乡镇机构改革人员分流的困难及对策探析

第一篇：乡镇机构改革人员分流的困难及对策探析

乡镇机构改革人员分流的困难及对策探析

邹进泰 刘秀清

2005年第11期 ——特别策划

乡镇机构改革虽然不仅仅是人员的精简，但人员精简历来是其中最棘手的问题。分析清楚其中的原因，有利于增强采取相应措施化解这一难题的针对性和有效性。

乡镇机构改革人员分流困难的原因分析

乡镇机构改革人员分流困难的客观原因有以下3个方面：

第一、机构臃肿、超编现象严重。我国政府机构超编人数的85%集中在县乡两级，其中又以乡镇超编现象最为严重。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编，且“积重难返”。

第二、乡镇经济不发达，分流渠道狭窄。在广大中西部地区，乡镇经济基本上是“纯农业经济”，而且还是以传统的农业经济为主，不但生产条件普遍较差、难以形成规模效益，而且农业产业化、商品化和市场化程度不高。多数乡镇受历史、地理、交通和人文精神等多种因素的制约，区域内缺乏实力雄厚的企业，财政贡献能力弱小，乡镇集体经济薄弱，使乡镇机构改革人员分流的渠道显得比较狭窄。

第三、乡镇债务包袱较重，可供分流补偿的资金有限。1994年后开始实行分税制，乡镇财政成为一级财政。在新税制下，“财权上收，事权下移”，使乡镇逐渐沉淀了大量债务。同时，分流乡镇干部还需要大量的资金来支出，在偿还乡镇债务尚且困难的情况下，许多乡（镇）现在根本拿不出这笔钱来。

乡镇机构改革人员分流困难的主观原因也有3个方面：

第一、乡镇既得利益者的刚性影响。改革开放以来，虽然大家都认为政府机构改革是非常必要的，但普遍存在“树上的人反对砍树”的本能反应。此时，他们想得最多的是保护自己的既得利益，缺乏改革整体目标和利益的意识。

第二、传统行政文化观念的影响。乡镇处于农村，而传统行政文化以小农经济为依撑。因此，传统行政文化中“官本位”、“宗法”、“特权”、“等级”等观念无疑会对乡镇人员分流产生消极影响。

第三、分流人员复杂心理因素的影响。一是工作惯性心理的影响，有些同志面临分流时，一般都是对现有工作恋恋不舍，不想离开；二是失落心理的影响，这一点在中老年同志当中表现得更为明显，普遍存在“退休尚早，学知识、学技术觉得太迟”等心理考虑，对分流表现出强烈的失落感，不愿分流；三是不自信心理的影响，一部分同志担心自己分流后难以找到如意的工作或担心不适应新的环境，而对未来丧失信心，从而反感分流；四是怀疑心理的影响，一些同志怀疑分流过程中存在裙带关系等不公平、不公正或不公开的现象，从而对分流结果产生抵制心理。

乡镇机构改革人员分流的对策建议

——逐步消化，稳步推进乡镇机构改革。由于乡镇冗员现象严重，很多地方不具备人员分流的“一揽子”解决条件。对此，应该在加强各种分流措施的前提下，逐步消化，稳步推进乡镇机构改革。在这一点上，日本经验值得借鉴。1969年，日本政府为了解决行政机关冗员严重的问题，制定了《关于行政机关职员定员的法律》，即总定员法，从宏观上给予强有力的控制。具体讲，就是每过2～ 3年，根据退休等退出岗位人数情况，核定一次编制，并通过法的形式确定下来。通过12年时间的消除化解，终于在1981年建立起精干高效的行政管理体系。这一点，对我们正在进行的乡镇机构改革无疑具有启发作用。

——加强宣传，增强人员分流的透明度。在乡镇机构改革的前、中、后期加强宣传，让分流人员理解乡镇机构改革是农村社会经济发展的客观要求，是历史潮流、时代必然。与此同时，要注意政策的可操作性和公开透明度，制定出能够实施的公开、公平、公正竞争上岗办法，不能搞暗箱操作，要让分流人员心服口服。

