六十年中国乡村治理逻辑的嬗变

第一篇：六十年中国乡村治理逻辑的嬗变

六十年中国乡村治理逻辑的嬗变

刘涛

乡村治理是整个国家治理体系的一部分，建国六十年来，乡村治理一直服从于现代国家建设的需要，无论是国家工业化还是城市化都在不断提取农村资源，正是源于农村的这种“无私”，使得中国的整个现代性体系得以建构成功。

乡村治理是整个国家治理体系的一部分，建国六十年来，乡村治理一直服从于现代国家建设的需要，无论是国家工业化还是城市化都在不断提取农村资源，正是源于农村的这种“无私”，使得中国的整个现代性体系得以建构成功。当时农村的这种牺牲，也使城乡二元结构得以形成，由此造成的农村落后、城乡差异的现实成为制约中国整体发展的一个重要因素。因此，进入二十一世纪以来，国家实行了积极的农村发展计划，甚至取消了“皇粮国税”，以推进农村的发展，乡村治理的逻辑发生了转变。这一方面说明乡村与整个国家治理的关系密切；另一方面国家的战略目标发生转移，实现农村社会的转型成为中国崛起的重要环节。

一、乡村治理中“政社合一”的国家主导模式

新中国成立以后，农村实行了“三级所有、队为基础”的人民公社权力体系，国家通过各种手段占据了大部分社会领域。[1]随着合作化、集体化运动，国家与乡村社会的关系发生了巨大变化，国家在制度上进一步巩固了对乡村社会的强力整合与控制。这一时期村庄的组织基本上是由国家“嵌入”的，农民直接处于国家政权的严密控制之中，这种控制表现出较强的政治“全能主义”倾向，这一政治全能主义使得乡村的社会生活军事化、经济生活行政化、精神生活一统化，国家的政权建设达到了前所未有的程度。可以说，人民公社制度完成了政治的一体化，将中国乡村社会的广大民众纳入到无所不包的政治体系之中，国家增强了对农民的动员和控制能力。有些研究者认为，国家对乡村的强力控制造成了干群分化与权力过度集中。公社组织是按照工业组织的科层制和国家组织的统一性加以治理的，在自上而下的科层制和全国高度统一的领导体制下，农民的自主性和乡村发展的多样化受到抑制 [2]。但是它的历史意义在于，“彻底推翻乡村的旧秩序，使中国借以完成20世纪的历史任务：‘重组基层’使上层和下层、中央和地方整合在一起，使中央政府获得巨大组织和动员能力以及政令统一通行等诸多好处。弱化了村民对家族和地方的认同，集中了公共物品进行建设，保证了农村建设的物质供给等”[3]。这两种评价从不同层面反映了人民公社制度的特性。

从一个长时段来审视，人民公社的治理模式有其特定的意义。社会主义中国成立后，不仅国家的经济基础特别薄弱，而且面临严峻的国际形势，内忧外患使得国家需要加快发展。而发展首先需要把农民组织起来，集中资源以服务于国家建设大局。1953年11月，国家决定实行粮食统购统销，政务院第194次政务会通过了《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，把分散的小农经济纳入到国家计划轨道，以促农民走上互助合作的社会主义道路。统购统销切断了私营工商企业与农村的联系，加速了二元结构的形成。但是他起到的积极意义是应该充分肯定的，因为它保证了整个国家工业化起步时所必须的粮油供应，这对于市场、物价和全国人民生活的稳定都是功不可没的。同时改善了农业发展的困境，农业化合作之初的调查也显示，拥护合作化的农民占到90%以上，因为农民认识到，走合作化的社会主义道路是中国农业的根本出路，也是中国农民的根本出路。农业的合作化摘掉了农民几千年的小农帽子，使得农村成为一个团体社会。实现了国家与小农社会的对接，这样不仅使得农村资源得以最大限度地使用，而且使国家权力更为快速地进入到乡村社会，政治、经济与社会很快结为一体，这个时期的“政社合一”的治理模式成为必要选择。

现代国家与乡村社会的快速一体化使得人民公社全能治理模式的形成成为必然，国家面对如此庞大的小农群体，单纯依靠农民的自发性显然难以组织起来，必须进行制度完善，1958年8月29日颁布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，首条即指出“人民公社是形势发展的必然趋势”。几年之后，公社制度迅速在全国推广开来，公社的规模与建制不断扩大，有的公社达上万人，为了强化管理，形成了“队为基础，三级所有”的管理模式，这样乡村的治理模式基本定位。这种治理模式不仅是政治的管治，也伴随着意识色彩的教育与革命文化的传播，尤其是乡村文化建设非常丰富，在物质缺乏的年代，经常性的文娱活动调动了大家的生产热情，“尊老爱幼、邻里互助”等优秀文化观念的教导，使得村庄共同体得以长期维系。邓子恢在评价这一时期的乡村建设时说：农民在土改后，由于牲口农具不足，或者劳劳动力不足，要求互助，你帮我，我帮你，解决牲口、农具、劳动力不足，要求互助。这些问题很快就解决了，他们不仅要求农业互助，还要求搞副业互助，要求劳动分工，土地合营，合作就是必然的，农民增收、增产就可能。”[4]如果从一个时间断点来看，人民公社制度确实存在一些弊端，尤其是到后期限制农民的创造性，民主化不足使得制度逐渐僵化。但是放宽历史的视野，笔者认为，人民公社为国家战略目标的实现做出巨大贡献，也是特殊情况下的合理选择。首先，国家要立足于世界，必须发展工业，而当时内忧外患，工业化的资源只能依靠从农村提取。这就涉及如何快速实现从分散小农那里获取资源的问题。而人民公社制度则解决了国家与分散小农交易的难题，因而，人民公社制度具有合理性，某种意义上讲是中国现代化战略选择及当时国际国内处境下的必然结果。其次，对于农村发展来说，中国在人民公社时期较好地完成了对乡村社会的制度化渗透，国家的组织动员非常强。通过将生产队建立于自然村基础上及通过工分制度来降低管理成本；通过意识形态教育来提高农民的认同和调动农民的内在积极性，使得人民公社发挥了内在效率，在为国家工业化作贡献的同时，也发展了农村生产，提高了农民素质。第三，共产党人在革命和建设中成功地把农民组织、动员起来，使老百姓与共产党分享了大致相同的文化和理念，成功地塑造了农民的民族主义和国家主义观念，共产党人在更加激烈地破坏旧的文化网络和伦理观念的同时，成功地营造了新的文化网络和伦理体系 [5]，人民公社为农民提供了生活和生产的意义系统，从而使农民可以从生产和生活中获得意义感，这在某种意义来说才是中国国家政权建设得以完善的关键所在。

这个时期的乡村治理明显是服从于现代国家建设的需要，从一定意义上来说乡村治理体现的是一种国家治理，国家主导着乡村社会的发展。而且由于建国初期的特殊国情决定这个时期很难实现民主化、公共化的乡村治理，从国家现代化的战略选择来说，这个时期最重要的是把民众组织和动员起来，有效地从农村持续提取足够多的资源，这是历史的要求也是历史的选择。

二、从“国家治理”到“乡政村治”

20世纪80年代以来，中国已经建立了完整的国民经济体系，农村经济占国民经济的比重越来越小，国家越来越不依赖于从农村抽取资源来进行现代化建设。随着家庭承包经营为主的农村土地改革的实施，农民从国家性的地方政治经济共同体中迅速回归到家庭组织中，这个转变使得农民一夜之间又似乎回归到传统，国家政治也回归到乡村现实中。但是这个时期的传统文化权力网络已不复存在，国家的抽身也使得农民公共公共品供给、农民组织生产等方面出现了大量问题。

十一届三中全会召开后，我国农村经济体制改革率先起步，推动农村政治体制改革发生巨大变化。1983年10月，《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》，正式宣告人民公社开始解体，从此确立起“乡政村治”体制模式。同时，1987年11月第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议又通过了《村民委员会组织法（试行）》，并于1988年6月1日开始试行，于是在全国农村基层普遍地建立了村民委员会。从而用“乡政村治”的新的政治模式代替了人民公社“公社、大队、生产队”三级管理的模式，“乡政村治”的治理架构最终确立。具体而言，“乡政”指的是乡一级政权（包括镇政权），是国家依法设在农村最基层一级的政权组织；“村治”指的是村民委员会，是农村基层的群众性自治组织。乡镇政权和村民委员会的结合，形成了当前有中国特色的农村基层的一种新的政治格局或政治模式，这种治理模式并不是由国家主导，乡与村是一种指导与被指导的关系。在村民自治的实行初期，农民的热情较高，在整个八十年代农村经济有了很大的发展，农民收入有了相当的提高，农民负担不重，乡村干部也为了获取民心而轻徭薄赋，无为而治，乡村治理状况

较为平稳，农村社会一片祥和景象。国家以经济上的分田到户、政治上的村民自治等，力图给予农民充分的自主权，以激励农民的积极性、创造性，实现乡村的自主性发展。

随着乡村治理的深入，国家在具体的治理过程中需要和分散的小农打交道，以支持现代国家建设，要实现这个目标，由于国家权力退出乡村后需要依靠基层行政力量来主导。于是国家在乡村治理实践中实行政治承包制和压力型体制，以数字化的考核机制来动员基层政府的积极性，同时以此来监督地方政府，但是这一策略在乡村治理过程中成为基层政权单纯制造政绩的动力，治理模式的弊端不断暴露，正如有学者所观察到的：乡镇政府权力自我扩张和利益自我膨胀使乡镇政府步入“既非纯国家的，又非纯社会的”状态 [6]，导致新一轮“国家政权内卷化”和“经纪体制”的复活 [7]。从乡村社会权力制衡角度看，“乡政村治”模式是无能为力的，乡镇政府由于控制了“乡政”的主导性权力，而对村庄的自主性也起到了强大的牵制力，村庄在体制上受制于乡镇，因此，大量的资源被乡镇提取，服务于基层政权建设，并不断向上层层传递。农民的负担也因为乡村的这种治理政治及农业税的存在而不断加重。农业税的加重使得政府征收难度加大，必须进行机构扩张，而这种扩充又需要更多的资源来维持，于是陷入了机构膨胀的“帕金斯”怪圈之中。在这个过程中出现了基层政权“赢利性经济”的复归，同时由于权力的集中使得乡村干部的腐败越来越严重，干群关系日益紧张，乡村的治理性危机不断暴露，并日渐烘托为严重的政治性问题。20世纪末，因社会转型而加剧的“三农”问题突出，乡村治理遭遇新的挑战。以农民负担为中心的“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的“三农”问题成为乡村治理的时代困境 [8]。

其实在人民公社解体后，国家治理方式的变革使农民的生产积极性被调动起来，国家希望结束对小农高成本的治理模式，通过家庭联产承包、村民自治等政策达到村民自我治理、自我发展的目标，这不仅可以减少治理成本，同时国家还可以不断从农村提取资源，可谓一举两得。但是在现代国家政权建设没有完成之前，一方面国家缺少对基层政权的监控能力，另一方面国家缺乏与小农进行交易的低成本的制度化手段，乡村利益共同体很快便得以形成。国家的制度建设在丛林状的底层政治面前趋于失效，国家政治的合法性受到极大挑战。由此，国家为了斩断造成治理混乱的主线，自2003年开始，在全国农村实行税费改革，并最终在2006年取消农业税，以此来增强自身的合法性，并彻底解决乡村社会中不断出现的治理性危机。应该说国家这一举措是现代国家政权建设中的必须步骤，也是当时形势所迫的

