对镇坪县推进城乡一体化发展的调研与思考

第一篇：对镇坪县推进城乡一体化发展的调研与思考

对镇坪县推进城乡一体化发展的调研与思考

作者：吴平

统筹城乡经济社会发展，是深入贯彻十七届五中全会精神、全面建设小康社会的重大发展思路和战略举措，是新形势下推进农村改革、实现突破发展、构建和谐社会的根本要求。近年来，随着镇坪经济社会的持续快速发展，产业化、工业化、城镇化进程的不断加快，城乡协调发展的能力明显增强，全面推进城乡一体化发展具备了良好的基础和条件。

一、现状及特点

（一）城乡经济持续快速增长，综合实力明显增强。2010年，预计实现生产总值6.93亿元，是“十五”末的2.5倍，年均增长13.9%，人均生产总值1.4万元以上；财政总收入和地方一般预算收入年均分别增长26.6%和22.3%，分别是“十五”末的3.85倍和3.23倍；预计全社会固定资产投资累计20亿元以上，年均增长30%以上，是“十五”期间投资总量的2.8倍，人均投资1.1万元以上。城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入预计分别达到14100元和3815元，年均分别增长15.9%和15.5%，全县经济社会基本步入全面、协调、可持续的发展快车道。

（二）城乡基础建设步伐加快，承载能力得到提升。按照“三个1/3”人居规划（即县城、集镇、新村各居住全县总人口的三分之一），围绕打造山水园林精美县城的目标，先后实施了县城主街道综合改造、绿化、美化、亮化及县城景观等一大批市政建设工程，县城面貌焕然一新；文彩新区被纳入全省重点镇建设之列，作为县城副中心予以开发，使县城规划由原来的1.5平方公里扩大到12平方公里。重点集镇建设有序推进，曾家、牛头店、钟宝等集镇基础设施建设不断完善，集镇综合承载能力得到增强。新农村建设步伐加快，先后启动建设新农村示范村35个、整村移民示范村4个；水泥路通村率达100%，农村人畜饮水、农村电网改造、村容村貌整治等公共基础设施建设快速推进，农村生产生活条件日益改善。

（三）农业产业带动能力增强，结构调整取得进展。农村经济稳步发展。2010年，预计全县实现农业总产值4亿元，其中生猪、药材、林业产值分别占28%、21.8%，占10%。尤其是从2007年来我县坚持把生猪产业作为“立县之业”，被确定为全省“一县一业”示范县，预计2010年底全县累计建设“镇坪模式”标准化圈舍15万平方米，年生猪饲养总量达32万头，净出栏生猪20万头，生猪产业增加值占GDP比重达12%。龙头企业发展壮大，社会化服务体系进一步建立健全，生猪产业龙头企业镇坪腊肉股份有限公司今年将实现产值过亿元，带动全县发展生猪养殖专业户1500户，生猪产业发展对农民增收的贡献率达20%以上。

（四）民生工程建设扎实推进，社会事业长足发展。农村社会事业和公共服务能力明显加强，投入力度前所未有。教育事业全面发展，中小学危房改造、校舍安全工作加快推进，中小学生“营养工程”全面实施。文化事业健康发展，全县90%以上行政村通有线电视，电视人口覆盖率达75%，广播人口覆盖率为80%；建成标准化乡镇文化站达90%、村文化活动室达80%。公共卫生、医疗卫生保障能力明显增强，村卫生室建设达标率达82%，新型农村合作医疗参合率达92.03%。社会保障体系进一步完善，基本养老保险、失业保险、生育保险覆盖城乡，城乡低保政策全面落实，五保户集中供养率达62%。

二、问题及成因

近年来，我县城乡经济社会发展取得了显著成效，但城乡发展不平衡问题依然严重，突出表现在以下几个方面。

（一）农村经济发展滞后，城乡收入存在较大差距。2010年，预计我县城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别增长14%和增长18.7%，增幅虽高于全省平均水平，但收入仍低于全省平均水平，且收入差距还在拉动。农民经营性收入增长缓慢，农民增收的渠道和途径仍需进一步探索。

（二）农业基础比较薄弱，农村生产生活条件落后。近年来，我县不断加大对农村的投入，农村基础设施建设步入了一个新的时期，但横向比较，我县农村道路、交通、通讯、供水、排污、垃圾处理等设施配套和共享程度还不够高；全县农村自来水入户率为61.5%，农民吃水难的问题还不同程度地存在；信息化基础设施建设相对滞后，宽带入户率仅在10%以内；农村土坯房大量存在，住房条件需持续改善；农业灌溉条件较差，农业生产“靠天吃饭”局面未得到根本改变。

（三）政策体系不够完善，农村社会保障水平较低。公共财政体制、城乡户籍制度、土地流转机制、农业产业化经营机制等方面的创新不够，在一定程度上影响和制约了城乡一体化发展。城镇职工享有的职工医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、廉租住房等权利，农民工还不能享受；失地农民保障机制不够完善，致使农民对土地流转的热情不高，阻碍了农业规模化、集约化、高效化经营和农村劳动力的转移。农村金融担保体系不健全，农民发展生产贷款难现象比较普遍，在一定程度上制约了农村的发展。

（四）资源配置不够合理，公共服务水平不够均衡。优质教育资源基本集中在县城，农村学校教学条件相对比较薄弱，大量农村学生“舍近求远”到县城上学，求学成本加大。农村医疗保健设施落后，乡镇卫生院执业医生相对较少，专业技术力量薄弱，与农民的就医意愿有较大差距，导致县城医疗拥挤排队就医、乡镇卫生院冷冷清清的现象，形成一方面公共医疗资源浪费、一方面农民就医成本增加的尴尬局面。

三、对策及举措

统筹城乡建设，必须深入贯彻十七届五中全会精神，全面落实科学发展观，坚定不移地推进产业化、工业化、城镇化三化进程，带动农业和农村经济大发展，努力在推进城乡一体化重点工作上取得突破。

（一）推进城乡发展规划一体化，实现城乡人口聚集。按照“全域规划”的理念，坚定不移推进“三个1/3”人居规划，构建功能完善、产业互补、布局合理的城乡统一规划体系，推进农民向县城、集镇和新村集中。一是打造园林县城，完善城镇规划体系。以县城为中心，以钟宝、牛头店、曾家为两翼，积极推进“一城两区建设”（一城即山水园林精美县城，两区即老城区和文彩新区），实现“县城就是一座公园、公园就是一座县城”的山水园林精美县城目标。以乡镇驻地为中心，拓展集镇发展空间，把集镇建设成为既具有相应人口规模和经济实力，又具有各自风貌和特色的小城镇。力争到“十二五”末城镇规划区达20平方公里，城镇化水平提高到50%以上，逐步形成以城带镇、以镇带村、梯度推进、城乡协调发展的区域性城镇化格局。二是彰显生态特色，强化村庄建设规划。按照新一轮扶贫十年规划和新农村建设的总体要求，坚持“整体规划、突出重点、整合资源、有序推进”的原则，实施建设性、整治性或萎缩性管理，通过适当合并自然村，改造旧村庄，拆除空心村，强化中心村的规划建设，推进村庄集聚和配套服务设施建设，力争到“十二五”末新农村示范村达70%以上。三是实施集约经营，搞好土地利用规划。结合新一轮土地利用总体规划修编工作，合理确定并优先保证重点发展区域和产业建设用地，引导产业集聚，提高单位土地的利用率和产出率。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照“依法、自愿、有偿”的原则，推进土地向龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作组织和种植大户集中。积极落实农民进城定居的“三换”政策，鼓励农民自愿退出空闲宅基地，着力解决“空心村”问题。

（二）推进城乡产业发展一体化，实现三次产业共融。按照生态经济化、经济生态化的发展方针，走“集约、特色、循环”的发展道路，实施“一产做特、二产做大、三产做强”的产业发展战略，把镇坪建设成“宜人居、宜置业、宜休闲”的“生态镇坪、小康镇坪、和谐镇坪”。一是建设“四大产业”基地，做特做精一产。按照发展现代农业的理念，紧紧围绕农业产业化建设，主攻生猪“一县一业”、地道药材、富硒食品、林特产品四大基地建设，加快实现绿色产业由粗放经营向集约经营转变、由低产低效向优质高产高效经营转变，繁荣农村经济，力争到“十二五”末，一产增加值达到3.5亿元,年均增长8%。二是培育“四大支柱”工业，做大做实二产。立足现实产业基础和资源优势，顺应市场经济和工业化发展的一般规律，坚持用高新技术和先进适用技术改造提升现有企业，积极引进和培育新兴企业，着力壮大新型材料、富硒食品、清洁能源、现代医药“四大”支柱产业，着力打造“一轴、两区、三园”工业空间布局，力争到“十二五”末，二产增加值达到4亿元,年均增长14%。三是打造“自然国心”品牌，做强做优三产。按照“培育大产业、发展大旅游”的要求，以绿色生态资源为依托，以“自然国心”品牌为统领，大力发展生态休闲、保健养生、密境探险、亲水游乐等旅游项目，加快推进鸡心岭、化龙山、飞渡河等旅游景区景点建设，打造精品旅游线路，做大做强生态休闲旅游产业。改造和提升传统服务业，培育壮大现代服务业，大力发展新兴服务业，全面提升支持和服务经济社会发展的能力，力争“十二五”末，三产增加值达到5.5亿元,年均增长14%。

（三）推进城乡基础建设一体化，实现城乡基础突破。结合“十二五”规划，抢抓西部大开发的有利政策机遇，统筹推进城乡交通、水利、电力等基础设施建设，加快实现城乡基础设施配套衔接。一是破解交通瓶颈，打造快捷经济通道。按照“建成高速路、畅通出境路、硬化通乡路、提升村级路”的思路，修通安巫高速路，提升平镇路等级，打通三条省县际出境公路，积极争取安-张-衡铁路前挤进国家规划盘子，使镇坪成为沟通西南、西北与华南的交通枢纽，形成快速畅通的交通运输网络，满足全县经济社会发展需要。二是改善基础条件，提高农业生产能力。积极实施农村人畜饮水安全工程，让全县人民都用上优质安全的自来水。大力推广太阳能、沼气等清洁能源，不断改善农村能源结构。扎实开展农村环境卫生综合整治，完善户收、村集、镇运、县处理的农村生活垃圾处理机制，不断提升农村生活环境。加强城乡污水处理设施和收集网络建设，使工业废水和生活污水全部实现管网化收集处理，力争到“十二五”末，城镇污水处理率和生活垃圾无害化处理率均达100%。三是实现信息互通，构筑现代网络平台。坚持高技术、高起点、大容量和宽带化、智能化、数字网络的发展方向，大力发展数字通信、数字电视，促进公用通信网、广播电视网以及计算机互联网的相互融通，打造数字镇坪。加强邮政公共服务能力建设和邮政网点建设，提高邮政通信能力和服务质量。加快NGN的交换和3G移动网络建设,逐步实现网络“村村通”，推进信息化建设，实现城乡信息互动、共享，为全面实现我县全民致富奔小康提供有力的信息支撑。

（四）推进城乡公共服务一体化，实现资源共建共享。坚持以人为本，整体推进和实施民生八大工程，力争“十二五”末，基本实现上学就医不再难、养老就业有保障、贫困家庭有住房、家家用上干净水、社区服务广覆盖的目标。一是立足生态保护，增强持续发展能力。大力节约资源和能源，发展循环经济，保护生态环境，坚持节约发展、清洁发展、安全发展、可持续发展，建设资源节约型和环境友好型社会，促进人口、资源、环境相协调，实现资源优势向经济优势转变。力争“十二五”末，万元GDP能耗降低15%，年均降低3%；全县森林覆盖率达到85%，建成国家级生态县，10个乡镇建成省级环境优美乡镇，建成省级生态村20个以上。二是立足科教兴县，促进人的全面发展。深入实施“科教兴县”战略，按照“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的方针，增强自主创新能力，提高科技对经济增长的贡献率。积极推进农村中小学校布局调整，加快一乡一校建设步伐；深入推进农村医药卫生体制改革，妥善解决好农民病有所医的问题；切实加快城乡文化阵地建设，用先进文化占领人的思想；深入开展农民技能培训，加快农村人力资源开发。三是立足构建和谐，完善社会管理体系。改革户籍制度，鼓励农民进城落户，取消对农民进城就业的限制性规定，实现城乡无差别就业；全面提高城乡社会保障能力，建立养老、医疗、失业、工伤、生育“五位一体”的城乡社会保险体系；改革管理体制，推进城镇管理职能向农村延伸，建立城乡一体的执法管理体系；加强城乡精神文明建设，开展文明镇村创建活动，积极倡导健康文明的生活方式，促进形成文明健康的社会风尚；完善城市低保、农村低保、农村五保供养等社会救助体系，让困难群体共享发展成果。

第二篇：推进城乡发展一体化的几点思考

推进城乡发展一体化的几点思考

——学习十八届三中全会精神体会

党的十八届三中全会报告明确指出：“健全城乡发展一体化体制机制。城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”为最终实现城乡融合。笔者认为，下一步的城乡一体化应着力于以下几个方面：

一、以工业项目带动农民就业增收

纵观全国新农村建设的先进地区，如江阴华西村等，大多是依靠农业起家、工业发家、三产发家。一方面，当地工业发达使农民进了工厂成为了产业工人，另一方面，农业是集中规模的高效农业，并通过发展休闲观光农业，促进农民增收致富。农民住房保证有整齐划一的联排别墅，出行有宽阔的大路，身份也逐渐向市民转换。因此，要大力实施以工促农战略，加快各级各类工业园区载体建设，建立产业对口转移机制，引进一批带动性强、规模大的项目，加快发展步伐，以工业项目带动农民就业增收。要大力发展农产品加工业。目前我国的农产品加工业发展较滞后，农产品加工转化率还较低。我国农产品加工值与农业产值之比为0.85∶1，而发达国家为3∶1。为此，要坚持用工业的理念发展农业，推进农业产业前伸后延，做强农业产业链两端，发展相配套的加工、储藏、市场等配套体系，使农民不但在生产环节，而且在加工流通环节都能够取得收益，得到更多的收入。

二、着力推进农业适度规模经营

在维持家庭承包经营制度稳定的基础上，将家庭分散经营向规模化经营转变，是调整农业结构、提高农业经济效益、推进农业产业化所必须实现的一个突破，也是一个重大难点。家庭联产承包经营责任制解决了耕者有其田，解决了当时八亿农民的温饱问题，而当前需要解决的问题是适度规模经营问题，这是实现农业现代化的必经之路。著名经济学家厉以宁认为未来农村种田主要是三种人，一是种植能收、种植大户。二是农民专业合作社，三是农业企业，带着资本和技术下乡。这三种人种田都需要农业的适度规模经营做支撑。当前，我国农村剩余劳动力大量转移，农业规模经营有了一定的发展，但千家万户小农业的经营格局还难以改变，龙头企业和专业合作社的带动面还不广，处在“小马拉大车”境地，不仅阻断了产业链的连接，迟缓了农业机械化的进行，而且阻碍了优质、标准、无公害生产技术的使用与研发。因此，要探索农村土地流转的新形式，大力发展规模农业、高效农业、设施农业。同时，大力扶持农业专业合作社和农业龙头企业发展，在规范经营、利益分配、监督约束等方面强化管理和服务，促进农业适度规模经营。

三、加大对“三农”的财政金融扶持力度

一是推进农村金融制度改革。资金缺乏是制约农村发展的症结所在，目前农村的金融机构主要以农村信用社为主，远不能适应农业农村发展的需要。因此，要进一步健全农村金融体系，引导各类商业银行在农村设立金融网点，鼓励发展农村小额贷款公司、农民资金互助合作组织等适合农村特点和需要的新型金融组织。现有的贷款渠道如农村商业银行贷款门槛太高，利率接近高利贷，农民资金互助社有关政策很好，但运作不规范、存在不稳定因素，要出台相应细则规范其操作程序。要开发适合“三农”需求的金融产品和服务，建立担保机构，积极探索宅基地、农民林地、农业机械等抵质押贷款方式，切实解决农民担保难、贷款 1 难的问题。

二是创新财政支农方式。目前各类政府支农资金不少，但效果不一，有必要拓宽和创新财政支农思路和工作机制。一是转变财政直接扶持农业龙头企业发展的方式，将一部分财政资金转为村集体参股龙头企业的股份，使村集体随着企业发展相应增加收入；二是转变财政扶贫资金的使用方式。由主要扶持农民转为扶持村集体与扶持村民相结合，扶贫资金中安排一定比例给村，通过在工业园区建标准厂房等措施，达到吸引社会资金、发展壮大集体经济、带动村民致富的目的。

