经济欠发达地区乡镇财源状况的调查与思考

第一篇：经济欠发达地区乡镇财源状况的调查与思考

经济欠发达地区乡镇财源状况的调查与思考

徐立东

随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，目前宏观经济发展处于经济周期的上升阶段，经济增长的内生机制初步形成。但作为经济欠发达地区乡镇，既面临着财政支出刚性增长与可用财力不足、收支矛盾突出的难题，又面对着区域经济发展日趋激烈的竞争。如何找准发展乡镇税源经济的着力点，推动经济运行质量的不断优化，培植和壮大财源基础，增加地方财政收入，是一个很值得思考的问题。本文拟以宝应泾河镇为例，从对财政收入现状分析入手，提出乡镇财源建设的基本取向和政策建议。

一、近年来乡镇财政收入现状

泾河镇地处苏中北部，与苏北淮安毗邻，是全省32个转移支付县的所属乡镇，典型的经济欠发达地区，2006年实现地区生产总值4.73亿元，财政收入1208万元，一般预算收入617万元，财政供养人口759人。该镇2002-2006年财政收入完成情况，主要呈现以下特点：

1、财政收入持续快速增长，但年度间增幅不平衡。从2002年开始，该镇财政收入呈现快速增长态势。全镇预算内财政收入从2002年的602万元，增长到2006年的1208万元，平均每年递增25%以上，剔除农业税因素，平均每年递增达70%，但逐年增长的幅度又有不平衡现象，2006年比2005年增长36%，而2003年比2002年仅增长10%，经济发展有平衡。

2、财政收入占GDP的比重逐年提高，但比率仍然很低。2002年财政收入占GDP的比重为1.9%，到2006年财政收入占GDP的比重上升到2.5 %，所占比重逐年增加，说明经济运行质量逐步好转。但财政收入占GDP的比重仍然很低，财政贡献率不大，从一个侧面也说明了企业产值与效益不匹配的现象。

3、规模经济发展对财政增收的支撑作用明显，但仍缺乏稳定的、可持续的税源。2006年税收入库数据显示，全镇60多个纳税企业，年纳税额100万元以上的企业有4家，只占全部纳税户个数的7%，而缴纳的税收达556万元，占全部税收的55%以上（含福利企业退税数额），同时也可以看出，全年纳税额在50-100万元的企业几乎没有，大部分在20万元左右，还有不少几万元的小企业。

4、地方税收比重逐年提高，但对地方财政的贡献份额仍然不够明显。2002年，剔除农业税因素，地方税收占财政收入的比重为28.5%，到2006年地方税收占财政收入的比重上升到42.9%，一般预算收入占财政收入的比重仅占51%。

5、税收征管力度不断加大，但税收流失现象时有发生，对外来税源依赖性很大。近年来，财税部门以组织收入为重点，不断加大征管力度，严格依法征税，税收总额不断上升，国地税收入从2002年的319万元，上升到2006年的1111万元，特别是房地产市场升温，招商引资力度加大，土地出让耕地占用税、契税大幅攀升。尽管如此，企业偷漏税行为仍然存在，造成不必要的税收流失，而还有不少地方税收是依靠“买税”来实现的。

二、乡镇财政收入分析

地方财政收入的增长，与经济基础、发展速度和运行质量，以及收入征管密切相关，纵观该镇近年来的财政收入现状，通过分析不难看出以下几点：

1、经济快速发展，招商引资成效逐渐显现，但财政收入的高位增长还是建立在低基数之上的，2002年财政收入剔除农业税因素仅319万元。

2、培植后续财源上，项目引进数量不少，但优选不够，忽视企业对财政贡献的大小，以至于投入多、产出少，直接导致财政收入占GDP的比重过低。

3、不正常的区域竞争，形成不平等的税收竞争环境，从而导致税收失控，买税卖税现象时有发生，同时，征收机关对地方税收的重视程度还有待进一步加强。

三、发展乡镇税源经济的基本取向 乡镇税源建设是一项系统工程，要发展乡镇税源经济就必须建立起地方政府、征收机关和纳税企业的联动机制，形成税源整体合力，增加地方财政收入总量。

1、坚持经济发展和涵养税源相结合。经济状况决定税收，只有保持地方经济持续快速发展的势头，支持培育高质量高效益低消耗的税源，切实将财政收入的增长建立在经济良性增长的基础上，才能真正把财政“蛋糕”做大。

2、坚持培植主体税源和挖掘新兴税源相结合。随着多种经济形式和经济方式的发展，在稳固工业主体税源的同时，还要大力发展第三产业和高效农业，不断挖掘新兴税源，增加地方税收主体税种的比重，全方位、多层次地发展税源经济。

3、坚持依法治税和诚信纳税相结合。既要严格税收执法行为，规范税收征管秩序，又要提高纳税人的纳税意识，倡导文明纳税、诚信纳税和依法纳税。

四、发展乡镇税源经济的建议

经济欠发达地区乡镇发展税源经济，必须以效益为中心，立足自身资源条件，大力发展区域经济，培植新的地方财源增长点。

1、树立税源经济理念，增强服务意识。围绕自身实际，努力强化、实践税源经济思想，坚持科学的发展观，以强烈的“生财”观念，实施项目带动战略，增加地方财政收入。要正确认识本区域收入的构成和发展趋势，把经济优势转化为现实的财税增长，要讲究引资的“含金量”，做到有所为，有所不为。要增强服务意识，转变工作作风，规范行政行为，学会为纳税人服务，增强为各类经济主体服务的主动性和自觉性，围绕税收搞好政策引导和协调服务，致力于创造吸引各类经济成分竞相发展，公平竞争的良好环境。

2、着力发展税源经济，做大财政蛋糕。乡镇税源经济要向经济运行效益要税收，要向产业结构要税收，提高乡镇经济总量。要以工业为主导，以园区为载体，发展和壮大工业经济。加大招商引资力度，吸引增量，引进一批投资大、带动性强、实现税收多的大项目，促进规模经济发展。加强传统产业改造，加快企业的技术改造和技术革新，盘活存量，稳固其对地方财源的支撑作用。同时还要加快市场体系建设，统一规划，合理布局，提高服务水平，大力发展第三产业，扩大总量，增加营业税、所得税、房产税、契税等地方税收主体税种的比重。要立足本地资源，打造品牌效应，发展“创税”农业。调整和优化农业内部结构，利用现有农产品品牌效应，提高农产品市场占有率，发展高效农业，培植农业经济亮点，促进区域经济发展。

3、清理财税优惠政策，促进公平竞争。目前一系列支持企业发展的财税优惠政策，虽然一定程度上促进了经济的发展，但同时也影响了公平竞争的环境和财政收入的增长，损害了政府利益，增加了财政压力。对现有企业执行财税优惠政策的，譬如享受增值税退税的民政福利企业和乡镇政府出台的各类“超国民待遇”的优惠条款等，要进行审核、逐一过堂，对不符合条件的一律要清理，既要创造良好的税收环境，又要依法征收、公平税赋，提高政策的严肃性，促进企业间平等公共服务，这样也有效地避免了区域间的恶性竞争。

4、加大税收征管力度，完善征管手段。征管部门要密切配合，协同动作，认真分析区域税源结构，建立科学、高效、严密的税收征管体系，加强对地方重点税种的规范管理和分析研究，积极探索有效的征管办法，不断完善征管手段。要推行“稳大抓中盯小”的税源监控手段，利用现代代的税源信息平台，加大对重点行业、重点企业的收入监控，要强化对地方贡献大的营业税等税种征收，提高地方税收收入比重，同时抓新办企业，促使其早日形成税收，切实将经济增长形成的税源转化为实际税收。进一步整顿和规范税收秩序，加大稽查力度，强化欠税清缴工作，努力征足收齐，防止税源流失。

(江苏省宝应县泾河镇财政所

徐立东)

