标作为同级监督的载体，才能使同级监督具体化。分解的履职目标需要包括四个层次：一是县级支行在上级行年度综合考核中的名次定位；二是支行在辖区内通过履行货币政策传导、金融稳定、金融监管、金融服务等职能需要达到的具体工作目标或具体事件；三是季度、月度县级支行需要规划和完成的、以事件为标志的重点、创新或中心工作；四是以总结、部署一周工作为目的的行长办公会周例会。

（三）健全行为准则考评机制突出同级监督效果

一是健全和完善党员监督管理制度，落实党员发挥先锋模范带头作用的行为准则。从目前情况看，党员在人民银行县级支行中所占比例普遍较高，有的县支行党员占全行员工的比例高达近90%。支行由纪检组牵头，出台《党员党性行为积分考核办法》，从每个党员的理论学习、作风纪律、履职责任、廉洁自律等4个方面梳理了若干行为准则，并序时进行积分考核、适时开展党务公开，促进了党风的明显好转，带动了工作质量和效果的有效提升。二是健全和完善人民银行员工与金融企业及其员工的交往监督制度，落实人民银行员工依法履职的行为准则。除了纪检监察

─ 5 ─

室已经实施的人民银行员工公务活动《廉政卡》外，还需要对人民银行员工就个人及其家属在辖区内金融机构取得的贷款、提供的担保、是否存在干涉金融企业正当经营活动的行为等情况进行监督。三是健全和完善支行内部同事之间、部门之间的工作协调、生活交往监督制度，构建和谐氛围。四是严格执行上级行关于党务公开、政务公开、行务公开的各项规定，加强民主管理，巩固支行同级监督成果。

（四）优化和提升监督队伍的履职能力

一是要整顿、调整、提高现有队伍，不断优化选人机制，逐步改善监督队伍的年龄结构、知识结构，增强监督队伍的战斗力。二是要适应反腐败和监督工作长期性的要求，通过在职培训、大专院校开辟监督专业等措施，推动监督工作逐步走上职业化、规范化之路。三是要注重对监督队伍经常性的考核，逐步消除监督者本身难以得到监督的空白，激励监督工作者奋发向上、不断进取，更好地承担起时代赋予的监督重任。

─ ─ 6

第二篇：人民银行XXX市中心支行大监督机制建设工作管理办法

中国人民银行XXX市中心支行 大监督机制建设工作管理办法

第一章 总则

第一条 为进一步增强XXX市中支监督机制建设的针对性和实效性，促进中支安全、高效履行工作职责，特制订本办法。

第二条 本办法适用于中国人民银行XXX市中心支行。

第三条 大监督机制是以降低监督成本，提高监督效率为目标，以整合监督资源、共享监督信息、开展风险预警为手段，运用信息化、专业化和系统化的管理技术及方法，形成的一种资源共享、分工协作、整体联动的内部监督协调运作机制。

第四条 大监督机制建设遵循的原则：

（一）全员参与。大监督机制建设要形成党委统一领导，纪委组织协调，监督部门分工负责，其它职能部门主动配合，全体职工充分参与的运作方式。

（二）全面覆盖。大监督机制建设要贯穿于央行职责履行的全过程，涵盖每个层级、部门、岗位和环节。大监督范围要力求全面，不留死角。

（三）突出重点。大监督机制建设要在全面控制的基础上，重点关注风险集中、易发的部位，实现对业务和权力运行关键环关的有效监督。

（四）持续改进。大监督机制建设要结合基层央行履职环境的变化，适应业务发展的要求，动态调整、持续完善大监督的内容和手段。

第二章 组织机构 第五条 中国人民银行XXX市中心支行成立以行长为组长，纪委书记为副组长；纪检监察、内审、事后监督中心、党委办公室（法律事务）、组织人事（机关党委）、宣传群工部等部门为主要成员单位的大监督领导小组。

领导小组工作职责包括但不限于以下内容：

（一）贯彻落实上级行大监督工作部署；

（二）研究制订大监督工作计划，整合监督资源，确定监督项目；

（三）研究制订大监督工作制度，决定重要监督事项；

（四）评估风险状况，确定风险处置措施；

（五）讨论通过大监督综合报告。

第六条 中国人民银行XXX市中心支行大监督领导小组下设执行办公室（简称“大监督办公室”），负责大监督日常工作。办公室设在纪检监察室，办公室主任由纪委副书记、监察室主任兼任。