必须之举。而这一治理的技术性变革虽然暂时改变了乡村社会的治理性危机，却因缺乏一定的社会基础变化的协同，在农村社会的后续发展中又出现了很多伴生性问题。三、六十年乡村治理逻辑的嬗变

无论是对中国传统乡村社会还是对当前农村的研究，学界研究的共识是在乡村社会中存在着基层政治与国家政治两套治理逻辑，而从整体上来理解六十年乡村治理逻辑的变迁，可以说是服务于现代国家建设的过程，一定程度上牺牲乡村的治理去服务于现代国家的构建。而在这个宏大目标下，六十年乡村治理逻辑在现代化事业实现过程中发生了较大变化。

乡村治理技术的变化是最为明显的，人民公社政社合一的治理模式是国家治理的体现，鉴于国家成立之初内外之困境，唯一的出路就是整合广袤的农村资源，并抽取用于现代国家急需的发展。而实现这一目标必须有效地把农民组织起来，人民公社就是最为有效的制度选择，从组织、文化等多个层面把农民动员起来服务于这一目标。到1970年代末期由于人民公社制度权力的过于集中和本身的僵化，使得其维持的支付成本越来越高，国家不得不寻求新的治理模式。同时现代国民经济体系已经基本建立起来，国家不再需要大规模地提取农村资源，但是暂时还没有能力反哺农村，因此二十世纪80年代国家开始放权于基层政府，希望村在乡镇政权的指导下，通过各种行政性的任务指标推动落后于城市的乡村现代化建设，于是呈现出暂时的“国退民进”的表象。在村一级让农民自己组织起来，实行村民自治，运用法律赋予他们的权利，与乡村的各种赢利型经纪进行合法抗争，抑制乡镇权力的过度膨胀，村庄能够实现自主发展的目标。同时国家通过村民自治这种形式，改善农民与国家的关系，提升国家在广大乡村民众中的权威以及国家对乡村社会有效整合的能力。但是国退并没有实现民进，乡镇一级权利迅速增大，为了解决乡镇财政开支，乱收费、乱摊派现象严重，农民负担不断加重。到1990年代，寻找民主进程的村民自治的论证逻辑失效，农村的各种潜在危机不断涌现，因此中央在2006年宣布取消农业税，从治理技术上进一步以增强国家合法性与农民认同感的方式实现乡村治理的稳定。

同时国家治理技术在变革的背后是国家战略目标的改变，前三十年国家以农村来支撑工业化为主导的现代国民经济体系，而改革开放后三十年的发展也得益于农村三十年的积累与贡献。改革开放后，国家就逐渐放松对农村资源的提取，并逐渐尝试探寻农村走向现代化的路径。因为农村无论在人口还是土地面积上都占据了主导，而没有农村的发展中国的现代化也很难完全实现，如何实现农村的快速发展就成为新时代的任务。面对农村出现的各种问题，国家不断尝试用现代化的治理技术去解决，希望引导农村走出传统，走到现代国家发展轨道上。尤其是在村民自治、一事一议等民主发展进路趋于失效时，国家开始主动去支持农村发展。于是2006年取消了引发各种治理危机的农业税并实行粮食直补，使乡村社会又再次恢复平静，同时它标志着我国的现代化建设进入了工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。

反思六十年乡村治理的基本逻辑，并未发生根本性的改变，而是继承与完善的过程，并起到了不可忽视的作用。首先，基层治理体系自身的完善，有效的维系着基层社会的基本秩序，保证了国家的稳定与发展。其次，乡村治理是国家治理的一部分，并一直服务于现代国家建设的目标，由此各个时期的治理模式都有其合理的位置。

四、遗留的问题与当前乡村治理的现实

取消农业税后，国家开始全面支持农村的发展，无论是政府还是非政府组织都给予农村高度的关注，国家不仅不再向农民收取税费，反而大规模向农村提供转移支付，而且国家为了防止惠农资金的截流，开始实行资金直补到户，通过以资源直接对接农户来获取农民的认同，获得一种间接治理的目标。这使得农民对国家、对中央充满了信任与感激，国家合法性在一种感恩的环境中得以增强，看似正在走向一种现代性的国家治理模式，但是对于基层治理问题仍然很多。

对于基层政权来说，由于农业税的取消以及随之而来的机构改革使得治理资源极为缺乏，很难再有能力和分散的小农打交道。尤其是取消农业税后，基层政府与农民的亲密接触越来越少，利益渠道的消失使得他们感觉没有必要去做出力不讨好的事情，他们因此也逐渐远离农民的生产和生活。这样乡村治理表面看来一团和气，但是却处于一种“无治理的状态”，而一些研究者也称之为“选择性治理”，就是以农村基层政府为本位，对那些于己有利的事就去管、去做，对那些于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不去管、不去做，有选择性地展开行政作为 [9]。这样无论基层的正式治理还是非正式治理都非常微弱，使得农村基本的公共服务极为缺乏。

因为基层政府的选择性治理使得村民选举越来越成为村庄的事情，而代表农民权利与利益表达机制的村民自治的实践变得越来越困难，由于不再收取农业税，很多缺少集体资源的村庄没有人愿意参与干部竞选，而集体资源富足的村庄选举则因为灰色势力的介入而变得异常激烈。这个时期农民的个体意识仍然没有改变，农民的分散性使得村民自治难以达成共识，由于干部不再关心村民的生产与生活，很多村民也不再主动与村干部打交道，村民也不再关心村庄选举，官民关系日渐淡薄。加上农民的流动性增强，大部分乡村精英都流出了村庄，因此村庄内部处于“零治理”状态。虽然缺乏治理，但是由于农民关系的淡化很多人不再愿意招惹麻烦，村民之间的冲突也因为接触的减少而降低，庄村暂时并不会出现较大问题。但是这对于越来越原子化、陌生化的村民并不是好事，因为农民越来越难以合作，农村发展必须依靠集中资源，而组织农民的力量已经不复存在。而直补到户的政策虽然可以强化国家的认同感，但是却不能用来解决农村发展的基本设施建设，长期来看就如很多基层官员所说，因为资金分散并不利于农村发展。而对于国家来说，由于农村发展缓慢，而治理技术的变革虽然可以暂时缓解治理性危机的出现，但是新的危机又会出现，比如因为孝道衰落、金钱崇拜而导致的“伦理性危机”、选举的混乱有可能带来的“政治合法性困境”等等 [10]，这样看来随着潜在问题的增多，国家与农民的关系也会日渐疏远。

乡村治理的完善是一个系统而复杂的工程，从其历史演变逻辑来看，它是国家治理的一部分也是国家建设中不可或缺的，尤其是在现代国家没有完全建立，农民没有“终结”之前，国家还需要与千万的分散小农打交道，必须依靠基层政府去组织农民、发展农村，需要不断地完善乡村治理的路径，一旦基层组织退出乡村，现在的土地流转、农村合作社等利民项目就很难办，农村发展步伐就会显得举步维艰。因此当前在强调处理国家与农民的关系，不断增强农民的权利，拓展他们发展的空间时，也需要不断总结经验完善基层治理的模式，那样乡村发展会变得相对轻松。

第二篇：建国六十年中国工业化历程

建国六十年：辉煌的工业化历程

Post By：2009-8-23 20:50:00

穷乡亲

二十世纪世界上发生的巨大变化之一是社会主义中国的崛起。中国崛起的主要标志是独立自主的工业化的实现。新中国在大约三十年的时间里，就从一个贫弱的农业国而迅速发展成为一个能够同世界霸权主义国家抗衡的工业国，并在很大程度上改变了世界格局，从而为当代中国的振兴赢得了机迂。随着历史的延展，越来越显示出毛泽东时代的决定性意义。

中国工业化是怎样实现的？它经历了怎样一个艰巨豪迈的历程？这是当代中国人不能不了解的事惰。

实现工业化向来是共产党领导中国革命的明确的奋斗目标。在建国初完成了国民经济恢复任务之后，毛泽东和党中央就及时地把实现工业化的历史任务提到中心日程，着手部署和规划国家工业化建设的蓝图。这主要体现在1952年“过渡时期总路线”的提出和1953年国家建设第一个“五年计划”的制定。党在过渡时期的总路线的基本内容是：在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。（简称“一化三改”。）其主体就是迅速发展生产力、实现社会主义工业化。

1、第一个五年计划全面胜利实现

从当时的惰况出发，第一个“五年计划”（1953—1958）制定的主要任务是集中力量发展工业，尤其是重工业：冶金、燃料、动力、机器制造、化学工业等。计划五年内国家投资总额766.4亿元（折合黄金7亿多两），其中58.2%用于工业基本建设，新建一批规模巨大、技术先进的新工业部门，并要用现代先进技术扩大和改造原有的工业部门。一方面要合理地利用和改建东北、上海和其他沿海地区城市已有的工业基础，另一方面要开始在内地建设一批新的工业基地，以求大大提高我国工业生产的能力，并逐步改善不合理的生产力布局。在优先发展重工业的同时，注意统筹兼顾、平衡协调发展，相应地发展农业、交通运输业、轻工业、邮电业和商业以及文化教育事业等。正如毛泽东在1954年9月第一届全国人大开幕词中宣布的：“准备在几个五年计划之内，将我们现在这样一个经济上文化上落后的国家，建设成为一个工业化的具有高度现代文化程度的伟大国家。”（《毛泽东选集》第五卷第133页。）

在毛主席和党中央的正确领导、部署和苏联的大力援助下，中国工业化建设出师大捷：第一个五年计划的目标和任务提前一年胜利完成。

在第一个五年计划时期，全国完成基本建设投资总额588亿元，以156个大项目为中心，施工的限额以上的工矿建设项目694个。到1957年底，全部投产和部分投产的分别是428个和109个。固定资产新增492亿元，是1952年的1.9倍。其中有许多大项目大建设，如：鞍山钢铁公司的三大工程— 大型轧钢厂、无缝钢管厂、七号练铁炉开工生产；马鞍山钢铁公司、包头钢铁公司和武汉钢铁联合企业新建施工；中国第一汽车制造厂（长春）建成并开始生产“解放牌”汽车；中国第一座拖拉机制造厂（洛阳）始建；第一座飞机制造厂建立并试制成功第一架喷气式飞机；第一座机床制造厂（沈阳）建成投产；第一座现代化的电子管厂（北京）建成并投产；第一座现代化的制造无线电元件的综合性工厂— 华北无线电器材厂开工生产；西北第一座大发电厂— 西安第二发电厂建成；第一个天然石油基地— 玉门油矿建成。还有武汉长江大桥、衡阳湘江大桥建成并通车，青藏、康藏，新藏公路建成通车等，都是在第一个五年计划时期创建和完成的。这些建设不仅填补了一些现代工业的空白，而且对一些老工业进行了技术改造，使中国工业的基础和生产能力有了显著提高。有许多重要的工业产品，如发电机、冶金和采矿设备、最新式金属切削机床、汽车、喷气式飞机等都是原来不能制造的，这时都能生产了。同时，由于大部分项目和投资投放于内地，（例如仅武汉就建立了武汉钢铁厂、武汉重型机床厂、武汉锅炉厂、武昌造船厂、武汉肉类联合加工厂等大企业）因此对改变旧中国工业过份偏于沿海的不合理布局起了很大作用。

