浅谈森林公安现行执法体制存在的问题及对策5篇

第一篇：浅谈森林公安现行执法体制存在的问题及对策

森林公安现行执法体制存在的问题及对策

近年来，随着国家对森林公安工作的高度重视，各级森林公安机构被设置为行政机关、民警使用政法专项编制、公安保障经费落实，执法力量得以加强，长期困绕森林公安发展的瓶颈问题得到了根本解决，极大地提高了民警工作积极性。在新形势下，作为森林公安机关更应充分履行职责，在林业部门、公安机关的坚强领导和指导下，理顺内部执法体制，规范执法行为，健全林业法制，强力打击涉林违法犯罪行为，为实现林业科学发展、又好又快发展作出应有贡献。

森林公安现行执法体制存在的主要问题

一、行政执法无完全主体资格

县级以上森林公安机关无独立执法主体资格。其主要表现在：一是机构多为各级林业主管部门内设，不能完全以自已的名义实施行政处罚。二是各级森林公安机关未实行财政一级预算，不能独立对外承担民事和法律责任。从而导致森林公安机关无法依法拥有与职责相统一的执法职权；森林公安查办案件，受作出处罚受部门利益左右，该立案的未能全部立案，个案处理难以到位。

二、职责权限不对等

森林公安机关依照《森林法》第二十条规定，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，可谓职责分明。然而事实上，我省县级以上大多数森林公安机关却没有履行职责相对应的执法权限，导致责权不对等。其主要表现在：

一是在履行维护社会治安秩序的法定职责上：《公安机关办理行政案件程序规定》第二章第十四条四项：国有林区的森林公安机关负责管辖林区内发生的案件。而对非国有林区的森林公安机

关应当管辖哪些治安行政案件并没有明确，森林公安怎能履职？

二是在履行保护辖区内森林资源的法定职责上：国家林业局、公安部《关于森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准》中，明确19种森林案件划归森林公安机关管辖。但管辖限制性条件多，而且很不完善，不同程度引发管辖争议。如：非法经营案件中，森林公安机关管辖买卖林业和陆生野生动物的经营许可证明文件的案件，而对没有买卖文件，直接从事非法经营林木种子、野生动植物等案件，却没明确界定给森林公安机关管辖；抢劫案件中，森林公安管辖抢劫国家重点保护陆生野生动物或其制品的案件，而对抢劫野生动植物、木材等，也没有明确由森林公安管辖，诸此等等，没有管辖权，就没有执法权，对未从犯罪客体去研究，去界定的案件管辖，与森林公安的法定职责相违背。

三是县级以上森林公安机构未成为独立法人单位，其不能以自已名义实施治安管理处罚和立案侦查刑事案件，其执法权限受到多方限制，与法定职责不能形成有机统一，严重影响森林公安机关正常履行职责。但在江西等省得到了根本性的解决，森林公安自己可以单独行使刑事司法权和实施治安管理处罚。

三是层级管理不协调

其主要表现在：一是层级执法监督没有完全到位，对基层执法活动缺乏动态监督。二是层级管辖不明确。县级以上森林公安机关多属管理型，森林案件多由基层查处。而基层受警力、装备、技术、财力、专业知识等制约，缺乏处置应对大要、疑难案件的能力，很难冲破关系网和地方保护主义束缚，案件质量很难得到保证。三是层级警力资源未整合。各级森林公安执法各自为政，缺乏形成“一股绳”，重大、特大案件查处无声无息，森林公安地位实难提高。

四、联动机制不健全

涉林行政许可、资源管理与公安执法“三权”分离，各司其职，各负其责。审批者只管依法审批，管理者只管如何规范，执法部门只管依法办事，没有形成整体联动，信息资源没有完全形成共享。执法部门对审批情况缺乏动态掌握，审批单位对审批对象守法情况缺乏动态了解，管理部门的管理措施大多来自理论研究，缺乏可操作性。如保护野生植物的“野生”，在司法实践中，无法证实和认定。整体联动机制和协调监督机制的不健全，一定程度上影响森林公安执法办案。

森林公安机关在行政上服从林业主管部门领导，业务上接受当地公安机关指导，管人与管事没有形成整体联动，一定程度制约了民警积极性发挥。

森林公安执法体制对策

一、县级以上森林公安局应成为林业厅（局）直属法人机构，独立承担法律责任

1、根据相关规定，森林公安机关实行林业和公安部门双重领导的管理体制。既是同级林业主管部门管理的行政机关，又是同级公安机关的序列机构。因此，各级森林公安机构必须服从林业主管部门领导，并在当地公安机关指导下开展业务工作，森林公安必须服从服务于林业工作总体大局。

2、县级以上森林公安机构统一设置为森林公安局，同时加挂森林警察总（支、大）队牌子。应当依法享有查处部分林业行政案件、所有涉林治安案件、森林公园、森林和陆生野生动物类型自然保护区内所有治安案件的处罚权、涉林刑事案件侦查权（这个问题在江西基本上得到了解决），有依法申请人民法院强制执行的权利和承担违法行政赔偿的法定义务，森林公安局应当成为各级林业主管部门直属二级独立法人单位。

3、森林公安经费保障主要用于森林公安履行职责，在不增加财政负担的情况下，实行财政单列，一级核算。

二、明晰各级森林公安机关执法权限，从严规范执法行为

1治安管理方面：根据《治安管理处罚法》第91条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下罚款可以由公安派出所决定。”和《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释

（一）》第十项：根据有关法律，铁路、交通、民航、森林公安机关依法负责其管辖范围内的治安管理工作，县级以上铁路、交通、民航、森林公安机关对其管辖的治安案件，可以依法作出治安管理处罚决定，铁路、交通、民航、森林公安派出所可以作出警告、500元以下罚款的治安管理处罚决定。同时，《森林法》中赋予森林公安机关有维护社会治安秩序，保护森林资源的法定职责。由此可鉴，县级以上森林公安局（含县级）一是有维护森林公园、森林和陆生野生动物类型自然保护区内治安秩序的法定职责，有对辖区内特种行业、交通等实行治安管理，对所发生的治安案件予以受理和处罚的权利。二是对涉林治安案件有管辖权。三是可以自已的名义作出治安管理处罚决定。四是留置盘问、传唤、检查等措施应由县级以上森林公安机关负责人审查批准。这个问题在江西也得到了解决。

2、刑事侦查方面：《公安部关于严厉打击破坏野生动物资源违法犯罪活动的通知》（公通字[2000]58号）第三条规定：森林公安机关是从事森林和野生动物保护的专门公安机关，负责侦查其辖区内的破坏森林和野生动物资源刑事案件。县级以上森林公安局、森林公安分局负责重大集团犯罪和下级森林公安机关侦破有困难的重大刑事案件的侦查，经森林公安机关负责人批准予以立案侦查、依法采取强制措施，可直接向同级人民检察院提请审查批准逮捕、移送审查起诉。森林公安机关未设看守所的，扣留、逮捕的犯罪嫌疑人，由地方看守所负责羁押。此项规定明确赋予县级以上（含县级）森林公安局侦办刑事案件的执法权限，最高人民法院、最高人民检察院、公安部应据此进一步明确，从而消除各地认识不统一，操作不规范问题。这个江西省高级人民法院、人民检察院、公安厅早在2007年就以文件形式作出了明确的规定。

3、林政管理与处罚方面：根据《森林法》第二十条规定和国家林业局授权，森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大队可以自已的名义，代行《森林法》第39条、42条、43条、44条规定的行政处罚权。查办其它林政案件，以林业主管部门名义实施行政处罚。