大监督办公室工作职责包括但不限于以下内容：

（一）每季度组织召开大监督领导小组联席会议；

（二）起草大监督工作制度，经大监督领导小组同意后组织实施；

（三）建立大监督信息共享机制，实现大监督组成部门之间的信息沟通；

（四）收集项目检查报告和风险评估报告，提出风险处置建议；

（五）起草大监督综合报告；

（六）办理大监督领导小组决定和交办的工作。

第七条 中国人民银行XXX市中心支行大监督领导小组成员部门依据各自分工，履行以下工作职责：

（一）落实大监督领导小组部署的与本部门、县支行相关的各项监督工作；

（二）加强与大监督办公室及成员部门的沟通，按时参加大监督联席会议，按要求报送监督检查计划和检查结论；

（三）定期开展各类业务检查和风险排查，每半年向大监督办公室报送综合检查分析报告。

第三章 监督资源整合

第八条 建立大监督检查报备制度。年初，各监督检查部门和业务职能部门向大监督办公室报送全年监督检查计划，包括实施主体、检查对象、检查内容、检查时间及期限等要素。各部门有临时性监督检查任务应及时向大监督办公室报备。

第九条 大监督的主要检查形式包括三种：综合检查项目、专项检查项目、督导项目。

（一）综合检查项目。大监督办公室将各部门计划在相近时期组织实施的检查项目，协调在同一时间段，集中统一进行；对多部门涉及检查对象相同、内容相近的检查项目，指定牵头部门组织联合检查。

（二）专项检查项目。大监督办公室围绕总、分行、长沙中支以及中支党委中心工作，从促进重大决策部署贯彻落实、强化内控安全的实际需要出发，不定期组织开展专项检查。

（三）督导项目。包括现场督导和非现场督导。现场督导是反映大监督办公室对难以整合的监督检查项目，建立大监督工作台账，督导各部门按时开展检查并抄报检查结果。非现场督导是指大监督办公室采取函审、函询等形式，收集各部门非现场监督信息汇总监督结果。

第十条 大监督队伍建设。中支组建大监督人才库，采取推荐选拔、定向培养等方式，将实践经验丰富、业务水平精湛，有较强事业心、责任心的工作人员吸纳到大监督人才队伍之中，实行分散管理、统一使用。同时，要建立监督协管员队伍，各部门、各县支行要明确1人作为大监督协管员，负责监督检查、信息收集和报告等工作。

第四章 监督信息共享

第十一条 建立大监督信息共享制度。各部门要明确信息共享的内容、形式和范围。应该共享的信息包括但不限于以下方面：

(一）纪检监察部门关于党风廉政建设监督检查、惩治和预防腐败体系建设检查、案件防范风险排查、执法监察以及专项治理等情况；

（二）内审部门关于离任审计、履职审计、专项审计、内控评估等情况；

（三）事后监督部门关于国库、货币发行、营业室等部门会计核算业务的监督情况；

（四）组织人事（机关党委）部门关于干部选拔任用以及党员干部的政治理论学习，思想道德教育等监督情况；

（五）办公室（法律事务）部门关于依法行政、执法检查等情况；

（六）宣传群工部门关于群众监督等情况；

（七）其他职能部门关于制度建设、业务检查等方面的情况。第十二条 建立大监督联席会议制度。每季度召开大监督联席会议，参会人员为大监督领导小组成员，会议主要内容是分析评估大监督工作形势、研究部署大监督工作、分析检查发现的问题和隐患、提出落实整改的意见和建议。会后编会议纪要发领导小组和成员部门。

第十三条 建立大监督信息共享平台。各部门、县支行要及时将现场检查、非现场检查、接受上级检查等监督检查信息以规定的格式报送大监督办公室。发布大监督检查计划、结果及整改落实情况。大监督办公室按季汇总，并遵照信息管理规定进行披露。

第五章 内控风险评估

第十四条 各部门要探索建立风险评估预警体系，制订部门、县支行风险评估办法，提出综合性风险评估量化指标。

第十五条 各部门每半年对风险状况进行自我评估，查找风险点，确定风险等级，提出风险处置意见，上报大监督办公室。

第十六条 风险评估主要内容包括：

（一）运行机制评估。包括对组织结构、决策机制、执行机制、监督机制等方面的评估；

（二）运行环境评估。包括对道德风尚、行为规范、纪律约束、激励机制、廉政建设等方面的评估；

（三）内控过程评估。包括对制度的执行情况、信息交流的畅通性、各关键岗位的风险控制等方面的评估；

（四）履职结果评估。包括对贯彻上级重大决策部署，履行人民银行职能等方面的绩效评估。

第十七条 风险评估结果原则上划分为“高、较高、中、较低和低”五个等级。

第六章 监督成果运用

第十八条 各部门要定期整理、综合分析并充分利用大监督工作成果。对风险评估等级为“中”级以上的部门或县支行主要负责人、直接责任人，可采取约见谈话、批评教育、发函询问等方式进行提醒警示，并责令限期整改，必要时进行责任追究。

第十九条 对风险评估等级为“中”级以上的部门和县支行要重点监督，加大检查频率和力度，督促其限期整改。第二十条 实行大监督综合报告制度。大监督办公室每半年应向同级党委和上级纪委报送大监督综合报告，内容包括大监督工作开展情况、风险评估情况、风险等级及原因分析、风险处置结果及风险防范建议等。