第二篇：对经济欠发达地区财源培植的若干思考

对经济欠发达地区财源培植的若干思考

征管处课题组

丽水市处于浙西南地区，占地1.76万平方公里，有“九山半水半分田”之谓，2004年人均GDP为1000美元，是全省经济欠发达地区。如何加快丽水经济的发展，切实加强财源培植和建设，跟上全省发展步伐，实现省委提出的使丽水成为浙江经济新的增长点要求是摆在各级政府面前的一个重要课题。财税部门应采取那些措施和办法，促进地方税收的收入增长，增加地方可用财力。为此，在调研的基础上，就经济欠发达地区如何加快地方财源培植，增加地方的可用财力，促进地方经济和社会各项事业的全面发展，进行思考并提出一些对策和措施，意在抛砖引玉。

一、丽水经济发展的现状及财源的主要特征

（一）我市经济社会发展迅速，出现良好的发展势头。近几年，全市上下认真贯彻和实施“三市并举”的发展战略，经济社会发展步入快速发展期，据统计，到2005年底止，预计GDP现价总量达300亿元，比上年增长13.0%，人均GDP约1200美元，各项工作取得了显著成效，主要表现：

1、工业化进程明显加快，全市认真贯彻“工业强市”的发展战略，工业经济迅速发展，骨干企业不断壮大，工业投资急剧增加，合力扶工氛围浓厚，工业园区从无到有，从小到大，招商引资成效明显，工业总量急剧扩大，全市工业总产值达410亿元，比上年增长18%；

2、城市化建设取得明显成效。全市城镇建成面积以每年5个平方公里速度扩展，发展经济，做大总量，提高质量，保证了财政收入的快速增长，总体态势良好；

3、财政收入稳定增长。保持了高速增长态势。全市财政收入的快速增长，得益于各地近年来把发展经济、培植财源作为一切工作的重点来抓。

（二）我市财源建设呈以下特征：1.投资拉动性税收明显。近年来，随着金丽温高速公路、丽龙、龙丽高速公路建设，省级重点扶贫项目—滩坑电站等一大批重点项目的开工建设，带动地税收入的增长，如青田县由于几大重点项目的开工建设，税收增长幅度较大，到十月底已完成了全年税收收入计划113.55%。2.对房地产、建筑安装税收的依存度提高。随着城市化建设力度的加大，基础设施城市的集聚功能的提高，城市房地产呈现良好的发展势头，来自房地产企业的税收收入保持高速增长态势，房地产税收已成为我市各级财政收入的重要来源，据统计，2005年全市房地产、建筑行业税收收入达70350万元，占地税收入的44.2%，市本级高达51.57%。3.非国有经济和个体私营经济成为财源新的增长点。随着全市国有企业改制的到位，国有资本的退出以及对外开放度的加快，非国有经济迅速发展壮大，为财政提供的税收比重逐年提高，增速明显高于收入平均增幅。据统计，2005年底止，全市非国有经济上缴税收110640万元，同比增长27.85％。占地税总收入的比例为69.54％，比上年增长五个百分点。个体税收14980万元，比上年增长14.52%，占地税总收入的比例达9.42%。

4.经济开发区建设顺利进行，企业开工率提高。各地坚持“三市并举”的发展战略，大力扶持工业经济的发展，开发区建设顺利进行，二产财源的主导地位逐渐显现。2005年全市工业税收34226万元，比上年增长38.53%。近几年，三次产业提供的财源在整个财政总收入中，呈现“三个三分之一”的格局，在我市实施工业化和加大园区建设的发展战略推动下，二产提供税收所占比重有了很大提高，大部分县（市、区）二产提供的税收占总收入的三分之一强，部分工业发展较好的县甚至超过三分之二；5.小税种税收征管力度进一步加大，现成为地税增长新的亮点。各地在坚持依法治税，规范管理的前提下，在税收征管上采取以下措施：一是适时地开征建筑用石资源税，并实行从源头控管的办法，收效明显；二是进一

步加大房产税的管理，在加强对营业用房税收征管的基础上，加大对个人出租房税收征管，并通过社会化的协税护税网络，实行委托社区代征，对出租房税收征管达到有效控管；三是根据城市规模的扩大，调整土地使用税等级划分，提高征收比例；四是根据国家税务总局的文件精神，对房产税收征收实行先税后证的一条龙管理，此项措施的出台，既方便了纳税人，又达到对税收的控管。上述税收征管措施的出台，收到或达到了预期的效果。全市个人所得税、城建税、房产税、土地使用税、车船使用权税、土地增值税、印花税、资源税等小税种收入分别比上年增长26.9%、30%、25.7%、156.6%、25.6%、145.6%、18.9%和67.9%。

二、当前财源建设存在的主要问题

1、思想认识不统一，工作职责不明确。对于财源培植的工作职责，目前有三种说法，即：自由发展说，政府、财政说，与地税无关说。持第一、三种观点的认为，现在是市场经济，作为市场主体的企业或个人，会根据企业自身的条件、环境和实力选择自己的发展道路，什么赚钱，怎么去赚均是企业的事，培植财源是地税部门不务正业，地税只负责依法征税；而持第二种观点的则认为，经济是税收的基础，是起决定性作用的，但不能忽视税收对经济的促进和调节作用，按现行税法而言，地方税务部门没有制订税收的政策权利，但税收征管措施的力度把握仍有较大的空间，税收的减免仍有很大的余地，同时不能忘记财政的扶持职能。

2、财源结构不够理想，地区之间发展不平衡。从收入结构进行分析，主要表现为：一是投资拉动性特点比较明显，对投资的依存度提高，依附经济大投入基础上的财源建设地区之间不平衡，如青田县近年由于几个重点工程项目的建设，所以其收入任务完成较好，而相对龙泉、松阳等县则完成计划都有困难；二是在收入中，建筑和房地产税收占比较大，对建筑业的依赖性较强，而这些行业受国家宏观政策影响较大，一旦出现变动，势必影响税收的收入稳定和增长，乃至财政收支的平衡。

3、地区之间发展不平衡。受地域、交通、投资的影响，全市各县之间发展不平衡，沿330国道线的缙云、市本级、青田发展较快，而庆元、景宁等县则发展相对缓慢。

4、财源建设新的增长点不多。近几年，经过各级的努力，我市已初步形成了化工、金属制品、皮革等十大类行业，但形成较为稳定大企业的数量则不多，主体税源不明显，一些县（市、区）来源于交通、水利等重大基础设施建设产生的一次性税收占有相当比重。

5、财源建设增长的亮点不多。实行农村税费改革，取消在农业税，农业产业化龙头企业尚未形成税源的“气候”。在工业产业上，招商引资和工业园区内的企业正在建设之中，在投产的初期，相当部分要兑现各项优惠政策，真正形成现时的税源尚需一段时间。国有企业改制工作已基本到位，通过前几年的调整，已成为各地现实税源，而作为省委、省政府提出重点扶持的第三产业和现代服务业，由于受工业经济发展滞后性影响，近期难以形成现实的财源。

三、强化财源建设的几点对策和措施

(一)统一思想，更新观念，确立社会主义市场经济条件下财源建设的新观念。社会主义市场经济条件下的财源建设要体现市场的特点，要根据现行体制的要求，并与地方政府的职能相结合，按照省委提出的“八八战略”“平安浙江”、建立和谐社会和市委、市政府“三市并举”的战略。在坚持依法治税，规范管理的基础上，采取积极措施，加大地方财源建设，努力增加地方政府的可用财力，促进地方各项事业的发展。各级各部门必须更新思想观念，适时调整地税工作的思路和方法。树立新型的财源建设观念：

1、树立地方财源发展的理念。各级各部门要认真贯彻落实省局“三个三”工作措施，在坚持“依法治税、规范管理”的前提下，牢固树立发展地方经济的思想观念，真正把经济工作的出发点、落脚点转移到以增加地方财政收入为中心的经济发展轨道上来。确保地方财政收入的持速、稳定增长。