四、培育懂技术会经营的新型农民

从我国农业经营主体的现状看，目前有两大困境：一是“非农化”，随着工业化、城镇化发展，大量农村劳动力转移到二、三产业就业；二“弱质化”，大量青壮年农村劳动力转移就业。当下的农村，有的村都变成了“空心村”，剩下妇女、儿童、老人所谓的“369部队”，新生代农民又外出打工，不愿种田，出现大规模的抛荒和“望天收”的现象，科学种田和推广农业新技术更本无从谈起。所以，现在必须解决谁来种田的问题。一是要培育现代职业农民，注重对农业龙头企业领办人、合作社负责人、种养大户、农技人员、农村经纪人、大学生村官等进行培训，提高生产经营能力，形成一大批有文化、懂技术、会经营的现代农民。二是加大农民创业增收扶持力度。积极完善农民创业服务体系，大力发展“一村一品”和农民创业基地，打造创业基地，推动农民集群创业，切实增加农民创业投资收入。同时，鼓励农民走出去，在国内外转移就业。

五、推进城乡社会管理和公共服务一体化

一是创新城乡户籍管理制度。城乡二元的户籍制度人为地造成了城乡割裂，加剧了社会分化。中小城市在制度创新上可积极争取，先行先试。一是放宽户籍限制，实行以具有稳定就业一定年限、固定住所（包括租房）和居住期限为基本条件的户口迁移准入机制，引导常年在城镇就业、愿意和能够在城镇定居的农民转化为市民。二是进一步剥离附着在户籍上的不公平福利制度，逐步将进城务工农民纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。

二是大幅提高农村社会保障水平和覆盖面。推进新农保与城镇居民养老保险、新农合与城镇居民医保、农村低保与城镇低保衔接并轨。对于“土地换保障”的新模式，要充分考虑农民的支付能力、财政承受能力及经济社会发展速度等因素，实行征地经济补偿、社会保障、政府养老相结合。

三是推进城乡教育均衡发展。现在整体的教育状况一边是农村学校学生数量逐年减少，学校“吃不饱”；一边是城市学生数量逐年上升，学校“撑死了”。因此，要以提高农村教育质量和促进教育公平为重点，推进农村学前教育、农村义务教育、农村教师队伍建设、农村教育事业发展与城区同步。同时，要关心农村外出务工家庭“留守儿童”的健康成长，构建城乡一体化的教育救助体系。

六、着力提升城镇化的质量和水平

一是努力构建城镇化战略格局。要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。要科学划分城镇的空间布局和功能，形成工业、农业、商贸、居住、生态等若干片区，切实做到经济与社会发展规划、城镇总体规划、土地利用规划、环境保护规划“四规”协调，并强化规划的强制约束力。

二是实现中心镇由“镇”到“城”的跨越。要强化中心镇建设的宣传和组织领导工作，加强对中心镇建设的财政、金融、土地等政策支持，推进项目和产业向中心镇倾斜和集聚。应适时制定考核验收标准，对经济实力、产业发展、基础设施、人口集聚、环境生态、建成区面积等达到相应标准的中心镇，率先进行行政区划的调整，真正实现中心镇由“镇”到“城”的跨越。

七、加强基层组织保障和督查考核

一是完善基层管理的组织体系。要继续深化基层党组织公推直选制度，优化村（社区）党组织领导班子，提高科学发展能力。要健全以村（社区）党组织为核心、村民（居民）自治组织为主体、管理服务站和综治办为依托的新型管理服务体系，可打破行政村建制束缚，探索建立“城乡联合党委”。要进一步完善村干部工资报酬制度，赋予农村基层干部相应的责权，激发基层干部工作热情。

二是健全城乡统筹发展考评体系。要根据各地的区位条件、资源禀赋和产业基础制定分类考核体系，突出转变发展方式、生态文明建设、改善民生、特色发展等内容，最大限度地反映统筹城乡发展的基本情况，以激励基层找准薄弱环节，创新思路举措，突破重点难点，扎实推进城乡统筹发展。

中共泰州市委党校

叶帆

2013.12

第三篇：对推进城乡一体化发展的几点认识与思考心得体会

对推进城乡一体化发展的几点认识与思考心得体会

作者：佚名 来源：不详 发布时间：2006-12-6 8:27:12 发布人：yujklj68kfg 对推进城乡一体化发展的几点认识与思考 今天，我们在认真调查研究的基础上，召开了这次规模较大的城乡一体化发展研讨会，集思广益，汇聚民智，不仅体现了区委重大决策的民主化，也充分反映了区委对重大决策的科学态度。按照本次研讨会的要求，根据研讨的主题，下面，就推进全区城乡一体化发展谈几点认识和思考。

一、推进城乡一体化发展是全面实现小康社会的必由之路 全面建设小康社会是党的十六大确定的我们党和国家在新世纪、新阶段的伟大历史任务。党的十六届三中全会通过的《决定》，又提出了“五个统筹”即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，这既是我们党对社会主义市场经济规律认识的不断深化，也是追求经济社会全面、协调、可持续发展的崭新理念。世界经济发展的规律表明，当一个国家和地区的经济及社会事业发展达到一定程度时，实行城乡统筹发展，走一体化发展之路是必然趋势。我国在21世纪之初就确定了全面建设小康社会的发展目标，这个目标的重点之一，就是统筹城乡发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入。这也是由我国的基本国情决定的。因为，在我们这样一个农业大国，如果没有农民的小康，没有农村的小康，没有城乡的一体化发展，就不可能实现全面的小康社会。我区作为全市政治、经济和文化中心，近年来，经济和社会各项事业的发展都取得了显著成效，有些方面位居全市乃至全省前列。现在，区上把加快城乡统筹，推进城乡一体化发展作为全区今后一个时期内总的奋斗目标，不仅完全必要，而且经过努力可以实现。首先，现阶段全区平均3800多元的农民人均纯收入，7500多元的城镇居民可支配收入和良好的综合经济发展水平，为实现这一奋斗目标打下了初步基础；其次，全区15万多城市人口占到了全区总人口的41.7%，人口城市化率在全省也比较高，众多的城市人口，有利于提高消费水平，拉动农村经济发展；第三，已经形成的农村支柱产业、农产品加工龙头企业、高新技术工业园区及改制和新发展的非公有制企业、乡镇企业，为实现城乡一体化发展积蓄了后劲；第四，比较优越的区位优势，比较完善的城市基础设施和六个建制镇以及中北部乡的小城镇基础建设，为实现城乡一体化发展目标创造了条件；第五，比较多的银行存款余额，周围的航天城、钢城、油城、核工业城和敦煌旅游城，为推动全区城乡一体化发展提供了良好的条件和环境。因此，以统筹城乡发展，推进城乡一体化建设总揽全区经济和社会发展大局，有利于保持全区改革、发展和稳定的大好局面，有利于全区全面小康建设的顺利进行。

二、坚持和落实科学发展观，是推进全区城乡一体化发展的重要保障 科学发展观，是市场经济条件下我们党对经济社会发展规律在认识上的重要升华，也是我们党执政理念的一个飞跃。改革开放以来，我国如何快速发展的问题已经解决，但是要解决在现有基础上如何更好更快发展的问题，就必须依靠科学发展观。区上提出把推进城乡一体化发展作为今后全区工作的总目标、总任务，这是形势赋予各级干部的重任。每个领导干部，不仅要要带头树立和落实科学发展观，而且应从理论上、认识上搞清楚一些问题，为指导实践打好基础。一是必须清楚统筹城乡发展的内涵。统筹城乡社会发展，是我们党从全面建设小康社会全局出发作出的重大决策，统筹就是要逐步改革城乡二元经济结构，就是为了兼顾，为了整合，为了协调，为了正确反映和兼顾不同方面群众的利益，为了社会的安定与和谐。二是必须清楚科学发展观的实质。科学发展观的实质就是要实现经济社会更快更好地发展，其着眼点就是要用新的发展思路、有效的保障措施，实现更快更好发展的目标。三是必须清楚科学发展观与统筹城乡发展之间的关系。科学发展观是我们党对社会主义现代化建设规律认识的进一步深化，统筹城乡发展是深化改革和促进发展的重要战略方针，是“三个代表”重要思想的具体化，二者都是对我国新时期改革开放新鲜经验和社会主义现代化建设规律的深刻总结；既是重大的理论问题，又是重大的实践问题；既管当前，又管长远。在统筹城乡发展中，科学发展观将为推进城乡一体化建设提供强有力的保障。

三、深入研讨，准确定位，积极探索推进全区城乡一体化发展的路子 如何统筹全区城乡一体化发展，关键是定位要准、要有新的发展观念、好的发展思路和适合我区实际的发展路子。综合分析国策国情和我区的现状，回顾反思我区近几年城乡重大工程建设、重大项目建设的经验和教训，我认为在推进城乡一体化建设上，要以科学规划为重点，以产业发展为支撑，以机制创新为动力，以促进充分就业和完善社会保障为主要手段，统筹城乡经济社会发展，打破城乡二元结构，加快县域经济、农村工业化和农村城镇化进程，把肃州建设成为经济和社会各项事业协调发展的强区。具体应该牢固树立六种观念，探索走好六条路子。

1、树立发展县域经济的观念，走城乡统一规划同步推进的路子。发展县域经济是我国目前较为理想的一种经济发展模式，对我区来说，要在推进城乡一体化发展上有重大突破，必须高度重视发展县域经济。由于历史的原因，城市和农村在管理、经济发展、结构调整、服务设施建设、社会保障等方面，虽然没有截然分开，但其联系也还不够十分紧密，缺乏比较科学和完整的统筹全区城乡发展的统一规划。因此，要真正实现全区城乡一体化发展目标，必须以县域经济的理念做先导，把城市和农村作为一个整体项目同步规划、同步统筹、同步整合、同步提升，对全区范围内的各种资源进行大整合，形成资源共享的良好格局。尤其是在制定出台各项政策措施、深化城乡配套改革、健全社会保障体系、推动城乡之间劳动力等生产要素的自由流动和优化配置、为“三农”创造平等发展的机会等方面，要积极探索走出一条“有限区域、无限发展”的加快城乡一体化进程的路子。

2、树立依靠工业强区的观念，走以农村工业化推进城乡一体化发展的路子。实现城乡一体化发展，经济是基础，经济不发展，实现城乡统筹就是一句空话。省内外经济发达地区的实践证明，实现城乡一体化发展目标、富裕农民、转移农民的根本途径就在于农村的工业化。这一点，在我区也有充分的验证，具体表现在，城郊乡镇的农民及乡镇政府附近的农民通过产品批发经营，远处的农民通过上矿山和进入乡镇企业，尤其是农产品加工企业和建筑企业，都实实在在地增加了收入，建筑行业、脱水菜加工企业大量使用的外地农民工也都挣到了不少钱。同时，由于近年来全区农村重点产业的发展，奶牛、肉牛、肉羊、肉鸡、蔬菜、啤酒花、牧草种植等都已有一定规模，对这些农产品的精深加工，既发展了农村工业，又有力地促进了农产品的加工增值，既促进了这些骨干产业的进一步发展壮大，也有效地增加了农民的收入。可以说，我区现在如果没有好为尔、好牛、祁雪、雄鹏等这样一批乳制品龙头加工企业，就不能消除农民饲养奶牛的后顾之忧，也不会有近两年来全区奶牛养殖的快速发展；没有大业草业、草原兴发等这样一些草产品加工企业和畜禽加工企业的建成投产，全区牧草种植面积、肉牛肉羊肉鸡的养殖增加速度就不可能这么快；没有全区30多家有一定规模和水平的脱水菜、啤酒花加工企业，全区洋葱、辣椒、豆角、啤酒花及其它可加工农产品的种植面积就不可能常增不减等等。这些有目共睹的事实告诉我们，在城乡一体化发展中，应该以农业产业化经营促进农村工业化发展；以农村工业化水平的提高来增加农民的收入；并通过产业在城乡的互动，进一步打破城乡界限，缩小城乡差距，进而不断提升城乡一体化发展水平。

3、树立聚集资源发展的观念，走以农村城镇化推进城乡一体化发展的路子。在市场经济体制逐步完善，城乡经济和社会事业发展市场化运作程度越来越高的今天，我们进一步感觉到，城乡二元经济结构形成的城乡壁垒和城乡分割的传统体制，是造成城镇化滞后和城乡差别扩大的根本原因，也是“三农”问题长期难以解决的关键所在。党的十六大发出了“统筹城乡经济社会发展”和“加快城镇化进程”的号召，强调在全面建设小康社会和整个现代化进程中，都必须坚持统筹兼顾，保持经济社会的协调发展、保持城乡协调发展和区域协调发展。众所周知，推进农村城市化，不仅能使农村人口向城市城镇聚集，也能使外来人口安居乐业，这一点，清水、西洞、西峰、泉湖等乡镇的实践经验就是比较好的例证。因此，在推进全区城乡一体化发展的进程中，应该把农村城镇化发展放在非常重要的位置，进行重点研究和论证；要以新、老城区为中心，确定一批优先发展的中心镇，或在城郊的乡镇试验建设中心村，从而构建起城区、中心镇和中心村三个平台，以集聚农村的各种要素，来加快城市化进程，并在条件成熟时，逐步把农民转变成居民，把农村转变为社区，在缩小经济、社会服务差别的同时，实现生产、管理方式上的根本性变化和城乡一体化发展上的重大突破。

4、树立城乡协调才能快发展的观念，走以城带乡以乡促城一体化发展的路子。近年来，我区在农业产业化发展、支柱产业和骨干龙头企业培育、高新技术工业园区建设及新城区开发等方面，都探索出了许多成功的经验和好的作法，应该进行认真的总结，以便在推进城乡一体化建设中予以参考。同时，还应积极学习借鉴省内外一些地方在城乡一体化发展方面的好思路、好措施，从而找准推进我区城乡一体化发展的切入点和突破口，打开全区城乡一体化发展的新局面。特别是城市和城市现有企业，如何发挥好城市基础设施建设比较完善，工业、商业服务业比较集中，劳动和社会保障体系比较健全，人口密度大，信息交流快，消费水平较高等优势，在企业反哺支持农业、农村劳动力转移、农村社会保障体系建设和延伸、农民消费和发展观念的转变等方面发挥好带动辐射作用。农业、农村、农民如何依托城市和小城镇，用市场经济的观念为城市和小城镇的发展搞好服务，尤其是针对城市工业和农产品加工企业、商业、旅游、服务业的发展需要，在农产品的种植、畜禽产品的养殖、旅游景点的开发建设和品位的提升、商业服务业人员的培训输送等方面做强做大，满足工业生产和城市消费需求，使城乡资源实现合理有效的流动、整合和配置，形成城市的扩大繁荣和综合发展离不开农业、农村和农民的参与；农村的富强、农民的富裕离不开城市和城镇的带动，真正使经济和社会、城市和农村、居民和农民之间形成相互依存、相互促进、共兴共荣的有机整体，用城乡的协调一致，推进城乡一体化建设的快速发展。

5、树立环保优先的观念，走生态环保型推进的路子。近年来，我区的生态环境保护、城乡绿化美化工作有明显成效。工业废水、废气、烟尘、粉尘、噪音污染得到了较好的治理；城区花园式住宅小区、公园、广场、道路的公共绿地面积显著增加，绿化覆盖率达到了24%，人均公共绿地面积近6平方米；农村植被保护、造林绿化、退耕还林还草、庭院美化水平进一步提高，林木覆盖率近6%。城乡人居环境明显改善，为推进全区城乡一体化发展创造了比较好的环境条件。但是，我区毕竟处在干旱少雨地区，加之周围沙漠戈壁的影响，自然生态的大环境仍然比较差，土地沙漠化、盐碱化程度还比较严重，自然灾害发生频繁，这又对推进全区城乡一体化发展产生不利影响。同时，在统筹城乡发展中，在加快全区农村工业化、城镇化进程中，不可避免地会出现项目建设与污染治理、土地开发与生态保护、城市城镇建设与绿化美化、人居环境与公益文化设施建设、环境保护治理与资金投入等方面的矛盾。这个矛盾如果解决的好，就能形成良性循环，就会促进全区城乡一体化发展；如果解决的不好，就可能与自然环境中的不良因素结合，形成更为恶性的循环。因此，要树立环保优先的意识，把科学发展观、可持续发展观和依法发展观紧密结合起来，统筹兼顾，尽量消除城乡一体化发展中的不利因素，实现人与自然的和谐发展。