到1957年，全国工业总产值达到704亿元，比1952年增长128.3%，年均增长18%。主要工业产品的产量：钢535万吨，比1952年增长296%，为建国前最高年产量的5.8倍；煤产量达到1.3亿吨，比1952年增长96%，为建国前最高年产量的2.1倍；发电量达到193.4亿度，比1952年增长166%，为建国前最高年产量的3.2倍；水泥686万吨，比1952年增长140%，等。各项指标大都提前和超额完成。

第一个五年计划的成就，不仅有力地证明了党的过渡时期总路线和计划经济的科学、正确，而充分地显示了共产党在领导经济建设、优其是发展工业方面的卓越能力和高超的效率。

2、大跃进运动功不可磨

在第一个五年计划提前完成的一片热火朝天、全面胜利的局面下，毛主席决定进一步加快建设和发展的步伐。为此发出了“生产大跃进”的号召。1958年1月他说：“中国经济落后，物质基础簿弱，使我们至今还处在一种被动状态，精神上感到还是受束缚，在这方面我们还没有得到解放。要鼓一把劲。” “现在要来一个技术革命，以便在十五年或者更多一点时间赶上和超过英国（指钢产量）”。（《毛泽东文集》第7卷第350页。）“要掀起一个生产建设高潮”。

大跃进运动虽然出现了许多失误，但从中国工业发展史上看，其重要地位和伟大成就是不容否定的。对于工业建设来说，大跃进实现了现在人们说的“超常规”、“跨越性发展”。有许多大项目、大建设，重大科技成就都是在大跃进中实施和取得的。例如在钢铁工业中，不仅兴建了当时中国最大的炼钢厂武汉钢铁厂，而且还有邯郸钢铁厂、济南钢铁厂、杭州钢铁厂、广州钢铁厂、南京钢铁厂、安阳钢铁厂、成都钢铁厂、柳州钢铁厂等，一大批大型钢铁企业都是在大跃进中开始建立的。同时，还有最大的炼钢平炉在鞍钢建成、出钢，北京石景山钢铁厂首次进行氧气顶吹练钢技术试验成功等。

在1958、59年实施和完成的其他重大建设项目还有：第一台半导体收音机制造成功，第一套电视发送设备和第一台黑白电视机研制成功（清华大学），第一台40匹马力柴油拖拉机出厂，第一台内燃电动机车试制成功，第一部国产轿车“东风”（后为“红旗”）牌轿车诞生，第一艘万吨级远洋货论“跃进号”下水，第一台138吨交流电力机车试制成功，第一座重型拖拉机厂（洛阳）建成投产，第一座实验性原子反应堆开始运转、回旋加速器建成，第一台每秒运算一万次的电子数字计算机试制成功，我国最大的重型机器厂（国家重点铸锻件的生产中心之一）在黑龙江省齐齐哈尔富拉尔基建成、投产，另外，还有宝成铁路、鹰厦铁路、包兰铁路、黔桂铁路建成通车，昆明铁路同越南铁路接轨通车，重庆的白沙沱长江大桥、郑州黄河大桥建成通车等。在公共设施建设方面，如首都人民大会堂、博物馆、火车站、工人体育场等“十大建筑”。至于各地方开工、建立的工业、交通等各业项目以及“标志性”建筑就更多了。

这种大发展的势头一直持续到1960年。例如上海吴泾化工厂就是在1960年投建的。该厂是由我国自己设计、自己制造设备的大型氮肥厂，于1963年建成、投产，它对建立我国新兴的化肥工业起了重要奠基作用。

仅在两、三年时间内，国家就有这么多的项目投建、完成，这么多的科技成果取得，这在历史上是绝无仅有的。大跃进在当时之所以反响于世界，并不奇怪。

当然，由于当时基本建设战线太长、工业铺的摊子过大，投资超过了国力，因而造成农业和轻工业大幅度下降，消费品短缺，人民生活严重困难。但是大跃进给中国工业创造出的生产能力却是空前的、巨大的。三年中，工业总产值以及主要产品的产量：钢铁、原媒、机床、发电量等，都有大幅度增长。据统计，从新中国建立到1964年，重工业各主要部门累计新建的大中型项目中，有三分之二是在大跃进三年中开工的。三年中新增的炼钢能力占从建国到1979年三十年间新增练钢能力的36.2%，采媒能力占29.6%，棉纺绽占25.9%等。（引自胡绳主编《中国共产党的七十年》第415、416页。）包括大跃进在内的整个第二个五年计划期间，国家基本建设投入共1206.09亿元，建成大中型项目581个，新增固定资产861.82亿元，均大大超过了第一个五年计划时期。

谈到大跃进，有些人总是讲它的失误和挫折，而无视它在中国工业建设史上的重耍地位和伟大成就。这是对历史的歪曲。我们说：如果没有大跃进中的那些工业成就，中国工业体系的建立将会推迟许多年。包括后来在六、七十年代发展起来的汽车、造船、机床制造、交通、国防工业、甚至“两弹一星”的成就都将是个问号！

3、工业学大庆运动开创了中国工业建设的新局面

1961年初，为了克服困难，同时调整自大跃进以来被打破的某些经济平衡关系，整顿经济秩序，党中央在深入开展调查研究的基础上，提出了对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。此后党中央还发布了《关于当前工业问题的指示》，制定了许多新的政策和措施。大幅度压缩基本建设投资和工业生产指标，对经济发展中的重大比例关系、管理制度等进行了一系列调整，使其基本上建立在符合客观实际和规律的基础上，从而指导中国工业向更加积极、扎实、健康的轨道转变。

正当中国工业处于调整、压缩局面中，石油战线却发愤图强、异军突起，爆出了振动全国的喜讯。

为了解决我国工业发展的能源这一基础问题，毛主席和党中央对石油工业十分重视，早在第一个五年计划中就把石油勘察、石油开采列为一项重要任务。1959年我国石油地质工作者在东北松辽盆地发现地下油田，当时命名为“大庆”。经党中央的批准，1960年石油部调集来自全国石油战线4万名职工开进茫茫大草原，投入开发油田的大会战。在当时生活条件十分艰苦、施工设备十分落户、投资很少的情况下，硬是靠毛泽东提出的“革命加拚命”的精神，苦战三年，创建了一个年产600万吨的大油田和一个大练油厂。建设速度比苏联杜依玛兹大油田快一倍。大庆油田是在帝国主义对我国进行经济封锁，苏修撤退专家、停止支援、卡我们的脖子的情况下，完全靠中国人自己的力量创建的。大庆的事迹对当时的中国无异于成功爆炸了一颗原子弹，使整个工业战线受到振奋，产生了积极的影响。

大庆的经验受到毛主席和党中央的高度重视，1964年发出了“学解放军、学大庆”的号召。自此，全国工业战线掀起了“学习大庆经验、创大庆式企业，走自力更生、艰苦奋斗道路”，培养“三老四严”良好作风的热潮。（注：“三老”：当老实人、说老实话、做老实人；“四严”：严格的要求、严密的组织、严肃的态度、严明的纪律）

继大庆油田的开发，接着又以同样的方式开发了胜利油田和大港油田。到1965年中国石油产量达1131万吨，比1957年增加了6.75倍，从此中国石油实现了全部自给，靠“洋油”的时代就结束了！随着中国现代石油工业基地的建成，与此相联系的石油化工、化纤、塑料等一批新兴工业也迅速建立起来。这标志着一个以石油、能源为领军的新的工业模式的出现，中国工业发展开辟出新局面！

1965年我国采用国际先进技术，由自己设计的第一座维尼纶厂建成投产，这标志着中国的纺织工业开始向新兴的合成纤维工业发展。

工业学大庆运动，以调动人的主观能动性为强大动力，给工业生产带来新的活力。中国工业不仅完全从压缩、下降局面中走出来，而且又大步、迅速地前进，进入一个新的增长高峰。1962—1965年工业总产值年均增长17.9%，接近第一个五年计划期间的增长速度。1965年工业总产值达1402亿元，比1957年增长98.1%。八年中基本建设投资完成938亿元，建成大中型项目531个。主要产品产量：钢达到1223万吨，比1957年增长1.3倍；煤达到2.32亿吨，比1957年增长77%；发电量达到676亿度，比1957年增长2.5倍；合成氨达到148.4万吨，比1957年增长8.7倍等。其他产品，水泥、汽车、棉纱、食糖等产量都有很大增长。（引自胡绳主编《中国共产党的七十年》第415页。）

这时，中国工业的门类己初步建全。工业产品的品种，五年中增加了三万多种，而且质量普遍提高，成本显著降低。成为新中国发展史上的一个好的时期。1965年全国企业总数达到15.8万个（其中全民所有制企业4.6万个,集体所有制的11．2万个），全国职工人数达到4965万人（其中全民3738万人、集体1227万人）。

1963年在国民经济己开始全面好转的情况下，党中央、国务院批准，拿出11亿元，为全国40%的职工增加了工资。

在六十年代初的困难时期，有人曾主张把国防和科技上的核试验项目下马，但毛主席和党中央则顶住了压力，坚持了研制“两弹一星”的重大战略决策。在广大科技工作者的艰苦努力下，到1964年10月就成功地爆炸了中国第一颗原子弹，1965年又成功地爆炸了第二颗。从此中国迈进了世界核大国的地位。

当有人大肆宣传大跃进和“三年困难时期”的“失败”时，难道不为中国在此后仅三、四年时间就奇迹般地涌现出如此巨大的成就而感到困惑吗！

4、文革时期 — 独立完整的工业体系基本建成 在新中国前三十年建设史上，跨越六、七十年代的文化大革命占了十多年。有人说：当时中国完全陷入政治运动、阶级斗争之中，而经济发展“停滞”，“濒临崩溃的边缘”。但事实证明了这种说法的荒涎不经。

“文革”十年正处于中国工业和科技发展的关键时期，它在建立我国独立完整的工业体系中具有十分重要的地位。在当时毛主席的“工业学大庆运动”、“抓革命促生产”、“把国民经济搞上去”等一系列指示下，党中央和各级党委、革委会对工业生产抓得是很紧的，都是将其作为反对霸权主义和修正主义的一项硬任务坚决完成的。虽然在个别年份由于派性和无政府主义的干扰，出现过生产和产量下降的情况，但从十多年总体上看工业发展仍是迅速的，决不是“停滞”和“缓慢”。设想十多年间工厂都是停止生产搞运动、整日开批判斗争会那是十分离奇的！