2、增强效益的观念。在发展地方经济的同时，各级各部门要坚持实事求是的原则，从地方经济的大局出发，脚踏实地地做好各项工作。必须坚决克服重投入、重项目、轻产出、轻效益，轻管理的倾向，认真贯彻和落实市委市政府提出的“三市并举”发展战略，切实形成“经济发展重投入，投入讲究产出和效益，效益提高看利税，利税增长看入库”的共识。努力增加地方的可用财力。

3、树立宗旨意识，增强服务理念。服务工作是组织收入的一个重要环节，也是衡量地税部门工作的一个重要标准。作为地税部门不仅要有向经济发展要税收的本领，更要有向征管质量要税收的能力。关键就是提高干部素质、提高服务质量和水平，从管理入手，强化服务，向管理要税收。

4、坚持收支平衡的观念。一方面要贯彻依法治国、依法治税的方略，力争做到应收尽收，决不收过头税，保证税收收入任务的完成；另一方面要认真落实税收的各项优惠政策，保证各项优惠政策的兑现，财政部门 切实加强各项财政性资金的管理，综合运作各种有效方法，加大跟踪问效的力度和广度，确保资金的使用效率。同时，应尽可能地安排资金，用于培植后备财源，促进梯级财源建设，确保地税收入可持续、稳定增长。

（二）强化财源建设，做大、做好收入“蛋糕”。经济是税收的基础，经济的持续增长是财政收入持续增长的根本保证，强化地方财源建设，关键是要固本开源，在巩固现有财源的基础上，加大后续财源和替代财源的培植力度，增强财政增收的后劲。

1、坚持“三市并举”的方针，大力支持工业和第三产业发展。要根据市委提出的“三市并举”发展战略，强化工业发展的思想，把主攻工业作为当前乃至今后一段时期内的重要工作。目前，我市人均GDP已超过去1000美元，经济发展将进入高增长阶段，加之多年的努力，我市工业已有一定的基础，化工原料及制品、金属制品、皮革羽绒、木材加工、通用设备制品等十大支柱产业初具雏形。只要常抓不懈，发展工业涵养财源，完全可以成为我市财源建设的重点，实现省委提出的把丽水培育成为浙江经济新的增长点的要求。在发展地方工业经济的同时，要大力扶持第三产业、尤其是现代服务业的发展。认真贯彻省委有关文件精神，整合税收政策和征管资源，落实扶持第三产业发展的各项优惠政策，如：扶持小型服务业，提高起征点标准，降低纳税人负担，鼓励旅游业和文化产业的发展，加大对社会中介机构的政策支持等等，通过几年的努力，促进第三产业的发展，使其成为地税收入新的增长点。

2、抓住机遇，加快工业园区发展。当前，我们的经济发展正处在良好的外部环境之下。省委、省政府加大对经济欠发达地区的转移支付力度，周边经济发达地区在完成产业升级后实现产业转移也为我们提供发展机遇。所以，我们要抓住机遇，一是在搞好园区规划的基础上，努力扩大园区的规模，加强园区的管理，提高园区投资密度和产出强度，完善园区的管理体制体制，提高管理水平，促进园区的发展，打造精品园区和财源园区；二是加大招商引资的力度，把招商引资作为一把手工程来抓，要坚决按照党的十六大报告提出的“坚持信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”，在招商引资工作中努力克服重数量轻效益，忽视环境的现象，实行有选择地招商引资，多引进税源型、效益型企业，大力发展循环经济。

3、进一步调整产业结构，实现产业的集聚和产业升级。目前我市已形成十大产业群，其主要产业中高消耗、技术含量低、附加值低的产品比例偏大，尤其是近几年发展起来的金属冶炼加工产品，使得竹木资源、旧钢铁等资源材料紧张，电力能源压力加大。为此要引导企业进行技术改造和技术创新，推进产业和产品的升级，不断提高产业和产品的档次，提高企业的效益，为地方财政提供更多的税收。

（三）加强税源管理，促进税收增长。

1、树立“既要向经济发展要税收，又要向税收征管要税收”的理念。努力完善纳税服务，以构筑“一站、一网、一话”纳税服务体系，开展有各项纳税服务工作。增加即时办结事项，规范服务内容，营造和谐的纳税环境。

2、以ISO9000和TF2000O 为抓手，贯彻依法治税规范管理的方略，坚持持续改进理念，不断完善ISO9000质量管理体系内容，及时清理TF2000的基础数据，根据总局提出的精耕细作和精细化管理的要求，进一步规范工作程序、简化工作流程，提升服务质量的服务水平。进一步加强税源管理，坚持抓大不放小，重点监控与日常管理相结合，使地税收入步入持续健康发展的轨道。

3、发挥财政部门的积极作用，加大对后续财源和替代财源的建设。一是要充分利用国家继续实施积极财政政策的机遇，利用省委扶持经济欠发达地区的各项优惠政策，千方百计争取更多的项目投资，更多的转移支付资金，培植税源；二是地方财政要尽可能地挤出资金，加大对重点行业、企业扶持力度，支持工业、旅游业、外贸及第三产业的发展，同时要贯彻落实老、少、边、穷地区新办企业所得税减免政策，民政福利企业、下岗再就业税收优惠政策，努力培植地方财源。

（四）正确处理好“三大关系”。财源建设是一项长期的工作，并在不断的变化之中，要根据科学发展观和创新思维统领各项工作，做到虚实结合、远近搭配、大小共抓的格局，具体：

1、“虚、实”结合。要搞好每一项工作离不开正确的理论指导，财源建设也是如此，而且更需要有正确的理论来指导。思想认识到位了什么都好办，否则出成绩也难。要以“三个代表”重要思想为指导，树立科学的发展观，并结合丽水经济社会发展的实际，坚持“三市并举”的战略，找准工作的突破口，虚实结合，扎实地推进财源建设向前发展，只有这样新的财源建设就大有起色。

2、“远、近”搭配。对地方财源建设上，必须有一个长期的规划。做到长短结合，远近搭配，既不能急功近利，竭泽而渔，也不能一味放长线，远水解不了近渴。努力寻找最佳的结合点，在巩固现有财源的同时，保持收入持续、稳定增长。

3、“大、小”共抓。财税工作讲的是既抱西瓜，又捡芝麻，这就叫江河不择细流，故能就其深。财源建设我们必须坚持抓大不放小的原则。一方面要集中我们的优势力量，重点扶持本市的重点骨干或龙头企业，做大做强，并以此为龙头，带动相关产业和行业的发展，如纳爱斯、元立集团、青山特钢等，巩固主体税源。另一方面也不能放弃小财源的建设。要脚踏实地，一步一个脚印，从小规模、小项目、小效益抓起，一个项目一个项目地抓、一个产业一个产业地培植、一个税种一个税种地积累。把各项税收征管措施真正落到实处，抓出成效。只有大小共抓，才能形成大小皆有，繁花似锦财源建设新格局。

组长：崔军成员：吴建军刘古草吴灵芝程礼萍

执笔：陈炜平

第三篇：经济欠发达地区社会主义

村庄，是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点。它有别于城镇，具有独特的发展特征，其规划也有特殊性。近年来，随着欠发达地区经济的发展及城市化进程的加快，村庄的功能及结构逐步发生变化。但由于对欠发达地区村庄发展规律的研究和认识不够，使村庄的发展普遍缺乏整体性和发展的后劲；因此，对于欠发达地区村庄发展的特征及规划布局的研究无疑具有重要的现实意义。

云南省地处我国西部经济地带，除昆明周边区域外均属典型的欠发达地区，农业人口众多，城市化进程落后。本文以云南省罗平县明格村为例来分析我国欠发达地区村庄的发展特征及其规划要点。村庄规划的一般性问题