6、树立实事求是、科学发展的观念，走分类指导重点推进的路子。由于全区在经济发展水平、城乡基础设施建设、城乡居民思想观念、收入分配、乡镇的自然条件等方面都存在较大差异。因此，推进城乡一体化进程应采取统筹规划设计、中短期分步实施、因地制宜、分类指导、重点推进的方式进行。要根据全区城市、农村乡镇和农民的现状及发展趋势，深入调查研究，认真讨论制定短期实施计划和中期发展规划，明确发展方向和预期目标，制订配套政策、激励措施及保障措施，积极动员全区人民行动起来，自觉主动地参与建设活动。同时，在城乡总体推进的大原则下，对一些有条件的工作应该先行，如建立高新技术工业园区内农产品加工企业和乡镇、农户之间的紧密合作关系、互利保障关系、反哺带动关系；城市用工与富余农村劳动力输出之间的合同规范关系；项目建设与环境保护同步进行的关系；城乡发展相关配套政策同步落实的关系；小康住宅建设与小城镇布局统筹规划的关系等等，真正做到局部建设与总体建设相符，重点建设与一体化建设相符，当前建设与长远建设相符，使“点、线、面”相互衔接，延展成“体”，最终实现全区城乡统筹，一体化发展的宏伟目标。以上几点认识和思考，只是对推进全区城乡一体化发展的一些初步的、浅显的、粗线条的、研讨性的考虑，而要将这一重大工程真正付诸实施，还需要进行大量地、深入细致地调查研究和科学论证。因此，无论是观点还是建议，不妥之处，敬请领导和同志们批评指正。对推进城乡一体化发展的几点认识与思考

第四篇：对推进城乡一体化战略的思考

对推进城乡一体化战略的思考

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三门峡市交通局副局长 尚柏仁

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党的十六届三中全会通过的《决定》，提出了“五个统筹”即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，这既是我们党对社会主义市场经济规律认识的不断深化，也是追求经济社会全面、协调、可持续发展的崭新理念。我国在21世纪之初就确定了全面建设小康社会的发展目标，这个目标的重点之一，就是统筹城乡发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入。统筹城乡发展，加快推进城乡一体化，既是新时期贯彻落实科学发展观和全面建设小康社会的重大战略举措，又是从根本上消除城乡二元结构和解决“三农”问题的治本之策。

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一、对城乡一体的认识

> 城乡一体化是指在大力发展生产力的过程中，促进农村人口城市化，逐步缩小城乡差别，实现城乡经济、社会、环境的和谐发展，使城乡共享现代文明。城乡一体化不是农村城市化，不是城市乡村化，更不是城乡一样化。

> 城乡一体化发展战略是区别于传统城乡差别发展战略而言的全新的战略选择，其实质是通过统筹城乡发展，促进城乡要素流动，打破城乡分割二元结构，逐步缩小城乡差距。因此，从严格意义上讲，城乡一体化的关键是消除城乡对立和分割，建立城乡融合机制，实现城乡互动发展，双向演变。但城乡一体化不是盲目地造城造镇，脱离经济基础去变农村为城市，追求消灭城乡差别的目标。应当清楚地认识到，城市和农村是两种不同的区域空间形态，城乡一体化战略的推进应当是在保留各自基本区域特征的基础上构造平等统一的新型城乡关系，营造城乡协调发展的良好外部环境。因此，城乡一体化决不应该是城乡一样化，工业化尚未达到相应水平就超前发展城市化，必然落入发展陷阱，带来农村衰落和城市停滞的双重困境。城乡一体化也不是简单地改变户籍制度，脱离就业结构现状去变农民为市民。如果工业发展水平还比较有限，农村人口的大规模进入超过工业和城市的承受能力，结果只能是把农村的就业矛盾转嫁到城市，甚至把过去的富农民变为现在的穷市民。总之，城乡一体化应当是工业化发展到一定阶段的产物，必须有较强的经济基础支撑，只能循序渐进，有选择地推进，有重点地突破。

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二、全面推进城乡一体化的障碍因素

> 就河南省而言，过去几年，我省无论是经济发展、还是社会进步，都取得了较好成绩，但我们还要清醒地看到，我省城乡一体化工作才刚刚起步，一些困扰经济社会发展的深层次问题还没有根本解决；更要看到，由于我省工业化、城市化进程较快，遇到的新问题、新情况远远出乎我们的思维想象和现行的体制制度。对此，我们必须积极探索，认真对待。当前我国城乡统筹发展中存在的突出问题主要有：一是经济发展制约增多。土地、电力、供水等经济增长中的制约因素，明显地摆在我们各级面前。农业也是如此，禽流感、猪链球菌等动物流行疫病，对三分天下有其一的我省畜牧业是致命一击，处理不好会给畜牧业和相关产业造成不可估量的损失；国家对耕地的五个不准政策，对农业结构的优化调整增加了新的制约因素；WTO过渡期即将到期和国内市场农产品准入日益严格，对我省的农产品流通和质量提高提出了更高的要求。同时，我省农业的专业化、集约化、组织化程度和农产品加工转化程度还偏低，农业龙头企业带动辐射能力总体不强，所有这些，明显会影响到农业内部的增收。二是城乡居民收入差距扩大。统计资料显示，城乡居民之间、不同地区之间和不同行业农民之间收入不是在缩小，而是在扩大，平均数掩盖了低增长、负增长。2004年我省城乡居民收入差距由1998年的1.68 ：1扩大到1.91：1，平原和山区农民收入差仍然有2.36:1，全省至少有一半农民的人均收入在平均线以下。三是农村劳动力结构调整依然滞后。进入工业化社会有一重要标志，就是农业劳动力不能高于15%，我省的农业劳动力指标远远高于此数，而且已转产转业的农民许多还不稳定，这说明农村人口、农村劳动力结构调整滞后于工业化、城市化进程，同时，农民整体素质不适应产业升级和现代农业发展的问题也比较突出。四是城乡体制改革尚未有效破题。国际经验表明，当一个地区GDP处在1000美元?3000美元阶段量，正是产业结构、社会结构剧烈变化的时期，是社会矛盾多发的时期。我省正处于这一阶段，近几年来，工业化、城市化进程中降低发展成本与保护农民利益的矛盾，土地征用、房屋拆迁、集体资产处臵等引发的社会矛盾多发复杂、交织上升，这些矛盾许多都涉及到城乡二元结构的体制问题，单是涉及户籍问题的利益调整矛盾就有20多种，说明城乡一体化改革任重道远。五是城乡协调建设面临压力增大。城市面貌日新月异，农村面貌改变不大；城镇功能不够健全，基础设施建设跟不上经济社会的发展速度；村庄布局散乱、规划建设滞后、基础设施薄弱、“空心村”现象突出等问题，需要我们加强统筹、加快建设。四是基层基础工作仍然不够扎实。近几年，我省通过“六好党委”、“五好党支部”、和文明村镇等创建活动，基层基础水平不断提高。但干部班子不团结、管理能力不适应、工作作风不民主、集体事业不主动、群众权利不尊重等问题时有所闻；干部违法乱纪、干群关系紧张，办事拖拉、小事

引大、形成群体上访等现象时有发生；社会丑恶现象、封建迷信活动等时隐时现，基层基础建设任务依然十分繁重。

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三、推进城乡一体化的具体途径

> 如何统筹城乡一体化发展，关键是定位要准、要有新的发展观念、好的发展思路和适合我省实际的发展路子。综合分析国策国情和我省的现状，我认为在推进城乡一体化建设上，要以科学规划为重点，以产业发展为支撑，以机制创新为动力，以促进充分就业和完善社会保障为主要手段，统筹城乡经济社会发展，打破城乡二元结构，加快县域经济、农村工业化和农村城镇化进程。

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（一）加快城乡经济发展，在农业增效农民增收上实现新突破

> 统筹城乡发展、保障农民利益，推进城乡一体化必须有强大的经济基础作支撑；农民生活质量的提高，也要有相应的收入水平作支撑。否则，我们最好的战略、政策也只是纸上谈兵。所以必须坚持发展是第一要务。

> 一是发展壮大农业龙头企业。发展农业龙头企业，仍然是我省农业结构战略性调整，扩张提升农业产业的重点难点。要完善和继续认真落实省委、省政府对农业龙头企业的各项优惠政策，加快农副产品加工基地建设和农产品品牌整合步伐，引导龙头企业向加工基地集聚，促进形成具有特色的农产品加工块状经济；切实抓好一批重点技改项目，促进农业龙头企业提升档次；鼓励发展一批龙头企业联接带动的绿色安全农产品基地，促进农民组织化程度和收入的提高；加大农业招商引资和市场拓销的力度，引进一批企业，培育一批品牌，促进农业竞争力的提高。

> 二是发展都市农业。要按照现代农业发展方向，顺应现代消费和新时期农业功能多样化趋势，在保持粮食生产能力和供给安全的前提下，坚定不移地推进农业结构的战略性调整，大力发展以现代加工型、绿色安全型和生态休闲型为主的都市农业，努力做深做透农业内部的增收文章。今年，胡锦涛总书记到河南新乡调研时指出，进行农业产业结构调整仍是农民增收的一条主要途径。因此，在今后一个时期，我们应坚定不移地进行农业产业结构调整。要建立一批绿色农业示范基地和绿色养殖小区，发展一批绿色安全农产品，推行一批产加销全程标准化的基地企业。

> 三是千方百计引导发展规模经营。我省是一个农业大省，发展规模经营，培

育农业产业化经营主体是我省提高农业发展层次的关键环节。目前，我省农业经营规模总体仍然偏小，不仅农户效益难以提高、政府的指导服务难以应对，而且龙头企业也难以联接、农业层次难以提高。因此，要针对当前我省非农产业发展加快，农村劳动力转移加快的趋势，积极探索转产转业农户承包土地的流转退出机制，鼓励农民组建以土地承包权入股的土地股份合作社，进一步发展农业规模经营，加快培育专业大户；积极探索和创新农业产业化经营机制，全面培育农业龙头企业、行业协会、专业合作组织和专业大户“四位一体”的农业产业化经营主体。

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（二）扩大城乡统筹就业，提升城乡居民就业水平

> 新时期“三农”问题的核心问题的农民增收问题，农民增收的根本在于减少农民，减少农民的关键在于转移农民，而转移农民则取决于农民的就业结构调整。

> 一是积极扩大就业渠道。要切实完善落实好促进城镇建设、扶持经济发展、鼓励创业投资等政策措施，不断拓宽城乡居民就业渠道，营造良好的投资创业。要积极开发公共就业岗位，促进城乡居民充分就业。二是强化城乡劳动力职业技能培训。为适应产业升级和就业竞争日趋激烈的新形势，要大力开展城乡劳动力技能培训，不但要培训城镇失业人员，而且要加大失地农民、转业农民、下山移民、农村富余劳动力的培训国度。同时要加强对高级技工的，逐步解决高级技工短缺问题。要大力发展职业教育，以职业学校为依托，加强对后备劳动力的职业技能培训，基本建立起城乡劳动力职业技能培训网络和服务体系，形成以需定培、以培供需、培训促进就业的长效机制。三是完善城乡公共就业服务体系。要强化公共就业管理服务机构的规范运作，建立健全村级劳动就业协管员队伍。建立起城乡一体的劳动力就业、求职和失业登记制度，从而形成三级网络、二级管理、信息联网、统一有序、服务配套的城乡统筹就业服务体系。四是切实保障转业农民和外来务工人员的合法权益。要按照城乡居民“无障碍”就业的目标，全面实行城乡统一的劳动用工管理制度，健全政府主管部门、工会、雇主三方劳动关系协调机制，规范职业中介机构管理，加大劳动保障监察执法力度，切实保障转业农民和外来务工人员在签订劳动合同、最低工资保障、参加社会保险等合法权益。要切实解决好外来务工人员劳动条件恶劣、劳动安全和职业病防护缺少保障，以及拖欠克扣工资、工伤赔偿难、子女入学难的问题。

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（三）完善城乡社会保障体系，提升社会发展水平

> 社会保障是社会稳定的“稳压器”，是提高城乡居民对党委、政府信任度，提高投资、消费积极性的“助推器”，也是政府工作的主要职责所在。随着城市化和农民市民化的加速，农村家庭结构发生了很大变化，土地保障和家庭养老功能逐步弱化，迫切需要我们建立健全完善的社会保障体系。

> 一是要全力推行城乡居民养老保险。积极稳妥地推进被征地农民养老保险的扩面工作，切实解决被征地人员养老保险制度推行中的历史存在和遗留问题。积极扩大城乡各类企业职工参加社会基本养老保险覆盖面，逐步推行医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。

> 二是要健全新型农村合作医疗制度的可持续发展机制。近几年，我省一些县（市）积极探索建立了新型农村合作医疗制度，取得了明显成效，但关键在于以后能否持续和面积能否否扩大。我们还要全面实施和不断完善新型农村合作医疗制度，积极探索免费体检等参保人员享受公共卫生服务的机制，积极探索药费报销上的便民制度。要进一步加大城乡社区卫生服务中心建设和乡镇卫生院建设力度，确实承担起基本医疗、预防、保健、康复、健教和计生服务“六位一体”的服务职能。

> 三是要积极探索扶贫帮困一体化管理机制。要在低保对象应保尽保、标准提高的同时，进一步抓好散居五保老人的集中供养；要完善多元救助体系，健全结对帮扶制度和三级救助措施，要形成城乡社会救助一体化管理机制；要切实采取措施，继续抓好“两免一补”工作，实现分步免费义务教育和外来务工人员子女本地化就学，保障困难弱势家庭子女接受教育的权利。

> 四是要加快建立健全住房保障制度。要积极探索中低收入特别是困难家庭住房保障的有效途径和方式，适时有效调控土地供应数量和价格，加快限价和定销普通商品住房建设，提高其在市场供应中的比例；要按照集聚“人气”，推动“商气”，借助项目建设的有利时机，积极实施外来务工人员安居工程，鼓励集体经济及社会各界建设员工公寓。

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（四）加快村庄整治改造，提升城乡发展形象

> 就我省来说，城乡二元结构的外在表现是城乡空间形态和基础设施上的差别，困扰农民的是家境不断改善与生活质量提高缓慢的矛盾。优化农村居住环境，切实改善农民的生产生活条件，是统筹城乡协调发展的有效抓手。因此，我们一是要大力推进中心村和示范村建设。要做好村庄整治改造规划的编制工作，重点抓好中心村和示范村的建设规划。编制村庄规划必须注重个性特色，重视文化内涵，要具有超前性和可操作性，使规划经得起历史的考验。要因地制宜、分类实施好村庄整治改造工作，城区各街道、开发区要加快制订并实施城中旧村改建文明社区计划，山区要加快零星自然村迁并工作，平原、丘陵要按拆迁新建、整改结合、环境治理、迁村并点四种类型，做好整治改造工作，从根本上改善农村群众的生产生活条件。二是要加强基础设施的城乡统筹建设。要积极创造条件，着力消除农村公共交通、自来用水等的制约因素。大力发展社会化、系列化、全方位的农村服务组织，发展农村服务业，加快村级综合服务社、村级文化大院建设步伐。三是要大力开展生态绿化建设。要在巩固提高城乡环境整治成果，扎实创建卫生镇、卫生村，卫生街道、卫生社区的同时，大力开展绿色小城镇和园林村创建活动改善居民的生活环境。

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（五）推进城乡体制统筹改革，提升“三农”发展环境

> 农民增收不多、农业增效不高、农村发展不快是无可争议的事实，“三农”工作年年都作为重中之重，年年都有发展进步，但比二、三产业显得慢。要彻底解决“三农”问题，我们就要把城乡经济社会作为一个整体的制度安排，通过体制制度创新，从整体上筹划和实现城乡一体化发展，着力避免城乡差别发展，着力消除城乡二元体制。

> 一是积极深化户籍管理制度改革。要分步实施城乡户籍制度改革，积极探索以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所及稳定职业为户口准入条件的户籍登记和管理制度，力争取消农业户口、非农业户口及其派生的各种户口类别，消除依附在户籍之上的城乡居民不平等待遇，消除农民向非农产业和城镇转移的户籍障碍，促进人口有序、自由流动。

> 二是积极探索土地管理制度改革。征地是工业化、城市化进程中必然碰到的问题，要严格按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严肃土地征用管理，完善征地程序，规范分配使用，严格用途管制，切实保障被征地农民的知情权、参与权、土地征用费分配权；妥善处理好保证必要的建设用地与严格保护耕地的关系，着力做到科学用地、集约用地，实行最严格的土地管理制度。要积极探索新型土地征用补偿制度，加快建立规范平衡的土地征用费补偿分配和管理制度。要在维护集体土地所有权的基础上，积极探索农民集体非农用地和房产流转制度，积极探索农村宅基地集约流转、有偿调剂和有偿退出制度。

> 三是积极推进农村社区管理制度改革。要围绕加快近郊农村经济发展模式、社区管理模式、村庄建设模式的“三个转变”，加快股权、村民、人口、房产等要素的“四个自由流动”，积极推进近郊农村社区管理、撤村建居、集体资产社区股份制和城中旧村市场化改造为主要内容的综合改革。要进一步完善和落实城中旧村拆迁改造补偿安臵、集体经济发展留用地制度，切实保障城市化进程中近郊农民的利益。