这只要回顾一下那时国家在工业建设方面所作出的一系列重大部暑，想想那时全国实施和建成的一系列大项目、大工程、骨干企业，办的许许多多大事和取得的成就，事实就很清楚了。

首先，以石油、煤炭、电力为主的能源、动力工业为例。仅在1967年至1976年期间国家的投资就超过了500亿元。在石油工业中，不仅扩建了大庆油田，而且新建了胜利油田、大港油田、任丘油田、辽河油田、中原油田、江汉长庆油田等。原油产量以每年平均递增18.6%的速度增长，1978年产量突破了1亿吨，原油加工量比1965年增加5倍多。其发展之快是首当其冲的。在煤炭工业中，新建了山西高阳煤矿、山东兖州煤矿、河南平顶山煤矿、四川宝顶山煤矿、新疆哈密露天煤矿等一系列新的大型企业。由于石油、煤炭工业的迅速发展，一大批新的化工，化肥企业也在当时建立起来。如兖州煤矿新建了鲁南大化肥厂等。在电力工业中，仅全国新建的大型发电站就有：刘家峡水电站、丹江口水电站、龚咀水电站、黄龙滩水电站、碧口水电站、八盘峡水电站以及唐山陡河发电厂、山东莱芜火力发电厂等。中国首座核电站 — 秦山核电站开始建造。各地兴建的的中小型发电站就更多，每年都有大批投建，到1975年仅小型水电站全国就有5万多，1978年达9万多座。十年间中国能源产量年均增长率达到9.2%。这大大高于改革之后的八、九十年代。人们知道，到2007年，全国石油产量才1.87亿吨，29年时间才比1978年增长了79%倍，远远低于从1949—1978年增幅的866.08倍！可以说，如果没有文革时期石油、媒炭、电力等许多大型工业基地的建立和迅速发展，我国八、九十年代的整个能源供应将是大问题，与此相关的化工、化肥、化纤等许多工业门类也不会发展起来。同时，文革时期建材工业也有迅速发展，如各县都建立了水泥厂，1978年全国小水泥厂达到3400个，还有许多在建中，每年以几百家的速度投产。

适应当时国防建设和备战的需要，六、七十年代党中央采取了以内地“三线建设”为重点的方针。从1965年到七十年代中期，国家在“三线建设”中投资达2050亿元，建立起了攀枝花钢铁基地、十堰第二汽车基地、六盘水工业基地、酒泉和西昌航天中心等一大批钢铁、有色金属、机械制造、飞机、汽车、航天、电子工业等新的工业基地，使国家的基础工业和国防工业状况大大改变。全国有许多著名的大企业，如湖北二汽、贵州铝厂、邯郸大型水泥厂、德阳第二重型机械厂、江油特殊钢厂、成都无缝钢管厂、山东莱芜钢铁厂、山东拖拉机厂、推土机厂等也都是那时创建的。至于各地建设的大型骨干企业就更多了。到七十年代末期仅“三线”地区的工业固定资产就由原来的292亿元增加到1543亿元，增长4.28倍，约占当时全国的三分之一。工业总产值由258亿元，增加到1270亿元，增长了3.92倍。这极大地促进了中西部经济、科技和教育的发展，对于改善工业布局，克服过于集中于东部沿海大城市的状况，缩小东西部地区差距具有重大的战略意义。人们看到，改革开放以后一改原来的指导方针，实行以东部沿海地区为重点、向沿海地区倾斜的方针，使中西部大批人才和资金“孔雀东南飞”，造成地区差别和社会矛盾迅速扩大。可想而知，如无过去“三线”建设时期的基础，目前中西部的经济发展还会更加落后。

新兴工业，如电子工业，到1979年全国已建立了2000多个电子企业，职工队伍达到100多万人。全国建设了四十多家集成电路工厂。自1956年以来，23年间电子工业产值年均增长20.3%。并拥有相当规模的生产和研究装备。初步形成门类比较齐全的工业部门。人们知道，目前中国己作为一个电子产品的生产大国出现在世界，电视、电脑、电话等产品和自动控制技术己广泛运用于生产、办公、普通家庭。但是应该知道，这些现代科技产品的核心技术的研发、攻关和形成工业生产能力却都是在改革前的六、七十年代实现的。例如到七十年代末，我国研制的机算机型号就达到了200多种，专业生产厂有十多家，生产计算机2300余台。电视机年产达249.2万台。早在1974年四川长虹电子企业就上了彩电生产线，开始生产彩电。到七十年代末，电视、电话等产品就开始在部分家庭里使用。而到了改革之后的八、九十年代，电子工业曾一度出现了不景气。因此说，如果不搞改革，这些现代科技产品和装备定会更快地在广大群众中普及。当主流媒体大肆宣传目前电视、电恼、电话的发展成就时，殊不知它并不能记在改革开放的功绩薄上。

为了引进国外先进设备和技术，加强我国工业的薄弱环节，以满足国家建设和人民生活的需要，在1972年以后，毛泽东、周恩来批准以“四三方案”为中心的引进国外成套设备的报告。先后投资50多亿美元，引进了26个大项目，其中包括13套大化肥、4套大化纤、3套石油化工、10个烷基苯工厂；还有武钢一米七轧机，3个大电站、43套综合采煤机、1套彩色显象管成套生产技术以及透明压缩机、燃气轮机、工业气轮机工厂等。通过这些引进，建成了北京石油化工总厂、上海石油化工总厂、山东胜利石油化工总厂、辽阳石油化纤厂、北京石油化纤厂、黑龙江石化纤维联合企业、福建维尼纶厂、四川维尼纶厂以及大庆化肥厂、南京栖霞山化肥厂、辽河化肥厂、洞庭氮肥厂、四川泸州和贵州赤水天燃气化肥厂等国内一大批现代企业。并且它们都取得了很好的经济效益。这些都大大增强了我国化工、化肥、化纤等工业的生产能力。其中13套大化肥项目就占全国化肥总生产能力的1／5。1976年我国自己设计、制造的三十吨乙烯工程（1973年动工）在北京石化总厂建成、投产。在这些大化肥项目的带动下，七十年代各地也大办化肥工业，1978年全国小氮肥厂就达1534个。这直接为八十年代的农业增产和人民生活水平的提高创造了条件。

中国的汽车工业，自从五十年代建立长春第一汽车制造厂之后，又对当时基础较好的全国四个汽车制配厂进行技术改造，在六十年代初形成了南京、上海、北京、济南四个汽车制造厂。文革时期，在建立湖北二汽、四川汽车制造厂（后为重庆）、陕西汽车制造厂等项目的带动下，全国各地的汽车工业如雨后春笋般建立起来。七十年代末遍布全国各地的汽车制造厂近200家。1980年全国的汽车产量达22.2万辆，由建国初汽车工业的空白点，挤身于世界汽车制造行列的第14位。与其同时，机床年产量达13.4万台，拖拉机产量达9.8万台，手扶拖拉机21.8万台等，这些都主要是在文革期间发展起来的。

最令人睹目的是国防工业和航天工业。自１９６４年我国第一次核爆炸试验成功后，到七十年代后期,共成功进行了16次核爆炸试验，还有第一枚导弹发射成功、第一颗氢弹爆炸成功、第一次地下核试验成功、第一次运载火箭发射成功、第一颗人造地球卫星发射成功、第一艘核潜艇研制成功、第一次回收发射的地球卫星成功等，可以说成果一颗接一颗，捷报一个接一个，勇往直前，直上云天。十几年的时间就突破了历史上的“八个第一”，成功发射了8颗人造卫星等。使中国成为继美、苏之后第三个核武和航天大国。

1967年6月17日，我国第一颗氢弹爆炸成功，这是继1964年我国成功爆炸第一颗原子弹之后，在核工业领域取得的又一个震惊世界的壮举。我国仅用了2年8个月，便以世界上最快的速度完成了从原子弹到氢弹两个发展阶段质的跨越。

又如中国的造船工业，自1958年建造万吨级“大跃进”号和六十年代建造“东风”号、“安源”号等远洋货船之后，到七十年代初迅速发展到建造二万五千吨的货船（1971年上海江南造船厂“长风”号下水），还有七千五百吨的客货两用船。1974年之后，自造的万吨级船舶一艘又一艘下水，速度越来越快。1974年生产的船舶吨位数和艘数就比1965年增长了近10倍。其中有能够冲破三米厚冰层的破冰船、三千吨的海洋地质综合调查船、七千六百吨的双体石油钻井船、深海上的油台船、万吨级的挖泥船以及巨型深坞船等。到七十年代末、八十年代初逐步提高到造五万吨和十万吨级巨轮的水平。由此中国迅速迈进世界造船大国的行列。

文革期间，在铁路、公路、航空、大桥梁建设等方面取得的成就也是十分惊人的。十多年间，先后建成了成昆铁路、湘黔铁路、川黔铁路、襄渝铁路、焦枝铁路、枝柳铁路、京通铁路、阳安铁路等十多条铁路干线，还建成了包括滇藏公路、韶山至井冈山公路在内的许多贯穿各省城乡的公路干线。到1979年，全国铁路通车里程达五万多公里，有复线的八千多公里，并且开始了电气化铁路建设。内燃机车也投入使用。铁路货运量达十亿万吨。全国公路通车里程达80万多公里，全国两千多个县基本上都通了公路，大大改变了全国交通干线落后的状况。尤其显著的是，当时的铁路、公路干线建设大多是在西南地区高山峻岭的复杂地形条件中施工的，施工过程极其困难、艰苦。像成昆铁路，全程仅打凿隧道就有427个，架桥梁991座，其工程艰难程度在世界铁路建设史上少有。工人阶级、技术人员硬是靠发扬“敢啃硬骨头”和“一不怕苦、二不怕死”的精神去战胜困难，谱写了人类建设史上最豪迈的篇章。

在交通发展的同时，中国的大桥梁建设步入新阶段。1968年世界闻名的大工程南京长江大桥建成通车。此后，十年间又先后建成了长沙湘江大桥、山东省北镇黄河大桥、前扶松花江大桥、浙江省兰江大桥、蚌埠新淮河大桥、上海黄浦江大桥、闽青大桥、洛阳黄河大桥、田庄台辽河大桥、江苏省淮南大桥、五河淮河大桥、重庆长江大桥等，使我国大桥梁建设无论在设计施工水平，还是在建设速度上都跨入到世界先进的行列。

其他在大港口建设、长距离输油管道建设、高压远距离输电变电工程、载波通信干线工程，卫星通信地面站建设等方面都取得了突破性发展，施工能力和技术水平上了新台阶，成为建国以来发展速度最快的一个时期。

从历史上看，中国在基础工业方面投入规模最大、建立企业最多、发展最快的时期，一是“大跃进”时期，二是“文革”时期。“大跃进”时期所建立的企业有少数在“调整”时期下了马，（但其中大部分在后来形势好转时又陆续恢复发展起来）与其不同，“文革”时期的工业建设却谨慎得多，稳健得多，项目建设一个成功一个，几乎找不到有任何效益不好的企业。在包括文革在内的整个“三五”、“四五”计划期间，国家基本建设总投入达3116.42亿元，（统计到1977年）新增固定资产2157.40亿元，全部建成投产大中型项目1691个。到1979年工业企业总数达到35.5万个，（其中全民所有制企业8.4万个,集体企业27.1万个）,是1965年的2.25倍，而且企业规模普遍扩大,其中大中型企业有4500个。例如全国钢铁企业就有984个，有色金属企业945个。1978年全国职工总数近一亿人（9967万人,其中全民制7693万人、集体制2274万人）,比1965年增长70％以上。