三、森林案件实行层级管理，明确各级受案范围，从而有力查处森林案件

1、县森林公安局负责查处一般刑事案件、涉林治安案件和林业行政案件，市森林公安局负责查处重大的、疑难的或社会影响较大的森林刑事、治安案件和林业行政案件，省森林公安局负责查处数量特别巨大、情节特别严重或社会影响特大的森林刑事、治安、林政案件。上级森林公安机关也可指派下级森林公安机关管辖案件，也可自主决定受理应当由下级森林公安机关受理的案件。

2、省森林公安局为市森林公安局所办案件的行政复议单位，市森林公安局为县森林公安局所办案件的行政复议单位，县森林公安局为林区派出所所办案件的行政复议单位。

3、县级以上森林公安机关应强化刑侦、治安、法制力量，把刑案侦破作为森林公安工作的突破口，下大力气，下苦功夫查处一批影响大，情节特别严重的大要案件，努力提升森林公安社会地位和形象，各级法制部门要把关审查案件质量，加强执法调研，统一执法口径，建立健全适用性强的林业法制体系。各级林业主管部门应建立鉴定机构，具体负责对珍贵树木鉴定、野生动植物鉴定、损失鉴定等，为案件定性和侦破指引方向；加强协作机制建立，管理部门、审批机关要与森林公安实行信息资源共享，相互监督，互通情况，形成合力。

四、加强执法监督，提高侦查破案能力和水平

1、森林公安负责人继续实行“上管一级”，未经上级森林公安机关同意，组织部门不得任免。

2、加强执法质量考核。上级森林公安机关应不定期对下级森林公安所办案件材料进行审查，对执法活动全过程监督，及时发现并纠正不规范行为，定期制发执法质量通报，努力提高办案件人员的执法能力和水平。

3、完善责任追究制度。上级森林公安机关要敢于问事、问人、问责，对错案、败诉案、违法执法等严格行政问责，强力推进效能建设，确保政令通畅，廉洁高效。

万载县森林公安局 二0一一年五月十六日

第二篇：浅谈森林公安现行执法体制存在的问题

浅谈森林公安现行执法体制存在的问题

同心县公安局森林派出所 马晓晴

森林公安有着“森林卫士”的光荣称号。其主要职责是负责查处破坏森林和野生动植物资源、森林火灾刑事案件和林业行政案件。通过半年时间的工作学习，我想对当前基层森林公安机关存在的一些问题如双重管理、执法体制等问题上谈一些自己的看法。

森林公安作为一个专业性的警种。不同于其他普通行政执法机关，其身份是人民警察，必然比其他的行政执法部门拥有更大的强制力和执法权威，因此在打击破坏森林资源和野生动植物资源方面发挥了不可替代的重要作用。由于现行双重管理体制决定了森林公安是受制于林业主管部门。森林公安的身份特殊，拥有普通行政执法人员所没有的强制力，但林业主管部门可以随意调用警力去从事与人民警察无关的非警务活动，严重损害了公安队伍的形象和权威。而本身的打击破坏森林和野生动物资源的职责无法有效履行，这种情况在不同程度存在。

森林公安行政领导属于林业主管部门。但是主管部门并不具备管理公安队伍的条件和经验，只是按照林业部门的管理方式进行管理，而地方公安机关在缺乏相应的权利下没有责任心去管理，在两头管理两头都管不好的情况下，致使森林公安的正规化建设严重滞后，成为公安系统中的“杂牌军”。虽然森林公安在业务上受地方公安的指导，但与地方公安的关系却又不是很紧密。虽然森林派出所也挂有某某公安局森林派出所的牌子，但更多的时候，地方公安也不把森林公安看成是一个系统的，而是兄弟单位。比地方公安的信息传达相对滞后。森林公安机关在 办案中比较被动，涉及一些刑事案件时，往往要请教地方公安，再加上上级森林公安机关的指导又不多，长期以来，森林公安民警的政策水平、办案能力及办案节奏与地方公安的差距也是显而易见的，民警在谈到地方公安民警时也自愧不如。例如执行统一训练标准落实也很难。每年实战必训的“三个必训”制度。森林公安缺乏相应的基础设施和资源，除了新警培训、晋升警衔到南京森林公安学校培训外，基层和一线民警实战培训严重缺乏。在大练兵活动中森林公安要么划入地方公安统一实施，要么自己小打小闹，有的甚至作表面文章，敷衍了事。

森林公安行政执法主体模糊复杂。按照《森林法》《森林法实施条例》的相关规定，县级以上林业主管部门行使林业行政处罚权，是林业行政处罚的唯一主体。森林公安作为林业主管部门的内设机构，既不属于《行政处罚法》规定中法律法规授权组织，也不属于受委托组织，而是一个根据法律规定由部门授权的特殊组织。对于其他案件的查处，森林公安则属于林业主管部门的内设机构，按照《行政处罚法》的规定，行政机构的内设机构是不能以自己的名义单独作出处罚决定的。没有独立的行政处罚权，致使执法主体难以认定，民警的合法权益和警务活动得不到有效保障。当森林公安以自己的名义独立作出行政处罚时，此时森林公安民警应该算是以人民警察的身份去执行警务，按照《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》的规定，应该可以享有相应的合法权益和警务保障。如在遇到暴力抗法、严重妨碍执行公务等情况时，可以使用警械直至武器来保障民警的人身权益，以完成法律、法规赋予的任务。而以归属林业主管部门名义作出行政处罚时，森林公安机关不 是一个独立的行政处罚主体，身份是林业主管部门的普通行政执法人员，不再享有法律法规赋予人民警察的合法权益和警务保障。持有国家林业局核发的林业行政执法证件，表明森林公安民警查处林业行政案件时的身份是林业行政执法人员，而不是人民警察。穿着人民警察的警服去查处林业行政案件，其身份却是普通行政执法人员，极大削弱了民警合法权益的保护力度。其他警种没有类似的情况，如铁路警察、缉私警察、民航警察，他们都是由法律直接授权如《铁路法》《海关法》《民航法》，然后再按管辖范围直接行使行政处罚权和刑事侦查权，根本不存在身份和主体模糊复杂的现象。由此引发了森林公安行使行政处罚权的身份和主体的讨论和争议。

第三篇：当前森林公安执法工作中存在的问题与对策

当前森林公安执法工作中存在的问题与对策

林伟军

森林公安作为国家公安机关派驻林区的武装性质的治安行政力量，是国家公安机关的一个专业警种，是人民民主专政的重要工具，肩负着保护森林资源安全，维护林区治安稳定，打击破坏森林资源违法犯罪，保障林业建设顺利进行的神圣使命。在新形势下，作为森林公安机关更应充分履行职责，在林业主管部门、地方公安机关坚强领导和指导下，理顺内部执法体制，规范执法行为，健全林业法制，强力打击破坏森林及野生动植物资源的违法犯罪行为，为实现林业可持续健康发展作出应有贡献。

一、当前森林公安执法过程中存在的问题

（一）森林公安执法主体资格未能得到充分体现

县区级以上森林公安机构多为各级林业主管部门内设，并同时受林业、地方公安和上级森林公安管理和指导，内设机构依照国家有关规定不能以自己的名义实施处罚和立案侦查刑事案件。同时，各级森林公安机关未实行财政一级预算，不能独立对外承担民事和法律责任。

（二）案件管辖权限不明确

一是治安案件管辖方面：森林公安机关以保护森林资源为己任，理应受案查处所有涉林治安案件，而《公安机关办理行政案件程序规定》第二章第十四条四项：国有林区的森林公安机关负责管辖林区内发生的案件。而对非国有林区的森林公安机关应当管辖哪些治安案件却没有明确，导致部分森林公安机构无法以自己的名义查处涉林治安案件。