第七章 责任追究和纪律约束

第二十一条 要建立监督激励和约束机制。对内部控制有力、履职成效显著的部门或岗位给予正向激励；对违反法律法规或规章制度，不履行或不正确履行工作职责，导致事故、案件、重大工作差错，造成经济损失和不良影响的，实行经济处罚或“一票否决”，并视情节追究法律责任。

第二十二条 建立违规违纪行为和重大差错责任追究制度。对监督检查中发现的问题，要统一问题定性、统一处罚手段和处罚标准。

第二十三条 大监督工作人员纪律要求：

（一）不准代替被监督部门更改差错；

（二）不准隐瞒被监督部门的履职差错；

（三）不准延误报告发现重大差错和事故的时间；

（四）不准拖延报送相关资料。

对滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、违反纪律的监督人员，大监督领导小组要视情节轻重进行责任追究。

第八章 档案管理

第二十四条 大监督工作档案按照相关业务分工实行归口管理，各部门按照档案管理要求办理立卷、归档手续。

第二十五条 大监督工作档案管理的主要内容：

（一）大监督领导小组、大监督联系会议及大监督办公室产生的档案资料由大监督办公室负责收集管理；

（二）各部门、县支行向大监督办公室报备的检查项目资料，由大监督办公室建立档案索引，便于查询利用。

第九章 附则

第二十六条 本办法由中国人民银行XXX市中心支行大监督领导小组制订并负责解释。

第二十七条 本办法印发之日起实施。

第三篇：完善检察机关法律监督机制的几点思考

完善检察机关法律监督机制的几点思考

华亭县检察院徐立科刘丽

根据宪法和法律赋予的职权，检察机关依法对侦查、审判、执行等各诉讼环节进行法律监督。但目前，检察机关的法律监督工作却存在很多值得研究和解决的突出问题，只有通过建立和完善法律监督机制，优化监督运作方式，不断提高法律监督能力和水平，才能更好的履行法律监督职能。

一、当前检察机关法律监督执行机制存在的主要不足

（一）立案监督疲软、监督难以到位。《刑事诉讼法》第87条规定人民检察院有“要求公安机关说明不立案理由”和“通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”的职权，但在实践中公安机关往往以虚假理由、不充分理由加以唐塞、拖延，或立而不侦、破而不诉。检察机关在法律程序又没有相应的纠正措施，造成监督立案多，进入刑事程序少，使立案监督形同虚设。

（二）监督批捕执行疲软、影响宪法权威。批捕监督是宪法原则。在工作中一是对公安机关随意变更检察机关批准逮捕没有监督措施。《刑事诉讼法》第78条规定，公安机关在对批捕的犯罪嫌疑人变更强制措施时，应当通知原批捕的人民检察院。但在实践中，经常发出变更强制措施后向人民检察院送达备案，检察院发现变更措施错误时犯罪嫌疑人已释放。二是对公安机提请批捕时以在逃等理由对某些同案犯不提请批捕，检察机关通过监督批捕，决定逮捕的往往得不到执行。致使监督批捕执行落实不到位。

（三）刑事审判监督弱化、抗诉工作难以收效。检察机关对刑事诉讼审判活动中违反诉讼程序，有权向法院提出纠正意见，并对确有错误的判决、裁定有提起抗诉的权力。由于刑法分则中规定的量刑幅度过大，侵财犯罪普遍适用罚金刑，附代民事关乎群众利益，法院往往先调赔偿后开庭，先谈罚金再量刑，给群众造成以钱赎罪的误区。刑法条文中3年以上，3年以下规定较多，法定刑3年以上的案件，只要赔偿好，罚金高，就可判3年，3年就可以适用缓刑，罪刑不相适应，但检察机关无法抗诉纠正。

（四）民事行政审判监督没有保障，举步维艰。民事诉讼法和行政诉讼法均规定，检察机关对已经发生法律效力的错误判决、裁定，有权提起抗诉，但检察机关在民事行政审判监督中应该享有哪些具体权力，依何种程序行使监督权，法律没有明确规定，造成检察机关与审判机关之间在调卷、再审出庭、审理期限、检察机关调查取证等一系列问题上发生争议，在一定程度上使民、行监督权取决于法院的认可程度，致使民事检察工作举步维艰、难以开展。

（五）纠正违法缺乏强制力，监督效果不佳。检察院作为法律监督机关，与行政、审判机关相比，既没有实体处分权，也没有纪律处分权，只有提检察建议，发《纠正违法通知书》等行使法律监督权，但现有法律规定和相关司法解释中即没有设监督追究责任的条款，也没有强制保障措施，虽然检察机关通过发出《纠正违法通知》等方式进行了大量的监督活动，但真正监督效果不佳。