主要产品的产量：1978年钢产量达3178万吨，超过了英、法、意、德，成为继美、苏、日之后的第四位国家；石油产量达10405万吨，由过去有名的“贫油大国”而一跃成为基本上自给的世界“第八产油大国”；原煤6.18亿吨，居世界第三位；全国发电设备容量达5712.21万千瓦，年发电量达2566.5亿千瓦时，分别是1965年的3.43倍、3.78倍，居世界第七位；棉纱达238万吨，居世界第一位；化肥达869万吨，居世界第五位，等等。水泥达6524万吨。

中国工业的门类，如果说经过第一个五年计划、大跃进运动、国民经济调整和工业学大庆运动，到六十年代中期己初步建全，那么到了七十年代末期，中国的工业体系不仅进一步建全，而且在基础、实力上大大增强。对比六十年代中期，完全是上了一个大台阶。这时各主要工业部门的设备、生产领力和产量都进入世界比较靠前的行列。在技术上接近世界的先进水平。中国工业己经发展成一个包括冶金、钢铁、原材料、燃料动力、汽车、机械制造、化工、轻纺、有机工业、电子、航天、核工业、国防工业等大型工业基地、之间相互关联而又配套的完整体系。中国从建国初连手扶拖拉机、缝纫机等都不能制造的落后农业国，发展到这时己经成为能够生产制造各种机床、拖拉机、汽车、火车、巨轮、坦克、飞机、战舰、各种精密议器、核发电站、电子计算机、电视、原子弹、氢弹、核潜艇以及发射导弹、运载火箭，卫星等等的工业大国。而且是在没有任何外国援助、合作的情况下完全由自己设计、自己制造。这大大缩短了与发达国家的差距。其关键性的步骤都是在“文革”时期完成的。

按照1956年中共“八大”提出的标准：工业化的要求是建立一个完整的工业体系，即工业生产在社会生产中占主要地位，重工业在整个工业中占显著优势；能自行设计和制造各种主要的机器设备、原材料和各种消费品；有相应的化学、动力、运输和轻工业等。那么可以说这一目标到了七十年代末就基本实现了，一个独立的、比较完整的门类齐全的工业体系基本建立起来。这也同1975年周恩来在第四届全国人代会《政府工作报告》中关于“在1980年前建成一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系”的判断完全相符。

邓小平在1980年12月也讲：“经过三十一年的努力，我们的全部工交企业单位己经发展到近四十万个，国营企业固定资产比解放初期增长近二十倍。培养了大批熟练工人和上千万专业人才，建立了比较完整的工业体系和国民经济体系。全国人民的生活比解放前好得多了。同一些比较大的发展中国家相比，我们所取得的成绩比它们大，建设的速度也比它们快。”（《邓小平文选》第二卷第356、357页。）这说明，至少在1980年前，中国的独立完整的工业体系和国民经济体系就建立起来了。中国工业从不存在“发展缓慢”的问题！如果没有当时工业发展上的巨大成就，中国靠什么战胜美、苏两个霸权主义？怎么能够打破他们的封锁、制裁、禁运以及军事侵犯？世界头号霸权主义国家的总统尼克松能前来北京与毛主席会见吗！

人们知道，世界上衡量一个国家是否工业化的主要指标，就是看其工业在整个国民经济中的比重（70%以上）。根据国家统计部门公布的数据，1978年全国工业总产值达4231.0亿元，占当时工农业总产值的比重是74%，农业的比重是26%。这与1952年工、农业产值是30%与64%的比重相比，完全是根本的改变。这标志着中国从此进入工业化时代。

到七十年代末，中国工业不仅在国民经济总量中高达75%以上，而且门类齐全，尤其是一个掌握核技术、电子计算机技术等现代工业类型的国家。即使与现代的各工业国家相比，中国许多产品的产量和技术水平也列前几位。按当时美国国务卿基辛格的说法：'中国以世界上六个最大工业国之一的姿态出现了'。在国防力量和航天工业上，则跃居世界第三位。主要物质生产部门采用了大机器生产，电力、媒炭、燃油成为主要的动力源；农业上达到了半机械化程度等。从主要的经济指标上看，当时的中国当之无愧地称得上是一个工业化国家。中国以东方巨人的恣态开始崎立于世界！

第三篇：年乡村治理工作方案

0 2020 年乡村治理工作方案

为全面贯彻落实国务院办公厅《关于加强和改进乡村治理的指导意见》和县关于加强和改进乡村治理的实施方案，按照省、市乡村振兴领导小组工作部署，结合县乡乡村治理工作实际，特制定如下实施方案：

一、总体要求

(一)加强宣传推动。各村要采取多样化宣传媒介，坚持因时、因事、因人制宜地选择适当的宣传形式，以人民群众喜闻乐见的方式做好宣传工作，把《指导意见》精神讲全面、讲明白、讲透彻，提高宣传工作的针对性和时效性。各村要结合本村工作实际，全面学习传达、深刻领会文件精神实质，认真硏究提出贯彻落实措施，各站办所每年在乡里发表以“乡村治理”为主题的宣传稿件。

(ニ)强化组织推动。各村要成立专门组织机构，把乡村治理工作摆在重要位置;各村要及时向上级报告推进实施乡村振兴战略进展情况时，要将乡村治理工作情况作为重要内容。

(三)抓好试点示范创建。在乡村分别开展试点示范创建，根据我乡农村经济社会发展需要和乡村治理体系建设发展情况，围绕加强农村基层基础工作，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，打造一批可复制、可推

广的“三治结合”新路径、新模式。

(四)纳入绩效考核。各村要认真对照重点任务清单，对涉及本村的工作任务逐条细化分解明确责任人和完成时限，加强和改进乡村治理工作。

二、主要任务

（一）完善村党组织领导乡村治理的体制机制、发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用

建立村级组织体系，村党组织全面领导村民委员会及村务监督委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织履行好各自职能。组织党员在议事决策中宣传党的主张，执行党组织决定，推动党员在乡村治理中带头示范，带动群众全面参与。

(二)规范村级组织工作事务、全面实施阳光工程

清理整顿村级组织承担的行政事务多、各种检查评比事项多问题。规范村级各种工作台账和各类盖章证明事项，规范村级会计委托代理制，加强农村集体经济组织审计监督，开展村干部任期和离任经济责任审计。完善党务、村务、财务“三公开”制度，推广村级事务“阳光公开”监管平台，推进村级事务即时公开。

(三)増强村民自治组织能力、丰富村民议事协商形式

健全党组织领导的村民自治机制，完善村民(代表)会议制度。充分发挥村民委员会、治安维护协助、社情民意通达等

方面的作用。创新协商议事形式和活动载体，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会等鼓励农村开展村民说事、民情垦谈、百姓议事、妇女议事等各类协商活动。为农民提供“一门式办理”“一站式服务”，构建线上线下相结合的乡村便民服务体系。

(四)实践社会主义核心价値观、培育乡风文明

通过新时代文明实践中心，农民夜校等渠道，组织农民群众学习习近平新时代中国特色社会主义思想。加强村规民约建设，建立健全村规民约监督和奖惩机制，发挥红白理事会等组织作用。深入实施公民道德建设工程。大力开展文明村镇、农村文明家庭星级文明户、五好家庭等创建活动，开展乡风评议，弘扬道德新风。加强基层文化产品供给、文化阵地建设文化活动开展和文化人才培养，加强传统村落保护。因地制宜广泛开展乡村文化体育活动。

(五)推进法治乡村建设、加强农村法律服务供给

规范农村基层行政执法程序，加强村里行政执法人员业务培训。大力开展“民主法治示范村”创建，深入开展“法律进乡村”活动，实施农村“法律明白人”培养工程，培育批以村干部、人民调解员为重点的“法治带头人”。深入开展农村法治宣传教育。

(六)加强平安乡村建设、健全矛盾纠纷调处化解机制

推进农村社会治安防控体系建设，落实平安建设领导责任

制，大力推行“一村一辅警”机制，扎实开展智慧农村警务室建设。深入推进扫黑除恶专项斗争，健全防范打击长效机制。坚持发展新时代“枫桥经验”，健全人民调解员队伍，加强人民调解工作。探索建立“互联网网格管理”服务管理模式。

(七)规范乡村小微权力运行、健全小微权力监督制度

织密农村基层权力运行“廉政防护网”，大力开展农村基层微腐败整治，推进农村巡察工作，严肃查处侵害农民利益的腐败行为。

三、保障措施

(一)支持多方主体参与乡村治理

加强妇联、团支部、残协等组织建设。积极发挥服务性、公益性、互助性社区社会组织作用。坚持专业化、职业化、规范化，完善培养选拔机制。探索以政府购买服务等方式，支持农村社会工作和志愿服务发展。

(二)建立协同推进机制

严格落实责任，加强部门联动，建立乡村治理工作协同运行机制。乡党委农村工作部门要发挥牵头抓总作用，强化统筹协调、具体指导和督促落实，对乡村治理工作情况开展督导，对乡村治理政策措施开展评估。组织、宣传、政法、民政司法行政、公安等相关部门要按照各自职责，强化政策、资源和力量配备，加强工作指导，做好协同配合，形成工作

合力。

(三)强化各项保障

加强乡村治理人才队伍建设，聚合各类人才资源。加强乡村社会治安综合治理设施装备保障，落实乡村治理经费。切实保障村干部基本报酬，建立健全与绩效考核相挂钩的报酬兑现机制。有计划、分层次开展村干部培训。坚决整治形式主义、官僚主义，鼓励各地创新乡村治理机制。组织开展乡村治理示范村镇创建活动，大力选树宣传乡村治理各类先进典型，营造良好輿论氛围。

(四)加强分类指导

对于需要普遍执行和贯彻落实的政策措施，要加大工作力度，逐级压实责任，明确时间进度，尽快取得实效。对于需要继续探索的事项，要组织开展改革试点，勇于探索创新，及时总结一批可复制可推广的经验做法，加快在面上推广。对于鼓励提倡的做法，要有针对性地借鉴吸收，形成适合本地的乡村治理机制。

第四篇：读《中国国家治理的制度逻辑》有感

读《中国国家治理的制度逻辑》有感

周雪光，美国斯坦福大学的博士、社会学系讲座教授。《中国国家治理的制度逻辑》一书是他积十年中国乡村的田野观察，以同吃、同住、同劳动的方式真实地体验中国乡村基层治理和基层社会，潜心研究中国国家治理制度的一个阶段性总结。洋洋洒洒三百多万字不仅为我们讲述了一个个他亲历的“故事”,更从这些微观的小事件中梳理出回应国家治理这一宏大问题的理论脉络，作为一个海外学者的学术精神令人感佩。尤其是他从两个村庄的修路故事，一个政府部门的检查验收过程这些或大或小的现象背后，努力寻找把握国家治理的逻辑线索，使我这个曾经有过基层治理工作经历的“过来人”颇受启发，获益良多。