——为分流人员再就业创造良好的环境。一是鼓励分流人员自主创业，鼓励精简下来的公职人员申办私营个体企业，或者创办农场、养殖场，并在政策上给予适度倾斜。二是鼓励企业吸收分流人员，对接收分流人员的企业给予一定的资金贷款优惠，激发企业接收机关分流人员的积极性。这样利用经济杠杆鼓励富余人员脱离机关，一方面可以解除他们的后顾之忧，另一方面可以实现机构与人员的消肿目标。

——积极发展农村三产，拓宽分流人员就业渠道。从总体上看，当前广大农村三产发展严重滞后于农村社会经济的发展需求，社会化服务非常薄弱，远未形成体系，像“农民经纪人”、“农村市场信息咨询服务站”这样的社会中介组织数量与质量都落后于市场需求。而被精简的乡镇“七所八站”人员中很多是技术人才，应充分发挥其作用，形成乡村服务网络。可以预见，农村生产经营服务业有待开拓的领域十分广阔，可以创造很多就业岗位。——健全社会保障制度，解除分流人员后顾之忧。针对目前社会保障制度存在的问题，应充分发挥国家、企业和个人的积极性，依靠社会各方面力量，探索在小城镇建立区别于城市体制并符合社会主义市场经济体制要求的新型的社会保障制度。依托现有的乡镇社会保障机构，继续办好农村社会养老保险，积极推广城镇社区服务，特别是抓紧推进影响力大、需求迫切的社会养老基金、大病统筹基金和最低生活保障基金这“三金”制度的建立健全工作，以减少分流人员的后顾之忧。

——科学核编、依法定编、严控进人，确保人员分流不反弹。在前几次机构改革过程中，出现“精简——膨胀——再精简——再膨胀”现象的主要原因之一是缺乏法律约束。本次乡镇机构改革，要想真正避免人员“回流”的难题，必须要重视加强依法科学定编的工作。即根据乡镇政府今后应承担的职能及其履行职能的能力尤其是财力进行科学论证，对乡镇政府职能机构、人员编制做出明确规定，同时推行财政对工资的直接发放，以此来增强工资发放的透明度。在农村社会经济发展确需增加职员时，要严格依照法定程序，在严格监督下公开、公平、公正地选拔，并首先考虑在现有乡镇工作人员中进行“调剂性”选拔。对违反法定编制而随意增设机构、人员的行为，一律依法作出处理，从而确保编制的严肃性，使乡镇机构改革和人员分流的成果得以巩固。■

（作者单位：湖北省社会科学院）

第二篇：公司机构改革人员分流安置办法

公司机构改革人员分流安置办法：

一、总则

第一条 为适应公司发展需要，公司将进行组织机构改革，所有公司职工都有同 等权利竞争上岗。对于因公司岗位限制、本人专业不对口或其他原因未能竞争上 岗的人员，公司将予以妥善安置。在保证其基本生活条件的前提下，对于愿意继 续工作的人员，为其创造自行创业或是向社会

谋职的条件。为此，特制定本办法。

第二条 本办法包括内部退休、自动辞职、离岗学习和待岗培训四条渠道。未能 竞聘上岗人员可根据自己的实际情况和意愿进行选择。

第三条 本办法仅适用于此次机构改革中自动放弃竞争上岗机会、年龄达到后文 “内部退休”规定以及未能竞争上岗的分流人员。对于本次机构改革中已经竞争 上岗，在公司工作期间因考核末位淘汰（每年约 5%-10%）或其他原因与公 司解除合同的人员参见附则第二十七条。