二、检察机关法律监督职能弱化的原因

（一）立法过于原则空泛。如民事诉讼法、行政诉讼法分别规定人民检察院有权对民事行政审判活动实行法律监督，但监督范围只限于人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，并限定按照审判监督程序提出抗诉。对于民事审判过程中发生的“暗箱操作”却无法进行监督、制约。监督范围及程序仍有诸多疏漏和缺陷。如立案监督，人民检察院对公安机关在立案中发生违法行为提出纠正意见，如果公安机关不予采纳、拒不纠正，检察机关如何处理，法律没有依据；对通知立案而公安机关拒不立案，法律也没有授予检察机关如何解决的措施。

（二）缺乏机制措施。由于未形成完整的法律监督保障措施体系，检察机关提出的《通知立案决定书》、《纠正违法通知书》、《检察建议书》等监督建议、不被公安、法院采纳或无故拖延，造成检察机关束手无策，形成了“你发你的建议，我搞我的决定”，有时使检察监督权形

同虚设，严重影响了法律监督的权威和实效。

（三）检察理论与政治理论结合研究滞后。在构建和谐社会的政治背景下，去年以来，高检、高法出台了一系列司法解释，目前的法律监督理论研究多致力于检察实践经验的总结，许多设想和原则流于理想层次，缺乏基本的理论构架和引导，成为注释法律条文和具体实践的工具，还未形成完整有效的法律监督理论体系。致使法律监督法理不足，政论馈乏，二者结合研究欠缺。

三、加强和改进法律监督机制的思考

（一）完善立法，制定统一、完备的司法解释，为法律监督提供法律保障

一是补充完善刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法中尚未完善和健全的有关内容及应有的保障性规定。如立案监督，通过增设刑事诉讼法条款和司法解释明确立案监督不仅包括“应当立案而不立案”的监督，还包括不应立案而立案，对公安是否立案、不立案的知情和整个立案活动的全面监督；通过立法进一步明确《说明不立案理由通知书》、《通知立案决定书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法建议书》的法律效力，同时赋予检察机关对拒不接受监督单位和个人建议处分权。在侦查监督上，要确立检察机关对公安机关的知悉权、侦查参与权、建议权、监督处分权和提前介入的法律地位，在审判监督上，通过司法解释赋予规范庭外调查权，建议休庭权；在判决裁定监督上，通过司法解释明确审判监督程序抗诉案件的审理期限，防止久拖不决；在民事行政监督上，通过司法解释规定人民检察院参与诉讼权，明确同级人民检察院有抗诉权等。

二是细化与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼监督相配套的有关关工作细则。建议最高人民检察院制定立案、侦查、审判、判决裁定、执行各诉讼环节的监督细则、规则，提交全国人大审核发布，避免公、检、法三机关各定章程，各行其事，使检察监督制度化、规范化。由全国人大统一司法解释权，通过统一解释，以减少不必要的摩擦，确保执法统一和正确实施。

（二）构建检察一体化，增强法律监督能力

一是按照中央《意见》改革检察机关的人事体制。在坚持党的领导原则下，强化上级检察机关领导下级检察机关的力度，保证法律监督的独立公正。同时赋予检察机关人事决定权，地方各级检察机关的检察长应由上一级检察机关检察长提名，同级人大任命；检察长、副检察长、检察委员会委员一般不从地方党政机关调任。上级检察机关对下级检察机关的检察官有惩戒处分权和人事调动权。

二是改革检察机关经费保障体制。将地方财政负担各级检察机关经费改为中央政府负担，建立全国检察经费统筹制度，由最高人民检察院统一作出预算，报中央财政核定后纳入国家财政预算，实行计划单列，逐级下拨、分级管理。

三是完善检察机关内部工作制度。将上级领导下级工作的体制具体化，明确规定请示、报告制度；指令纠正、备案报批制度和内部检察长负责制，形成下级院对上级院负责，逐步实现上级对下级的绝对领导。

（三）探索“侦检一体化”模式，增强检察机关对侦查程序的监控力度

一是建立侦、检一体化刑事司法模式，增强检察机关在刑事诉讼中对侦查机关侦查取证行为的引导、监督权，实行刑事警察与治安警察分离制度，使其直接受检察机关监督，检察机关要完善监督机制，改进监督方式，使监督作用直接化、具体化，确保刑事司法体制持续高效运作。

二是完善各诉讼监督的责任管理制度、考核奖惩制度及错案责任追究制度，使其更加符合具有检察特色的管理方式，保证各诉讼环节上的监督工作有效开展，防止监督不力、流于形式。

（四）改善用人机制，加强队伍管理、培训力度，提高队伍素质

一是进人、用人要坚持“公开、公平、竞争、择优”的原则，严格执行《检察官法》，把真正德才兼备的优秀人才录用到检察机关。

二是加大教育培训力度，分级管理责任到人、事，不断提高干警的政治素质、职业道德水平和业务能力。

三是强化激励机制，激发干警的工作热情和创新意识，提高法律监督的质量、效率和水平。

第四篇：完善规范性文件监督机制思考建议

现代政治学认为，权力需要监督，没有监督的权力容易产生腐败；如何加强对行政机关行为的监督已成为近年来行政法学研究的一个潮流。根据行政法的理论，行政机关履行社会管理职能作出的行政行为主要分为两大类，一类为具体行政行为，另一类则为抽象行政行为。具体行政行为，顾名思义，就是针对特定人或特定事项作出的可以具化到次数的行政行为，它可以直