《国家治理逻辑与中国社会》

在本书的第三单元《国家治理逻辑与中国社会》一章中关于通往集体债务之路：两个村庄的故事一节，作者为我们呈现了一幅似曾相识的基层工作话剧。作者写到：“国家治理逻辑贯穿于自上而下的政策落实执行过程之中，而且在这一过程中必然遭遇官僚体制和基层社会各自的组织逻辑。正是在这些不同制度逻辑的相互作用中，在基层官员的应对策略中，在民众百姓的具体反应中，国家治理逻辑获得具体、实在的呈现，并在国家、基层政府、民众的日常互动过程中被重新塑造。”在此，先让我们从作者讲述的发生在本世纪初，桑干河畔中国北方一处叫做上坡村和下坡村，被挑选出来的两个村镇参加的“村村通”项目，切入话题。

上坡村和下坡村彼此相邻，都种植同样的农作物——玉米、葡萄和其他水果树木。两个村的田地紧挨着，在一些地方还犬牙交错，这两个村的相似之处仅限于此。在其他的诸多方面，这两个村可谓大相径庭。多年来，上坡村在对待上级布置的任务像是一个带头人，多次率先进行创新改革，而下坡村都是扮演着追随效仿的角色，而且力度有限、规模较小。这两个村如此较大差异的原因，看似来自这两个村不同的领导班子。上坡村有一个稳定的权威中心康书记，他多年来既是党支部书记又是村委会主任。而下坡村却相反，村领导经常更换变动。其主要原因并不是因为人们争夺领导位置，比这更糟糕的是，村里很少有人对村领导的职位感兴趣。这背后隐藏的逻辑为何？

在“村村通”项目动工前夕，这两个村的集体资产也有很大差异。上坡村每年有30余万元稳定的村集体收入，宽敞的村委会大院，骄傲地展示着该村的政绩和经济成就。下坡村则是相形见绌。每年勉强1万元村集体收入，村委会大院混乱无序、房子破旧不堪、无人照料。

由此来看，这两个村庄对“村村通”项目截然不同的态度也就不足为奇了。上坡村的康书记主动要求参加这一项目；而下坡村现任龙书记却是百般推诿，最后在各种压力下才不得已勉强参与。

这样，无论两位村书记的态度是兴高采烈还是勉为其难，到了2004年夏天，这两个村开始了“村村通”项目的启动。那么，两个村庄是如何填补这个项目的巨大资金缺口的呢？在动员资源应对任务以及随后债务危机的过程中，又有哪些机制在发生作用呢？作者通过跟踪调查，首先为我们描述了两个村庄相同的资源动员情形，主要是两个渠道来填补修路项目的资金缺口——捐款和举债筹资。

政府的“村村通”项目资金只能支付修路所需的水泥，两个村都需要流动资金来启动项目。下坡村的龙书记预支了来年的承包费，收到了一笔村外捐款，还卖掉了一些集体种植的树木。这样，龙书记手上总计有了大约3万元。上坡村做得更好。村党支部号召每位村民捐款，得到了村民的热烈响应。康书记走访了他的社会关系网，特别是那些与村民家庭有关系，现在城市工作的亲戚朋友。这样，上坡村总共得到了22万元的启动资金。同时，两个村的村民都表示愿意为修路出义务工。

对这个贫困地区而言，这些资金动员的成果还是相当可观的，()但是，这些数额远不能填补资金缺口。待到此项目竣工之时，上坡村修建了4.5公里的公路，为此集体负债大约63万元；下坡村修建了1.5公里，负债大约20万元。对两个村而言，这些债务都是天文数字，而且是在短短的两个月内堆积而成的。

那么，这两个村的领导是如何融资拆借来应对如此大的资金缺口的呢？两个村都采取了相同的策略——赊账。它们向许多债权人借债，而且没有明确还款期限。获得信用的主要机制是非正式社会关系，即大多数赊账都是通过非正式社会关系和社区基础上的信任实现的。比如通过社会关系得到那些与本村有血缘或亲情联系但居住在外地的富裕人家的捐款。

随着水泥道路的完工通车，人们最初的兴奋和感激渐渐散去，兑现赊欠承诺的压力开始不断升温，即偿还“村村通”项目巨额债务的第二轮任务开始了。这些债务和讨债活动对村干部产生了巨大压力，特别是康书记的压力尤为不堪。虽然这些债务是村集体所欠，但大多数借款都是基于个人关系，还债的责任都落在了他个人身上。

时间到了2008年末，“村村通”项目完工后的第四年，下坡村仅剩下2.5万元债务，可望在今后两三年内还清。由于下坡村动员能力有限，修路规模不大，债务也相应有限，所以可以比较从容地应对债务压力。

与下坡村相比，康书记和他的上坡村则无可奈何地要面对来自上下左右潮水般涌来的讨债人群。

在简要叙述的以上故事中，我们看到两个村庄对待政府发起的公共项目有两种截然不同的态度和处理方式，而它们也因此有明显不同的经历，其产生的债务压力对村庄集体治理基础产生了深远的影响。一个村庄因此背上了沉重的债务负担，集体资产几近被掏空；而另一个村庄的集体资产基本没有受到大的损伤。

工程竣工后，积极贯彻执行政府工程的村干部得到了奖励，而贯彻执行不利的村干部被冷落在一边。康书记被镇政府评选为“模范党支部书记”,并在全镇干部大会上得到表彰，而下坡村龙书记在来年换届时被换掉了。

在以上描述的情景中，我们不难发现有两个相互关联的过程贯穿始中。第一个过程是有关“政治”的故事，这是一个有关基层政府组织执行国家政策，以及政府官员与村干部之间互动的逻辑。第二个过程是有关“社会”的故事，即社会制度、村庄内部和村庄间社会网络关系如何动员资源、解决问题、应对危机的逻辑。官僚制逻辑规定着地方官员在执行国家政策中的应对策略和行为，而社会制度逻辑则塑造了当地行动者在资源动员和解决地方问题中的行动策略。

作者在“讨论与小结”一节中写到：

在当前社会这一大背景下，官僚制逻辑的关键是对上负责的激励设计和任务环境。在政府内部，上级官员对下级常说的一句话是：我不管你的过程是什么，我只要结果。下级则力图贯彻执行好这些要求，完成自上而下布置的任务，以便在政绩竞赛中获胜，至少不会为没有完成任务而影响仕途；为了达成这一目的，下级费尽心思、各方周旋，很难顾及完成任务对这些地区的长远影响。

作者写到：

这里的故事表明，公共政策虽然有着良好的目标，但在实际执行过程中却可能对乡村社会机体造成极大伤害，弱化集体治理的基础。因此，我们需要认真思考国家和地方性社会制度在公共产品供给中的作用，及其对乡村治理可能产生的与初衷相悖的影响。

在体制内的工作中，我们不难理解在上述“村村通”项目中观察到的国家及其政策的积极主动角色，且既具有“高度现代化意识形态”,又有强大组织能力来实施它“以行政手段来安排自然和社会”的抱负。而村庄和地方性社区的公民社会发育不良，无力抵制政府项目的强制性推行，难以有效地维护自己的利益。

一个问题油然而生：

随着一条条负债而来的修路工程，究竞是延长了还是缩短了有良好初衷的国家政策与乡村民众之间的心理距离呢？一个高效率、高能力的政府体制到底是为了谁、为了什么目标呢？

无疑，政府公共工程的失败会削弱公共信任的基础，也极大地削弱了集体权威的基础；积极的政府干预还可能会阻碍自治的公共空间的出现，从而削弱公共产品供给中非正式责任的机制。换句话说，就是陷政府于无限全责的尴尬，不仅不能解决问题，还会成为问题的一部分。

“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”.既应该是我们对工作认识的逻辑起点，也是我们一切工作的出发点和落脚点。从2011年起我区麦子店街道开展的“问需、问计、问政于民”,围绕解决政府难点，群众关心的热点，在健全基层党组织领导和促进居民群众有序参与这两个方面做文章，初步形成了党的领导、政府负责、居民自治、社会参与、法治保障的“党政群共商共治”模式。在提高城市精细化管理，加强和创新社会治理的今天，政府需要重构自己与社会的关系。通过制度建设在政府和社会之间建立起一种互信关系，在制度层面上承认各种利益群体合法组织起来的权利，防止某些社会力量在抗争中形成寻租、共谋，演变成反对力量。其次，将各种社会力量的利益诉求纳入法治轨道进行规范，让各种利益群体在一个公平、公开的程序中表达自己的利益诉求，达成共识，达成妥协，再把它转换成政策。这在我们现行的人民民主和协商民主体制框架下，都是有着广阔的实践空间的。

总之，在良性互动中促进社会共识、完善公共治理，这是我们加强和创新社会治理，形成“街乡吹哨、部门报到”生动实践的重要目标和现实途经。

以上，是为粗读《中国国家治理的制度逻辑》一书的点滴心得。

（朝阳区国资委党委书记 刘勇）

第五篇：乡村组织的运作逻辑与村庄民主建设的治理方向

乡村组织的运作逻辑与村庄民主建设的治理方向

2014年06月05日 00:00 来源：天津社会科学 作者：韩鹏云 字号

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在国家行政体制和乡村社会变迁的共同作用下，乡村组织呈现出“策略维控—能人治村”和“发展主义—富人治村”两种运作逻辑。这种“能人”、“富人”治村的现象有其合理性，但也存在导致村庄寡头政治，从而对村庄民主建设产生消极影响甚至形成阻碍的隐患。为纠偏并更好地完善基层民主政治建设，应逐步推动乡村组织治理转型和村庄民主治理规则的重塑。

一、引言

20世纪90年代，随着政治学研究重心的下沉，乡村政治研究日益成为显学，以村庄选举为主要内容的村庄民主政治建设成为学术界的公共性话题。但随着对村庄选举实践过程研究的深入，却逐步发现选举之后村庄常态治理过程中的民主建设更为关键：村级重大事务是否能由群众真正民主决策，村民的自治权力是否被虚置、漠视或侵犯，村干部和村民之间的关系是否依然紧张等等，归结到一点，即村民自治的民主决策、民主管理和民主监督是否能真正落实到位[①]。这些问题显然已经溢出了村庄选举的范围而成为选后村民自治或村庄权力结构的常态治理问题，但作为治理问题又必然难以绕开乡村治理中的主导性主体——乡村两级组织。