二、内部退休

第四条 内部退休是指二滩公司在职员工虽不到法定退休年龄，但符合本办法“第五条内部退休条件”的，经公司批准后退职退岗，享受内部退休待遇，列入 公司编制外管理。

第五条 内部退休条件

公司职员符合下列条件之一者，可以选择内部退休： 男职工年满 50 周岁，女职工年满 45 周岁；或工龄满二十年的二滩公司正式 编制员工，本人可以申请内部退休，经公司主管部门批准后办理内部退休手续，其待遇按照本办法第七条有关规定执行。

第六条 办理程序

符合内部退休条件的人员按下列程序办理内部退休手续：

（1）申报内部退休人员名单 按照内部退休条件，由本人提出申请，各部门确定内部退休人员，并将名单报公司人力资源部进行审核。

（2）人力资源部进行审批后，核定有关退休待遇，办理退休手续，同 时通知所在部门。在通知的次月起，内部退休人员纳入编制外管 理。

（3）所在部门要认真做好内部退休人员的工作交接，人力资源部负责 做好备案和管理工作。

第七条 内部退休待遇 内部退休人员在内退期间享受在职时的技能工资和岗级工资之和，不再享受 公司发放的各种奖金。保险按照内退后实际工资作为缴费基数统一办理。内部退 休人员不享受已离、退休人员的待遇。办理完内部退休手续的人员，应当退出工 作岗位。

第八条 内部退休职工在到达正式退休年龄时办理正式退休手续，其退休工资待遇按其公司退休工资相关政策执行。

第九条 第十条 内部退休人员，原则上公司本部不再聘用，但 eec 和多经仍可聘用。公司在年以前已办理内部退休的职工，如本人愿意，可以参加本次竞争上岗。对自愿放弃竞争上岗以及竞争未能上岗者其待遇按本办法执行，不再执行以前公司内退办法。

三、自动辞职

第十一条 公司鼓励因专业不对口等原因未能在公司本部竞争上岗的人员（包括 原在 eec 和多经公司工作，和公司签订劳动合同，但未能在公司竞争上岗的人 员）另求发展空间。自主择业或自行创业将有利于施展个人才华，增加收入，为 社会做出贡献，也有利于人才合理流动和配置。

第十二条 在符合条件的公司员工选择自动辞职时，公司将予以一定的经济上的支持和补偿。

第十三条 参加公司竞聘上岗未被录用的员工均可申请自动辞职。

第十四条 员工辞职按下列程序办理：

（1）本人向原所在部门提出申请，填写《二滩水电开发有限责任公司 人员辞职申请表》 ；

（2）（3）所在部门提出意见，报人力资源部审核； 对于可以辞职的，由人力资源部向公司总经理呈报。批准通知将 以书面形式通知本人，同时办理辞职手续，并在人力资源部备案；

（4）辞职人在辞职申请被批准后的 30 个工作日内办理完工作交接手 续。

第十五条 辞职后果及补偿

（1）员工辞职申请经批准后，即解除了与公司的任用关系。不再具有 二滩公司员工的身份，也不再享有二滩公司员工的各项权利，辞 职申请被批准后的第二个月起停发工资；

（2）《二滩水电开发有限责任公司人员辞职申请表》及审批材料放入 本人档案，存入成都市人才交流中心；

（3）为使辞职人员保持社会保险缴纳的连续性，辞职人员可以委托人 才交流中心为其办理继续投缴社会保险事宜；

（4）辞职人员按下列标准给予经济补偿： 一次性离职费 连续工龄，每满一年发给 1 个月的本人基本工资； 公司工龄，每满一年发给 2 个月的本人基本工资。不满一年的尾数，不足六个月的按半年计算；超过六个月的，按一年计算； 基本工资的构成为本人辞职前岗位工资与技能工资之和。一次性的自谋职业补助费 连续