> 以上几点认识和思考，只是对推进城乡一体化发展的一些初步的、浅显的、粗线条的、研讨性的考虑，而要将这一重大工程真正付诸实施，还需要进行大量地、深入细致地调查研究和科学论证。我们对统筹城乡发展，加快推进城乡一体化，必须有打持久战的充分准备，要对已经存在或可能出现的问题给予高度重视，并且应当有积极的应对措施，以防患于未然。

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对农村干部反腐败问题的思考

> 三门峡市交通局副局长 尚柏仁

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在我国的政治经济生活中，农村基层政权是指乡、民族乡、镇人民代表大会及乡镇政府。这一级基层政权对于执行党和国家政策，发展农村经济、维护农村社会稳定具有举足轻重的地位。但通常在人们的理解中，农村基层更多的是指占我国人口80%的广大农村。党在农村的基层组织为党支部，农村法定的群众性自治组织为村民委员会，群众统称村“双委”，在某种意义上可以说它是最基层的政权组织。所谓最基层，就是指村“双委”与省、市、县、乡这些政权机关不同，其工作包罗万象，没有明显的规律可循。不仅党的方针政策、国家的法律法规，都要依靠村级组织传达贯彻到群众中去，而且政府各项工作都必须通过村“双委”去贯彻落实。被群众称为“村官”的村双委干部，一方面协助乡镇政府工作，一方面担负着本村的公共事务和公益事业，从而在村里拥有虽说不大但涉及方方面面的权力。目前，在建立社会主义市场体制过程中，由于利益调整和体制转换，在最基层的部分农村地区，党的政策得不到全面贯彻执行，党群、干群间的磨擦和冲突增多，农民信访和上访量直线上升，集中反映在计划生育、土地延包、宅基地审批等方面，有的问题积累日久引发群体闹事，甚至发展到围攻政府。出现这些问题的原因是多方面的，但其中一个不可忽视的方面是由于农村基层

干部素质不高，作风不正造成的。在个别地区的农村，村干部的贪污贿赂腐败已成为农民群众反映的热点、关注的焦点，它不仅直接损害了基层干部形象，而且给国家和集体以及人民群众造成巨大损失，严重影响了社会的稳定。江泽民同志曾经指出：“基础不牢，地动山摇”。因此，解决好农村干部的反腐败问题，对维护国家政治经济稳定和长治久安具有重要的意义。

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一、农村干部腐败现象的种种表现

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农村干部的腐败不同于高层和机关领导干部，这是由基层的性质和特点而决定的。他们利用私权大肆贪污受贿几十万、上百万的可能性很小，但更多地表现为在任时不考虑如何带领群众致富，只盘算如何利用手中的权力谋取私利，捞点好处，向群众吃喝拿要，假公济私，贪占便宜等，这在表面上看，更多的是农村干部自身的狭隘意识，或是一种毛病，但不管是“小鼓捣”占点“小便宜”，还是“大收拾”贪污受贿，从根本上讲都是腐败“惹的祸”，可以说是形式多样。我们可以把它归结为以下几个方面：

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个别农村干部政治素质低，为官动机不纯，为利所动。这些人担任村干部有的是为了光宗耀祖；有的是图个吃喝；有的是为了“盖几间房”；有的则更加直接，就是“为了能多捞几个钱”……有的甚至认为，村集体的财物就是我的财物，我想怎么花就怎么花，想怎么拿就怎么拿。因而这些人担任村干部之后，常在河边走，故意弄湿鞋。愈演愈烈的吃喝风为“村官”损公肥私创造了便利，一些村干部将其视为正常的财务支出科目，没有控制。个别人认为当上村干部就有权，“有权不使过期作废”，所以上任捞一把，捞完就走人。换届时，新老班子相互攻击，矛盾不断，谁在台上拆谁的台。有些村干部一旦上台，吃喝贪占，虚报冒领，假公济私，中饱私囊，无所不能。有些急功近利，加重农民负担。也有个别“村官”心术不正，对上奉承拍马以博取领导信任，对下则借助地方流氓恶势力为其撑腰，造成群众极大反感。近年来，农村公款吃喝、以权谋私现象呈上升趋势，有的甚至公款旅游，引起农民群众强烈不满，村民集体上访案件不断增加，给党和政府的工作增添了很大的负担。

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文化素质低，思想教育跟不上，法律知识严重匮乏。在违法犯罪的村干部中，多数仅为中小学文化，有的甚至还有严重的前科劣迹，这是对村干部的管理任用把关不严造成的严重后果。突出表现在挪用公款、挪用特定款物、滥用职权，侵犯公民人身权利民主权利等方面。有些农村干部特权思想严重，作风不民主，骄横跋扈，大搞“一言堂”，有的村干部 一身数职，同时兼任村办厂厂长等职务的人不在少数。有的甚至大权独揽，毫无民主作风可言。

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村务不够公开，或故意不公开。有的村级管理暗箱操作，缺乏民主，透明度不够。按照《村民委员会组织法》的规定，村委会应当定期将村务公开，其中包括村的财务收支情况、宅基地审批事项等。但实际上，有的“村官”为谋取私利方便，不想让群众了解村务、政务和财务；有的“村官”思想上害怕群众知道多了不利于工作，应该让群众明白的事情却暗箱操作。有些虽然也公开了，但公开的往往是不重要的东西，以应付上级检查，真正、实质的东西并未去公开。

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财务管理不够规范，“村官”之间缺少必要的监督制约。近几年来农村级经济发展迅速，经济发展上去了，但在财务管理上仍停留在原有的水平，帐目设臵不规范，财务审批不严格，村干部权力过于集中，所有支出全凭一人说了算，白条、自批自支现象在村级财务管理中较为常见，为诱发贪污腐败提供了方便。

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权力过分集中，缺乏约束。在基层农村，大权仍集中在村党支部书记和村委会主任等个别人或少数人手中，因此，行贿者便将目标盯住了大权在握的主要“村官”，有权力的地方就会滋生腐败，没有制约的权力必然产生腐败。这批能拍板定音的村支书、村委会主任，一旦经受不住诱惑，便会陷入金钱的泥潭，沦为人民的罪人。甚至有的集党、政、企大权于一身，大小事情由其说了算，权力的过度集中使他们作案时有恃无恐。

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宗族派性争斗，引发矛盾冲突。有的村，宗族矛盾由来已久，在人事问题上表现更为突出，这种矛盾在换届选举中往往激化，引发冲突。为争夺村主任大权，不同姓氏派别相互告状，明争暗斗，选举时拉帮结派破坏选举，掌权后厚此薄彼。有的村会计、出纳员与村支书或村委会主任有着特殊裙带关系，他们相互串通，对腐败违纪现象守口如瓶。书记、主任、会计由一人兼任容易产生腐败，由同一个家族中的人担任也会导致集体腐败。“家族村官”容易抱成团，从而形成“村官家族”，这样更会让老百姓敢怒不敢言。

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二、造成农村干部腐败的根本原因

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导致“村官”产生腐败的原因是多方面的，既有“村官”个人方面的原因，也有社会方面的原因，从现象分析，主要是由于部分村干部存在着以下几种心理：

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“拿点用点没有啥”的法盲心理。极少数人法制观念极为淡薄，不知道哪

些行为是违法，哪些行为是犯罪。认为自己掌管钱财，拿点用点没有啥，以致触犯了刑律。

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“咋会恁巧抓住我”的侥幸心理。农村基层干部，与一般群众相比具有较高的文化和智力水平，并熟知本职工作范围内的情况，深知村里管理制度和监督机制中的漏洞，有的甚至具有较高的反侦查伎俩。“咋会恁巧就抓住我”，使一些人产生了极强的侥幸心理，而这种侥幸心理又增强了犯罪嫌疑人实施犯罪行为的自信和勇气，使犯罪有恃无恐。有的认为自己多次贪赃枉法，皆能逍遥法外，便觉得伸手被捉的机会很小，从而胆子越来越大。

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“别人能动我也动”的仿效心理。有的人见别人当村官能大把大把地捞钱，自己为何就不能捞？在这种欲望的刺激下，有许多“窝案”、“串案”及前“腐”后继现象的发生就不难理解了，这就是仿效心理在作祟。

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“出力最多应拿点”的补偿心理。一些村干部，觉得这些年为村里出了不少力，争取了不少资金，上了不少项目，总之是做了不少贡献。奖状虽不少拿，荣誉也不少得，但实惠不多，实在吃亏，便以自己为村里立下了汗马功劳而以功自居，伸出贪婪之手寻求补偿。

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习惯养成的定势心理。有的基层干部的贪污行为已经成了一种恶习，哪一天不往家里拿点东西，就觉得浑身不自在；有机会贪而没贪，就觉得好象自己丢了东西一样。这样的人关键是形成了一种腐败的习惯性思维定势。

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攀比导致的失衡心理。在社会主义社会的初级阶段，多种经济成分并存，按劳分配的原则不可能完全得以体现。一些个体、私营企业、承包租赁者的高收入、高消费生活方式与农村基层干部微薄的收入形成了极大的反差，这对一些基层干部无疑起到了强烈的刺激作用。为了尽快“脱贫”，解除生活“窘迫”，少数人便萌生了“你有钱，我有权，以权换钱不为过”的心理，从而在一定条件下，采取贪污、侵占等犯罪手段去攫取国家和集体财产。

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消极落后的从众心理。“有权不用，过期作废”和“有权不用是草包”等消极心理，毒化了少数人的灵魂，使他们放弃了自己原有的信念和选举时的信誓旦旦，信奉了社会上流行的消极心理。这种消极的心理，支配着他们发挥着权力的递延作用，把权力商品化，把市场经济中奉行的等价交换原则引入村务活动和管理中，大肆贪污和侵占集体财产。

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“夜郎自大”的自负心理。有的人认为自己业务熟练，手段高明，在账目上做手脚，技术高明，能做得天衣无缝、滴水不漏、没有破绽。有的人在犯罪前深思熟虑，留有后路，自认为作案手段狡猾、隐蔽，与同案人订立了攻守同盟，有些案件甚至未留任何字据，且无第三者参与，使犯罪嫌疑人产生了“不可能被查处”的自负心理。

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“善于钻空”的投机心理。趁国家政策尚不完善之机打擦边球、钻政策和法律的空子，大肆贪污受贿。有的人怕政策多变，时过境迁，“过了这个村就没这个店”，便抓住时机往回捞。

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“法不治众”的愚昧心理。有些人认为，你拿我拿大家拿，你分我分大家分，腐败成员觉得大家彼此彼此，法不治众，即使法能治众，自己也是小巫见大巫，心理上平衡。

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纵观这几种心理，归结为一个字，就是“贪”。贪如火，不治则燎原；欲如水，不遏则滔天。贪欲是万恶之源。纪检、政法部门在加大打击力度的同时，应加大预防腐败的力度，对村干部防腐抗变要常抓不懈，形成一整套机制。只有使人们抑制住自己的不良心理和欲望，才能从根本上筑起预防腐败的长城。

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三、防止村干部腐败的途径

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要加强对村干部的教育。主要包括文化素质的教育、权力观的教育和法治教育，增强村干部自身的法律意识和依法行政意识。任何事物的发展变化包括外因和内因两个方面，内因起决定作用，外因只有通过内因才能发挥作用。前述所有的管理体制改革、权力制约等措施都是对职务犯罪的外部因素进行控制。要真正遏制“村官”职务犯罪，还必须加强对“村官”的教育，消除其犯罪的内因。要经常对他们进行党的路线、政策的宣传教育和法律知识的普及，不断提高其政策水平和法律意识，让其明白自己手中的权力来自人民，属于人民，权力应服务于人民。

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要进一步加强村干部的任用和管理。“金库银库，不如选个好支部。”在农村基层，支部书记被誉为“群众的主心骨，党员的排头兵，致富的领头人”。随着农民眼界的日益开阔，其民主意识在不断增强。在这样的形势下，作为“村官”，除要具备一定的政治思想修养，还要有一定的法律意识。村干部行使着国家干部同样的权利，而且分布最广、数量最多、与人民群众接触最直接。只有用好、管好、教育好村干部，农村经济的发展和社会的稳定才会有保障。要不断壮大

农村基层党员队伍，将文化程度高、政治素质好、年富力强的农民及时吸收进党内来。要加大宣传力度，教育广大农村党员，破除支部选举中的宗族观念，通过选举，将那些有能力、有水平、素质高的党员充实到支部之中。

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要建立健全村级财务管理制度，杜绝白条子、假票子、堆账等现象，实行收支两条线，真正做到村务公开。支部书记、村主任、会计、出纳等人要认真履行财务手续和执行财务制度，改变目前部分村财务管理的混乱局面，堵塞漏洞。

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要建立严格的农村工作监督机制。政府要加强对村民委员会的监督管理，完善农村财务管理机制，加大村务公开的力度，提高村民参与、监督村务的能力，以良好的机制制约和监督村干部权力的行使。要加强村级监督，在党内要健全民主集中制，坚持重大事项集体研究决定，杜绝暗箱操作；在村内，要认真贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》，真正把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督落到实处。要坚持政务、村务公开，扩大群众监督，充分发挥党员代表、村民代表和理财小组的作用。各级纪检、人事部门要定期对村干部进行执法执纪检查，发现问题及时纠正。财政、审计部门、农经站也要适时对村级财务状况实施审查、监督，防患于未然。

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要进一步深化村务管理体制改革，对村务实行决策、执行、监督三分开的管理制度。党的十六大报告提出，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求推进政府机构改革，在农村也可以按照这个思路进行村务管理的改革。村内重大事务由村民委员会决策，可以将村委主任排除在决策圈之外；决策后的事务由村委主任负责组织人力物力去实施，参与决策的成员原则上不能参与村务的执行；以村支部书记为首的村党支部负责对村务进行监督，为体现党的“三个代表”精神，由村党支部收集整理村务（包括财务）活动情况，定期向村民汇报。如果党支部没能及时汇报，可由乡镇党委直接追究党支部书记的失职责任。这样，一来可以有效地防止权力的过分集中，同时可以防止“村官”利用职权谋私利，更大的意义是可以更进一步密切党同基层群众的关系。

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要进一步完善基层“村官”的选拔任用制度。基层农村是我国社会主义事业的坚实基础，也是社会主义事业得以开展的最广阔的天空，选好干部，用好干部，乃是重中之重。我们应在农村建立起能上能下、充满活力的用人机制。一要把好选举关。我国自推行“村官”、“自选”制度以来，很多地方发生了贿选、逼选等严重破坏选举的事件。那些试图通过不正当手段获选的人，他们心里面

能想到为村民服务吗？他们所想的只能是在当选后充分实践其自我投入产出的经济学。要让人民群众来取舍干部、评价干部，从而改善部分村级干部长期以来只对上级负责而不对下级负责的心理和状况。因此，一定要把好选举关，保证选民真正按照自己的意志行使选举权。二要通过立法形式，在法律上对“村官”中主要负责人的任期作出一定的限制，以避免长时间在位所带来的负面影响。三是在政策上培养、选拔优秀年轻干部充实农村干部队伍，以改变目前农村干部年龄渐趋老龄化、学历偏低、地域化及其他难以适应新形势的现状，以提高农村干部的整体素质。四是“村官”的报酬要规范。拿得太多，群众有意见，太低则影响干部的积极性。可以根据该村的经济发展状况，经群众讨论，村党支部、村委会协商确定一个合理的数额，并与工作任务、工作实绩挂钩。村与村之间不必整齐划一，可以有差别。对经济条件比较差的村，乡镇政府一定要帮助落实村干部的报酬，以提高其工作积极性。

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对村民委员会换届选举工作的一些思考

> 三门峡市交通局副局长 尚柏仁

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中国农村的基层民主政治建设，是我党进行政治体制改革的一个重要内容，已写进了中共十六大的报告。中央政策研究室、中央党校、民政部、中国社会科学院，包括一些国际组织，都高度重视和关注，一致认为这是中国民主政治的重要探索。通过多年的努力，我国农村民主法治建设取得了可喜的进步，特别是我国于1998年11月实施《村民委员会组织法》后，农村的民主政治建设更趋于法制化，村民的民主权利进一步得到保障。

> 农村民主政治建设中最为关键、影响最大的是村委会换届选举工作。我国目前有68万个行政村、9亿农民、500万名包括村党支部书记和村委主任的“村官”，能不能选好这支庞大的“基层干部”队伍，将直接关系着农村的发展与稳定，直接影响着“三农”问题的深入解决。但通过对我省前几届包括即将结束的第五届村委换届选举工作的调查分析，一方面村民委员会选举有法可依了，过去那种村民对村委换届工作漠不关心、信心不足，选谁都无所谓的问题得到了扭转，对选

举产生的干部有一定的激励作用，使他们产生危机感，制度和体制使他们在任期内想事、干事，自觉地接受村民的监督。另一方面我们也清楚地看到，在农村民主法治建设过程中，农村的民主政治还处于滞后状态，一部分群众的政治素质远未达到自治的要求，特别是村委换届选举过程中，仍存在着一些薄弱环节，甚至有一些地方的村民委员会选举工作变了味、走了样。