二是刑事案件管辖方面：在国家林业局、公安部《关于森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准》中，明确19种森林案件划归森林公安机关管辖。管辖限制性条件多，而且很不完善，不同程度引发管辖争议。在刑事案件提请批捕和移送起诉时，常因事实不清、证据不足、一手材料简单粗糙和所收集证据不够全面客观而导致质量不高，因此对检察院不批捕、不起诉案件较少提出复议、复核，致使一些本应受到惩处的案犯未能受到应有的惩处。

三是县区级以上森林公安机关管辖案件范围不明确。森林案件大多由县级森林公安查办，而县级森林公安受警力、装备、技术等制约，缺乏处置应对大要案件的能力。一些受地方保护主义影响的案件以及地方重点工程非法占用林地、滥伐林木等案件，很难得到有效处理。

（三）执法权限受到限制。

当前，我省县级以上森林公安机关大多数未能以自己名义办理治安案件和立案侦查森林刑事案件并采取刑事强制措施，提请批准逮捕及移送起诉。一是《森林法》中赋予森林公安机关的职责与森林公安机关所拥有的职权没有形成有机统一，有责无权，履职困难，森林公安办案，其他名义处罚。二是留置盘问、传唤、检查、行政处罚等手续报批复杂，侦查破案效率低下。三是森林公安查办案件，受专业知识和认知影响，受作出处罚、采取强制措施的部门左右，该立案的未能全部立案，个案处理难以到位。

（四）管理与执法脱节，管人和管事脱节，没有形成合力。涉林行政许可、资源管理与公安执法“三权”分离，各行其是，审批者只管依法审批，管理者只管如何规范，执法部门只管依法办事。其结果是屡教不改，连续作案的违法人员仍然能获得涉林审批；这边办案，那边审批；执法机关不了解审批和资源管理信息，浪费警力物力现象依旧十分突出，“三权”没有形成统一，协调监督机制尚未形成，信息资源共享制度不健全，一定程度上影响执法办案。同时，森林公安机关在行政上服从林业主管部门领导，业务上接受当地公安机关指导，管人与管事没有形成整体联动，一定程度上也制约了民警积极性发挥。

（五）需求与要求存在很大冲突。

一是随着经济社会的不断发展，林区治安态势日趋严峻，一方面森林公安派出所警力需求量增加，但实际情况却是警力配备严重缺编，如一个林区面积约32万亩的区域，只有4名警力；另一方面，因历史原因形成的森林公安派出所民警年龄结构不合理，综合素质参差不齐，导致工作整体效能大打折扣。如我区4名警力中45-55周岁2人（大专），35-45周岁1人（大本），35周岁下1人（高中）。因此，当前森林公安派出所在警力需求上，既要求一定的量，又要追求一定的质，要从科技强警、提高民警整体素质入手，力求工作效能的最大化。二是基层森林公安民警政治待遇低下，执法保障不到位。如县级森林公安机关，因为有限的职位，像森林公安派出所民警即使奋斗一辈子还是个科员，个人发展空间十分有限。加上森林公安派出所的行政经费未完全得到保障，民警的保障更为欠缺。有的森林公安派出所受财力限制，往往依靠林业局对“罚没款”的回拨填充经费，以支撑日常开支，民警的执勤岗位津贴不能正常到位，势必影响基层森林公安民警的工作积极性和森林公安队伍的整体战斗力。

二、做好森林公安执法工作的对策

（一）县级以上森林公安局应成为独立的法人机构，独立承担民事责任和法律责任。

一是根据相关规定，森林公安机关实行林业和公安部门双重领导的管理体制。既是同级林业主管部门管理的行政机关，又是同级公安机关的序列机构。因此，各级森林公安机构必须服从林业主管部门领导，并在当地公安机关指导下开展业务，森林公安工作必须服从服务于林业工作总体大局。

二是县级以上森林公安机构统一设置为森林公安局，同时加挂森林警察总（支、大）队牌子。应当依法享有查处部分林业行政案件和涉林治安案件处罚权，涉林刑事案件侦查权，有依法申请人民法院强制执行的权利和承担违法行政赔偿的法定义务，森林公安局应当成为各级林业主管部门直属二级独立法人单位。

三是森林公安经费保障主要用于森林公安履行职责，在不增加财政负担的情况下，实行财政单列，一级核算。

（二）明晰森林公安机关职责权限

在治安管理方面，县级以上森林公安局可根据《治安管理处罚法》、《森林法》等的规定做到：一是有维护社会治安秩序，保护森林资源的法定职责。二是对涉林治安案件的管辖权。三是可以自己的名义作出治安管理处罚决定。四是留置盘问、传唤、检查等措施应由县级以上森林公安机关负责人审查批准。

在刑事侦查方面，县级以上森林公安局可依据《关于严厉打击破坏野生动物资源违法犯罪活动的通知》执行执法权限，高级人民法院、人民检察院、公安厅应据此进一步明确，从而消除各地认识不统一，操作不规范问题。

（三）实行层级管理，明确各级受案范围，有力查处森林案件。一是县森林公安局负责查处一般刑事案件、涉林治安案件和林业行政案件。上级森林公安机关也可指派下级森林公安机关管辖案件，也可自主决定受理应当由下级森林公安机关受理的案件。

二是市森林公安局为县森林公安局所办案件的行政复议单位，县森林公安局为林区派出所所办案件的行政复议单位。

三是县级以上森林公安机关应强化刑侦、治安、法制力量，把刑案侦破作为森林公安工作的突破口，下大力气，下苦功夫查处一批影响大，情节严重的大要案件，努力提升森林公安社会地位和形象。

四是改善执法环境。在内部，要能创造有利于基层执法的工作环境，合理划分公安机关的职责权限，明确一线执法单位、每个执法岗位应该干什么、怎么干、负什么责任，切实解决责任不明的问题。

（四）加强执法监督，提高侦查破案能力和水平。

一是森林公安负责人必须继续实行“上管一级”，未经上级森林公安机关同意，组织部门不得任免。

二是加强执法质量考核。上级森林公安机关应不定期对下级森林公安所办案件材料进行审查，对执法活动进行全程监督，及时发现并纠正不规范行为，定期制发执法质量通报，努力提高办案件人员的执法能力和水平。

三是完善责任追究制度。上级森林公安机关要敢于问事、问人、问责，对错案、败诉案、违法执法等严格行政问责，强力推进交通建设，确保政令通畅，廉洁高效。

（五）要坚持以人为本原则，提高工作效率。

森林公安派出所规范化建设要取得稳步和谐发展，关键在人，一是要能够做到四个注重：即注重合理选用、调配派出所民警；注重提高民警的综合、整体素质；注重发挥民警的工作积极性、主动性和创新性；注重构筑民警扎根派出所工作的“安心工程”。二是要进一步落实执法保障。第一是能落实基层经费保障，解决经费欠缺、装备落后的问题，建立经费保障长效机制。第二是能加强一线警力保障。第三是能聘用文职人员置换警力充实基层，缓解基层一线执法警力的不足。

第四篇：浅论森林公安体制问题与思考

浅论森林公安体制问题与思考

摘要：森林公安机关担负着保护国家森林安全，维护辖区社会治安秩序的任务。尤其是在我国林业进入改革发展阶段的新时期，森林公安队伍的正规化建设面临着众多的机遇与挑战，同时在面临着诸多的制约因素。如何保证森林公安队伍的稳定性，成为建设森林公安的关键问题。在本文中，笔者根据自己在基层实习的所见所闻，举例说明为何森林公安需要稳定的发展体制，并针对森林公安中存在的实质性问题，提出自己的粗浅见解，为森林公安的未来建设提供一定的参考。