现行的城市规划法律体系中，涉及村庄规划的国家级法规和规章只有《村庄和集镇规划建设管理条例》及《村镇规划编制办法》（试行）两个文件。按照这两个文件的指导，村庄规划一般应参照村镇规划的相关内容进行编制；而实际的操作过程中，各地也通常是按照村镇规划标准进行编制的。由于社会经济发展的不平衡性，以往所编制的村庄规划主要集中

1.1 我国村庄的总体特征

(1)规模少，布局分散

这是我国农业生产水平低和便于耕作管理的要求造成的。在乡（镇）域范围内，有许多规模大小不等的村庄和集镇，形式上是分散的个体，实质上是相互联系的有机整体。他们在生产、生活、文教、服务和贸易等方面形成网络结构体系，呈金字塔形分布。

(2)村庄类型多样化

我国幅员辽阔，民族众多，各地自然生存环境、社会经济条件、历史文化背景差异巨大，造成各地村庄在结构布局形态、社会经济职能、民俗民风、生产特点乃至建筑风格等多方面呈现多样化的格局。

(3)地区发展水平差异大

各地区村庄生产发展的不平衡以及自然条件和建设条件的不同，造成村庄的规模、分布密度、生产能力、经济效益及农民的物质文化水平等各不相同。

1.2 村庄建设发展的一般性问题

由于历史原因，我国以往的村庄规划所遇到的村庄建设发展的主要问题概括起来集中表现为：土地浪费严重、资源利用差、基础设施落后、投资环境差、难以培育工商业文明、生产要素市场难以建立、环境污染难以治理和村庄自身特色缺失等八个方面[1]。

1.3 传统村庄规划的体系构建

根据现有的两个法规文件的规定，村镇规划包含村镇体系规划、村镇（庄）总体规划和村镇（庄）建设规划三个层次；而涉及村庄规划的主要是村庄总体规划和村庄建设规划。并且在实际的操作层面，常常将后两个层面的规划合并编制，统称为“村庄规划”。实践证明，村庄总体规划与村庄建设规划的合并能够提高规划的效率，有利于村庄长远发展与当前建设需求的结合，便于操作实施。

1.4 村庄规划所涉及的一般性问题

已有的研究表明，村庄规划在内容上所涉及的问题主要集中在人口与用地的合理计算问题、村庄的规划布局问题、村庄的道路交通问题、村庄公建设施的配置问题和村庄历史文化和地方特色的保护问题等方面，这些问题在《村庄规划若干问题探讨》[2]中有过深入探讨，此处不再赘述。欠发达地区村庄规划的非常规性问题

2.1 山地多，耕地少

欠发达地区的村庄一般位于山区，也正是由于山地的比例过大造成了生存、生产、生活所依赖的自然条件相对较差，不利于农业的发展；同时交通不便，其村庄自然也就比较落后。而较大的平原或坝区往往是比较发达的城镇和村庄所占据，并且这种情况在西部欠发达省份（如云南、贵州）尤为典型。山区的村庄通常会依托一小片平地进行耕作，而村民的民居建设多位于山上依山而建。由于山地多、平地少，农业基础薄弱；交通不便，无其他产业支撑，从而导致经济长期不发达。比如罗平县明格村，全村耕地面积410亩，仅占土地总面积的6.83%；人均耕地面积只有0.71亩，远远低于平原地区的耕地数量，甚至低于全国平均水平。只有林地较多，面积2050亩，可占总面积的34.17%，但由于国家的山林保护政策，林木的经济效益往往无法发挥。

2.2 区位偏僻，远离中心城、镇

欠发达地区的村庄通常都远离中心城市，甚至距离中心镇、集镇都较远。这种区位条件也限制了该地区的经济发展，使之无法受到中心城镇的辐射带动作用，无法享受到中心城镇产业转移所带来的机遇，长期以来只能够依靠自身的力量相对封闭、内向的进行缓慢发展。如明格村离罗平县城60余公里，且多为山路，长期只能依靠所处九龙瀑布景区的外围区位进行部分游客餐饮接待来带动经济发展，而且形成的规模不大，品牌效应不明显。

2.3 人口数量少、素质低

由于发展的滞后，欠发达地区人口的增长动力主要依靠其自然增长。同时由于计划生育政策的相对宽松，通常这些地区自然增长率会比较高，但如果考虑到机械增长因素，这些村庄的人口，尤其是素质较高的人口，多向发达地区和城镇迁移（即城市化进程的影响），且迁移速度高于自然增长，欠发达地区的人口常呈现负增长的趋势，这也就导致了这些地区长期以来人口数量少、劳动力不足、素质低下，并且人口的结构也呈现“两头大中间小”的特点。如明格村的总人口只有不到600人，青壮年劳力则更少，连组成一个稍大型的工厂所需的人力资源都不足。如此，要想走大规模工业化道路，使该村的经济达到发达地区村庄（如江苏华西村等）的水平是十分不现实的。

2.4 社会及市政基础设施落后

相对于发达地区的村庄，欠发达地区实际的发展水平有限，其自身没有经济能力改善社会和市政基础设施；外来资本又没有动力对该地区进行投入。由此所造成的现实是很多村庄没有上下水设施、没有小学、图书室、医疗室等基本的公共服务设施，其卫生条件堪忧，生产生活长期处于很低的水平。

2.5 法治观念、管理观念滞后

经济基础决定上层建筑，欠发达地区的村民由于长期为生计奔波，忙于最基本的生存和生活，其经济形式具有自然经济和小农生产的特征，长期脱离社会化生产分工和协作，导致其观念的落后、封闭，尤其是法治观念的缺失和村庄管理层管理理念跟不上时代发展的形势。

这样以来，即使有科学的《村庄规划》，也无法得到管理层的透彻领会和真正认可，难以真正落于实处。因此在欠发达地区编制村庄规划，更应当注重规划编制的过程。欠发达地区村庄规划的编制过程，应当成为对村民普法教育、对村庄管理者更新治村理念的过程。

2.6 规划重视不够，经费不足

由于欠发达地区在市域、县域甚至乡（镇）域范围内所处的地位常常是“微不足道”的，因此上级主管部门（一般是所在县的城市建设或规划管理部门）对于其规划也较城市和中心镇的规划重视不足，直接导致上级经费投入不足甚至没有规划费用的投入。而实际中这些地区的村庄又根本无力承担正规规划院高昂的规划费用，或者即使有些经费也不愿投入到非直接效益的规划之中。村庄经济实力远不能跟城镇相比，如果得不到专项经费支持，规划编制经费很难筹措，编制经费短缺使得村庄规划流于应付。为了应付规划检查，行政村组织往往自己或委托上级管理部门简单做个规划，这样，规划科学性与可操作性不足便成为理所当然。

2.7 少数民族聚居

欠发达地区的村庄很多是少数民族的聚居地，西南诸省尤其突出。一方面这会加强该地区发展的紧迫性；但另一方面，少数民族蕴藏了丰富的少数民族民风民俗文化，也为其发展带来隐性的有利条件。欠发达地区村庄规划的要点（以明格村为例）

3.1 明格村现状的简要分析

(1)道路系统：现有的道路网系统尚未完善，各级道路普遍偏窄；村内小巷狭窄弯曲，消防车无法进入；除过境路外，村内其他道路均为质量较差的水泥路；道路附属设施不够齐全。

(2)村民住宅：住房布局散乱，住宅用地严重；房屋多为砖木结构，通风条件不良，质量较差；建筑风貌参差不齐，新建的砖混农家乐建筑对原有村落风貌破坏严重；环境脏乱，卫生状况差。