接影响特定对象的权利或义务。而抽象行政行为，则是针对非特定对象的，具有较大的适用范围，并在未来一段较长时间内具备效力，可以针对不同对象反复适用的的具有普遍约束力的行政行为；抽象行政行为不直接针对特定对象产生权利义务的变更，只能作为特定对象的权利义务的产生、变更的依据。目前我国针对具体行政行为已经建立了涵盖行政诉讼、行政复议、信访、行政执法责任制等措施在内的多层次的立体监督机制，而对于抽象行政行为的监督，则还处在逐步完善的阶段。

抽象行政行为的表现形式很多，包括有关政府组织和机构制定的行政法规、行政规章、行政措施以及其他具有普遍约束力的决定和命令，等等。根据其不同的法律效力，主要体现为国务院行政法规、国务院部门规章、地方政府规章和其他行政规范性文件。对不同种类的抽象行政行为，其监督机制有不同的重点。由于对行政法规和行政规章的监督涉及到较强的技术性和专业性问题，而且容易对社会管理的稳定性产生较大影响，对其监督应有一个较为慎重的态度和稳妥的处理方式；再且《中华人民共和国立法法》对其监督机制也已作了较为具体的规定，因而本文对此部分内容暂不涉及，而重点研究行政法规、行政规章以下的规范性文件的监督机制。

我国当前对规范性文件的监督机制，首先是《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律赋予的由国家机关主导的组织监督渠道。它主要体现为：

1、全国人大及其常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的决定和命令；

2、县以上地方各级人民代表大会及其常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；

3、国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定；

4、县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。在这种组织监督的机制中，目前已经具有较为稳定的操作程序、规则的渠道主要为根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》确定的各级人民代表大会常务委员会对规范性文件备案审查的监督机制，以及目前在行政机关内部较为广泛的规范性文件前置审查与事后备案相结合的“四级政府、三级监督”的规范性文件监督机制。此外《中华人民共和国行政复议法》第二十七条也规定：行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内处理，无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。

规范性文件的第二大类监督机制是由公民、法人和其他组织作为管理相对人提出申请、要求对规范性文件进行审查而启动的一种社会监督机制。这种监督机制最后也是要落实到组织监督，由有权的机关来处理被提出审查的规范性文件；但由于它是由管理相对人启动的，作为管理对象的公民、法人和其他组织事实上也参与到了对规范性文件监督的过程之中，不同于第一大类的纯粹是由国家机关主导的组织监督，因而它又可以作为一种特定类别的监督机制。广义的社会监督通常还包括新闻监督。但由于新闻监督主要通过舆论等柔性力量发挥作用，不直接启动一种监督程序，因而本文所称的社会监督，更强调的是能够启动监督程序，产生名义上或实质上的审查行为的一种监督机制。

目前由管理对象启动或称为社会启动的规范性文件监督渠道主要也包括二种。一种为《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》及其相配套的地方法规所规定的公民、法人和其他组织可向人民代表大会常务委员会书面提出审查建议的机制；另一类则为《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的，公民、法人和其他组织如果认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定等各类规范性文件不合法，可以在对具体行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请。

比较二类监督机制，第一大类组织监督的对象包括各级政府及其所属政府部门制定的规范性文件，监督范围是全面的；另外它的监督主体既包括地方各级人民代表大会常务委员会，也包括有权的行政机关，因而监督渠道是多层次的。而第二大类社会监督，在由人民代表大会常务委员会负责受理审查的监督渠道中，公民、法人和其他组织只能针对县级以上地方人民政府发布的规范性文件以及经过县级以上地方人民政府批准的以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的规范性

文件申请审查，对于其他未经政府批准的以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的规范性文件，则无权利申请审查；在行政复议渠道，公民、法人和其他组织也不能直接针对行政规范性文件提出审查请求，只有在针对具体行政行为申请行政复议时，才可对该具体行政行为所依据的规范性文件提出审查请求。

如何对规范性文件进行社会监督，事实上在国

家层面对此早已提出要求，并设定了目标，只是目前全国范围内尚未制定出具体有效的措施。例如，早在1999年《行政复议法》颁布实施时，国家就已开始允许公民、法人和其他组织在申请行政复议时一并提出对所依据的规范性文件进行审查。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》时又提出，“公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理”，这意味着国家当时就已经开始允许公民、法人和其他组织进一步发挥社会监督的作用，在行政复议制度的文件审查机制之外，另行增加新的渠道，让管理相对人对规范性文件提出异议申请。2008年5月，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》再次提出 “建立受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的制度，认真接受群众监督”。