第三篇：太平乡机构改革人员定岗分流

太平乡机构改革人员定岗分流

实 施 方 案

为切实做好我乡机构改革工作，根据《中共怀化市委办公室怀化市人民政府办公室关于全面推进乡镇机构改革的实施意见》（怀办发[2011]14号）和《中共洪江市委办公室洪江市人民政府办公室关于印发〈洪江市乡镇机构改革人员定岗分流实施方案〉的通知》（洪办[2011]40号）文件精神，结合我乡实际，特制定本方案。

一、基本思路

（一）人员定岗

坚持公开、平等、择优的原则，认真做好中层及以下人员的定岗工作，建立一支政治合格、作风过硬、业务精通、服务有力的干部队伍。

（二）人员分流

按照“有序分流、有情操作”的原则，实行政策引导，广开渠道，积地推进人员分流工作，确保“分有出路、流有归宿，稳得住、不反弹”。

二、改革措施及人员分流途径

（一）乡党政机关人员定岗

1、乡党政机关人员上岗资格条件。凡2011年9月10日前在编在岗的乡镇机关工作人员可确定为上岗对象。

2、乡党政机关上岗人员审批。工作人员按管理权限报

市委组织部或人社局审批。

（二）乡事业站、所、中心人员定岗

在全面清退非在编人员、重新核定编制的基础上，根据工作人员原使用编制性质，做好人员定岗。

1、原使用全额拨款事业编制的人员优先安排上岗；

2、安置原使用全额拨款事业编制人员后尚有余编的，在原使用差额拨款或自收自支事业编制的人员中实行全员竞争上岗，竞聘上岗人员原编制性质不变。

（三）妥善安置分流人员

1、乡党政机关人员分流。

（1）提前退休。按照《公务员法》有有关规定，工作年限满三年的；男满55周岁、女满50周岁、且工作年限满20年的，本人申请，经组织批准，可提前退休。

（2）自动离职或连续两年考核不称职已符合辞退条件的按管理权限办理辞退手续。

2、乡事业站所人员分流

（1）实行内站转岗。按照以内站消化为主的原则，通过清退临时工、创办社会化服务实体等办法，对分流人员进行转岗安置。原人事编制未下放到乡的站所，由主管站门按乡机构改革的要求进行调整。

（2）鼓励自谋职业。鼓励分流对象自谋职业、创办经济实体。对经批准与单位解除人事关系、自谋出路的人员，可按国办发[2002]35号文件规定一次性给予经济补偿。

（3）对现不在岗的全额编制工作人员，必须于9月30前上岗，逾期不上岗者，作辞退处理。

三、工作纪律及要求

（一）做好思想政治工作。坚持“既要积极，又要稳妥”的方针，引导广大干部职工以实际行动支持改革、参与改革。尽最大努力为分流排忧解难，提供便利。

（二）严肃组织人事工作纪律。对在这次人员定岗分流工作违反纪律或无理取闹的人员，要视其情节，给予相应的组织处理。

第四篇：人员分流

北大纵横管理咨询公司大朝山项目组

云南大朝山水电有限责任公司

机构改革人员分流安置办法

（讨论稿）

一、总则

第一条 为适应公司发展需要，公司将进行组织机构改革，所有公司职工都有同等权利竞争上岗。对于因公司岗位限制或其他原因未能竞争上岗的人员，公司将予以妥善安置。为此，特制定本办法。

第二条 本办法包括内部退养、离岗学习和待岗培训三条渠道。未能竞聘上岗人员可根据自己的实际情况和意愿进行选择。第三条 本办法仅适用于大朝山正式员工。

第四条 本办法仅适用于此次机构改革中自动放弃竞争上岗机会、年龄达到后文“内部退养”规定以及未能竞争上岗的分流人员。

二、内部退养

第五条 内部退养是指大朝山公司在职员工虽不到法定退休年龄，但符合本办法“第六条内部退养条件”的，经公司批准后退职退岗，享受内部退养待遇，列入公司编制外管理。第六条 内部退养条件