关键词：森林公安、体制、双重领导、编制

森林公安机关担负着保护国家森林安全，维护辖区社会治安秩序的任务。尤其是在我国林业进入改革发展阶段的新时期，森林公安队伍的正规化建设面临着众多的机遇与挑战，同时在面临着诸多的制约因素。如何保证森林公安队伍的稳定性，成为建设森林公安的关键问题。

目前森林公安在各地方形成的体制大同小异，但体现在不同地方的重点林区又存在着一定的差异性。现就森林公安一些特别体制与制约其建设的弊端进行浅析，从重点林区基层森林公安的现状出发，对一些非重点林区森林公安中存在的一些普遍问题做出分析，并针对某些问题提出自己的一些粗浅的认识；同时根据笔者本人在基层实习的所见所闻进行举例论证，说明为何森林公安急需稳定的体制。针对基层森林公安系统中存在的实质性问题，提出一定的见解，为未来的森林公安建设提供一定的参考。

一、编制复杂多样，双重管理限制发展；

森林公安目前体制的特点之一就是“双重领导”，这种体制是在1984年5月经国务院批准的，即在林业部设公安局，列入公安部序列，接受林业部、公安部的双重领导。各级林业公安机关也都列入公安序列，实行“条块结合、一块为主”的管理体制。森林公安作为林业部门的职能机构、公安机关的派出机构，林业部门是其主要的管理部门，同时接受公安部门的业务性指导。人员编制则在林业部行政编制内调剂解决。可以看出，双重管制体制是计划经济时代的产物，是

与当时的政治、经济体制相适应的。计划经济时代的体制特点是小而全，大而全，政企、政事不分，部门办社会就是对其真实的写照。如体制改革前的民航、铁路公安以及林业部门，同属一个系统，其中包含了行政、事业、企业等职能。在这种体制下，形成了部门办公安，公安依附于部门的局面。

随着市场经济的发展和政治、经济体制改革的不断深入，计划经济体制逐步瓦解，传统的政企不分的体制弊端已经逐步显现。

森林公安作为一个专业性的警种，其主要的职责是在国家林业局和公安部的授权下，按照《刑法》、《刑事诉讼法》、《森林法》等法律法规，负责对破坏森林和野生动物资源的刑事案件的侦查和林业行政案件的查处。由于森林公安不同于其他普通行政法机关，其身份是人民警察，必然比其他的行政执法部门拥有更大的强制力和执法权，因此在打击破坏森林及野生动物资源的违法行为方面发挥了不可替代的作用。

但森林公安在公安部门和林业部门的双重管制下，其林业主管部门往往掌握了其财政权和人事权。在部分重点林区，涉案较多的地区，地方森林公安已拥有独立的财政权，但仍摆脱不了当地林业部门对其人事权的掌控。森林公安属于公安系统中重要的警种，受国家编制制约，调出容易调入难，每增加一名警员都需要事先报经主管部门和领导同意，并要通过很多招聘考试程序，这些繁琐的程序在一定程度上造成了警员不足的现象。事实上，虽然已经有警员编制，但由于当地林业部门主管人事大权，森林公安人员即便已经由警方招入，其正式工作还需要林业部门的认可和落实。这从侧面造成了森林公安系统人员整体更新慢，缺少专业人才，浮现出警编偏少的局面。另外因为林业地方政企认可森林公安的人民警察以及企事业员工的双重身份，所以也使得他们能够将一些林业员工安插进森林公安的队伍，使得森林公安专业性不断下降，损坏了森林公安的形象。

虽然有些地方的森林公安掌握了独立的财政权，但是其专业能力越强，林业主管部门对其人事编制的控制就越严格。而且“靠山吃山，靠水吃水”，当地森林公安为了自保，也不得不驱就于地方林业部门的势力之下。

二、森林公安的执法权限及执行问题

执法权问题:

《森林法》第20条规定“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院主管部门授权的范围内，代行本法第39条，第42条，第43条，第44条规定的行政处罚权。”森林公安的职责除了维护辖区社会秩序，保护辖区内的森林资源外，还包括在国务院林业主管部门的授权范围内代行森林法的行政法权和处罚权，这就界定了森林公安机关与林业管理部门在行政执法方面的法律关系。

《林业行政处罚程序规定》第6条规定:“实施林业行政处罚的机关，必须是县级以上林业行政主管部门依法委托的组织。其他任何机关和组织，不得实施林业行政处罚。”据此，《森林法》就是林业主管部门拥有林业行政执法权的法律依据，而行使行政执法权的主体就是县级以上林业行政主管部门。

由此可知，森林公安拥有《森林法》里规定的林业行政执法和林业行政主管部门授权的林业行政执法权。这也就划定了森林公安在其林业行政执法和林业行政执法权中与林业主管部门的执法界限。《国家林业局关于森林公安机关查处林业行政安检有关问题的通知》（林安发【2001】146号）（以下简称通知）第一条规定：“森林公安机关可以以其归属的林业行政主管部门的名义查处各类林业行政案件，在《林业行政处罚决定书》上盖林业主管部门的印章。”“森林公安局，森林公安分局所属的派出所应以森林公安局、森林分居的名义做出林业行政处罚，在《林业行政处罚决定书》上盖森林公安局，森林公安分局的印章。”也就是说，森林公安派出所的行政执法权限是有限的，在办理林业行政案件时，没有独立的林业行政执法权，具体的行政执法活动是以其归属的林业行政主管部门或其上一级森林公安机关的名义进行的。

这里应注意的是，有些地市级有森林公安局或森林公安分局，这就对林业行政执法提供可便性。但有些地市级林区虽有森林公安局所属派出所机构，其林业行政执法活动和行政执法是以其归属的林业行政主管部门或其上一级公安机关的名义进行的，这就对森林公安机关直接打击惩治犯罪行为造成了间接不可便性。不可不提的是有些重点林区像东三省、内蒙古、秦岭一带以及川滇一些的重点林区，其林业部门在当地的可发挥性直接关系着当地地市级一些单位的发展，乃至制约着当地经济的发展。这就在一定程度上阻碍了其森林公安分局的派出所对违法犯罪活动的打击，黑龙江省某市级地区的林业部门非法利用国家土地，改

造林地用途，私设公墓，称为皇陵，并为公墓的出售打造了一系列价格单。黑龙江的林业在其地区经济中的重要性可想而知，但就在此重点林区都会发生这样的事件，那么全国非重点林区的森林公安机构的可作为性就更为微小。回到上面谈到的黑龙江某市的例子，在此重点森林保护区发生这样的事情，并非森林公安不作为，当地森林公安局的执法权、刑事侦查权、治安管理权属省级森林公安直接授权执法，这使得当地森林公安的执法性和可发挥性得到加强。而其人事管理权仍然归当地林业主管部门管理，因此可以得知，此类事件的发生，非当地森林公安不作为，实在是其森林公安人员不得作为而导致。

若追究以上事例的真正原因，只能从森林公安的编制等一些问题中进行深入探究，或许能够发现根源性的因素。

三、森林公安执法活动的本身及对象问题

关于森林公安民警在执法活动中的身份问题。首先阐明森林公安的自身性质。森林公安机关既有治安处罚权，又具有行政处罚权。很多森林公安在警务活动中，对自己的身份问题不太注意，随意亮证，以警察证作为办理所有案件的通用证件，这是一种错误的做法，应予以节制。《林业行政处罚程序》第14条规定：“林业行政执法人员调查处理林业行政案件时，应当向当事人或者有关人员出示国家林业局统一核发的林业行政执法证件。”森林公安民警在办理林业行政案件时出示的合法证件应当是林业行政执法证而不是警察证，警察证是在从事林区治安案件或除林业行政案件以外的其他警务活动时应出示的合法证件。