但也应当看到的是，我国目前在规范性文件的社会监督机制方面还有一此亟待完善的地方，其主要表现为：

1、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》及其相配套的地方法规虽然详细规定了公民、法人和其他组织如何向地方人大常委会提出审查规范性文件的申请，以及地方人民代表大会常务委员会如何受理、审查被异议的规范性文件的程序，但是，这种机制监督的行政规范性文件范围是很有限的，仅局限于县级以上地方人民政府以及经县级以上地方人民政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的规范性文件，不包括乡、民族乡、镇人民政府的规范性文件，也不包括县级以上地方各级人民政府工作部门未经所属人民政府批准以自身发布的规范性文件。而在社会管理实践中，这些被遗漏的规范性文件可能是更需要监督的对象。因为乡、民族乡、镇的人民政府往往离上级政府有较大的空间距离，山高皇帝远的自由使得这些基层政府在制定规范性文件时更有主观性强、随意性大的机会，我国目前基层政府法制素质普遍偏弱的状况又加剧了这些基层政府的规范性文件存在违反上位法问题的可能。

在政府工作部门制定的规范性文件中，由于部分工作部门可能为了追求管理效果而忽略行政行为合法性、规范性，或者个别部门为了追求部门利益不顾国家法律规定，因而这些政府工作部门制定的规范性文件存在合法性问题的几率也远远大于政府的规范性文件和经过政府把关的政府工作部门的规范性文件。从这些文件是否需要监督的必要性来看，乡、民族乡、镇人民政府是最接近社会的一级政权组织，政府工作部门则是具体履行政府的社会管理职能的实质主体，因而它们制定的规范性文件将在实际上代表政府对社会的形象，将最直接地影响到公民、法人和其他组织的权利义务；这些主体制定的规范性文件合法与否不仅决定它们是否能真实反映党和国家的法律、法规、政策，还将决定党和国家的法律、法规和政策能否得到有效落实，因而有必要予以大力监督。

由于应当更予以严格监督的规范性文件反倒未能纳入社会监督的范围，可以判断，我国目前由人民代表大会设置的规范性文件社会监督机制还是很薄弱的，不能起到预期的效果，无法满足切实、有效监督各类行政规范性文件的需要。

2、我国行政复议制度虽然规定了公民、法人和其他组织可以向行政复议机关请求审查规范性文件，但这种监督机制也具有很大的局限性。

首先，公民、法人和其他组织不能直接针对有异议的规范性文件提出审查要求，只能在已经针对具体行政行为作出申请行政复议的表示之后才可以附带对相关的规范性文件提出审查申请。这种对于审查监督的启动方式的限制极大地约束了公民监督权利的行使。由于限制了监督机制的启动方式，因而整个监督行为也呈现滞后性，往往在规范性文件对公民、法人和其他组织的实质危害已经发生之后。可以说这种监督机制更具有救济机制的色彩，而不具备有真正意义上的监督本质；可以预知，这种监督滞后的规范性文件实施后的社会效果将会是差强人意的，掺杂着许多不和谐的结果。

其次，行政复议制度中请求审查的规范性文件不能指向所有有异议的文件，只限于被申请行政复议的具体行政行为所依据的规范性文件。这种审查对象的局限性也就使得公民、法人和其他组织所能进行的社会监督的空间较为狭小，对抽象行政行为的监督力度就更为弱小。另外，《行政复议法》和《行政复议法实施条例》对如何受理审查被申请的规范性文件其程序和权限划分也不尽明确。由于操作程序不明确，可以说，行政复议制度中设计的规范性文件审查社会监督机制近乎形同虚设。

3、我国目前尚缺乏对抽象行政行为的司法审查制度。对规范性文件的社会监督若能由司法机关作最终裁定，则社会监督机制才可能具备坚实的基础，才能真正地发挥作用，产生实质上的意义，可以避免由行政机关既当运动员又当裁判员的现象。但《行政诉讼法》第十二条已规定，对于因行政法规、规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令而提起的诉讼，人民法院不予以受理；因而可以得知目前对规范性文件监督的社会启动机制未必能发挥期望的作用，容易流于一种形式。

4、由行政机关内部受理的规范性文件社会监督机制有待建立。目前我国行政机关内部已建立的规范性文件监督机制主要为对下级人民政府规范性文件的事后备案审查制度和对政府工作部门规范性文件的前置审查和事后备案审查同时存在的制度。这种监督的主体为行政机关本身。公民、法人和其他组织如果认为行政机关的规范性文件不适当或者不合法，如果没有针对相关的具体行政行为申请行政复议，目前则尚无渠道直接向行政机关提出异议。这种类型的社会监督渠道的缺失使得我国目前对规范性文件的社会监督机制在结构上极不完整。虽然利益的相关性可能使得行政机关内部受理的社会监督机制在监督力度上相对较弱，但这种监督机制是不可或缺的。因为行政机关内部设立社会监督的受理机制有利于行政机关迅速纠正规范性文件中存在的问题，这种监督机制仍然有着其他监督机制不可替代的优点。