(3)公共设施：小学规模太小，教学设施不完善；无幼儿园、医疗所等设施；村内商业点店铺店面凌乱，无良好的商业环境和商业气息。

(4)市政基础设施：排水不成系统，生活污水无处理；村中乱拉电线，存在火灾隐患。

(5)环境卫生：生活垃圾缺乏管理，闲置空地内和排水明沟垃圾较多；居民家庭多露天或简易厕所，卫生条件差。

(6)景观环境：绿地率低，缺少公共绿地和公共活动空间；河流岸线绿化较差，垃圾较多；村内“裸”房子居多，严重影响村的视觉环境。

3.2 规划内容与思路

针对欠发达地区所面临的问题并结合明格村实际，笔者认为其村庄规划在满足基本的规范要求的基础之上，尤其应当突出重点、抓住中心，避免“面面俱到”而“面面不到”。对于欠发达地区来说，所谓重点和中心也只能有一个。对于几百人的一个村子，无论如何难以聚集多大力量做出多个惊天动地的大事来，因此村庄规划的内容与其遍地开花，不如集中力量研究好主要问题，抓住主要矛盾（经济滞后），办好一件事，谋划一个发展思路，解决好一个问题……。

就明格村而言，由于其属于自然村庄，经济主要依靠基础农业为支撑，附带旅游餐饮接待服务，所以明格村的发展在做好农业这个基础的前提下，尤其应强调特色农业的发展，走以农

带商，以商促农的相互促进的发展模式，集中力量做好几个方面，不能贪大求多，具体归纳为五个“一”的发展思路，即：

(1)一个目标：即和谐农村建设，包括人与自然的和谐（合理发展）和人与人的和谐（文明的提高）。

(2)一个中心任务：即经济发展，抓住以农业为核心的经济发展方向，带动农家乐的餐饮接待业。

(3)一条主导产业链：即绿色农业――延伸产业（农业产品浅加工、绿色服务业）。

(4)一个窗口：即能够反映明格村自然生态及丰富资源的窗口，通过一个重新整合的村落风貌，来表达这个窗口的形象。

(5)一种新面貌：即明格村新的物质环境与精神面貌，物质环境包括生产环境的改善，生活环境的美化，生活物质内容的丰富，精神面貌包括，人的满足感增加，对未来充满希望。

同时，规划的主要内容，重点也需围绕这五个“一”来展开，包括：(1)合理布局村庄发展用地，明确未来发展方向；(2)理顺村内道路交通，处理好内外交通的联系；(3)改造村庄生活环境，包括卫生、生活、生产、旅游接待环境；(4)营造特色村庄景观，包括建筑风貌的统一，突出明格村的自然景观特色；(5)完善基础设施建设，包括给排水、电力电信、污水处理等；(6)建立新的管理体制，为将来作为旅游餐饮接待区的建设打下组织基础。

3.3 功能布局的调整

依据突出重点这一规划主题，本次规划在用地调整上以增加“合力”为核心内容，将原有的两个不同村落（上明格村和下明格村）的空间形成相互联系、相互渗透的空间关系，使其组成一个完整的环境空间，更好的发挥作用，从而使整个规划区形成“一轴、一带、三片”的格局：

(1)“一轴”：即原村庄道路，穿越整个村庄的主干道构成的村庄发展主轴。

(2)“一带”：即一条滨江绿化带。

(3)“三片”：以现状形成的居住村落形态，将整个规划区分为三个片区，即北部村民居区，南部村民居区，以及位于河道两侧的新规划居住和管理片区。

3.4 村庄特色规划

村庄特色是吸引外来投资及外部消费对象的重要因素。明格村有山有水，环境优越，同时处于旅游景区的外围。规划在保持现有格局和风貌的基础上，力求将山、水、绿地、村庄各项用地融为一体，注意地方特色的挖掘，将当地民居文化的特色融入村庄建设之中，使山区村庄环境和景观建设的特色得到更充分的体现，营造出“山中有村、村内有水，水绕村行”的自然村庄特色形象。因此，规划考虑从“一种风貌、两大特色、三个要素”三个方面形成有主有次，点、线、面相结合的特色系列：

一种风貌：即以自然村落的肌理为主调的纯朴乡村风貌。

两大特色：紧紧抓住山、水、村相依的特色，使山青水秀成为村庄最突出的两大特色。

(1)山青：对村庄周围的山体加强绿化，使之成为村庄的绿色背景。有山之处，建筑布局依山就势，相得益彰。

(2)水秀：充分利用现有水系景观，规划把水系揉进村落，使村庄有青山的衬托，房前屋后有潺潺流水，面对一片开阔的田园风光。

三大景观元素：

(1)休闲空间：为了使城镇空间更为通透和具有现代感，规划将在重要地段设置各具特色的广场，一是使村庄空间富有变化；二是为村庄增加 “客厅”，它是表现村庄形象的重要窗口。

(2)游览空间：依据现状条件，在村庄北部、中部、南部设置一个休闲游园，设计充分突出滨水特色，使公园成为村庄景观的“点睛”之笔。

(3)休闲绿化带：滨水绿化带，以地方性民俗民风为主要文脉，沿江设置部分休憩的小品设施，利用绿化营造不同氛围的空间环境，形成丰富的、多层次的外部空间环境。欠发达地区与发达地区村庄规划的差异

通过上述分析和实例说明，欠发达地区与发达地区村庄规划的差异可概括为：①内容差异：后者追求全面发展，注重协调，而前者更突出重点，特别强调经济的发展；②产业差异：前者较之后者更注重农业基础，走以农带商（或以农带工，尤其是加工业）的绿色产业发展道路，而非大规模工业化生产；③用地布局差异：前者以基本的宅基地划分为主，而后者多参照城镇居住小区规划进行布局；④发展策略差异：前者多利用后发优势，尤其是古建筑、古民风保存完好的优势，并常利用山地打开发展的思路，强调对山地的开发；后者则多利用先发优势，走工业化道路；⑤灾害防护差异：由于地形条件的不同，前者的村庄灾害防护多以防洪为主，而后者则以防涝为主；⑥特色差异：前者更强调原始古朴、自然生态的村庄环境特色，主要是对现有村庄空间格局的保护、建筑的维护与更新、生活环境及基础设施的改善，有别于发达地区的建设向城市特色发展的趋势；⑦编制过程差异：前者更注重规划编制的过程，规划过程强调村民的参与，强调规划人员与村民的互动及对村民村官规划普及教育；⑧经费来源差异：前者以多方筹措和政府财政支持为主，规划行为更少市场性、更多计划性，而后者多实力雄厚、自筹经费。结语

尽管欠发达地区有诸多制约发展的欠发达因素存在，但其村庄规划却不应是“欠发达”的。该地区的村庄规划凭借其独特的自然环境、人文地理、产业基础、民俗风情和当地农民的生产生活习惯，在规划布局、建筑形式、建造方式、环境利用和资源开发各方面都可舒展地方特性、挖掘传统文化，创造具有鲜明山乡村寨特色和浓郁乡土文化氛围的村庄规划。如今，社会主义新农村建设正在各地如火如荼的展开。新农村建设，村庄规划先行；改变现状农村尤其是西部欠发达地区农村的落后面貌将成为推进国家整体文明的大事，意义深远！

参考文献（References）

1郑毅.城市规划设计手册［M］.北京：中国建筑工业出版社.2000.2王富更.村庄规划若干问题探讨［J］.城市规划学刊，2006(3)：96－99.刘志安.规划设计中的地域性和民族性［J］.2004城市规划年会论文集，中国城市规划学会.王新跃，权亚玲.乡村改造中可持续发展策略探讨［J］.2004城市规划年会论文集，中国城市规划学会.原广司.世界聚落的教示100［M］，于天祎等译.北京：中国建筑工业出版社社，2003.6 云南省城乡规划设计研究院.云南省罗平县明格村村庄规划.2006.