森林公安民警的执法对象问题。首先上述提到森林公安身份有两重性。一是林区执法人员，二是警察。两种身份既有互相包容性，也有区别性。林区执法人员主要针对的是涉及林业方面的犯罪对象，但往往在涉林犯罪率较高的地区，同样涉林经济水平也相对较高。当涉林犯罪人员是当地林业部门的人员时，森林公安应该如何面对？因为当地林业主管部门的主管范围下设有林业检查站、林场、森林消防等多个内设机构，都属于企业单位，其工作人员和森林公安一样都属于当地的林业主管部门，并掌管人事大权，与当地政府共同承担领导权力。可想而知，当林业人员涉林犯案时，森林公安的作为的可发挥性能有多大。

四、专项经费少，森林公安“生存”与执法技术问题

森林公安专项经费来源不稳定，且渠道并不通畅。无专项经费就导致森林公安基层建设严重滞后，欠账过多。

目前森林公安的基础经费主要来源有两种；一种是靠当地林业主管部门养活。当然这就更直接制约了森林公安的生存问题。二是自己创收，自力更生。在东北重点林区，有些森林公安机关仍依靠当地林业主管部门养活，形成了“林业兴、森公旺”的局面。另外一些森林公安机关虽然已脱离了当地林业部门“养活”的钳制性，但其形成自己创收的生存方式并不容易，即使相对容易其稳定性也很不乐观。

据基层森林公安民警介绍，若是大案要案，没收的费用上缴之后，省林业厅会通过财政部门下发给办案的森林公安机关百分之几的办案经费。虽然这能大大促进森林公安打击犯罪及破案的速度及能力，但其这一经费来源很不稳定。

专项经费少，直接制约着森林公安人员素质与森林公安办案的技术手段。在这方面与地方公安相比，有着天壤之别。除了正常的警衔晋升培训外，真正组织专业刑侦培训的机会是少之又少。虽有刑事侦查权，但是使用的途径和手段大部分还是依附当地公安协助，也就导致了案件侦查的不便。

另外，日常业务的指导、业务的交流、经费的保障、执法规范、权益保护等，这些都是基层森林公安系统中亟待解决的问题。

国家林业局、公安部关于加强森林公安队伍建设的意见中指出：“各级领导要认真落实好‘从优待警’的政策，要加大工作力度，广开经费渠道，积极筹措资金，确保中央规定的公安民警生活待遇高于地方，略低于军队的工资待遇在森林公安机关得到落实，兑现并根据国家经济和社会发展水平不断提高森林公安民警岗位，警衔等有关津贴，落实民警年休假和体检制度，妥善解决民警的奖励，职级抚恤，医疗保险等政治、经济待遇”。

无经费，无专业性人才，即使有专业的技术手段和途径，也无技术人员，这是制约森林公安发展的致命问题。

五、森林公安得到的授权问题

森林公安作为公安机关的组成部分，森林公安的职责是有明确规定的，包括19类刑事案件的刑事侦查，4类案件的林业行政处罚，对尚不构成刑事处罚的森林治安案件的治安处罚，另外就是《人民警察法》规定的警察职责。根据依法行

政的原理，森林公安机关不应该再享有其他职权。

但是现实生活中，除以上执法权限，森林公安机关往往还承担大量的其他执法职责，比如野生动物行政执法，森林火灾案件行政执法，林地行政执法等等。这类行政执法活动，往往以林业行政部门的“口头委托授权”、甚至是口头指令形式产生，有的是以森林公安民警参与林业行政主管部门的名义查处《陆生野生动物保护实施条件》、珍稀野生植物保护条例》、《自然保护区管理条例》、《森林防火条例》等法律法规中需要进行行政处罚的各类林业行政案件。

以上执法的权力来源都是受当地林业主管部门的委托。但据悉，林业部门内部有自己的内设机构和林政科（林政查缉大队）。在森林公安口头被授权的执法与林业内设机构林政查缉大队的执法相制约时，森林公安应当衡量轻重而定夺。

六、森林公安的发展与未来建设问题

目前来讲，东三省、内蒙古、川滇等地区为国内首要林区。综合比较，我国目前木材大部分靠进口木材，但国内的木材消耗量却日益剧增，我国人均森林蓄积量不足10立方米。为保护国内有限的木材资源，减少外汇支出，寻找合适的木材精优品成为当务之急。

综上所述，要改善林业危机就要保护林业资源，森林公安作为森林的保护卫士，如未得到好的保障，必然导致其不能有效地保护我国的森林资源。

七、对森林公安体制发展提出的一些浅析与对策

（一）理顺森林公安的管理机制和保障机制，将“双重领导”改为森林公安机构自行体系的管理，使管事和管人相统一。

2009年11月5日，迪庆州森林公安局更名生态安全警察局，成为我省首个

【1】 州市政府主管生态环境安全的行政执法和刑事执法职能部门。其目的是有效发挥森林公安机关保护生态环境安全的行政和刑事执法作用，着力提升迪庆高原各族人民的居住和生存环境。

以上述迪庆州为榜样，协调“双重领导”制度，是森林公安正规化建设的首要问题。

（二）落实经费，解决森林公安发展经费渠道等“瓶颈”问题，尽可能满足森林公安现代化建设所需的经费。

完善森林公安警务化正规装备，由省级统一添置，统一配发到基层所队。同时落实完善警务网络技术与专业设施，使之能够有效及时地防护与打击犯罪。

（三）增加编制，解决警力不足问题。

增加森林公安系统招录编制，强化森林公安队伍，为其招揽专业人才。目前，我国为森林公安培育的专业人才大多外流到了其他警种，这大都是森林公安体制与民警保障的问题导致。所以要解决警力不足，首先要解决其体制建设与经费来源问题。同时增加警务正规化培训与考核，规范森林公安队伍的建设。

（四）出台专业的森林公安奖惩制度。

尽快出台专业化的森林公安奖惩体系，为正规的警务管理综合体系提供服务。

参考文献：

[1] 迪庆州［J］.维西森林公安简报，2000 [2] 摘自《国家林业局、公安部关于加强森林公安队伍建设的意见》

第五篇：我国现行司法体制存在的问题、危害及对策讲解

我国现行司法体制存在的问题、危害及对策

内 容 摘 要

我国现行的司法体制存在哪些问题呢？正如最高人民法院院长肖杨的概括：司法权力地方化，审判活动行政化、法官职业大众化。

但在实际工作中，法检两院的人事权，财权牢牢的控制在政府手中，法院、检察院的产生，法官、检察官的任免，司法人事，司法经费都在同级地方控制之下，这就是司法权力地方化产生的根源。

法检两院在宪法中地位与其在日常工作中的实际现状之间所产生的这种不一致，即司法权力地方化的存在，必然产生出相应的问题和危害。

司法机关的工作本性在于独立行使检察权、审判权，而司法活动行政化却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉的将司法机关纳入自己的管理之下。司法机关行政化的外部和内部管理机制，加剧并直接影响了司法的效率，即不利于司法工作的开展，更不利于司法队伍整体素质的提高。