与建设社会主义法治政府这一战略目标相比较，从我国对规范性文件的社会监督机制的现状出发，完善我国对规范性文件的社会监督机制已经是刻不容缓的任务，具有重要意义：

首先，从横向角度看，我国目前对具体行政行为的监督已经形成网络，但对涵盖规范性文件在内的各种抽象行政行为的监督还不到位，这与二类行政行为各自的重要性以及对监督需求的迫切程度相比是不对称的，应当尽快纠正。具体行政行为毕竟只针对特定少数对象具有影响力，而抽象行政行为，其适用范围广，持续时间长，一旦存在违法问题，将影响到许多公民、法人和其他组织的权利、义务；因而对行政权力的监督不应仅停留在对某个具体行政行为的个案上，而应深入到对具有普遍约束力的抽象行政行为层面。只有抽象行政行为合法、正确了，行政行为的本质属性和总体规模才可能正确。另外，抽象行政行为的合法性对具体行政行为的合法性也将具有示范和引导作用。规范性文件作为抽象行政行为中法律效力等级最低的一种表现形式，在加强监督方面最具备可行性，需要解决的障碍最少，最易着手，因而有必要尽快完善相关监督机制。

其次，对政府抽象行政行为加强监督有利于政府行为、政策保持科学性、稳定性，有利于实现依法行政，有利于社会、政治、经济、文化的综合发展。建立对规范性文件的社会监督机制是其中较易着手的环节，应尽快解决。

再次，从现有的监督体系看，行政机关内部的层级监督作用有限，需要社会、群众参与到监督主体中来，形成全方位的监督体系。目前行政机关内部主要是上级政府对下级政府的规范性文件以及地方政府对所属部门的规范性文件通过备案审查方式进行监督，有的地方政府则实行关口前移，对所属工作部门的规范性文件采取发布前审查的方式予以把关。但各种因素导致行政机关内部对规范性文件监督的效果是有限度的。如果建立公民、法人和其他组织履行社会监督的启动机制，由于这些公民、法人和其他组织作为规范性文件规定的权利、义务的直接承受者，具有利益上的厉害关系，对规范性文件的内容有可能进行比监督机关还更深入的思考；再由于这些公民、法人和其他组织作为被管理对象，其思维的出发点截然不同于管理机关，有可能弥补规范性文件制定机关以及监督机关的思维盲点，因而由公民、法人和其他组织等被管理对象主导的社会监督将有可能比行政机关内部主导的层级监督具有更好的效果。如果建立了规范性文件的社会监督机制，那么由各种监督机制组合而成的规范性文件监督体系将是全方位的，在这种体制下的政府将更有可能沿着法制的轨道运行，建设法治政府的目标将更加可能得到实现。

第四，建立规范性文件的社会监督机制是公民权利本位的体现。党的十五大报告提出，要进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。党的十六大强调，“发展社会主义民主政治，最根本地是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。当前政府在社会管理中的角色要克服权力本位的观念，恪守“立党为公、执政为民”准则，向服务社会、保障公民法定权利的理念转变。公民、法人和其他组织实行社会监督是公民、法人和其他组织的一项重要权利。建立规范性文件社会监督机制是发展社会主义民主政治、保障人民当家作主、体现公民权利本位的重要措施。

最后，建立规范性文件的社会监督机制，可以克服规范性制定过程中听证程序的不足，有利于行政机关听取社会的意见，完善自身决策。虽然目前许多行政机关在制定规范性文件的过程中也采取了一些包括举行听证、召开专家座谈会在内的措施听取社会的观点，但这些程序中的不同观点是否能被吸收没有保证，另外，参加听证会或者参加座谈会的人员毕竟是少数的，是否具有代表性也不能确定。如果建立规范性文件的社会监督机制，行政机关则必须正面听取社会百姓的意见，避免了是否采纳意见的随意性。由于每一个社会百姓可以借助监督机制表达不同观点，行政机关有机会听取最广大群众的意见，因而还可以通过公民、法人和其他组织的申请，以管理相对人的视角观察、思考规范性文件的内容，这有利于行政机关对规范性文件进行更深入的研究，为制定更高质量的规范性文件和政府决策提供社会素材。

西方社会在对抽象行政行为的监督方面有不少有意义的措施可供借鉴。如《美国联邦行政程序法》第535条第五项规定，各联邦行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改和废除某项规章的权利。在法国，根据最高行政法院的判例，不服行政机关的条例，可以申请行政复议。在英国法院还可以审查行政机关抽象行政行为的合法性。

如何强化对抽象行政行为的监督应结合中国的实情进行。可以优先解决的是尽快完善规范性文件的社会监督机制。目前可以考虑以下措施：首先，通过立法手段，将公民、法人和其他组织对规范性文件的社会监督的权利固定下来，并借以对社会进行宣传。其次，尽快在行政机关内设立受理公民、法人和其他组织对规范性文件不服提出审查申请的机制。最后，适时建立对规范性文件的司法审查机制。公民、法人和其他组织对规范性文件不服的，应当也可以向人民法院申请司法审查。为了避免司法干扰行政，对规范性文件的司法审查应当仅限于合法性审查。