当前学术研究领域对乡村组织运作与村庄民主建设关系的认知往往有简单化的倾向：认为税费改革之前，迫于压力型体制下的资源汲取任务，乡村两级组织结成了利益共同体对村民自治进行干预，从而钳制了村庄民主政治建设；但随着税费任务的取消和利益共同体的瓦解，乡村组织失去了对村民自治进行管控的动力，转而全力支持村民自治，村庄民主政治建设因而获得了巨大的推进空间。在这一相对简单化的逻辑推演中，乡村组织被呈现为一个抽象化的逐利实体，自身多样化的运行逻辑隐匿不见，村民自治也往往被简单化和静态化，其内部权力结构配置的机理也难以展示出来。笔者认为，这一“非此即彼”的二元判断只注重了利益的关联，却忽视了乡村组织运作和村庄民主建设之间逻辑关联的内在连续性：为了维持自身更好地运作，乡镇组织会将官僚机器压力型体制所分解下压的任务贯彻到村级组织，而为了确保自身意图的实现又会通过多种正式或非正式方式“有意向”地选择“好用”的村级组织和村干部。由于治理公共规则的不完善，这些“好用”的村级组织和村干部在选后治理中又往往倾向于依附乡镇政权按照原有的方式来推进治理，因而选举只是增加了新权威的合法性，并没有促成选举后基层政权和村民权利关系的制度性改变，这会对村庄民主政治建设的推进造成消极影响甚至是阻碍。这一逻辑的真实性已被诸多有关基层民主政治建设的实地调查所证实[②]。

仍需要揭示的是，后税费时代的当下，乡村组织的“意图”是什么，呈现出什么样的特性，而“好用”的村组织和干部又呈现出什么样的特性，二者会对村庄民主建设产生什么重要影响。笔者认为，乡村组织在后税费时代的当下具有社会管理和推动发展两方面的意图，呈现出“策略维控”和“发展主义”两方面的运作逻辑，而据此选择的“好用”村级组织和干部则是“能人”和“富人”型，而“能人治村”和“富人治村”可能会发展成“寡头政治”，进而对村庄民主建设产生负面影响，要消除这一隐患则需要乡村组织治理的转型和基层民主治理规则的不断完善。

二、乡村组织的“策略维控—能人治村”逻辑

针对基层政府对乡村社会的治理，学术界的既有研究集中在“简约主义”范式。黄宗智认为在基层政府对乡村社会的治理实践中，一直采用半正式的方式来进行半行政式的治理，即利用非正式组织或非正式方式（比如利用非体制乡村精英进行司法调解等）来完成对乡村社会的治理。他认为这是中国基层政权所具有的一种独特的运作逻辑，并认为这种运作逻辑可能会在塑造中国特色的政治现代性中扮演一定的角色[③]。但笔者认为，“简约主义”所依托的是乡村社会共同体的“权力文化网络”和较为稳固的“礼治”秩序，而在后税费时代的当下，“简约主义”已成为一种理想，现实则是多种规则并行的“结构混乱”和“无公德个人”的盛行。面对这一现实，基层政府只能推行“复合治理”[④]，即针对不同的事务和不同的情况适用不同的规则，其运作不再是“简约主义”式而是“策略维控”式。乡镇政权“策略维控”的运行逻辑包含了两个层面的含义：其一是“策略”，主要指乡镇政权缺乏稳定、抽象和普遍主义的运作规则，而是功利主义地将各类方法、技术、规则、手段和策略——不论其性质和实施成本如何——作为运作的规则[⑤]。其二是“维控”，主要指在“策略主义”运作的基础上，乡镇政权只能维持基本的管理秩序，对乡村社会的公共品需求或其他社会问题难以实现有效回应，甚至还会借助各种非正式策略来应对各种突发性问题。

“策略维控”运行逻辑的产生是由政治与社会结构决定的。乡镇组织位于国家与社会的“接点”位置，从而处于压力型体制、乡土社会和自身官僚制这三者关系的型塑之中，这三者之间的互动、博弈及相互矛盾塑造了其运作逻辑：首先是政治行政体制所带来的“压力型体制”。乡镇组织处于行政体系的末梢位置注定了其承担着最为繁重的考核压力和管理任务，也即“上面千条线，下面一根针”，多方面的任务致使乡镇难以依靠制度化和正规化的手段来完成目标，只能依靠各种非正式的策略手段予以维持和应对。其次是乡村社会的管理特性和自身变迁。乡村社会在生产生活方面具有自身的规律和节奏，往往表现为不规整性和非程式化，同时，在市场经济的冲刷下，传统“礼治”正在瓦解，而现代的公共规则远未建立，乡村社会已经成为权威和秩序并衰的地带，从而各种“谋利型上访”、“钉子户”层出不穷。面对这些问题，乡镇组织只能运用策略进行维持控制，而无法彻底解决。再次是乡镇组织运作的“策略维控”逻辑更与本身的现实状态有关。在税费取消后，国家开始对乡镇组织多方规训：通过“法律下乡”约束其行政行为，在取消税费的基础上对财政转移支付进行严格管控以约束其经济行为。乡镇组织在多方约束下成为一个资源匮乏、权力衰弱的官僚化组织，为了维持自身的运转并完成各项管理任务，只能采取多种非正式的动员或应急策略，从而表现出强烈的策略性和维控特征。

乡镇政权“策略维控”的运作逻辑必然会影响到村级治理。为了实现“策略维控”的意图，乡镇政权更愿意通过多种正式或非正式方式支持和选择“能人”型干部进入村委会并领导村级组织，从而导致村级组织表现出强烈的“能人治村”逻辑。乡镇政权“策略维控”的运行逻辑之所以与“能人治村”的逻辑捆绑，主要原因在于两个方面：

一方面是“能人”型的村委领导或村级组织能贯彻执行乡镇所分解的任务指标，策略性地完成上级下达的各种“政务”。压力型体制下的乡镇往往为减轻自身压力会将各种任务指标分解给村庄完成，尤其是随着后税费时代资源下乡的推进，各项自上而下的升级达标任务逐步增加，在全国很多地区，为了推动服务型政府的建设和更好地完成上级交办的任务，村级组织被要求“坐班”，村委干部的工资实行财政转移支付并严格考核兑现。面对上级强力的监督考核和诸多繁重的“政务”，只有“能人”型的村干部或村级组织才能比较灵活而又策略地通过多种“变通”方式来较好地完成任务。

另一方面是“能人”型的村委领导或村级组织能“摆平”乡村社会的“越轨者”，策略性地完成乡村社会的各种“村务”。乡村社会的“越轨者”主要指各种“钉子户”、意图谋利的上访者乃至各路灰色势力等，这些人破坏了乡村社会的正常秩序甚至成为乡镇政权的“反制者”。例如一些谋利型的上访户往往不断地越级上访，乡镇政府为息访只能满足上访户的各种要求，而没有原则的妥协又导致新一轮的上访谋利，从而形成恶性循环。又如在建设道路或水利等基础设施的过程中，“钉子户”往往为私利提出过分要求，造成“少数决定多数”的局面，最终导致公共品供给的失败。对于这些“越轨者”，往往只有“能人”型的村干部或村级组织通过多种非正式手段或策略才能“摆平”。

三、乡村组织的“发展主义—富人治村”逻辑

乡镇组织“策略维控”的运行逻辑主要侧重于行使社会管理职能方面，此外，还有乡村经济发展的“发展主义”逻辑。当前学术界针对基层乡镇政府作为利益主体推动当地乡村经济发展的现象已进行过相关探讨。戴慕珍（Jean Oi)将乡镇的角色比拟成公司，沃尔德（Walder Andrew)提出地方政府即“厂商”。张静和杨善华则分别提出了“基层政权经营者”和“谋利型政权经营者”概念。可以说不论是“公司”、“厂商”还是“政权经营者”，在研究指向上都集中于政府推动乡村社会的经济发展，都可以被纳入“发展主义”的范畴之中。笔者认为，“发展主义”是后发现代化国家在经济社会发展过程中所遵循的一种现代化意识形态，其影响已完全渗入地方政府的行为逻辑之中，乡镇“发展主义”的内涵可以简略地概括为两个相关方面：首先是乡镇往往将“经济发展”作为工作的重心，并作为考量自身或村级组织工作绩效的主导性标准，而在考量过程中经济发展又往往被简化为GDP或其他经济指数的增长。由此也不难理解为何乡镇政府都会瞄准“农地”财政，以“合村并居”来进行土地增减挂钩进而获取建设用地指标，用以推动小城镇发展或“农地工业化”等。其次是乡镇往往借用“发展”的话语来塑造农业和农村，即把农业和农村看成是需要改造升级的对象。“发展机器一般采取将社会现实问题化的手段”[⑥]，也即往往将农业看成是需要升级的落后产业，将农民看成是有待带动致富的落后群体，而发展则被认为是解决所有问题的必经之路。

乡镇“发展主义”的运作逻辑亦是由其“接点”位置所决定的。其一，乡镇处于整个行政科层制的末端，“发展主义”意识形态的推动和多种“发展主义”任务的下压使乡镇成为最终的承接点，乡村的发展必须经由乡镇来最终推动和实施。同时随着市场经济的深入发展和国家权力的下放，地方政府尤其是乡镇政府开始运用政策或非政策手段来干预整个乡村场域的经济发展，乡镇政府开始扮演起“发展型地方主义”的角色[⑦]。其二，除了科层的控制之外，上级政府和基层乡镇政府在发展的主题上还存在委托代理关系，即上级政府赋予基层乡镇政府相应的权利来使用公共资源和公共权力，使基层乡镇政府能够获得相应的报酬，这些报酬包括两个方面：乡镇政府在当地经济发展中可以获得利益，经济发展速度越快获利越多；乡镇政府领导可以在经济发展中获得较好的政治评价，从而为政治升迁增加重要的筹码。其三，乡村社会对乡镇“发展主义”有潜在需求。乡村社会身处市场经济发展的大潮之中，基层政府竭力推动的发展确实是乡村社会的迫切需求，例如工业化、城镇化的推进可以创造更多就业机会，亦可以带动农民增收。但另一方面，发展又往往会以农村土地资源或自然环境为代价，农民在当前获利的同时却损失了未来的利益增量。

乡镇政权“发展主义”的运作逻辑必然连带到村级组织，甚至在很多地区，村级组织被要求完成有关发展的多项任务指标，甚至被动员起来直接参与其中。比如，有些地区的村委主要领导被要求外出招商引资，并必须完成相应的任务量。这一捆绑连带式的逻辑必然要求村级组织和村干部能服务发展、带动发展，也正是在这一逻辑的直接影响下，乡村两级组织对“富人治村”有强烈偏好，原因主要在于两个方面：

一是发展主义作为意识形态对乡村的社会发展价值观起到了建构和支配的作用，甚至在某些时候会极端化为一种霸权式的强制性话语，不论是乡镇政府和普通村民都受到深刻影响。国家在基层组织建设中的提倡“双带双培工程”，指村级组织把党员培养成致富带头人，把致富带头人中的先进分子培养成党员，党员带领群众共同发展，党组织带领致富带头人不断进步。但在发展主义话语的支配下，在实际的操作中往往将“双带双培”简化为培养富人中的积极分子入党并成为村级组织的主要领导来带领群众发展致富，富人治村即代表了发展，甚至成为发展的标尺。

二是富人有较为广泛的社会关系网络，具有较为雄厚的财力，不仅能帮乡村组织分担发展主义所要求的各项任务指标，带来发展的政绩，而且能利用其自身优势弥补乡村两级组织财力的不足，甚至支撑起日益衰退的政治权威。例如，很多富人自己“掏腰包”去兴建村里的基础设施，并且利用自己的社会资本及关系网络去跑项目、发展集体经济。可以说，富人治村在“发展主义”成为强势话语的背景下，是乡村两级组织的最优选择。