要改变司法权力地方化的现状，就要改变司法机关与行政机关在人、财、物上的人身依附关系，使司法机关意志不再因其经济命脉控制在行政机关手中，就不得不服从行政机关意志。

要改变司法活动行政化的现状，除了在外部环境上改变司法机关是行政机关自然延伸的现状外，还要对司法机关内部相应的行政化的管理机制进行改革。

要改变我国司法官职业大众化的弊端，就要在司法官的选用、选拔标准上进行改革，要大力拓展经过正规高等教育的法律人才进入司法机关的主渠道。保障司法官职务的稳定性和精英化，这样的司法队伍才能有勇气和能力，抵御地方和部门保护，公平审判和法制统一才能实现。

近年来，社会实践中的司法腐败现象不断出现，社会要求对现行司法制度进行改革的呼声日渐强烈。国家也成立了由有关机构牵头成立的司法体制改革领导小组。

那么，我国现行的司法体制存在哪些问题呢？正如最高人民法院院长肖扬的概括：司法权力地方化，审判活动行政化、法官职业大众化。

一、司法权力地方化

2003年来，在我国首飞航天员杨利伟的家乡－－辽宁省葫芦岛市发生了这样一件事：当地的法检两院经中共葫芦岛市委批准，集体退出了由葫芦岛市人民政府主办的行风评议活动，理由是法检两院作为“一府两院”中的“两院”，并非政府下属的两个工作部门，而是与政府平行的独立国家机关，与政府并无隶属关系，因此法检两院参与行风评议是无法律依据的，也是与我国宪法中规定的一府两院之间的平行关系相矛盾的。

此举在葫芦岛市广大人民群众中引起了不小的争论。群众说：“法检两院有什么特殊的，为什么要退出行风评议，是不是今年的工作做的不好心虚，害怕参加行风评议后得个倒数，不敢参加了？”有关业内人士说：“只要法检两院的人权、财权仍旧控制在政府手中，法检两院是否退出行风评议都没有什么实质性意义。”而一些法律专家说：“葫芦岛市法检两院退出当地政府主办的行风评议，对我国的司法体制改革将产生积极影响。”（1）

葫芦岛市法检两院集体退出行风评议，从一个侧面反映了司法机关对自身宪法地位的觉醒，也反映了很多人头脑中司法权力地方化是那么的自然而然。

那么在我国宪法中法检两院与政府之间实质究竟是一种什么关系，在现实生活中又是什么样子；司法权力地方化究竟是怎么产生的呢？

宪法是国家的根本大法。我国对国家机构的设置如宪法中规定的那样：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”（2）国家行政机关，审判机关，检察机关都由人民代表大会产生，对他负责，受他监督。这也就是说：国家权力由人民代表大会代表人民统一行使，在人民代表大会下，设立国家的行政机关，审判机关、检察机关分别行使部分国家权力；在这种国家权力结构中，审判机关、检察机关、行政机关是平行的，在宪政制度中均具有独立的法律地位，并不能说谁在谁之上，或谁领导谁。

但在实际工作中，法检两院与政府之间的关系却发生了微妙的变化，正如有的业内人士讨论的那样，法检两院的人事权，财权牢牢的控制在政府手中，法院、检察院的产生，法官、检察官的任免，司法人事，司法经费都在同级地方控制之下，这样，法检两院与政府在实际工作中的关系与宪法中的规定就相去甚远了。不是互不隶属，互相独立的关系了，而是在一定程度上法检两院越来越像同级政府的两个工作部门，与卫生局、审计局、民政局等政府工作部门越来越接近了，这就是司法权力地方化产生的根源。

法检两院在宪法中地位与其在日常工作中的实际现状之间所产生的这种不一致，即司法权力地方化的存在，必然产生出相应的问题和危害。

（一）宪法权威受到挑战。法检两院在宪法中与政府平起平坐，互不隶属，互相独立的关系，到了日常生活中却变成了法检两院越来越像政府手下的两个工作部门；如某地政府在城市拆迁改造中，一遇抗拒拆迁的钉子户，动不动就命令公检法出动强制拆迁。公安机关还好说，它本身就是政府下属的一个工作部门，听命于政府是它本身职责应有之意，那法检两院呢？明知按宪法规定政府根本无权命令自己干这干那，但由于自己的人权、财权牢牢地控制在政府手中，明知是违宪之事，却不得不一次又一次听命于政府指挥。

（二）破坏国家法制的统一。司法受制于地方的一大恶果，就是令司法在不正常的司法环境下被动地背斥了尊严的法律，造成就国家而言，司法官只知道有地方，不知有中国；只知服从地方利益的大局。在我国，除最高人民法院，最高人民检察院以外，地方司法机关的司法官员，由地方人民代表大会分级任命，这种任命方式，削弱了司法官对国家整体的认同感和使命感，造成了司法官只是地方的司法官，却不是国家的司法官。效忠于地方也就成了绝大多数司法官的最高理论和行为准则。

（三）使老百姓陷入一种告状无门的两难境地。国家设置法检两院的目的之一，就是要使其对行政权力进行一种监督、制约，防止行政权力在失去监督、制约的情况下无限膨胀，由此引发一系列问题。而司法权力地方化后，法检两院实际上是在同级地方的领导下，许多政府行为都是通过法检两院的参与来完成的，但这又引发出一个十分现实的问题，在这种有法检两院参与的政府行为中，如果行政相对方认为其合法权益被行政机关侵犯，他该到哪里告状呢？是不是造成到法院告法官的现状？显然，对老百姓来说，告状毫无意义。

（四）法检两院不能正常行使宪法，法律赋予自己的职权。法检两院与政府之间在宪法与政府之间在宪法中的这种平行关系在日常生活中被政府实际领导指挥法检两院的现状打破之后，法检两院在发挥自身职能中困难重重。法检两院与政府的关系成了媳婆关系。如某地一县级检察机关在查处该地一乡长依法犯罪案件中，由于该乡长与县里主要领导有着千丝万缕的联系，使该县检察院在查处该案的工作中受到县主要领导的非法干预，使该案的查处工作在本已查实该乡长已有具体犯罪事实的大好形势下，被中途干预掉了。更有甚者，有些地方的检察机关想查办案件，自己刚一行动，检察长却先丢了官。检察机关在日常工作中行使宪法，法律赋予他的职权，却受到同级政府的非法干预，本身却还无能为力，在这种情况下谈何法检两院正常行使自身职能呢？

（五）使地方保护主义肆无忌惮地盛行。我们常说：吃人家嘴短，拿人家手软。作为法检两院来说，一个单位里上百口子人衣食住行，生活福利都在院领导班子肩上，当本地的领导包括行政领导、党的领导、人大的领导认为案件应该做出对本地的当事人有利的判决时，法检两院就很难抵制，因为现在的体制决定了你的福利，你的经济命脉把握在同级地方政府手里。如某县唯一的一家啤酒厂为了将外地啤酒排挤出本地市场，就促请本县政府颁布了一条土政策：本县商业部门只能经销本地啤酒厂生产的啤酒，并严禁外地啤酒进入本地市场。这条土政策保护了本地啤酒厂的眼前利益，增加了本县地方财政收入，但这种受到保护的本地啤酒质次价高，本地群众意见很大，外地啤酒生产厂家对此也是怨声载道。有一家外地啤酒厂就举起反不正当竞争法的大旗，控告该啤酒厂在政府的庇护下搞不正当竞争，官司打到当地基层法院，政府立即指示法院，只能判本地啤酒厂胜诉。这一指示使事情的黑白顿时颠倒了过来，本来按法律规定，当地啤酒厂不正当竞争行为在先，败诉已成定局。（3）但由于有了当地政府的庇护却成为胜诉方。由此可见，缺少了国家审判机关对当地政府行为的法定制约作用，会使本地政府原有的地方保护主义火上加油、愈演愈烈。