第五篇：完善制约和监督机制

完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。人民民主是社会主义的生命,社会主义民主的本质和核心是人民当家作主。因此,要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。只有这样,我们的党和政府才能获得人民群众的信任、拥护、爱戴和支持。党的十七大报告指出,要“完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度和公信力”[1]。这里所说的“公开办事制度”,最重要的就是党和政府机关的政务公开制度。完善政务公开制度,是提高党和政府公信力的前提、基础和必然选择。

一、政务公开与公信力要正确理解政务公开的涵义,首先要正确理解政务的涵义。对政务的涵义目前有三种理解:一是广义的理解,认为政务就是关于政治方面的种种事务,是国家的管理工作;二是狭义的理解,认为政务仅指行政事务;三是综合的理解,认为“政党政务、政府政务、社会团体、公共事业和公共服务部门的公共权力的行使等,都归于政务之中,也称为大政务”[2]。笔者赞成对政务进行综合理解的大政务观。目前存在泛行政化倾向,执政党、政府、社团、基层自治组织、公共事业和公共服务部门等,都具有公共事务管理的权力

推进行政权力公开透明运行，要按照权力“取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位”的要求，着力推进行政权力公开透明运行，切实加强对行政权力的监督制约，保证公开内容真实可信、过程有据可查、结果公平公正。要公开行政职权依据。按照职权法定、权责一致的要求，继续清理审核，摸清行政职权的底数。对清理审核后的行政职权，要科学合理地进行分类登记，编制行政职权目录并依法向社会公布。调整或改变部门行政权力要及时修订职权目录，重新依法向社会公布。编制、法制、纪检监察等部门要密切配合，严格审核把关。

二要优化权力运行流程。要明确并依法公开权力行使条件、承办岗位、办理时限、监督制约环节、相对人权利等内容，统一工作标准，严格行政程序，健全行政权力运行机制。

三要规范行政自由裁量权。加强对行政执法过程中自由裁量权的清理，分档限制自由裁量空间，严格约束经办人员的裁量自由。

四要加强权力运行监控。要采取多种方式对行政权力运行情况实施监督，特别要从财权、物权、事权等重要环节入手，大力推进政府上网工程和电子监察，逐步形成比较完善的权力公开透明运行监控机制。探索创新，开创办事公开的新局面

落实制度推进办事公开。

淮阴区局建立了公开事项预审制度、民主管理监督制度、工作评议制度、问责制度，形成办事公开民主管理的长效机制，保证公开的内容真实可信、过程有据可查、结果公开公正，并按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，大力推进政务公开、司务公开，解决好“敢不敢公开、公开什么内容”这一关键，实现办事公开的制度化、规范化。

内部监督实施办事公开。

在加强上级监督的同时，职工对单位重要事务的知情权得以落实，主动参与监督的意识进一步增强，建立了职代会并产生了职工代表，参与重要事务管理的民主监督，构建了单位内部监督制约的机制，从制度上解决了班子成员之间监督“虚”、职工监督 “难”的普遍性问题。同时，单位领导主动接受监督的意识也进一步提高，重大敏感问题主动向职工公开，向上级纪检监察部门报告，自觉接受监督。

检查考核促进办事公开。

淮阴区局在淮阴报、举报箱和告客户书中公布了举报电话及地址，不定期发放评议调查问卷，适时监督检查，认真受理群众的举报，不断加强对工作人员监管力度；区局将办事公开落实情况的检查、评议情况，与年中小结、年底考核相结合，总结经验成绩、找出问题不足，促进了办事公开工作的落实；区局（分公司）还在2010年“省文明行业验收”和“创优秀县级局（分公司）”建设实绩考核中把办事公开民主管理列为干部工作业绩考核的重要内容，并与落实党风廉政建设责任制结合起来，考核结果与干部奖惩和使用挂钩。

三、推进办事公开有效搭建了“二个平台”

一是搭建了各级干部展示素质的平台。

淮阴区局通过办事公开工作的开展，促进了干部队伍建设，提高干部的政策法规水平，增强了干部组织协调、思想工作、适新应变、把握全局的工作能力，同时推动了基层干部作风的转变，提高了基层组织的办事效能，牢固树立了既抓经济发展又抓党风廉政的责任意识。

二是搭建了办事公开职工参与的平台。

办事公开是新形式下解决突出问题的有效载体，是维护稳定、改善干群关系增强党与群众的血肉联系的有益尝试。淮阴区局坚持干什么让职工参与，怎么干让职工监督的原则，完善职工代表大会制度，落实职工代表大会各项权利、义务，严格执行职代会程序，保障了员工依法享有对单位重要事项的知情权、参与权、表达权和监督权。