> 贿选现象普遍存在。由于现行法规制度尚有不完善之处，贿选现象普遍存在。尤其在经济发达、有国家大型工程项目建设的村里最为突出，调查发现，在候选人中间95%的人去拉过选票，80%的人有贿选现象，尤其是“先富群体”将其运用娴熟的经济手段转嫁至村级竞选，频繁出现请客送礼、派发实物等非正常现象，在一定程度上影响了村民的投票意向。最近我走访调查了近20个村委会和近百位村干部、数百名村民，了解到许多起当前农村中因选举而产生的不正常事件。其中有一个村的村委会主任“竞选”花了70万元。怎么花的？全村有资格的选民2800多人，每位一张超市代金券150元，40多万；请全村吃饭，摆五十桌吃到八九十桌，因为不吃白不吃，不吃反而被怀疑不投他的票，于是越吃越多，十多桌的摆了不知多少次，又是近30万。去年中央电视台的《新闻夜话》和《人民日报华东新闻》报道的山西省河津市王玉峰“天价竞选村官事件”，花了200万。今年4月3日《现代金报》报道，浙江象山村民选举出现欺诈，一个村民应村干部要求竟填了46张选票。真是不看不知道，一看吓一跳。一个“村官”，竟有这样的价码。基层农村选举，竟已经发展成这个样子，群众意见很大。这些只是特殊情况，但最为普遍的是以送烟送酒、请客吃饭、口头许愿承诺为主的贿选。最为可怕的是德才兼备而无经济势力的人进不了村级班子，还有很多村里的群众对此已到了适应认可的程度。

> 村委会只是村民自治组织，算不上政府选举。但从现在的情况看，这个探索已经到了需要注意的时候。网上一篇题为《“先富群体”竞选“村官”现象的调查与思考》中说，2002年，浙江省有近4万个村完成了第六届村委会换届选举工作，全省新当选13万多名村委会成员中，“先富群体”约占30%。在富裕的义乌、永康、东阳、瑞安等地，当选比例更是高达60%。富人当选本身没有什么不好，可以带动农村经济的更快发展。但这种结果如果是金钱影响造成的，则是很值得忧虑的。著名党建专家、红旗出版社副总编辑黄苇町在评价“富人治村”现象时就说，要区别对待这一现象中的多种情况，“既不要一棍子都打死”，也要警惕某些人通过贿选取得职位，从而发展成为当地的黑恶势力。

> 家族势力影响农村正常选举。宗族势力在村民的正常生活中表现得并不明显，但在一些大的事件中间，其作用和危害十分突出，在事关利益的关键时刻，一

些农村的宗族成员抱成一团，同进共退，他们或依仗经济资源，或依靠有族人在某一级政府担任官职的优势，臵法律于不顾，恣意妄为，横行乡里，在打压其它宗族的过程中逐渐变得一族独大，大权独揽；更可怕的是，这些宗族势力很容易发展成当地的村霸、非法帮派等黑恶势力，滋生违法犯罪，严重影响社会治安和农村稳定，也对农村选举走势产生重大干扰。他们认为，通过赢得选举，控制政治资源，可以一举数得：一是可以树立权威，巩固势力；二是可以改变形象，提高社会地位；三是可以披上合法的外衣，拥有一顶保护伞；四是可以通过手中的政治资源，换取更多的经济资源，所以，他们在参选过程中是不遗余力，势在必得。

> 法律条款不完善。《村民委员会组织法》第十五条规定：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。但如何处理农村的贿赂选举，我国法律还是空白。“破坏选举罪”只针对人大代表和政府选举，不适用于农村。因此，这种严重地破坏农村选举的现象，并没有特别有力的法律规范去制约。这就有必要在《村委会选举法》和《刑法》中制订相关的惩处条款，使中国的基层民主健康发展。

> 有人曾说，中国不具备民主选举的条件，原因是选民素质太差。但奇怪的是，相对落后的农村，反而比文明的城市走在了前面，十多年前就开始了直接选举。农村的这种探索如果失败，正好给人以口实：你看怎么样，中国就是不能搞民主政治。一搞就乱，一搞就变样。贿赂选举还会使村民自治变质。因为能够这样大把砸钱的人，其当选成本过大，而绝大多数人在他当选后是绝对要利用权力敛回来的。这只会导致欺压百姓、损公肥私的人大量掌握基层权力。不要小看村官不入流，不是国家干部，他们对农民的切身利益的影响，有时比县长市长要大得多。“乡绅政治”，历来是中国政治家高度关注的环节，直接影响社会基础的稳定。

> 外来因素干扰十分严重。村民们长年在一起生活，同吃、同住、同行，大事小事相互搅在一起，人与人之间彼此都十分清楚，对干部也最为了解，谁有能力，谁处事公道，谁人品好，大家心知肚明。同时村民们对自己的领头人也最为关心，因为他们选出的人将关系到他们今后的幸福和生存。可是很多人不相信农民的眼光，对村委会选举横加干涉。一是上级组织“把关”，把乡镇党委、政府的意图强加于民；二是本村在外工作人员乱插手；三是“有钱人”乱指点；四是有特殊利益的群体左右村民；五是农村一些社会矛盾突出或激化影响选举。这

些干扰不仅影响了选举的公正，甚至强奸了民意，歪曲了程序，在人民群众中造成恶劣的影响，给社会也带来危害。

> 通过对以上问题的分析，我认为主要是由以下几个原因造成的：

> 农村干部和群众的学法、用法工作明显滞后。通过三个五年的普法教育，全民的法律意识、学法用法的自觉性不断增强，但从面上的情况来看，占人口大多数的农村村民的普法教育工作力度明显不足。主要表现在：一是农村的普法教育工作活动远远少于城镇，尤其是村级自行组织的普法教育活动极少，对农村老年人的普法教育工作几乎成了死角，农民的法律意识、法制观念较市民相比淡薄的多；二是农村干部群众的法制观念相对滞后，部分农村干部依法管理村级事务的意识、能力和做法与新形势下农村工作的要求相比，还有较大的距离；三是村干部和村民遇事用传统习惯的方法解决问题多，用法律手段解决问题少，村民在合法权益受到侵害后运用法律武器来解决的更少。

> 特别是随着村委会组织法深入贯彻实施，农民强烈的民主参政意识与落后的文化素质之间的反差尤为突出，以至于参与村务管理时出现两种错误倾向：一是影响个人利益就上访告状。有的群众研究法律，学习政策，不是为自觉地遵法守法，而是只愿享受政策法规给予的权利，不想履行应尽的义务。当个人利益同集体利益发生冲突或受到损失时，就对村干部不满意，心存怨恨，事事与村干部做对，影响了村务工作顺利开展。有的群众在建房、批二胎生育指标等项工作中稍不如愿，就把帐记在村干部的头上，设法挑村干部毛病，去上访告状。近年来，每年都出现一些农民的无理上访事件。二是行使民主权利随心所欲。随着村主任的直选，农民自主意识不断增强，应该说法律赋予每个农民的民主权利是非常神圣的，但一些群众对此却不珍惜，不会正确运用。加之一些村的党组织软弱无力，对选举工作的领导、指导不够，给村委会换届选举工作带来了一系列问题，有的甚至把一些村霸、痞子选进了村委会班子，有的群众真假难辩，不能正确行使权利，使本来素质不高的候选人赚得了选票，当选为村干部，为新的干群矛盾埋下了隐患。另外，一些地方群众不注意学习，对党的方针政策和法律法规知之甚少，思想和文化素质偏低，思想觉悟不高，很难同村干部保持一致，甚至处处与干部对立，也影响了干群关系。由于村民法律意识淡泊，直接影响着《村民委员会组织法》的正确实施，甚至相当一部分人因100元钱、一盒烟、一顿饭就是非不分。

> 一些村干部不能很好地贯彻党的路线、方针、政策。民主选举产生村民委员会是我国社会主义法治建设的重大进步，也是加快农村民主法制建设的必然要

求。但由于民主直选村委会在我国刚刚开始，选举不很规范，村干部中的一些人往往是在当地宗族中有较大影响，并通过承诺的方式当选的，他们当选后由于害怕在下一届选举中落选，因而往往代表本宗族成员的利益或部分选民的利益，而不能真正代表全体选民的利益，在工作中往往首先考虑部分选民的关系和利益。尤其是一部分选民的利益与大政方针和上级的总体部署、总体规划不相一致时，一些政治素质本来就不高的村干部就不能做到坚决地、不折不扣地执行党的路线、方针、政策和上级的有关决定，从而不能真正代表最广大人民群众的根本利益。

> 村级制度建设和各项管理不够规范。主要表现在：一是村务、财务公开的时间不规范。从调查走访中看到，有的是按季公开，一个季度公开一次；也有的是每半年公开一次，年中和年终各公开一次；更有少数行政村迫于制度不得已一年公开一次。二是村务、财务公开的内容不规范。大多数村委会能够如实具体地将公开的内容按规定全部公开，但也有一些村委会将一些大的方面公开，而有关村财务一些关键性或比较敏感的内容不予以公开。三是各项规章制度不够规范。在实地调查中，发现个别村在制度整合、完善和落实上还不到位，甚至制订的“村规民约”还有罚款等违法条款的存在。由于村级制度不完善和各项管理不规范，对村委会主任的监督不够，约束力差，致使有利可图，他们上任后乱用职权，钻政策空子，大肆违纪违约，给自己捞好处，因此在选举时不择手段。

> 农村民主法治建设发展不平衡。就全省范围而言，各村民主法治建设发展不平衡。有些村各项制度完善。“四民主”、“两公开”搞得扎实完备，但有个别村则明显滞后，存在较多问题，如因村级财务管理、土地征用、房屋拆迁、婚嫁等引发的村民集体上访事件等“热点、难点 ”问题时有发生，严重影响了社会安定。

> 经济落后。农村经济落后，严重束缚了农村民主法制建设的发展，农民文化素质偏低，往往影响到政治素质偏低。很多农民尚在温饱线上挣扎，他们整日为生计奔波，十分自卑，根本顾及不到其它。在这种状况下很需要别人的帮助和支持，也就往往会受到有钱而别有用心的人的操纵和左右。因此，他们认为投谁票都行，谁拿钱多就投谁，谁对我好就投谁。

> 如何解决村委会选举过程中出现的问题？如何更好地执行村民自治这一政策，我认为应从以下几方面入手：

> 一是认真贯彻执行有关法律法规。要认真执行中共中央办公厅、国务院办公

厅《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发[2002]14号）和有关法律法规的规定，做到法律政策赋予农民的民主权利一点都不截留，法律政策规定的民主程序一步都不疏漏。坚持按期直接选举，真正把那些能够依法办事、公道正派、勤劳实干、热心为村民服务的人选入村委会班子。

> 二是完善民主议事程序，进一步健全村级民主决策制度。凡涉及农村经济、政治、文化发展的重要事项，尤其是与村民切身利益相关的事情，都要依法召开村民会议或村民代表会讨论决定。逐步规范农村村级重大事务民主议事、决策的范围、程度和方法。保证村党组织发挥领导核心作用，保证村民自治组织的自治作用，保障村民依法行使自已的权利。

> 三是完善村民自治章程，进一步健全村级民主管理制度。要根据农村实际情况，及时制定或修改村民自治章程、财务管理等规章制度，把村级各项事务纳入制度化、规范化管理的轨道。村民自治章程等村级公共事务管理制度，要经全体村民讨论通过，并符合党的方针政策和国家的法律法规。村民自治章程要通俗易懂，简明实用，提高实效性，防止形式主义。

> 四是加大对“村官”行政的监督力度。要进一步推进实施村务公开。要对全村的收支、农业税征缴、宅基地安排、生育指标、党员发展等情况定期张榜公布，使广大村民能及时提出意见，反馈信息，为下一次两委选举打下基础。更重要的是，通过村务公开，可以使村民产生平等感，培养参与意识，这对于在村里处于少数地位的家庭成员来说具有更为重要的意义。

> 五是要妥善解决村治中的宗族问题。在两委成员选拔问题上应积极拓宽思路，进行政治制度创新。既然宗族存在是一个不争的事实，那么我们就应该把它纳入到农村政治制度的框架内加以考虑，而不是漠视它的存在。目前，考虑到宗族问题在村两委选举中的表现，应进行一系列制度创新，确保两委成员能得到多数村民的支持，而不只是成为大姓宗族的代言人。在这一方面，笔者认为可以考虑在村级选举中推行比例代表制，确保小姓宗族拥有一定的发言权；在两委班子构成中，也应明确规定要有不同宗族的人员参与其中，情况复杂的应规定其所占比例，以兼顾不同宗族的政治利益，代表其政治意愿。

> 六是加大对选举工作的监督、指导和宣传力度。要正确地对待基层选举工作中出现的一些问题。由于《村民委员会组织法》出台时间短，此项工作没有什么经验可鉴，因此出现的一些无序现象和若干问题也是情理中之事，不必要大惊小怪，说三道四和责备求全。一是要加强对选举工作的监督和指导，帮助村

民把好选举委员会的推选关、选民登记和资格审查关，候选人的提名关，以及投票关。二是监督选举工作严格按程序进行，真正把村民公认为的“能人”、“好人”等德才兼备的优秀人才选进村委会班子。三是加大宣传力度，让选民们了解选举的意义，自己的责任和义务，把基层选举当做培养人民群众增强民主意识的一大课堂，引导选民投出神圣的一票。

对农民素质教育的实践与思考

> 三门峡市交通局 尚柏仁

党的十六大确立了我国在本世纪前二十年全面建设小康社会的宏伟蓝图，并把“加快农业和农村经济发展，努力增加农民收入”作为整个经济工作的突出任务。因而农村、农业和农民问题已成为我们迫切解决的主要问题。今年以来，党中央国务院已把“三农”问题提到了重要的议事日程上。“三农”的核心是农民，“三农”的焦点是农民增收，但最为重要的还是由“三农”所引起的政治、经济和社会问题。“三农”的成因历史悠久，十分复杂，但它所引起的现实问题却迫在眉睫。笔者认为，我们要研究的“三农”问题不应是经济发达地区的“三农”，也不是城市近郊和富裕地区的“三农”，而是广大欠发达地区和贫困落后、偏远地区的“三农”问题。无论是政治学家从巩固基层政权的角度考虑，社会学家从社会稳定的角度考虑，法律学家从以人为本尊重农民权力、维护农民利益的角度考虑，还是经济学家从农民增收的角度来分析，都要彻底解决“三农”及“三农”所引起的一系列问题。搞好农民教育、提高农民自身素质则是最为重要的，这是治本的重要措施之一，因为农村的问题必须靠农民来解决。我们全面建设小康社会，有效解决“三农”问题，实现农业和农村经济繁荣，实现农民增收致富，首先要提高农民的综合素质。然而，我国农民科学文化素质整体水平不高，仍然是当前农村的一个严重问题。就目前我国农民综合素质状况看，还存在着思想观念不够开放、文化水平较低、科技知识较少、市场意识较差、信息不够灵活……因此，提高农民整体素质已刻不容缓。我们必须从战略的高度采取切实可行的措施，加紧锻造一支适应新形势、适应农业现代化发展要求的农民队伍。

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一、全面提高农民素质的时代意义

> 建国以来，由于政治体制的二元性，以及宏观经济的导向，我国始终没有很好地把“三农”问题放在宏观经济和社会政策趋向上去把握，没有把“三农”问题放在“城乡关系、工农关系、传统与现代关系”中去把握。尤其是上世纪九十年代后期，我国农村经济相对滑坡，城乡差别相对加大，农民在政治上成为弱势群体。城市的迅猛扩张、工业经济的突飞猛进与步履蹒跚、艰难爬行的“三农”之间的鲜明反差，使农民成为伴随着改革开放和社会转变时期的特殊群体。农民和市民权利的不平等，导致城乡各项事业发展的不平衡。就教育而言，农村教育水平 的落后导致了农民文化素质普遍低下。虽说建国以来几次全国大规模的扫盲运动、九年义务教育的普及以及一系列社会教育援助工程的实施使农民的整体素质有了很大的提高，但和城市相比，仍是天壤之别。正是这些原因，农民即便进入城市，也只能从事累、苦、脏、差、危险等行业的艰苦劳动，不但劳动强度大，而且工作环境恶劣、劳动条件差。农民工虽然已成为城市建设的奉献和牺牲群体，但仍常常处于被歧视和排挤的地位，甚至受到城市人的仇视和敌意。尽管农民工有着改善自身和家庭现状的强烈愿望和要求，但是由于素质问题，仍然过着压低消费支出、节衣缩食、单调乏味的生活。因此，全面提高农民素质已成为全面建设小康社会的迫切需要。党的十六届三中全会提出的坚持以人为本、树立全面协调可持续的发展观，其本质是要求人的全面发展。我国13亿人口，9亿在农村，目前还有3400万农村人口没有脱贫。在一些地区的农村中，自然经济和半自然经济仍占相当的比重，商品经济和市场经济还不发达。由于农村的科学文化教育比较落后，农村人口的科学文化素质和思想道德观念亟待提高和改变。农村中人口、生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾还很突出。这些问题能否得到解决，对于实现小康社会的目标是极其重要的。要解决这些问题，首先就要解决农村经济发展中的决定性因素??农民素质。只有全面提高农民的整体素质，使广大农民顺应时代发展的潮流，才能全面推进农村经济发展和社会进步，才能建成富裕、民主、文明的社会主义新农村。