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北大纵横管理咨询公司大朝山项目组

公司职员符合下列条件之一者，可以选择内部退养：

男职工年满55周岁，女职工年满50周岁；或工龄满三十年的大朝山公司正式编制员工，本人可以申请内部退养，经公司批准后办理内部退养手续，其待遇按照本办法第八条有关规定执行。第七条 办理程序

符合内部退养条件的人员按下列程序办理内部退养手续：（1）申报内部退养人员名单

按照内部退养条件，由本人提出申请，各部门确定内部退养人员，并将名单报公司人力资源部经公司研究审核。

（2）公司审批后，核定有关退休待遇，办理内部退养手续，在通知的次月起，内部退养人员纳入编制外管理。

（3）各部门要认真做好内部退养人员的工作交接,工作交接的缓冲期为三个月，人力资源部负责做好备案和管理工作。

第八条 内部退养待遇

（1）退养待遇按本人退养前一个月档案工资扣除加班工资后的80％计发。

（2）公司继续为退养人员缴纳各种社会保险费，其中个人缴费部分，由本人承担。

（3）封存退养人员档案工资，作为各种保险缴纳费用的缴费基数统一办

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理。退养人员待遇不再随公司整体调薪而调整。（4）退养期间工龄连续计算。第九条 内部退养职工在到达法定退休年龄后，即办理正式退休手续，并享受正式退休人员待遇，其工资待遇按公司退休工资相关政策执行。第十条 如果公司工程建设需要，办理内部退养的、具有高级职称、身体状况和业务能力能够满足工程建设收尾工作的人员，可以返聘到公司工作。其待遇和工作方式根据工作性质和要求由双方协商决定。

第十一条 公司在2002年底以前已办理内部退养的职工，如本人愿意，可以参加本次竞争上岗。对自愿放弃竞争上岗以及竞争未能上岗者其待遇按本办法执行，不再执行以前公司内退办法。

三、离岗学习

第十二条 在此次竞聘上岗中未能找到适合岗位的大朝山公司职工，本人有志于深造者，可以选择参加离岗学习。第十三条 离岗学习职工的条件：

（1）大学本科以上（全国统考毕业）；（2）40周岁及以下，大朝山司龄5年以上；

（3）选择的学习方向符合公司发展要求，如营销管理、财会、PMP（项目管理）培训、经济评估师、MBA(工商管理硕士)、CPA（注册会计师）等；

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（4）3年内完成学业。

第十四条 离岗学习由本人提出申请，人力资源部报公司审核批准，双方签订《离岗学习协议书》，详细规定培训期间双方的权利与义务以及对学习成绩的考核奖惩办法。

第十五条 对不参加竞聘上岗，又不服从公司工作安排的职工不得参加离岗学习。

第十六条 离岗学习期间的待遇

（1）离岗学习职工学习期间停发工资、福利和奖金，改发学习津贴每月1600元；

（2）学习期间享受社会保险、统筹和住房公积金待遇，社会保险、统筹及住房公积金的缴纳基数按照离岗前的标准计算，公司部分由大朝山公司负担；

（3）学习期间工龄连续计算。

第十七条 培训费用的支付

（1）培训费用是指国家教委规定收取的有支付凭证的直接费用，不包含交通费、在校住宿费、伙食费和教材费等杂费。

（2）经公司批准的离岗学习培训费用，原则上由大朝山公司承担。但因为离岗学习职工违约造成不能完成学业者，培训费用支付办法按《协议书》办理。

第十八条 公司欢迎离岗学习的职工在完成学业后回公司竞聘上岗，对不参加公

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司竞聘上岗的离开公司者，按《协议书》有关条款追究本人责任。

四、待岗培训

第十九条 在此次竞聘上岗中未能找到适合岗位的大朝山公司职工，可以选择参加待岗培训。通过待岗培训，提高分流人员的个人素质和专业技能，加强适应岗位工作的能力。待岗人员在待岗期内每年可以参加公司空缺岗位的竞争上岗，但届时公司将同时面向社会招聘。