第四篇：经济欠发达地区人才工作的思考

经济欠发达地区人才工作的思考

张 宁

人才工作是一项大的社会系统工程。“国以才立，政以才治，业以才兴”已成为建设和谐社会的共识，从“科学技术是第一生产力”到“人才资源是第一资源”，从“科教兴国”到“人才兴国”无不揭示了人才在社会主义事业中的重要性，可以说，人才是制约一个地区经济社会发展的第一要素。对于经济欠发达地区来说，要发展，除要有好项目、充足资金外，还必须拥有一批懂技术、能创新、高素质的各类人才队伍。要抓好人才队伍建设工作，必须坚持和实现党管人才，进一步完善党委统一领导，组织部门牵头抓总，有关部门各司其职、密切配合的工作格局，牢牢抓住人才的培养、吸引、使用三个环节，把人才工作提高到一个新水平。

一、加快制订人才规划，全面加强人才培养工作 根据欠发达地区经济社会发展需要，首先要认真做好人才资源状况的摸底和人才需求的预测工作，制定科学的人才培养规划，确定明确的工作目标，提出有力度、可操作的工作措施。要从实际出发，立足于本地，以培养适用人才为主，努力改善人才环境，积极引进急需的人才和智力。

同时要不断加强教育和培训，促进人才队伍整体素质提高。积极构建人才终身教育体系，大力发展成人教育、社区教育，推进教育培训的社会化，建立和完善继续教育制度。要把人才的教育培训纳入单位发展规划，建立带薪学习制度和经费保障制度，并以创建“学习型组织”活动为载体，促进学习型社会的形成。要加强继续教育的针对性，实施分类培训，注重实效。党政机关管理人才的重点是提高文化层次，开展现代经济管理知识等方面的培训；企业经营管理人才的继续教育，主要是进行普遍的工商管理培训，使其尽快熟悉 1

现代企业制度下的企业运行规则；专业技术人才的继续教育，着重强化知识的更新和创造能力的提高。

二、充分发掘潜能，发挥现有人才资源最佳效益

要充分发挥在职人才的作用。首先是要用事业留住人才。要为各种人才提供一个自由广阔的施展才华的舞台，以展示他们的个人才能，实现个人价值，追求个人理想抱负。其次要用感情留人。要主动与人才加强感情交流，建立良好、融洽的人际关系。在人才的职务升迁、晋升职称、学术活动等方面给予特殊的照顾和支持，再次，要用适当待遇留人。在政策允许的范围内，要根据现有的财力、物力，一方面提高薪酬，一方面注重人才成长环境建设，改善工作、生活条件，关心他们的健康，为他们营造良好的工作、学习环境。拉开优秀人才与一般人员的收入差距，让人才在经济上、政治上得到应有的回报。

三、不拘一格，广揽适用型的经济建设人才

对于经济欠发达地区来说，单靠自我挖掘和自我培养是远远不够的，还必须大力引进外地人才或智力来壮大人才队伍的实力，发展地方经济。一是通过市场招聘人才，将人才直接吸纳到我县人才队伍中来。二是通过引资引才，将引进外资和引进技术、人才结合起来。三是变人员流动为智力流动，取消人才流动中的部门、身份、地域界限，同时采取兼职聘用、短期聘用、学术交流等形式使人才身在彼地而智为此地，使人才为我所用。

经济欠发达地区人才引进，容易产生急功近利思想，只注重人才引进的数量和速度，而忽视质量和效益，致使一方面人才引进速度加快，数量大幅度增加；另一方面，引进人才在实际工作中发挥不出应有的效益，造成人才引进与实际工作脱节，人才供需结构严重失衡。因此，在大量引进人才的同时，要重视引进人才的质量，优先引进具有高学位、高

级专业技术职称和高级经营管理人才。其次实用与创新要并举。经济欠发达地区最紧迫的任务是发展壮大经济，这就要求引进人才能够“拿起筷子就吃饭”，这种人才既有理论知识，又有实践经验，对欠发达地区来说比较实用。同时，要保持经济持续发展，掌握经济发展主动权，就必须拥有优秀的掌握创新技术的青年人才，因此，对具有创新技术的青年人才要给予政策倾斜，重点引进。此外还要注意内外要兼收并蓄。经济欠发达地区的高学历毕业生回本籍工作一般很少，在大力引进外地人才的同时，要积极鼓励本籍毕业生回家乡建功立业。对回本籍工作的人才同样要给予相应的优惠政策、破除本籍人才是“自家人”，多奉献、少索取是天经地义的认识，树立新型的市场经济人才观，不厚彼薄此，只要是人才都平等对待。

四、齐心协力，营造有利于人才聚集的社会环境政府部门在人才队伍建设中担负着宏观调控、政策引导等重要职能，应利用环境优势、政策优势营造出具有“磁场效应”的社会大环境。一是营造良好的政策环境。一个地区的人才政策是否完备、是否配套、是否具有吸引力、是否符合市场经济的要求，是能否更有效地吸引人才的关键。面对各地争抢人才的严峻态势，必须象改善投资软环境一样完善人才队伍建设的政策体系。既要抓好原有各项制度和政策的落实，又要大胆吸收借鉴外地好的政策措施，完善人才政策体系，形成有本地区特色的人才引进、培养、使用、奖励、流动、保障等整体配套的人才队伍建设新体制。二是营造良好的用人环境。良好的用人环境能够最大限度地吸引和发挥人才的作用，因此，必须在用人机制和分配机制上进行创新。要创造条件，使各类人才的潜能在公平竞争中得到充分发挥，真正做到一流人才、一流业绩、一流报酬，从而使本地区成为各类优秀人才向往的地方。三是营造良好的舆论环

境。良好的舆论环境能够激励人才的情感，要通过宣传优秀人才，树立人才典型等手段，在整个社会营造尊重知识、尊重人才的舆论环境，建立起“以人为本”、“人才资源是第一资源”等新的发展思路，让人才真正体会到全社会的关心和重视。四是营造良好的服务环境。良好的服务环境能够解除人才的后顾之忧。各地人才政策日趋接近，能否提供优质的服务，在很大程度上决定人才引进工作的成败。要把提供优质的服务放到首位，急人才之所急，想人才之所想，一切从有利于引进优秀人才出发，简化手续，强化服务，要敢于打破常规，做到快速、方便、周到，努力创造人才引得进、留得住、用得好的良好环境。

科学发展以人为本，人才发展以用为本。各级党委，特别是领导干部要提高认识、更新观念，进一步解放思想，创新人才评价、使用、激励机制。把经济建设、社会发展与人才资源开发看作是一个有机的整体，经济建设和社会发展要依靠人才作为支撑，人才队伍发展要促进经济建设和社会发展，人才队伍的规模扩大、素质提高、结构与布局调整都要以满足经济社会发展需要为立足点。确立人才优先发展的战略布局，以更宽的眼界、更宽的思路、更宽的胸襟吸引创新创业人才，要进一步加大人才培养力度，培养人才、引进人才、用好人才，努力让各类人才才尽其用、用当其时、各得其所。

第五篇：欠发达地区发展县域经济的思考

实施西部大开发是党中央继沿海开放之后提出的跨世纪发展战略任务，是缩小地区发展差距，促进全国经济社会协调共进的又一重大决策，也是向约占国土面积2/

3、人口近1/2的中西部欠发达地区实现经济腾飞吹响的进军号。这些地区能否抓住这一难得的历史机遇，快速发展迎头赶上，事关改革开放的成败和现代化建设的大局，对于我国第三步发展战略目标的实现和最终走向共同富裕尤为重要。

根据多年来在市、县工作的实践和体会，借鉴沿海发达地区发展的成功经验，我们认为作为国民经济首要基础的区域经济单元——县域经济是欠发达地区加快发展的一个重要突破口。县域经济在国民经济大系统中属于中观层次，是市场经济发展不可或缺的组成部分，充分激活这一区域经济主体，形成现实的经济增长点和市场竞争力，可以推动以中心城市为龙头带动的区域经济，对于欠发达地区实现经济腾飞是至关重要的。