（六）使政府腐败，行政权力的滥用达到了一种失控的状态。由于国家设置法检两院的一个很重要的作用就是要对政府行为进行制约，使行政权力在宪法、法律的轨道内正确运行，而在法检两院听命或受制于政府之后，行政权力就失去监督制约，这就必然导致腐败。这是无数个腐败现象一再证明的事实。

二、司法活动行政化

司法机关的工作本在于独立行使检察权、审判权，而司法活动行政化却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉的将当地司法机关纳入自己的管理之下，对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成，与检察审判有关无关的各种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法体制改革，严格执法、公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无有违宪的察觉。这也难怪，在地方财政的眼中，由他们供给地方司法机关可不就像其普通的职能部门一样吗。再从内部结构看，司法行政化表现为从检察长（院长），副检察长（副院长），处（科、庭）长到普通司法官形成一个等级体系，这种等级是按照行政官员的职级套用的。工资奖金也只与其行政级别挂钩，行政性职级甚至成为司法官能力与水平高低的计量器。虽然从1999年开始全国司法机关都开展了法官和检察官的等级评定工作，但每位法官和检察官都清楚地知道，这些等级只是个虚名和摆设，搞搞形式而已，副科、正处等行政级别对他们才更有意义，权利、劳保，甚至连人配坐什么车辆，有无专职秘书等都由司法官的行政职级来决定。而且司法职级是与行政职级相对应的，不少地级司法机关都规定，只有副科级以上行政职级者才能担任助理审判员或助理检察员，只有正科行政职级者才能被提请使命为审判员或检察员。如此行政化的外部和内部管理机制，加剧并直接影响了司法的效率，既不利于司法工作的开展，更不利于司法队伍整体素质的提高。

司法机关在运作的过程中也体现了非常强烈的行政化色彩，最典型的体现就是案件请求汇报制度。制度的初衷虽然是为了减少错案，但他却影响了司法独立，上下级法院、检察院的司法官的独立司法权。另一个表现是办理案件的司法又不直接参与办案，这就是人们常说的“审者不判，判者不审”。有学者指出：行政讲究的是高效，需要的是统一集中的领导，司法的生命在于公正，要求是独立，行政与司法是截然不同的，当司法活动行政化后，还能正常运行吗？还能确保司法公正吗？

三、司法官职业大众化

法律是一门科学，法官是一个职业，说白了，不是什么人都能当法官的，一支职业化的司法官队伍，是司法机关完成宪法赋予的司法职责的前提，但目前司法官职业化状况令人担忧：一方面对现有司法官中不符合条件的人员，没有很好的办法进行消化，另一方面，目前仍有一些人通过各种不正当渠道进入司法机关。司法机关被组织人事部门，认为在各行业中，外行人最容易进入的机构，不必说法律专业文凭，基本法律常识的具备，也设有被作为从事司法工作的先决条件。为什么对进入医院做医生，对进入科研机构做研究的专业化要求很高，但对到司法机关工作的专业化要求反而很低呢？难道司法机关的工作比医院不重要吗？医生的手术刀事关人体健康，检察院的逮捕令、法院的判决书不是也维系着公民的生死荣辱吗？司法队伍专业化是司法公正的前提和基础性要求，是左右司法正确与否的先决条件，但在现实生活中各种不合格人员，仍在通过各种不正当渠道进入司法机关，如仅有小学文化的“三盲”院长姚晓红之所以当院长，就是当地人大常委会任命的，是当地个别党政机关领导干部打招呼的结果。试想手握重权的司法机关充斥着这样一些人，不知道有多少冤假错案会被制造出来。

由于我国现行司法体制存在上述所说的种种弊端，并产生了相应的问题和危害，就应对这些弊端进行相应的改革，这也同时为我们选准司法体制改革的突破口指明了方向。

（一）要改变司法权力地方化的现状，就要改变司法机关与行政机关在人、财、物上的人身依附关系，使司法机关意志不再因其经济命脉控制在行政机关手中，就不得不服从行政机关意志。要做到这一点：

1、使司法机关在机构设置和层级管理上完全独立。实现司法机关自身的统一机构设置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更进一步说，司法系统的建制和管理应完全不受地方、政府的干预和控制。下级司法机关的建制和管理完全取决于上级司法机关的决定，而不是取决于地方政府，如人员编制，机构设置等。

2、建立司法机关财政保障机制。为了革除司法权力地方化的弊端，我国司法机关也应该尽快建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财政保障机制，规定每年由两高根据全国各级法检机关的实际需要，拟制财政预算，提交到全国人民代表大会，或其常务委员会审议通过，经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将司法经费从地方财政分离出来，以彻底革除司法权力地方化。

3、组织人事上完全独立。可以说，现今司法队伍中存在的许多问题，都是由于司法队伍来源或构成不严格、不规范，不自主造成的，例如：许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方司法机关委派非法律专业人担任领导和一般司法人员。这个问题在基层尤其严重。虽然已经实行和国家司法考试制度会对此有所限制，但如果不从根本制度上想办法，这个问题就不会得到真正解决。因此，司法机关及管理工作人员的进出，必需由司法机关自身依法独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。这样才能减少乃至最终杜绝地方政府对司法权力的干预。

（二）要改变司法活动行政化的现状，除了在外部环境上改变司法机关是行政机关自然延伸的现状外，还要对司法机关内部相应的行政化的管理机制进行改革。要建立起以司法官为核心，办案司法官对所办案件本身就有决定权并独立承担责任的司法活动运行机制。

1、司法官的终身任命，必须具有必要的法律专业知识和学历，经过考核获得司法人员从业资格，并具备足够司法实践经验的人，一旦经过司法委员会任命为法官，除非其触犯法律或严重违背法官职业操守，即应享有终身的司法官资格。

2、司法官不可任意移调，不可撤职、免职。更不可轻易地调换职位。每个司法官都必须以其司法活动独立地对法律负责，一个法官的失职或违法问题，并不构成其他法官包括其所司法机构上级司法官的失职或辞职的依据。

3、建立司法官的工作成绩的内部管理监督、考核制度，促进司法官敬业爱岗，为司法工作作出贡献。

（三）要改变我国司法官职业大众化的弊端，就要在司法官的选用，选拔标准上进行改革，要大力拓展经过正规高等教育的法律人才进入司法机关的主渠道。重用法律专业人才，建立一套从律师队伍中，选拔法官、检察官的制度，确立按照不同专业素质评定不同等级检察官、法官的标准，废除目前按照行政职级、工龄评定等级的不合理标准；另一方面要坚决杜绝非专业人员进入司法队伍从事司法工作，调离、辞退业务能力低下的司法官。对司法官的选拔不仅要强调政治属性的强弱，更重要的是要看其业务资历和实际办案水平，保障司法官职务的稳定性和精英化，这样的司法队伍才能有勇气和能力，抵御地方和部门保护，公平审判和法制统一才能实现。