第二十条 分流人员参加待岗培训，由本人提出申请，人力资源部报公司审核批准，签订《待岗培训协议书》，以确定待岗培训期间双方的权利与义务。第二十一条 待岗培训以学历、岗位技能培训为主；待岗人员也可以自主选择培训方式，但必须如实提供培训方的资料和费用证明，并经公司有关部门批准。第二十二条 培训期间的待遇

（1）待岗一年内，由公司统一组织学习培训或自学，在此期间，停发工资、福利和奖金，以昆明市社保中心公布的昆明市职工人均收入市平均基数的150%发放培训津贴；学习培训结束后，由公司提供一次竞争上岗机会，仍不能上岗者，按昆明市社保中心公布的昆明市职工人均收入市平均基数的100%发给生活费。

（2）在培训期间享受社会保险统筹和住房公积金待遇，社会保险及住房公积金的缴纳基数按照培训期间的实际收入计算，由大朝山公司负担；应由个人负担的部分在发放培训津贴时扣除。

（3）培训期间工龄连续计算。

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第二十三条 培训费用的支付

培训费用是指培训单位按照国家教委规定收取的有支付凭证的直接费用，不包含交通费、住宿费、伙食费和教材费等杂费。在国内经公司批准进行的培训所需的培训费用由大朝山公司支付，未经公司批准自行参加的培训费用由本人承担。

第二十四条 实施步骤

（1）大朝山公司在人员定编定岗完成后，各分流人员将需要参加待岗培训的申请报人力资源部；

（2）人力资源部将与有关部门共同制定学习培训计划，并通知参加培训的人员进行学习培训。参加培训人员也可以自己选择其他学习培训方式；凡报考有关院校的，由大朝山公司人力资源部负责出具相关证明。

五、附则

第二十五条 对已在公司办理停薪留职学习或工作的人员，欢迎他们来公司参加竞聘上岗。竞争不能上岗者，可以根据个人实际情况选择分流（分流渠道见上文）或继续停薪留职，选择分流后不再办理停薪留职手续。

第二十六条 对此次改革中竞聘上岗的员工，公司将与其签订1年期劳动合同。公司每年因考核淘汰的员工将进入公司人才中心进行培训，下一年再竞争上岗。在公司人才中心期间，停发岗位工资与奖金，只享受培训津贴（见第二十二条），同时按上文待岗培训规定管理。人员解聘补偿办法按照此次竞争上岗后与公司签

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订劳动合同中相应条款办理。

第二十七条 本办法经董事会批准后实施。

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第五篇：关于乡镇机构改革中人员定

长武县机构编制委员会办公室

长武县人力资源和社会保障局

关于乡镇机构改革中人员定

岗及编制实名制工作的通知

各镇党委、政府：

人员定岗工作是乡镇机构改革中的关键环节，为了使这项工作扎实有序地进行，现就有关事宜通知如下：

一、人员定岗工作必须按程序进行。具体步骤是：

1、根据各镇“三定”规定，按照职能职责及编制数额科学合理地进行职位分类，设置岗位，明确职责任务及任职条件；

2、制定本乡镇人员定岗实施方案；

3、公布职位；

4、公开报名；

5、双向选择（或演讲答辩）；

6、民主测评；

7、组织任命。

二、镇人员定岗工作中的资格审查：

1、占用行政编制人员，必须具备国家公务员身份；

2、其他财政供养人员一律占用事业编制；

3、镇选调生占用周转编制，司法所人员占用司法专项编制，社会保障助理、村官不参与竞争上岗。

三、实行编制实名制管理

人员定岗工作要按照一人一编的原则，不得超编定岗。定岗工作结束后，各镇都要建立编制实名制台帐，重新填写《编制管理手册》，更新编制实名制数据库，并报县编办及县人社局审核备案。

特此通知

附：镇岗位设置建议

长武县机构编制委员会办公室长武县人力资源和社会保障局2011年3月14日