长期以来，欠发达地区县域经济的发展由于受经济基础、地理环境和政策因素等制约，呈现出的特点主要有：经济起点低，发展速度慢，规模总量偏小，市场化水平不高，区域特色不明显，财力有限，对经济发展贡献率显弱，经济增长质量有待提高。就拿朔州市来说，全市国土面积1.06万平方公里，总人口132万，1998年六个县区的GDp仅为59.46亿元，财政收入3.37亿元，人均水平仅相当于发达地区的60和45。六个县区现有工业企业5154个，总资产48亿元，工业总产值48.9亿元，平均每个企业资产和产值分别为93.2万元和94.9万元；煤炭工业占总资产和总产值的比重分别为48和45；城乡居民人均收入分别为4417元和2306元，人民生活水平同经济发展程度一样不够理想。目前以煤炭为主的资源型支柱产业受到严峻挑战，后续的多元特色支柱产业尚未形成，发展出现了低速徘徊状态。造成这种状况原因是多方面的。一方面是由于思想观念落后。长期以来受封闭保守、固步自封、小富即安等传统观念的束缚，仅满足于对自然资源的低水平开发，吃老本，坐吃山空，抱残守缺，形成了一种惰性经济。市场经济意识不强，经济工作主动性、创造性不够，没有很好地发挥、挖掘自己的优势和潜力，形不成向外拓展的区域性特色产业群体，在市场环境变化的新形势下，使原有的资源优势萎缩甚至丧失，劣势却更加明显，经济发展处于被动局面。另一方面是受物质基础的局限，特别是基础设施建设滞后，造成与外界经济交往的负面影响，失去了资金流、技术流、人才流、信息流与外部环境交换的大好机遇，使自身经济发展处于停滞状态，经济发展的差距愈来愈大。

县域经济作为政治、经济、文化功能完备的综合性社区，是宏观与微观、工业与农业、城市与乡村的结合部。因此，在促进欠发达地区县域经济的发展中，应该以调整经济结构为中心，坚持“固农、强工、兴商”的方针和“协调发展、重点突破、总体推进”的原则，坚持以比较优势和市场导向相结合，发展特色产业，转变增长方式，增强县域经济实力，形成区域经济极具活力的增长极。具体来说应抓好以下几个方面：

一、找准一个切入点——潜力项目

振兴县域经济必须调整经济结构，由过去的“资源指向、短线定位”转变为“市场导向、竞争定位”，从发展潜力项目入手，在产业上求特色，在项目上求突破。这里所说的项目概念是广义的。内涵包括开发项目、引进项目、调产项目、科研项目、扶贫项目、技改项目和社会公益项目等。项目作为经济工作的载体，覆盖了经济生活的方方面面，应该作为经济工作的重头戏来抓。要通过加大固定资产投资和项目工程建设，推动县域经济向高层次发展。目前县域经济发展的热情很高，但苦于找不到好的项目。

对于衡量项目的好坏，应该有个正确的长远的观点。要立足市场需求和自身的资源优势来评价和选择项目。尤其是产业投资项目要瞄准市场，服从市场，通过对国际、国内市场需求结构和需求规模的深入调研去选择项目，把握项目的发展定位，并结合县情作出科学决策。因为项目建设的成败功过是市场说了算，要经得起国内外市场的鉴定和检验。市场需求是周期性变化的，任何项目都不可能是常胜不衰。这里的关键在于选择项目要迎合市场需求周期性变化的节拍，否则就会造成风险和损失。这就是说项目建设应是动态性的。目前欠发达地区的县域经济主要靠传统产业，而且多为“夕阳”产业。因此，要发展，要扩大经济总量，就要积极进行项目储备，做到“储备一批、建设一批、开发一批”，否则就会坐失良机。当前发展的关键是要迎接新技术革命的挑战，以高新技术来改造和嫁接传统产业，高起点地建设一些规模大、带动力强的骨干产业投资项目和高新技术项目，再造新优势；同时要抓住国家扩大内需、实施积极的财政政策的机遇，加快农林水利、基础设施、生态环保等重要项目的建设，以增强县域经济的实力，为可持续发展奠定基础。

二、突出两大基本点——特色产业和“双非”经济

“十五”期间和未来十五年间，随着经济全球化、贸易一体化大潮的到来，我国经济同世界经济一样处于战略性大调整阶段。因此，产业优化调整是全国面临的大问题，也是县域经济应当解决的突出问题。在现代市场经济条件下，作为区域经济，一个地市、甚至一个省的产业结构都不可能追求“大而全”、“小而全”，自成体系，自求平衡，更何况县域经济这一层次。而且如果这样做既不合理也不经济，无法获得比较经济优势，也无法得到区域分工所带来的好处，是不符合市场经济规律的。因此，不应该把一、二、三产业的均衡和行业门类是否齐全看作考察县域经济结构是否合理的依据。而应是在吃透县情，面向国内外市场，搞清优势的基础上，宜重则重，宜轻则轻，宜农则农，宜商则商，追求“专”、“精”、“特”、“优”，切忌别人抓啥我抓啥，从而走出产业趋同和低水平重复建设的“怪圈”。在特色抓对了之后，要通过产业整合把人、财、物等资源、要素集中配置到优势产业、龙头企业和拳头产品上，努力把产业链中关键的一段做优、做好，并长期坚持，锲而不舍，不断开发新产品，靠品牌拓展市场，靠质量赢得市场，就会在区域分工中获得比较优势，实现更大的经济效益。近年来，我市在煤炭支柱发展受阻的情况下，坚持地下地上并举的方针，以发展“龙头企业特色县”为重点，进行了积极的探索和尝试，形成了山阴乳业、应县梨花春、右玉汇源果汁、朔城区亚麻等龙头企业，夯实了县域经济的基础，壮大了经济实力，对促进经济增长起到了积极作用。

从全国先进发达地区的成功实践来看，“双非”经济发展快的地方，县域经济实力就强。目前，欠发达地区县乡财力困难，部分国有经济萎靡不振，因此应按照国有经济“有进有退”的原则，改变国有经济战线拉得过长的局面，降低国有经济在经济总量中的比重和份额，推进公有制实现形式的多样化，努力把“双非”经济作为县域经济增长的内动力和生长点。担当起发展县域经济大舞台的“主角戏”。“双非”经济不仅机制灵活，不用政府投资，生产成本不高，是一种富有效率的产权制度，而且是扩大就业的有效途径。老百姓有一句话，“增加一个企业主，就养活一批特困户，增加一个个体户，就减少一个贫困户。”因此，要大胆并善于发动群众举办经济实体，调动各方面的积极性，努力启动民间投资，扩大引进外资。不失为县域经济发展开出的一剂良方。就拿朔州市来说，1998年城乡居民储蓄存款余额达7384亿元。这是一笔可观的社会投资，如何把储蓄转化为投资，放“虎”出笼，从而形成投资主体的多元化是县域经济应该做好的一篇大文章。这里的关键是政府要搞好积极的引导，通过调控市场来推动县域“双非”经济的发展。当然随着买方市场的出现，投资门槛越来越高，要以股份合作方式推动民营经济进行资本积累和体制创新，不断增强企业产品的科技含量，提高产品质量和档次，强化内部管理和机制转换，推动由商贸流通、社会服务向产业投资领域的转换，实现“双非”经济质的飞跃。在生产力布局方面，要以小城镇建设为依托，加快城乡基础设施建设步伐，推动“双非”经济特别是乡镇企业向