> 全面提高农民素质是推进农村社会主义精神文明建设的根本要求。精神文明建设说到底，就是提高民族素质问题。加强农村精神文明建设，实现跨越式的发展，就必须认真地解决这一问题。只有农民的整体素质提高了，文化素养增强了，农民的收入增加了，他们才能过上幸福的生活。这样，才能使农村出现崭新的风貌，实现新型农村的跨越，农村的精神文明建设才能真正地、扎实地、深入持久地开展起来。反之，农村的社会主义精神文明建设也就不可能卓有成效地全面推进。

> 全面提高农民素质是新时期亿万农民群众的迫切要求。改革开放以来，全国农村总体上进入了由温饱向小康迈进的阶段，农民成为独立的生产经营主体，他们的思想观念整体上也发生了深刻的变化。广大农民在关注切身物质利益的同时，农民的独立性和自主性大大增强，迫切需要提高自己的素质。他们清楚只有掌握较多的科学文化知识，才能具有较强的致富创新能力，才能促进农村的快速发展。特别是当知识经济的浪潮滚滚而来之际，许多农民已深深地体会到“知识就是力量”的深刻含义。实践证明，没有农民科学文化水平的提高，就没有农村的现代化。

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二、当前农民素质存在的一些问题

> 通过几十年的宣传教育，我国农民的整体素质明显提高。但是，从当前的形势变化和经济社会高速发展的要求来看，我国农民在观念、文化、技能等方面还存在一些与之不相适应的地方，主要表现：

> 一是观念上存在差距。计划经济思维模式和小农意识的观念还普遍存在，不能正确认识和处理眼前利益与长远利益、个人利益与集体利益的关系，缺乏主动进入市场、敢于承担风险的勇气。在广大的、偏远的、欠发达的纯农业地区，有计划地调整产业结构、增加科技含量和效益含量还谈不上，粗放的种植业和养殖业依然是农民收入的主要来源。由于农村劳动者文化素质低下，很多农民没有发展农业、修渠治水、架桥铺路的远见。在这样的群体里，要想推广先进的农业技术，难度相当大。在农业产业结构调整中，他们既想致富，又不敢担风险，不同程度地存在着“等、要、靠”思想，他们把农副产品的销售、价格的提高、市场风险的规避都寄托在政府身上。政府倡导什么，他们就种植什么，缺乏发展市场的敏锐性和捕捉机遇的能力。有些农民有胆量，喜欢做风险大的事情，也在积极摸索着进行思路的调整，这部分农民对农业生产树立了信心，甚至一定程度上还在探索新领域、摸索新技术、收集新信息、寻找新项目。而对种什么，怎么种无所适从。更有些农民“病急乱投医”，跟着别人转，“依葫芦画瓢”，其结果往往是种什么，什么不值钱。

> 二是科学文化知识比较匮乏。目前，在农业生产第一线的劳动力可谓是“三八六一九九部队”（即妇女、儿童和老人）年轻、有知识的、会经营的农村劳动力，基本上在外单位上班或进城从事其他行业。剩下来的，教育基础相对较差，他们对新技术、新知识的接受能力普遍较低，对已到来的市场经济还停留在粗浅、模糊的认识水平上，对农业产业化、市场化缺乏必要的思想和物质准备，商品经济意识淡薄，只求搞简单再生产，缺乏驾驭市场经济的能力，在市场经济大潮中手足无措。许多农民习惯于传统种植模式，难以走出“麦一种，手一拱”的老套路，他们往往是抱着老黄历种田，谨小慎微，不敢冒风险，不愿接受新技术，结果田没少种，汗没少流，收入却不多。这些人在智力和体力上相对属于弱势群体，不要说接受新东西，就是现有的一般性的土地耕种也难以完成。笔者曾经对一个中等乡进行过调查，发现农村所谓的精英人才外流现象十分严重：一部分人通过十年寒窗的读书升学跳出了“龙门”，一部分人靠自己多年来辛勤劳动取得一技之长而外出打工，一部分人靠自己身体好、有力气、肯吃苦到城市从事体力劳动以养家糊口，一部分“金凤凰”依赖青春容貌而远嫁他乡。这种农村精英的流失，使本来就落后的农业更加困难，使大量的土地无人耕种。在这日新

月异、一日千里的信息时代，“三八六一九九”部队根本承担不起科学种田、调节产业结构、推广新品种、使用新技术、搞现代化农业的重任。

> 三是民主法制意识较为淡薄。客观上讲，目前我国一些地区，有相当数量的农民不学法、不懂法，因此他们也就不知道哪些行为是合法的，哪些行为是不合法的，更不会用法律武器保护自己。一些农村基层干部“官不大，权不小”，往往以言代法，以权代法，甚至越权执法，权大于法。另一方面，一些农民片面理解法律，用实用主义来看待法律，对维护其利益的就“用”，对要其承担义务的就回避。农村中一些群众为满足个人利益而向基层政府提不合理的要求，阻挠基层政府依法行政的现象时有发生。另外，一些地方宗族、地域观念很深，封建迷信、陈规陋习还普遍存在，影响了农村的经济发展和社会稳定。因此，农民法制素质的提高，势必要求广大农民多学宪法、刑法等法律法规，树立起公民意识，反对封建迷信活动，做到知法、懂法、守法、用法，成为社会主义新农村的好公民。

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三、提高农民素质的对策措施

> 提高农民素质是一个复杂的系统工程。这就需要调动有关部门和广大农民的积极性，需要采取适应社会主义市场经济的方法和措施去实施运作，需要进一步加大组织领导力度，认真探索内在规律，以便使广大农民的素质得到全面提高。只有这样，才能促进广大农村早日全面实现小康社会。

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（一）注重发挥党员干部模范带头作用

> 俗话说：村看村，户看户，群众看党员，党员看干部。农村基层党员干部是团结带领广大农民脱贫致富奔小康的骨干力量，他们的基本素质和执行政策的水平直接影响着农村经济的发展和农民素质的提高。改革开放的20多年，农村干部的素质有很大提高，同时也应看到农村干部的整体素质同新任务的要求还不完全适应。因此，在提高农民素质的过程中，必须继续加强农村党员干部队伍的建设。只有农村干部的素质提高了，才能带动、引导和推进广大农民素质的不断提高。广大农村干部必须深入学习，提高贯彻执行党的路线方针政策、遵守国家法律法规的自觉性，认真实践全心全意为人民服务的根本宗旨，学会在新的历史条件下做好农村工作的方法，努力掌握社会主义市场经济知识、科技文化知识、法律知识，增强搞好两个文明建设的本领，真正将基层党支部建设成一个能打硬仗的坚强堡垒。同时通过党员的以身作则、率先垂范，使广大农民在言传身教中转变观念，提高素质，增强参与经济建设的积极性。

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（二）加强思想政治教育

> 一是要大力开展邓小平理论、“三个代表”重要思想、党的基本路线和农村政策教育活动。把“三个代表”重要思想的学习和贯彻放在首位，并使教育活动延续下去。二是要广泛深入地普及科学知识，传播科学思想和科学精神，生动形象地开展马克思主义唯物论和无神论的宣传活动，帮助农民划清科学与迷信、文明与愚昧的界限，树立科学的世界观。三是要努力繁荣农村文化，引导农民自觉摒弃旧观念、旧习俗，引导农村家庭增加对子女的文化教育投资，逐步在农村形成科学文明、健康向上的生活方式和精神风尚。

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（三）加强科学文化教育

> 在农村，对绝大多数农民来讲，实用技术知识是十分重要的。许多人因为不懂畜牧疾病防疫和治疗技术，而眼睁睁地看着辛辛苦苦养大的牛、猪、羊、鸡、兔死去；因为不懂更新农作物品种和基本的栽培技术，使农作物亩产下滑或卖不出去；因为不了解市场行情使自己的农副产品受到重大损失。因此，要在农民中积极开展带示范性质的农业科普知识宣传和推广活动。以“送科技下乡”等活动为载体，组织农业专家、技术人员深入农村和农业生产第一线，为农民进行现场指导、科技咨询、田头会诊，以宣传农业实用技术。无偿发放农业技术操作规程等科普书籍，举办专题技术讲座、农产品展览展示等，把科技知识普及推广到农村每个角落。尝试开办业余文化实习学校、夜校，举办短期的专业技能培训班、轮训班，还可以依托高校进行农村预备劳动力的学历教育，多渠道提高农民的科学文化素质。要积极开展农民转岗职业技能培训，加快劳动力市场信息联网步伐，尽快建立城乡统一的劳务信息服务网，为农民转岗就业提供信息指导，提高农村劳动力的就业率。

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（四）加强普法宣传教育

> 愚昧和无知直接影响着农民的进步。普法教育在农村常是“死角”或“强驽之末”。作者曾对十三个行政村的近千户农民进行过调查；56%的村民不知道婚姻法、森林法、合同法、土地法、妇女儿童保障法等基本的常用的法律内容；40%的人不知道拿起法律武器来保护自己，有了事而是靠村干部或年（族）长者或村中德高望重之人去协调、说和、私了；50%左右的人不知道自觉去交纳各种规费，尤其在偏远的地方，法盲大有人在；30%左右的人在利益被侵害或受欺负后自认倒霉或将怨气发泄到各级政府身上，甚至去仇视报复社会。各级政府及职

能部门要针对农村实际情况，切实做好普法宣传工作，使农民了解一些基本的法律知识，自觉遵纪守法，维护农村社会的稳定。要加强对农民工的普法宣传教育，重点宣传普及《民法通则》、《合同法》、《劳动法》以及计划生育、交通安全、治安管理等法律法规，让农民了解更多的与其自身利益密切相关的法律知识，增强其法制意识，使其能更好地用法律来维护自身的合法权益，同时也减少一些矛盾纠纷的产生。笔者通过调查了解，很多农民遇到问题不愿告状上访原因，是他们不懂法律知识，不了解法律程序，盲目乱找门路，结果跑了很多冤枉路，花了很多冤枉钱，问题仍得不到解决，有些问题虽然解决了；常常代价很大，得不偿失，空赢了官司。因此，他们往往放弃用法律武器来维权或保护自己，若不得意时就采取一些过激行为，给自己和社会带来危害。

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（五）深入开展精神文明创建活动

> 开展群众性精神文明创建活动是提高农民素质的重要途径。积极开展以创建“文明户”、“文明村”为主要形式的精神文明活动。对广大农民进行爱国主义、集体主义和社会主义教育，进行党的基本路线和方针政策教育，进行社会公德、职业道德、家庭美德教育。加强农村文化设施建设，采取“以城带乡，以村带户，分类指导，量力而行，群众参与，建管结合”的办法，使文明村镇建设由重视抓环境建设转到着重提高农民素质上来，在内容上不断深化；由单纯抓精神文明建设转到三个文明有机结合上来，在层次上不断延伸；由注意抓村镇创建转到抓好一家一户上来。同时选择好良好的载体，不断拓宽创建的领域，使人们在活动中学习，在娱乐中提高，在潜移默化中锻炼。

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（六）切实抓好农村文化教育阵地建设

> 切实抓好报刊、广播电视、宣传栏、黑板报等宣传阵地，基层党校、社区学校、市民学校、法制学校等教育阵地，图书室、文化站、影剧院、群众曲艺团（社）等文化娱乐阵地这项工作。有目的地组织农民开展丰富多彩、具有地方特色的文化娱乐活动，用科学知识和先进文化占领农村思想文化阵地，使农民开阔眼界，增长知识，在活动中提高素质。农村的文化教育阵地建设是一项十分重大的问题，是需要全社会长期共同努力才能做到的，仅靠乡、村两级政府是难以完成的。我们不仅要建设好阵地，还要赋予丰富的健康的内容，长期发挥其作用，并不断显示其生命力，让人们乐于在此受到教育。

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（七）加快农村剩余劳动力向城市转移

> 随着城乡二元体制的进一步改变，户籍制度、婚姻制度、住房制度、用工制度、教育体制的趋于合理，以及“民工”这一称呼的淡化，农村富余劳动力会越来越多地进城务工经商，更多的农民将会去接触城市现代生活方式。过去的饮食习惯、卫生习惯、婚姻方式、小农意识以及许多不良习惯都会相应改变。他们在城市开阔了视野，并把新鲜、文明的意识带回农村，在农村广泛传播，极大地推动农村的文明程度和市场化，而那些传统的、封建的、落后的交往方式（即非法律制度式以及血缘方式、口头承诺、个人威望信誉、民间契约等）逐渐会退出历史舞台。见识的增长就会使他们在人均收入、劳动生产率、人民生活水平、农村产结构、社会意识形态及文化教育等深层次方面产生积极的意义。

> 从长期发展看，一个国家能否持续稳定发展，国力强弱与否，关键将取决于国民素质。有关材料表明：只要人口增加1%，经济速度会被抵消1%，而物质生活资料反而要增加4%，这样才能维持原有人口的生活水平不至下降。如果让城乡长期隔离，将难以有效地控制农村人口的增长。现阶段如果我国不能有效控制人口的增长，那么一旦经济进入低速期，就有可能陷入“马尔萨斯陷阱”，导致国民经济的低水平均衡；如果人均收入增长缓慢，国民经济的增长也因此会受到限制。通过合理转移农村剩余劳动力来改变农民的身份和生活的成本??收益结构也是一个有效的办法。在城市由于生育与培养小孩所需成本高、投资大，城市妇女的生育欲望受到抑制，农民进城后，考虑到生育与培养小孩所需成本与投资，会主动推迟婚龄即接受计划生育政策，从而能更好地抑制农村人口增长的势头。另外，农村人口进城后，一部分人其后代也会接受城市的良好教育。因此，农村剩余劳动力的合理转移对于抑制农村人口增长，提高人口素质也有着重要的影响。

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（八）切实抓好农村的教育事业

> 基础教育在整个国民经济中具有经济、政治、文化以及促进人口的全面发展等功能，对提高人们的综合素质，让人民群众适应社会主义现代化建设，早日进入小康社会起着奠基作用。正如江泽民同志所说：“培养同现代化要求相适应的数以亿计有素质的劳动者和数以千计的专门人才，发挥我国人力资源的优势，关系到我国二十一世纪社会主义事业的全局，要切实把教育摆在优先发展的战略地位。”而发展农村教育事业是落实科教兴农方针、提高农村人口素质的关键，也是提高农民整体素质的前提。目前，农村教育还比较落后，我们必须充分认识到发展农村教育事业的重要性和紧迫性，积极推进农村教育综合改革，统筹安排基础教育、职业教育和成人教育，进一步完善农村教育体系。当前农村的教育与城市教育不在一个水平线上，不能平等地去竞争。由于投资不足，农村

学校的校舍、图书、设备等硬件条件不如城市；由于拖欠教师工资造成优秀教师流失，使农村学校的师资队伍水平整体下降。好学生基本上进城了，这就使本来就雪上加霜的农村教育更是难上加难。就目前我国的实际情况而言，农家子弟一旦考取高中以上学校，绝大多数就会跳出农门进城工作，留在农村的大多为初中毕业或没毕业的。干好农村的各项工作，绝非少数人所能为，而是需要一大批有才能、素质高的人员经过长期共同努力才能做到的。因此，农村成人教育是整个农村教育的重点和难点。我们必须重视农村成人教育，加大扫盲工作力度，紧密结合生产实际，组织农民学习先进实用的种植、养殖和农产品加工技术，要通过多种方式，引导农民学习和掌握商品生产、市场营销和经营管理方面的知识。同时，还要不断增加农村教育特别是成人教育的投入，逐步改善农村办学条件，提高农村教师的待遇。总之，加强农村精神文明建设，实现经济跨越式发展，就必须全面提高农民的整体素质。只有农民的整体素质提高了，文化素养增强了，农民才有分辨能力和识别能力，才会知道哪些是对的，哪些是错的，哪些事该做，哪些事不能做，哪些是先进的，哪些是落后的，哪些是文明的，哪些是愚昧的，哪些是优质产品，哪些是劣质产品，哪些高投入才能带来高回报，才会了解市场经济；农民们才会有效地拿起法律武器来维护自己应有的合法权益或保护自己；农民们才会学会一技之长，才会依靠自已诚实的勤奋的合法劳动，帮老扶幼，自求生存；农民的收入才会增加，农民才能过上幸福安康的生活。只有这样，才能使农村出现崭新的风貌，实现新型农村的跨越。