四、“能富治村”与村庄寡头政治的隐忧

乡村组织“策略维控”和“发展主义”的运行逻辑，注定了在村庄治理过程中偏好“能人治村”、“富人治村”，即在社会管理上要“能”，经济发展上要“富”。尽管全国不同类型的地区对“策略维控”和“发展主义”的强调各有侧重，“能人治村”和“富人治村”有程度上的差异，但在逻辑上具有共通性和一致性，在实践中，“能人治村”和“富人治村”往往二位一体，即又“能”又“富”，可以统称为“能富治村”。

问题是，“能富治村”的实际绩效如何，能否实现乡村两级组织所预期的“良治”。笔者在全国多个地区的乡村调研证实，“能富治村”在推动乡村社会管理和经济发展方面确实作出了贡献，绩效主要体现在两个方面：“能人”、“富人”具有较强的开拓创新精神和魄力，能积极主动地加强村庄管理，维护村庄的稳定，同时积极规划乡村建设，对推动社会主义新农村建设具有引领作用；利用自身社会关系或资源积极找思路、想办法，结合当地优势条件，通过招商引资或调整经济结构等各方面的努力来推动村庄的经济发展。客观地说，乡村两级组织的期望通过“能富治村”得到了一定程度的实现。

有研究指出，“能富治村”对村庄民主建设也产生了积极影响，认为“经济老板”进入农村公共管理系统，有利于培养和造就一个既有领导才干又有公共精神的农村中间阶层，带领整个村庄开创民主全局[⑧]。甚至有研究认为，这样的群体在掌握着农村社会财富的同时，也日益掌握农村的政治权力，由于他们在政治经济地位上与传统的乡绅存在一定的相似性，所以被称为“新乡绅”，他们的治理被称为“新乡绅治理”[⑨]。对此笔者则不认同。传统乡绅是传统乡村社会的精英阶层，扮演者近似于“民选”官员的角色，属于民又处于民之上层。他们在乡村社会贯彻朝廷的政令，又充当乡村社会的政治领袖或利益代表[⑩]。乡绅在国家和乡村社会中发挥媒介作用，一方面将国家的意识形态引入乡村社会以实现对乡村的教化，另一方面又作为权威来维护地方性规范和乡村社会秩序。可以说，传统乡绅治理是一种低成本而有效的治理模式。但“能富治村”与“乡绅治理”却有质的区别，其关键点即在于“乡绅治理”是一种自治逻辑，而“能富治村”本质上却是行政逻辑，这种行政逻辑不仅指在村民选举中，乡镇政府基于“好用”干部的偏好进行干预或管控，更指在选后的村庄治理过程中，乡镇通过多种方式将村委干部和村级组织“准行政化”的行为。正是由于这一本质的区别造成了“乡绅治理”与“能富治村”不同的治理表现：前者更多关注乡村事务本身，会积极回应村庄内部的治理需求，可以说乡绅的声誉和地位与村庄内部的高度认可紧密相关；而后者则更多地关注基层政府的指示或任务，并无强大的动力或压力去回应村庄的治理需求；前者的权威更多建立在公平仁爱的行为方式上，而后者则更关注村庄发展的政绩。

因此，笔者不认同目前学术界有关“新乡绅”主政的观点。“能富治村”并非天然地就能促进村庄民主政治建设，甚至还存在为了在村庄选举中胜出而进行贿选或引入灰黑势力破坏选举的情况。更重要的是，“能富治村”有发展为村庄“寡头政治”的隐患，即在村级组织内部或村庄范围内有可能形成少数人的专断，俗称“一言堂”。而村庄寡头政治一旦形成，将会对整个村庄治理造成极大影响。首先，“能人”或“富人”治理一方面会在经济实力、社会活动力等方面设立门槛，无形之中将大多数人阻挡在村庄权力网络之外，使普通村民难以真正公平地参与到村庄政治民主进程中[11]。另一方面，如果权力得不到有效约束，往往会造成村民的正当权利和切身利益难以得到有效保障，容易引发群众上访或群体性事件。同时，这种状况长久持续会导致群众对乡村两级组织合法性认同的流失，从而不利于国家政权建设。其次，“能人”或“富人”之所以竞选加入村级组织，往往有对其自身利益的考虑。在后税费时代，国家提出统筹城乡发展的战略，并开始通过财政转移支付的方式以工补农，国家和社会资源开始大规模“下乡”以推动乡村发展。在这一背景下，治村“能人”或“富人”凭借其治村权往往变相垄断或霸占项目及村庄集体资源，排斥普通村民参与分享国家惠农的利益，进而导致乡村治理“内卷化”。

需要强调的是，“能富治村”并不必然导致“寡头政治”，但在乡村组织运行逻辑的促动下，在村庄民主治理规则不完善的条件下，却有着极大的隐忧。笔者在全国各地的调研中已经发现了诸多此类现象，这应引起我们的警醒和反思，即乡村组织应如何矫正现行的逻辑，村庄民主建设的推进又该从何处着手。

五、乡村组织治理转型与村庄民主治理规则的重塑

尽管“能富治村”有演变为“寡头政治”的可能，我们却不能因噎废食，禁止“能人”或“富人”进入村级组织，因为作为村庄精英，他们在乡村经济社会的发展和进步中确实会起到引领作用，是应该善加利用的重要力量。当前务实的选择应是扬长避短，推动其发挥积极作用，抑制其消极方面，推动乡村组织的治理转型和村庄民主治理规则的重塑，引导“能富治村”走向新的发展。

首先是推动乡村组织的治理转型。“能富治村”主要是基层乡镇政府行政逻辑推动的结果，“策略维控”和“发展主义”目的都在于通过“能富治村”来转嫁上级下达的行政任务，这一行政逻辑的根源又在于国家机器的压力型体制和基层乡镇自身财权及权威的衰退。因此，促进村庄民主政治建设首先应推动乡村组织的治理转型。一是要革除压力型体制所带来的体制弊病。乡镇政权是各项任务的实际执行者，对政策是否符合当地的管理和发展实际最有发言权，但现行的压力型体制只强调“自上而下”的执行，却没有更顺畅地开启“自下而上”的政策反馈机制，从而导致有效管理变成“策略维控”，经济发展演化成单向度的“发展主义”。鉴于此，政府应在组织结构和制度环境方面进行相应的变革，使政策执行和政策反馈相结合，从而在保证政策“一统性”的同时保证政策的“灵活性”[12]。二是要充实乡镇组织财力，增强其基础性权力。后税费时代，经过多次体制改革的乡镇政府处于财政资源匮乏和基础性权力弱小的境地，在这一状况下要求其以正规化和制度化的方式提供充足的公共服务和良好的治理秩序恐难实现，乡镇只能借助“能富治村”来充实管理能力，推动发展目标的实现。要消除这种现象，国家应针对乡镇建立起与其职责相应的公共财政制度并赋予其相应的权威，保障其享有充足而合理的财政资源，增强其管理、服务乡村社会的基础性权力，从而真正按照公共治理原则来监督和维护村庄的民主政治建设。

其次是重塑村庄民主治理的规则。针对基层民主有可能演变为“寡头政治”的情况，在推动乡镇组织治理转型，破除“能富治村”所遵循的行政逻辑的同时，更要在村民自治的基础上建立起村庄民主治理的规则。“能富治村”本身并非坏事，主要看是否能在村庄治理规则的约束下导向良性的治理。一是要夯实村民选举程序，对贿选和破坏选举等行为进行坚决打击，确保选举程序的公正、公开、透明是推进村庄民主政治建设的基本保障。二是确保村民自治的制度化和规范化。村民自治讲求三个民主：民主决策、民主管理和民主监督，三项民主的顺利推进主要依靠村庄权力结构的合理架构和权力约束的制度化建设。当前的村民自治法规定，村庄中的重大事项涉及村民和村集体利益的问题可由村民会议或村民代表会议按照多数人的意见进行民主决策，但实际操作中村级组织往往利用裁量权将诸多需要多数群众民主决策的事项只在村委班子讨论通过，貌似合法却规避了约束；同时村民自治法规定，党员代表和群众代表应在村级组织的决策、管理和监督中发挥重要作用，但在实际操作中党员代表和群众代表往往由村委班子“内定”或“指定”，反而为村级组织按照自身意志行事披上了“合法性外衣”。在全国一些地区被视为村庄民主政治建设制度创新的村民议事会和村民监事会也往往遵循了类似的逻辑，由于议事会成员和监事会成员在很大程度上未由村民直接选举产生，进而在具体需要发挥作用的事务中被“俘获”，村委主要领导的意志决定了村委班子的意志，而村委班子的意志则通过议事会和监事会获得了村庄场域中的“合法性”，同时也失去了民主决策、管理和监督的本质。由上述分析可以看出，村庄民主政治建设并非没有制度拓展空间，主要原因在于诸多措施没有按照现代公共规则的方式予以切实地贯彻落实，或者说权力结构的配置没有制度化。村庄民主政治建设并非难事，主要在于将村民自治做实做细，权力结构合理且制度化必然能够推动村庄民主政治建设的进程。三是提高村民民主素养，使其向现代公民逐步转变。村庄政治民主建设最终还是要依靠村民来推进，村民的参与热情和理性的参与意识是必备的基础性条件。村民只有不断学习各种基层民主政治活动的常识和要求，不断地积累参政议政的能力并形成民主习惯，才能由村民向善于行使自身权利并以此来维护自身正当权益的现代公民转变，这是全面贯彻基层政治民主决策、民主管理和民主监督的基础，从一定意义上说，又是农村基层民主政治建设的目标所在。

注释：

[①]参见仝志辉《“后选举时代”的乡村政治和乡村政治研究》，《学习与实践》2006年第5期。

[②]参见张静《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版2000年版，第175~214页。

[③]参见黄宗智《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第3期。

[④]参见狄金华《被困的治理：一个华中乡镇中的复合治理（1980—2009）》，华中科技大学博士学位论文，2011年。

[⑤]参见欧阳静《策略主义——桔镇运作的逻辑》，中国政法大学出版社2011年版，第12页。

[⑥]叶敬忠：《发展、另一种发展与发展之外》，《中国农业大学学报》2010年第1期。

[⑦]彭勃：《社会冲突困局与地方发展主义》，《经济社会体制比较》2009年第2期。

[⑧]参见张文《“老板村官”现象兴起的原因及作用分析》，《山西高等学校社会科学学报》2008年第4期。

[⑨]参见杨国勇、朱海伦《“新乡绅”主政与农村民主政治建设》，《社会科学战线》2006年第6期。

[⑩]参见杨海坤、曹寻真《中国乡村自治的历史根源、现实问题和前景展望》，《江淮论坛》2010年第3期。

[11]参见赵晓峰、林辉煌《富人治村的社会吸纳机制及其政治排斥功能——对浙东先锋村青年农民精英治村实践的考察》，《中共杭州市委党校学报》2010年第4期。

[12]参见周雪光《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。