小城镇的集聚和规模发展，发挥好中心小城镇的辐射带动作用，形成城乡一体化的县域经济发展格局。

三、抓住三个支撑点——政策、资金和人才

首先是政策支持。经济欠发达地区除了部分资源匮乏的贫困地区外，多数地方资源较为丰富。在资源开发过程中，国家在一些地方投巨资建设了一些重点工程和大中型企业，对支援全国的经济建设作出了历史性的贡献。但由于中央与地方的分工和利益关系处理不够协调合理，中央企业的税收全部上缴，中央企业所在地受益不上，使得当地财力得不到应有的份额，中央企业具有实质意义上的带动作用发挥不了。例如朔州市作为能源基地的优势区位，有年产1500万吨洗精煤的平朔露天煤矿和装机235万千瓦的神头一、二电厂，服务由地方搞，但在税收上地方享受不上。因此，建议中央财政按照一定比例以转移支付方式反哺县(市)，同时，要加大政策性贷款对经济欠发达地区的支持力度。在产业布局上，要从区域经济发展的长远考虑，在国家重点建设的同时，与之相配套建设一些关联产业项目和资源加工延伸转换项目，比如在“十五”期间神头二电厂二期扩建的工程中，应对朔州三元碳素等高载能项目予以支持。同时对地方拟建的硅铝合金、争取日元贷款建设的1100万吨洗煤厂项目予以优先考虑和重点倾斜安排。对生态环境建设、交通通讯等项目也应予以适当的补助投资，以形成中央企业和地方经济“双赢”的格局，这不仅是对中央企业的支持，也是带动县域经济发展的有效途径。另外，要选择有区域特色的县(市)，进行试点、示范，赋予其特殊的开发、开放政策，为欠发达地区县域经济的发展探索新路。

其次是资金保证。欠发达地区的县域经济要实现持续发展必须有稳定的资金投入和资金来源。从目前来看，资金缺口较大，瓶颈约束明显。因此，如何筹措大量的发展资金已成为迫切要求。在当前市场化程度愈来愈高的形势下，国家财力分布发生了重大变化，社会投资的比重占到95以上，这就决定了县域经济发展的主要因素已不可能是国家投资。因此，要改变“等、靠、要”的依赖思想，要把经济发展的重点建立在依靠自身发奋图强和开拓进取的基础上。为此，要在以下几个方面巧辟蹊径。一是发挥市场机制的基础性作用，运用市场化运作方式，积极吸引民间资金加盟，引导和扶持农村合作基金会、职工股金会等民间融资形式，将社会资金吸引到县域经济发展上来；二是积极创造条件，改善投资环境，吸引县外、省外和国外资金，靠外力启动内部的经济活力，走自我积累、自我发展的道路；三是用足用活国家掌握的政策资源，积极争取上级部门的项目投入和金融部门的信贷资金。

第三是人才开发。在经济欠发达地区，资金短缺是制约因素，但相比之下，企业家资源、科技开发和管理人才的短缺却更为突出。在知识经济初露端倪，科技发展日新月异的今天，谁拥有了人才便拥有未来。因此，坚持以人为本，吸引人才、留住人才、使用人才是欠发达地区发展县域经济的当务之急。我们建议中央加快东部加工产业向中西部地区横向转移的步伐，实行东西互帮，实现优势互补，共同发展；加强对口产业扶贫和“产、学、研”联合，结成“队子”，增强造血功能和自我发展能力；制定区域经济联合政策，积极鼓励东部人才、技术向西“位移”，鼓励科研人员到欠发达地区领办企业和兴办科研经济实体，结成互利互惠的利益共同体，推动技术创新和产业提升；县域经济还要把开发人力资源，启动“跨世纪人才工程”作为重中之重来抓，在全社会形成尊重知识、重视人才的良好氛围，发挥第一生产力的作用，充分激活作为生产力内生力量的核心要素——知识，调动科技人员的积极性和创造性，发挥他们的聪明才智，培养和提高劳动者的整体素质，在产品开发、研究、创新上取得突破，为县域经济注入知识含量和新的活力，才能形成经济的良性循环

四、攻克四个突破点——政府职能转变、企业体制创新、居民需求扩大、硬件环境优化

随着市场经济体制的逐步建立，政企分开、政资分开成为必然趋势。政府逐步改变了过去既扮演组织者又扮演实施者的角色，身份由资产所有者转变为社会管理者，变为县域经济的调控者、引导者和推动者。因此，要结合地方机构改革，把政府从宏观到微观、大事小事都要管的事务中解脱出来，真正把职能转变到统筹规划、制定政策、组织协调、提供服务、强化监督、增强保障上来。工作重点要从抓项目、抓企业转向构建良好的投资环境和经营环境，更多地运用经济杠杆和法律手段来调控社会经济运行，努力建设廉洁、勤政、务实、高效、有作为的政府。

企业体制创新的目标是建立现代企业制度。县属企业采取包、租、股、卖等放小改制的有效办法的同时，要加强企业法人治理结构的建立，培养和壮大懂经营、会管理、善营销、素质高的企业家队伍，还要通过产业联合、兼并重组和资本运营等方式，实现企业组织结构的整体创新。要在国有资产的运营改革中，借鉴发达地区的成功做法，建立起资产管理层——资本运营层——生产经营层为构架的新的县域企业管理体制。

居民需求是扩大内需的重要内容。县域经济发展中，无论是工业产品还是农副产品，目前都出现了较大范围的销售难。因此，如何加强市场开发，是关系县域经济能否正常发展的关键。一方面加强市场网络建设，开发农村市场潜力对县域经济发展十分重要。同时要积极发展科教文卫事业，加快房地产开发和住宅建设，使之成为新的消费热点和经济增长点。

硬件基础设施建设就是要加快基础设施包括农田水利、农村电网改造、村村通广播电视、修路、引水等方面的建设，通过以工代赈、退耕还草、林业生态工程建设等措施改变贫困地区的生产和生活条件，不断改善县域经济的发展环境，促进经济发展。

五、紧扣五个着力点——增长极、开放度、竞争力、市场化、调控力

(1)增长极：欠发达地区的县域经济还处于农业经济向工业化过渡阶段，因此，按照农业产业化——农村工业化——城乡一体化的县域经济发展轨迹，要在加快农业产业化发展步伐的同时，把工业经济作为县域经济主体的意识仍需进一步强化。这是县域经济一个重要增长极。要以小城镇建设为重点，推动乡镇工业的集聚和扩散，不断提高辐射带动作用。同时，要结合城镇规划、投资建设、户籍制度改革，推进城乡一体化建设进程，努力开拓县域经济发展的新路子。

(2)开放度：“入关”在即，机遇与挑战并存。因此，县域经济要积极加快对外开放步伐。一方面积极继续争取更多、更好地利用外资，加强同跨国公司和大财团的合作，通过老企业挂靠嫁接外资，改造老产品，以提高产品质量和技术含量，增强经济发展的外向度。同时，拓宽利用外资领域，优化外资投资导向，扩大向基础设施和技改项目投入。另一方面还要借鉴和利用国外的信息、技术，特别是管理模式和经验，提高对国际市场的亲和力，积极参与国际大循环和全球经济竞争，尽快形成新的规模优势、技术优势和产品优势，扩大在国际市场的占有份额。“外引”和“内联”对欠发达地区县域经济的发展同等重要。因此，要做好国内的开放，加强同发达地区的经济联合与协作，促进人才、技术、资金“为我所用”，推动县域经济发展。

(3)市场化：经济市场化程度是衡量县域经济发展水平的重要标志。县域经济应结合区域资源特点，建设有特色的商品流通大市场，利用区位和交通优势，发展各类商品交易专业市场，不断扩大市场容量，增强对周边经济的吸纳和吞吐能力；同时要加快建立要素市场，促进技术、人才、劳务、金融等中介市场的发育，增强广告、营销等行业协会的管理能力，形成功能完备的新型服务业。在产业领域，农业要发展订单农业、合同农业，建立健全社会化服务体系，实现市场与农户的有效对接，减少农民发展种植、养殖和加工业的市场风险。工业产品销售要更多地吸纳发达国家和地区先进的营销策略和手段，开展多种形式的订货会、交易会、