简历

尚柏仁，男，汉族，1963年8月生，河南陕县人，陕西师范大学在职研究生毕业。现任三门峡市交通局党委委员、副局长。

1984年8月参加工作，长期在基层工作，历任组织部副科级组织员、组织科长、三门峡市湖滨区团委书记、乡长、乡党委书记、三门峡河洛中密度板有限公司筹建处主任、总经理、董事长、三门峡湖滨果汁有限责任公司董事长、三门峡经济技术开发区工委委员、管委会副主任、三门峡市湖滨区委常委、区政府常务副区长。

三门峡市第二届十大杰出青年，国务院第五次全国人口普查先进个人，三门峡市第三届、第四届人民代表大会代表。

多年来先后在《河南日报》、《新华社河南内参》、新华网、河南黄页网、《当代中国管理干部优秀论文选》、《当代中国领导参考文库丛书??理性的跨越》、《中国管理科学文献》、大型丛书《走进新世纪》、《中国新时期人文科学优秀成果精选》、《中华优秀论文作品集》、《2002年全国优秀社科成果汇编》、《中国优秀领导管理艺术宝典》、《实践三个代表的楷模》、《为政理论与实践》、《发展与创新》、《交通与社会》等刊物、杂志、网站上发表论文30余篇。

附：其代表作品

1、制约贫困农村发展的因素及对策；

2、城郊农民上访现象浅析；

3、当前农村党员干部中存在的若干问题及对策；

4、对贫困农村精神文明建设的几点思考；

5、对乡镇工作的几点思考；

6、行风评议应引起交通人的几点思考；

7、浅谈农村富余劳动力转移对实现小康社会的影响；

8、对当前农村党支部工作的几点思考；

9、打基础、抓管理，发挥街道党员在两个文明建设中的作用；

10、优化环境，稳定队伍，加强村级组织配套建设；

11、抓好财源建设，培育强区财政；

12、正确把握职务本职，切实强化责任意识；

13、加强社区建设，发展社区服务；

14、对减轻农民负担工作的几点思考。

第五篇：关于统筹城乡发展推进城乡一体化的调研专题

关于统筹城乡发展推进城乡一体化的调研

1992年，绥芬河市被国务院批准为首批沿边开放城市，我市紧紧抓住这一强力和快速发展的良好机遇，凭借悠久的贸易历史和优越的地理条件、充分发挥地缘优势和国家、省委、省政府赋予的政策优势，促使对俄经贸合作以超常规的速度快速发展，主要经济指标快速攀升。1997年，随着陆海联运大通道正式开通，绥芬河市成为我省物流、人流和资金流的双向通道。以口岸进出口物质为主导的加工业迅速兴起。国家和省市的强力发展和推进政策、绥芬河市优越的发展环境、口岸便捷的交通条件构筑成我市引入省内外资金、项目流入的谷地，中外客商投资兴业的热土和经济合作与发展的广阔平台。绥芬河市已经成为全省对外开放的主通道，对外经济合作的窗口桥梁和外向型经济发展的晴雨表。省领导曾经指出：“我们不满足于窗口、通道、平台的地位。要做主体、主角，努力把绥芬河打造成‘北方深圳’，使我省成为东北亚经贸中心，保持和巩固全省对俄经贸合作牵头省、第一省的地位。”《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》中明确指出：依托绥芬河等边境口岸，扩大与俄罗斯等国的经贸合作，建立海外能源原材料基地。省政府关于推进对俄经贸技术合作战略升级的意见中明确指出：“做大做强绥芬河市，绥芬河市是我省目前最大的边境口岸和唯一的铁路口岸，在对俄经贸科技合作中发挥着龙头作用，地位十分重要。针对目前绥芬河市发展空间饱和、城市功能不适应对外开放需要的实际，要立足打造现代化国境商都，搞好绥芬河今后发展的总体规划，明确功能定位，通过口岸整合、资源整合等方式，使其尽快发展壮大。”作为哈、大、齐；哈、牡、绥两大工作带的出口和端口，按照中央和省市的发展要求，结合我市经济和社会全面发展的客观需要，为解决我市经济发展的空间因素的制约，完善城市功能；为充分发挥我市口岸对全省经贸和科技合作的拉动作用，加快产业结构调整和升级，减少受国际政治、经济因素的影响；全力、全面实施城乡一体化建设，以促进我市经济的快速发展势在必行。

一、绥芬河市实现城乡一体化的必要性

1、农村、农业现实状况。绥芬河市下辖11个行政村，农村人口7372人，耕地面积333014亩，农业生产自然条件先天不足，我市位于我省的东南部，土地面积421.5平方公里，地处长白山系的老爷岭余脉，属于低山丘陵地带、为九山半水半分田的地貌格局。由于地处寒温带，属大陆季风气候，冬季寒冷漫长，夏季短促湿润，高温日数少，无霜期短。年平均降水量为570毫米，全年平均气温2.3度，多年平均大于等于10度的有效积温为2072度，最高达2446度，最低达1801度。处在三积温带下线、五积温带上线，日照时数平均为2614小时，无霜期为119天左右。而且初霜较早、终霜较晚。农业生产自然灾害频繁、严重。农业生产一亩地收益仅为150—260元，我市农业生产条件的客观现实决定了我市第一产业发展缓慢、基础薄弱、规模小、效益低，2008年，我市农业总产值实现8056万元，为我市地区生产总值的百分之一点三；粮豆薯总产量为4042吨；农民人均纯收入7917元，虽然这一指标在全省处于较高的水平，但是，农民纯收入构成已经转变为农村剩余劳动力转移、转产收入为主体。而我市城镇居民人均可支配收入已经达到16350元，是农民人均纯收入的2.07倍。在岗职工年平均工资32044元，是农民人均纯收入的4.05倍。城乡居民在生产、生活、交通、教育、医疗卫生、社会保障、市民待遇、金融及法律等社会服务方面的差距越来越大，城乡二元结构日趋明显。先天不足的农业生态条件和微小的农业经济总量决定了我市无法将第一产业发展成为我市的主导产业做大并做强。

2、城市经济发展所造成的现实局面。绥芬河市下辖两个镇，而且都在城市区域之内，对我市来说效仿省内人口和农业大县，在现有农村地区另建小城镇，不具备可行性和必要性。一是我市总人口仅六万余人，其中农村人口７３７２人，农村劳动力３９００人，城市吸纳剩余劳动力争２０００人，只有１９００个劳动力在从事农业生产。位于我市城区内的前进、绥东两个村已经被老城区的改造所覆盖，成为“城中村”。建华、建东和建西三个村正在被开发建设中的西城区所逐步覆盖，宽沟村区域已经被综合保税区融为一体成为“园中村”，村屯将整体搬迁到城市区域之内。已经覆盖和正在覆盖的６个村人口已经占我市农村人口的４０。５％。从交通条件上看，北离市区最远的双胜村距市区１２公里，南距市区最远的南寒村距市区２０公里。因此，从我市农村人口总数、已经被城区覆盖的村屯数量、转入非农产业农村劳动力数量和最偏远村屯距市区的交通条件看，小城镇建设无法从根本上解决我市三农问题。从我市农业生产自然条件及城市发展对现有农村和农民的覆盖和吸纳程度上看，只有城乡一体化协调发展，一体规划、统一布局、一元管理、统一政策、整合资源、统一利用、一体建设、共做基础、才能实现同步发展，共享发展成果。

3、实施城乡一体化战略单位面积产值比决定了我市实现城乡一体化的必要性。2003年经省政府批准实施的城市总体规划中确定我市城市建设用地面积为：24.3平方公里，其中近期（2005年）城市建设用地面积12.4平方公里。由于我市经济、社会的快速发展，至2005年现状城市建设用地面积达到15.8平方公里，已经突破了上轮规划所确定的近期规模，根据我市经济发展现状、机遇和前景，本次城市规划调整是到2020年城市建设用地面积为37.7平方公里，较上一轮规划增13.4平方公里，增加建设用地面积中，绝大部分占用基本农田，由于受发展空间所限，城市区域功能设置没有足够的空间予以充分发挥，现有的区域分工在区域经济产出水平上存在巨大的差距，土地、规划，资源的不合理配置已经成为制约我市快速发展的瓶颈，这就要求我们必须要以新的政治、经济体制和新的经营方式去解决发展的障碍，解决三农问题。因此城乡一体化是我市持续快速发展的必由之路。通过城乡一体化，将农村人口和土地转化为城市人口和城市用地，打通制约我市经济加快发展的瓶颈。

目前，哈尔滨市经济开发区工业产值密度目标为45亿元/平方公里，即每平方米产值为4500元。我市基本农田按照种植结构，以正常年份的收成计算，每公顷产值约9000元，每平方米产值约为0.9元，我市农业生产用地的产出现实，决定我们必须积极探索新的经营和管理模式，调整土地使用规划。由于地理位置的优越性，如果能充分利用现有的土地资源，让每一寸土地都能迎合和适应改革开放和加快发展的需要，地尽其力。按照我市城市发展状况及发展前景，2010年以前，我市单位面积工业产值密度为30亿元/平方公里，即每平方米3000元，至2020年单位面积工业产值密度可达到50亿元/平方公里，即每平方米5000元，至2020年，我市可开发工业用地8.0平方公里，工业总产值至少达到400亿元。我市仅有的可利用土地资源和扩大使用面积，改变土地使用用途的土地资源将给我市奠定坚实的物质基础和发展潜力。也必将为全省对外贸易和经济合作创造更加广阔的空间和机遇，必将会进一步加大对全省外向型经济的拉动作用促进社会的全面可持续发展,更可从产业布局和结构调整上减少经济发展的波动。

二、绥芬河市实现城乡一体化的可能性

1、凭借我市得天独厚的地缘优势、政策优势、人才优势和公共关系优势，近年来，全市经济全面发展，社会全面进步。截止 2008年末，我市地区生产总值实现61.01亿元，地方财政收入实现10.1亿元，对外贸易额实现58.28亿美元；口岸过货880万吨，过客163万人次，接待进出境旅游者85.5万人次。固定资产投资35.69亿元，招商引资累计到位资金20.4亿元。市场体系日益完善，市场功能不断加强，现代化城市构架基本形成，发展环境明显优化，城市知名度迅速提升，城市基础设施建设日臻完善，口岸综合配套服务功能逐步加强，人民生活条件显著改善，生活水平不断提高，我市成为全省人均收入最高地区。

2、从国际关系上看，中俄关系已经上升到最好时期。中俄战略协作伙伴关系进入新的发展阶段，经贸合作水平不断提高；从国家经济发展布局上看，国家实施东北老工业基地战略与俄罗斯重点开发远东地区战略已经形成互动对接，为绥芬河市彰显和发挥口岸服务和拉动功能和作用提供了良好的发展机遇；综合保税区的批准和建设必将给绥芬河创造新的发展机遇和发展空间。省委、省政府打造北方深圳的战略构想和做大做强绥芬河的发展理念，为我市充分利用地缘优势、开放优势、交通优势、市场优势、合作优势实现跨跃式发展提供了现实机遇，绥芬河将逐步成为我省外向型经济的重要引擎和区域性商品集散地，将成为我国东北最活跃的商贸交流中心、区域性物流中心、中俄边境独具特色的旅游文化中心、中国北方重要的进出口轻工机电产品加工基地、我省参与区域合作的实验基地和平台。

雄厚的地方财力为城乡一体化的整体推进提供了可靠的资金保证，强大的发展趋势和美好前景为城乡一体化建设提供了坚实的后续保障。良好的村级组织和经济状况为我市率先实现一体化创造了先决条件。我市被城市覆盖的几个村屯，固定资产都在３００到５６００万元，流动资金在３００至２６００万元之间，公积公益金达到７２９６万元，如前进村自建宾馆、商场及木材加工园区年收益可达４５０万元，象我市这种农村村集体无负债，还有大量良性资产和强大稳定的固定收入的状况，在我省农村并不多见。绥芬河市公有财力的总额扩张，村集体的良性积累，为我市实现城乡一体化解决农民就业、社会保障、社会救济和社会福利打下了坚实的资金基础。我市日益发达和发展的服务业和日益壮大的口岸加工业，正在不断提供更多的就业岗位，我市二三产业的良好发展态势可以完全解决我市农村劳动力转移安置问题。

综上所述，绥芬河市有条件、有必要在全省率先实现城乡一体化建设。

三、指导思想：以科学发展观为统领，以构建和谐社会为目标，以加强党的建设为保障，以改革创新为动力，坚持对外开放战略升级不动摇，坚持发展口岸特色经济不动摇，坚持经济社会发展又好又快不动摇，着力在全省率先实现城乡一体化，着力做强三大支柱产业，着力扩大区域合作，着力创建中国沿边国际合作型经济开发区和东北亚现代化商贸旅游名城，为打造“北方深圳”奠定坚实基础。争当延边开放升级排头兵。

四、实施城乡一体化推进步骤、任务与实施办法

城乡一体化是一项长期复杂的社会系统工程，因此必须分阶段、分步骤推进实施。

第一阶段是从２００9年到２０１3年，用五年时间完成城乡一体化的硬件建设，形成城市发展的框架和经济发展格局。第二阶段是从２０１4年到２０１8年，用五年的时间完善城乡城乡一体化的产业体系、服务体系、就业体系以及相关配套体系的完善，最终实现城乡一体化。可分为以下几个阶段分步实施。

第一阶段

（一）对我市整体区域按照长久的发展需要，进行合理的定位和布局，做好城市发展的总体规划的调整工作。

（二）加大公共投入，按照城乡一体化布局加大基础设施投入，率先实现财政、公共事业、教育、卫生、医疗保险，社会及养老保险、文化、司法、金融等社会化服务的一体化。

（三）加快政治体制改革，取消乡级层级，按照区域功能分工的不同，在绥芬河镇基础上成立东城区社区管理委员会，在西城区管委会阜宁镇的基础上成立西城区管理委员会，负责西城区的整体开发和建设，在城乡一体化完成后再将西城区管委会转为西城区社区管理委员会，加强对西城区建成区的新区物业管理和社区建设工作。

（四）通过老城区改造、西城区开发，红岭区，服装和电子加工园区和综合保税区的建设先行吸纳前进、绥东建华、建东、建西、宽沟六个自然村。前进村、建华村先期激活村屯良性存量资产，推进集体资产的股份制改造，实现公司化经营。

（五）通过撤村并村完成南寒村、北寒村、永胜村、红花岭屯的合并工作。建立统一的居住、生产、生活及社会服务功能区域。通过园区建设吸纳农村剩余劳动力。

第二阶段

（一）通过整合调整土地使用规划以及收购、参股和与城市商业区进行土地转换等形式，将土地及其他生产要素全部向政府集中。

（二）实现覆盖全市的劳动及社会保障体系，完善就业及劳动 培训体系。

（三）转化部分农民身份，实行市民化管理、享受城乡统一的市民待遇。

第三阶段

（一）按照城市总体规划的发展框架，加大招商引资力度，强力推进各加工园区、生态保护区和生态涵养区的功能建设，扩张城市经济总量，为城乡一体化奠定经济基础。

（二）建全产业体系、服务体系、就业体系及相关体系，最终实现城乡一体化。

五、城乡一体化农民就业、安置及保障措施

我市率先实现城乡一体化的构想其目的就是扩展城市空间，整合公共资源，全面协调和整合城乡利益关系，打破城乡分割的原体制，促进城乡间人口和生产要素的合理流动和优化配置，取消城乡二元结构，消除城乡差别，共享发展成果，人尽其能，地尽其力，扩大和拓宽农民增收渠道，让农民在发展中得利、在创业中受益。稳民、富民、安民。以人为本，共建和谐社会。

（一）、规划先行，合理布局区域分工。

我们所构想的城乡一体化既不是盲目的建城造镇，脱离经济基础去变农村为城市追求消灭城乡差别的目标，也不是简单地改变户籍制度，脱离就业结构去变农民为市民，更不是将失地的农民边缘化，而是通过合理的规划和区域分工安置农民就业。城乡一体化不是城乡一样化我们将通过全市规划调整，结合我市经济社会的发展需要，我们在城市空间构架上，将设置一线带四区的总体发展格局，“一线”是指以绥芬河口岸向牡丹江延伸，形成滨绥铁路、绥满公路发展的轴线，打造哈牡绥对俄经贸产业加工带。“五区”是指：一是跨境合作区，以贸易综合体为基础，强化会展功能和旅游观光功能，打造成全省最大的对俄商品展销中心和旅游目的地，向自由贸易区发展；二是东城区（原绥芬河老城区，绥芬河镇所在地，内含前进绥东两个自然村）、东城区的功能定位是作为商贸中心区进行规范整合，形成服装、建材、食品等商业街，同时加快金融、信息等服务体系建设；三是西城区（现阜宁镇政府所在区域，内含建东、建西、建华三个自然村）功能定位为现代化的行政办公区和适宜居住的生活区，同时建设配套的文化体育中心；四是红岭区（阜宁镇所辖沿３０１国道、２０６省道的永胜村、红花岭村，内含北寒工业园区为北寒村所在村址附近）功能定位为现代化产业园区，实现一区多园模式，构建机电、物流、轻工产品加工等若干产业园区。将南寒村区域作为生态涵养区，将建新村地区建成生态园区和绿色食品生产加工基地。把红花岭村、永胜村、北寒村、南寒村统一搬迁到建新村与２０６省道区域之间，此区域为农副产品生产加工业产业带和园区配套综合服务区。距城区不足一公里的朝阳村纳入附近工业园区一并发展。五是综合保税区，以宽沟村周边建设国家级综合保税区。集保税、仓储、加工贸易于一体，这也将是绥芬河迎来跨跃式发展的第二个春天。

（二）绥芬河市土地使用原则和方式。

1、按照：土地合理规模流转，农民积极参与、生产生活平稳、各项保障机制健全、有偿、统一、合法这一原则，按照国家土地管理相关法律、法规的要求，在农民作为土地所有者这一主体权力保持不变的前提下，积极动员和鼓励农民在土地使用权和使用用途上发生转变。引导、鼓励农民以土地作为资本入股，进行土地产权股份合作制这一新型土地经营模式的探索，使土地变资产、农民变股东，失地农民按期分取红利。当入股企业或公司破产时，确保农民作为第一清偿人，优先保证把剩余资产清偿给失地农民，在农民收益不受损失的前提下，农民以土地为资本再次参与经济合作。绥芬河市长远的发展前景和可观的土地使用价值，必然会给土地所有者提供长期高额收入的保证。采取土地产权股份合作制，具有单一的安置补偿费所不能比拟的作用，可以使农民永远作为土地的所有者，从所有的土地中获得收益。目前北京、上海等地郊区已经在此方面做了积极的探索，并取得了较好的成绩。这是我市利用这部分土地主要方式。

2、如农民不愿以土地入股，要求以货币作为补偿的，我市将根据我市土地状况，按照国家征地补偿标准对所征占的土地所有者予以最高额度的安置补偿费进行补偿。确保失地农民的再就业资金保障。

3、从我市的地形、地貌的现实情况出发，结合中国农民传统的生产、生活观念上的传统和作风，在近期和中长期城市发展所不能覆盖的区域，保留总分农用地，作为城市功能附属区域，为城市提供生活供给，为农民从事传统农业提供空间保证。

（三）、城乡一体化失地农民的就业安置及社会保障

１、位于城市区域内的五个自然村的农民就业安置及社会保障措施。

坚持因地制宜、分步实施的原则抓好前进村和建华村的村改居的股份制转化工作。随着老城区的改建和西城区组团三工程的全面展开，前进和建华两个村已经被基础配套设施齐全的新城市功能区所覆盖，原农转非户和村民已经大部分采取和利用房屋动迁补偿金购买新居的方式转入城市居住区域。目前，建华村实有农村户口176户，434人，建华村实有耕地面积为202亩，人均不足半亩，有建华村户口，但村委会不认可的为：173户，399人，为外来挂靠户。建华村实有现金存款2090万元，村委会固定资产合计5795万元，根据建华村的实际情况，大额的良性资产和西城区建设原村址和居住条件、生活服务设施的改变，已经为该村推行城乡一体化工作奠定了良好的基础。

前进村实有173户，356人，原征地农转非户为66户，为解决农民上访问题村委会经研究决定每户回村一人享受村民待遇，计239户，422人。空挂户，村委会不认可的为：40至50户。实际以种地为其主要经济来源的为8到10户。2008年，农民人均收入为10101元，实有土地400亩，目前本着村民自愿的原则，村委会已经将该部分土地收归村委会所有，二轮土地承包合同已经收回，享受每年4800元的失地补贴金。村委会将该土地按不同的地类和状况以每亩：70、40、20元对外出租，使用权和所有权收归集体所有，为土地规模化经营奠定了基础条件。村委会固定资产为4000万元，其中商场面积1200平方米，宾馆1500平方米，前进木材工业园区占地10万平方米，以上三项固定资产年均收入为450万元。为长期稳定的固定收入。

根据前进村和建华村两个村的土地、人口资产和收入情况为看，这两个村的股份制转制工作已经具备了基础条件，结合深圳和宁波及沈阳的股份制转变的经验2009应从以上两个村入手，作为首批城乡一体化推进工作的试点，旨在改变城乡混居的局面为建东、建西和绥东村的一体化工作探索好的经验和做法。有农村户籍并拥有土地的农民参与集体经济股份制转转制，有农村户籍，不拥有土地，村集体组织不予认可的农民身份人员，首批转化为城市居民，不参与集体经济股份制合作。具体的措施为：

集体资产彻底股份化，组建股份合作社，实行两保一险和集体安置就业

清产核资：将现有集体固定资产、银行存款、应收帐款或债权债务等，由政府相关监督管理部门及村民理财小组参与，由独立的会计师事物所和房地产评估所进行客观公正的清算与评估。然后，出售固定资产，清理债权债务，核算出现有集体资产总量。

预提应由集体承担的两保一险资金：在清产核资、出售固定资产并清理债权债务完毕后，按省市相关部门有关规定，对所符合社会保障条件的村民，核准其两保一险中应由集体承担的总金额，从村集体积累中一次性扣除，上缴政府相关主管部门。此后，陆续进入就业市场的劳动力，其两保一险参照现行城市居民两保一险管理办法执行。

建立“股份合作社”：按办法一中对集体资产分配的办法，对现有有籍有地村民确定股权。在股权数量明确后，将现有集体资产按股权数分配到股民头上。在此基础上，成立农民股份合作社。股份合作社可投资我市西城区开发及老城区中各项市政公用设施，目前，建华村已经召开村民议事会，将利用现有资金，在现村委会西侧建设综合性市场，待市委、市政府结合西城区整体规划统盘研究后确定是否建设。以便于盘活村集体的闲置资产。也可以投资其他行业。股民的股权可在股份合作社内进行流通和转让。股份合作社也可吸收外来新股，前提是：外来新增股份不能超过总股份的49%。确保农民的控股权。

集体安置就业：由新成立的“股份合作社”投资建立的新企业或参股后的企业，安置原农村社区适龄劳动力。这些劳动力的“安置补助费”一律留在新建的“农民股份合作社”内。对于已经有产业或生意，不需要在“股份合作社”内就业的村民，可将安置补助费一次性发放给个人。已经将“安置补助费”交给“股份合作社”的股民，其陆续进入劳动年龄的子女，可继续由股份合作社下属或参股企业安置就业。

股份合作社的利润分配：新建股份合作社每年的税后利润，应预留出后续和新增人口“两保一险”中应由集体承担的部分及其它福利资金，再按章程留出折旧和公共积累，剩余利润实行按股分红。不在股份合作社体系内就业的股民，同样享有分红权利。

社会保障：男年满60周岁，女年满55周岁，可享受养老金；男年满55周岁，女年满50周岁，无子女赡养或无业可享受最低生活保障至领取养老金年龄；男18—55周岁以下，女18—50周岁以下，因病残等原因无力就业者，可享受最低生活保障。此后，凡年满18岁，进入就业市场的，都必须加入社会统一保障体系，向社会保险管理部门交纳社会养保险个人应承担的部分。基本医疗保险在阜宁镇前两年已经先期开展的农村医疗保险的基础上，按照市委、市政府出台的医疗保险方案，政府资金合理注入，使农民都能够承受的广覆盖、低水平、全保障的医保政策。

住房保障：可实行货币补偿、产权置换与建经济适用住房并举等多种形式。对确实贫困无法支付城市住房日常费用的，或属于生活在最低生活保障线下的群体，可租住由政府投资的小户型的廉租房。

社区管理：取消村民委员会，以原村党支部和村民委员会为基础，成立新的社区支部和社区居民委员会。新的党支部、居民委员会、股份合作社的股东大会、董事会和监事会负责对新成立的股份合作社进行监督。城市化后的居民在新社区实行集中居住，以便于新社区的管理和社会服务。

２、位于城市区域外的六个自然村的农民就业安置及社会保障措施。

结合社会主义新农村建设的二十字方针，为需要搬迁的四个村屯由招商引资的入驻企业统一规划、统一建设高标准、功能齐全、配套设施完备的一体居住生产综合服务区。

住房保障 统一建设罢换入住，提供统一的住房保障的同时，建设廉租房，供附近园区生活和配套服务，房屋租金可为失地农民提供长久的收入保障。

就业保障 随着各加工园区和服务行业的建立，首先招收产业化发展中失地农民，西城区新增的物业、卫生、社区服务及综合管理等行业首先考虑招用城乡一体化实施进程中的失地农民。城市综合配套的生态涵养区、公益事业可为失地农民提供看护服务的就业岗位。农用地和农民宅基地农民可以以入股的方式参与企业生产分得红利。

社会保障 在此区域如市政府征占农民土地我们将采取改变原有的土地安置和补偿办法和标准，将应归村集体所有的土地补偿费部分补偿给失地农民，用于失地农民的养老和社会保障及医疗保险金。使失地农民转得出、稳得住、有保障。以此作为前提，有土地入股收益、有安置补偿费做基础，农民的土地流转积极性才能得到提高。市政府通盘规划此新村区域土地时，给村集体预留出部分集体土地，以便于村集体壮大资产、盘活资产，进行合理化的生产布局。男年满60周岁，女年满55周岁，可享受养老金；男年满55周岁，女年满50周岁，无子女赡养或无业可享受最低生活保障至领取养老金年龄；男18—55周岁以下，女18—50周岁以下，因病残等原因无力就业者，可享受最低生活保障。

医疗卫生保障 在已经开展的农村医疗保险的基础上加大市、镇两级和村委会的资金投入，作为参保资金的主体，农民作为参保资金的辅助部分，使失地农民获得良好的医疗保障。

3、尊重客观事实，在建新村区域保留一部分区域作为我市城乡一体化进程中不能适应新的生产方式的农民继续以传统农业为收入主体的生产、生活区，充分利用我市仅有的这一部分土地较肥沃、农业生产条件较好小区域作为我市绿色食品生产和农副产品加工服务区，为城市生产生活提供保障。市委、市政府加大此区域公共财政的投入，确保从事农业生产的农民与转移的劳动力家庭收入不再出现新的二元结构。

六、加大教育和培训力度，提高农民的思想意识，增强农民工贸化市场竞争能力。目前我市农民普遍存在着文化知识水平较低，思想意识比较落后，劳动技能不强问题，农民致富奔小康，眼前缺资金，长远缺技能。因此必须加强思想教育和深层次的宣传教育工作，让他们充分认识到自己的主人翁地位，采取政府引导的办法，让广大农民成为城乡一体化的主体，让广大农民主动参与我市城乡一体化的建设进程，有钱出钱、有力出力、有地出地。让他们从我市的自然条件和世代的传统经营观念和现在的生活水平上认识到如果不改变思想和观念，如果不能充分认识和理解国家和省市强力发展农村经济加大富民政策这一时机如果丧失，那么他们将失去一次永远富裕的捷径。因些，教育和宣传工作应该贯穿城乡一体化建设的整个过程。让他们充分了解、理解市委、市政府的发展意图和富民这一宗旨。二是加大农民的就业培训，拓宽农民的就业渠道，按照我市加工服务行业的发展计划，制定一整套实用性、产业性的劳动技能培训。改变原有的就业培训体制，按照企业生产、经营和管理的需要，市委、市政府将劳动力再就业培训基金直接拨付给新建企业，让企业按照所需自主培训，这样有利于从业者尽快熟悉所从事的岗位技能，避免出现技不适岗的现象，也可以节约社会资金。为城乡一体化的大发展提供劳动力资源，为失地农民提供就业机会。

七、确保城乡一体化顺利实施的具体保证措施

实现城乡一体化，必须坚持以党的先进性建设为主线，以提高执政能力为重点，切实把党建工作落到实处，为加快城乡一体化提供坚强的政治保证。

（一）着眼于解放思想、开拓创新，切实加强党的思想建设。绥芬河市委、市政府将深入推进邓小平理论和“三个代表”重要思想的学习，打牢理想信念基础，紧跟时代发展步伐，真正使解放思想、开拓创新的理念在思想上生根、在实践中落实。按照三个有利于的方针，保持和发扬敢闯敢试、敢为人先的创新精神，在绥芬河探索出对全省社会和经济全面发展的新路子。自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制中解放出来，让思想解放体现在城乡一体化发展思路的创新上，体现在城乡一体化发展政策的完善上，体现在城乡一体化发展措施的落实上，做到以创新求突破，以创新促发展，为城乡一体化这一系统工程提供不竭动力。培养战略思维，增强全局观念，不断提高宏观决策能力、驾驭全局能力，在加快城乡一体化试点工作中勇于创新，善于开拓，保持城乡一体化工作的强劲发展态势。

（二）着眼于提升城乡一体化执政能力和领导水平，切实加强领导班子和干部队伍建设。按照优化结构、提高素质、增强功能的要求, 选优配强各级领导班子，把“政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬”的干部选拔到在全省率先实现一体化的领导岗位上来。坚持正确的用人导向，识人要拓宽积极创造有利于优秀干部脱颖而出的良好环境。继续实施“人才强市”战略，落实好全省人才试点工作，着重引进有利于城乡一体化快速推进的专业型高层次人才。积极推进干部人事制度改革和事业单位改革，创新干部公开选拔、竞争上岗、交流挂职的体制机制，用制度治市理政，用制度管人管事，建设一支在城乡一体化建设进程中敢抓、敢管、敢于负责的干部队伍。

（三）着眼于增强凝聚力、战斗力和影响力，切实加强农业战线和与城乡一体化整体推进相关和配套的各基层组织建设。要坚持围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能，全面加强老城区社区和西城区新社区、“两新”组织、农村、机关事业等党的基层组织和党员队伍建设。适应城乡一体化进程的需要，提升标准，创造特色，建立健全社区党建议事机构，协调各方参与社区党建工作，构建“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”的社区党建工作新格局。让城乡一体化进程中收入方式和收入渠道发生质的变化的新城市居民共享发展成果。按照实施城乡一体化的总体目标，深入开展农村党的建设“三级联创”活动，探索建立党群共建农民股份公司等有效载体，搭建致富群众、服务群众的实践平台。以机关作风建设为突破口，提升机关党建水平，更好地服务基层、服务农民。继续做好党员发展工作，努力把广大农民中的优秀分子吸收到党内来，充分发挥他们的积极帮带作用，使广大农民真正成为推进城乡一体化的组织者、推动者和参与者。

（四）着眼于立党为公、执政为民，切实加强党的作风建设和反腐败工作。党员干部作风的转变，关键要体现在关注民生、力解民忧上。在我市率先实现城乡一体化的进程中，要深入基层，吃透情况，不断优化发展思路，创新工作方法，真正为群众办实事、办好事。切实加强领导干部廉洁自律，自觉维护党的形象。强化对权力运行的制度约束和民主监督，严格责任追究制度，坚决整治不思进取、拖拉懒散、无所事事、得过且过的庸人作风；坚决纠正推诿扯皮、效率低下、只说不做、贻误发展大局的浮躁风气；坚决查处仗权设卡、谋取私利、阻碍城乡一体化发展的重大问题。牢记“两个务必”和“八个坚持、八个反对”，把精力放在干事业上，把才干用在促发展上，把工夫下在抓落实上，不断开创城乡一体化的新局面。

八、绥芬河市实现城乡一体化的社会效应

城乡一体化革除了简单城市化的弊端，使城乡二元分割被打破，能形成城乡有机一体和同步发展的有利局面，所以北京郊区、上海、济南、浙江省绍兴、义乌、江苏省和四川省成都市已经根据本地实情陆续启动了城乡一体化建设进程，绥芬河市在全省率先实现城乡一体化无疑会为我省在城乡一体化发展过程中提供可借鉴的具体操作办法和工作思路，绥芬河小区域大发展相关制约因素的解决，必然对我省解决大中城市周边区域如松北区、呼兰区等地的城中村、园中村现象和局面必将起到积极有效的促进和带动作用。绥芬河市是我省改革开放的前沿，我们所承担的改革开放是一种多角度、全方位的探索，那么在局部政策范围内我市就要在社会及政治体制上寻求更适宜经济发展、更有利于社会全面进步的政策和体制上的改革，为全省社会进步、经济加速发展探索出新的路子，寻求新的发展模式，绥芬河的窗口作用才能真正得到发挥。