注释：

（1）见《辽宁法制报》2003年8月22日

（2）见《中华人民共和国宪法》第二条、第一百二十六条

（3）见《人民日报》2001年4月12日第五版

参考文献：

李文广《加强思想政治工作、建设高素质的法官队伍》，人民法院报2000年9月20日最高人民法院肖杨院长在第二期西部基层法院院长培训结业典礼上的讲话。

二、司法活动行政化

司法机关的工作本在于独立行使检察权、审判权，而司法活动行政化却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉的将当地司法机关纳入自己的管理之下，对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成，与检察审判有关无关的各种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法体制改革，严格执法、公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无有违宪的察觉。这也难怪，在地方财政的眼中，由他们供给地方司法机关可不就像其普通的职能部门一样吗。再从内部结构看，司法行政化表现为从检察长（院长），副检察长（副院长），处（科、庭）长到普通司法官形成一个等级体系，这种等级是按照行政官员的职级套用的。工资奖金也只与其行政级别挂钩，行政性职级甚至成为司法官能力与水平高低的计量器。虽然从1999年开始全国司法机关都开展了法官和检察官的等级评定工作，但每位法官和检察官都清楚地知道，这些等级只是个虚名和摆设，搞搞形式而已，副科、正处等行政级别对他们才更有意义，权利、劳保，甚至连人配坐什么车辆，有无专职秘书等都由司法官的行政职级来决定。而且司法职级是与行政职级相对应的，不少地级司法机关都规定，只有副科级以上行政职级者才能担任助理审判员或助理检察员，只有正科行政职级者才能被提请使命为审判员或检察员。如此行政化的外部和内部管理机制，加剧并直接影响了司法的效率，既不利于司法工作的开展，更不利于司法队伍整体素质的提高。

司法机关在运作的过程中也体现了非常强烈的行政化色彩，最典型的体现就是案件请求汇报制度。制度的初衷虽然是为了减少错案，但他却影响了司法独立，上下级法院、检察院的司法官的独立司法权。另一个表现是办理案件的司法又不直接参与办案，这就是人们常说的“审者不判，判者不审”。有学者指出：行政讲究的是高效，需要的是统一集中的领导，司法的生命在于公正，要求是独立，行政与司法是截然不同的，当司法活动行政化后，还能正常运行吗？还能确保司法公正吗？

三、司法官职业大众化

法律是一门科学，法官是一个职业，说白了，不是什么人都能当法官的，一支职业化的司法官队伍，是司法机关完成宪法赋予的司法职责的前提，但目前司法官职业化状况令人担忧：一方面对现有司法官中不符合条件的人员，没有很好的办法进行消化，另一方面，目前仍有一些人通过各种不正当渠道进入司法机关。司法机关被组织人事部门，认为在各行业中，外行人最容易进入的机构，不必说法律专业文凭，基本法律常识的具备，也设有被作为从事司法工作的先决条件。为什么对进入医院做医生，对进入科研机构做研究的专业化要求很高，但对到司法机关工作的专业化要求反而很低呢？难道司法机关的工作比医院不重要吗？医生的手术刀事关人体健康，检察院的逮捕令、法院的判决书不是也维系着公民的生死荣辱吗？司法队伍专业化是司法公正的前提和基础性要求，是左右司法正确与否的先决条件，但在现实生活中各种不合格人员，仍在通过各种不正当渠道进入司法机关，如仅有小学文化的“三盲”院长姚晓红之所以当院长，就是当地人大常委会任命的，是当地个别党政机关领导干部打招呼的结果。试想手握重权的司法机关充斥着这样一些人，不知道有多少冤假错案会被制造出来。

由于我国现行司法体制存在上述所说的种种弊端，并产生了相应的问题和危害，就应对这些弊端进行相应的改革，这也同时为我们选准司法体制改革的突破口指明了方向。

（一）要改变司法权力地方化的现状，就要改变司法机关与行政机关在人、财、物上的人身依附关系，使司法机关意志不再因其经济命脉控制在行政机关手中，就不得不服从行政机关意志。要做到这一点：

1、使司法机关在机构设置和层级管理上完全独立。实现司法机关自身的统一机构设置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更进一步说，司法系统的建制和管理应完全不受地方、政府的干预和控制。下级司法机关的建制和管理完全取决于上级司法机关的决定，而不是取决于地方政府，如人员编制，机构设置等。

2、建立司法机关财政保障机制。为了革除司法权力地方化的弊端，我国司法机关也应该尽快建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财政保障机制，规定每年由两高根据全国各级法检机关的实际需要，拟制财政预算，提交到全国人民代表大会，或其常务委员会审议通过，经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将司法经费从地方财政分离出来，以彻底革除司法权力地方化。

3、组织人事上完全独立。可以说，现今司法队伍中存在的许多问题，都是由于司法队伍来源或构成不严格、不规范，不自主造成的，例如：许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方司法机关委派非法律专业人担任领导和一般司法人员。这个问题在基层尤其严重。虽然已经实行和国家司法考试制度会对此有所限制，但如果不从根本制度上想办法，这个问题就不会得到真正解决。因此，司法机关及管理工作人员的进出，必需由司法机关自身依法独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。这样才能减少乃至最终杜绝地方政府对司法权力的干预。

（二）要改变司法活动行政化的现状，除了在外部环境上改变司法机关是行政机关自然延伸的现状外，还要对司法机关内部相应的行政化的管理机制进行改革。要建立起以司法官为核心，办案司法官对所办案件本身就有决定权并独立承担责任的司法活动运行机制。

1、司法官的终身任命，必须具有必要的法律专业知识和学历，经过考核获得司法人员从业资格，并具备足够司法实践经验的人，一旦经过司法委员会任命为法官，除非其触犯法律或严重违背法官职业操守，即应享有终身的司法官资格。

2、司法官不可任意移调，不可撤职、免职。更不可轻易地调换职位。每个司法官都必须以其司法活动独立地对法律负责，一个法官的失职或违法问题，并不构成其他法官包括其所司法机构上级司法官的失职或辞职的依据。

3、建立司法官的工作成绩的内部管理监督、考核制度，促进司法官敬业爱岗，为司法工作作出贡献。

（三）要改变我国司法官职业大众化的弊端，就要在司法官的选用，选拔标准上进行改革，要大力拓展经过正规高等教育的法律人才进入司法机关的主渠道。重用法律专业人才，建立一套从律师队伍中，选拔法官、检察官的制度，确立按照不同专业素质评定不同等级检察官、法官的标准，废除目前按照行政职级、工龄评定等级的不合理标准；另一方面要坚决杜绝非专业人员进入司法队伍从事司法工作，调离、辞退业务能力低下的司法官。对司法官的选拔不仅要强调政治属性的强弱，更重要的是要看其业务资历和实际办案水平，保障司法官职务的稳定性和精英化，这样的司法队伍才能有勇气和能力，抵御地方和部门保护，公平审判和法制统一才能实现。

注释：

（1）见《辽宁法制报》2003年8月22日

（2）见《中华人民共和国宪法》第二条、第一百二十六条

（3）见《人民日报》2001年4月12日第五版

参考文献：

李文广《加强思想政治工作、建设高素质的法官队伍》，人民法院报2000年9月20日最高人民法院肖杨院长在第二期西部基层法院院长培训结业典礼上的讲话。

二、司法活动行政化

司法机关的工作本在于独立行使检察权、审判权，而司法活动行政化却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉的将当地司法机关纳入自己的管理之下，对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成，与检察审判有关无关的各种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法体制改革，严格执法、公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无有违宪的察觉。这也难怪，在地方财政的眼中，由他们供给地方司法机关可不就像其普通的职能部门一样吗。再从内部结构看，司法行政化表现为从检察长（院长），副检察长（副院长），处（科、庭）长到普通司法官形成一个等级体系，这种等级是按照行政官员的职级套用的。工资奖金也只与其行政级别挂钩，行政性职级甚至成为司法官能力与水平高低的计量器。虽然从1999年开始全国司法机关都开展了法官和检察官的等级评定工作，但每位法官和检察官都清楚地知道，这些等级只是个虚名和摆设，搞搞形式而已，副科、正处等行政级别对他们才更有意义，权利、劳保，甚至连人配坐什么车辆，有无专职秘书等都由司法官的行政职级来决定。而且司法职级是与行政职级相对应的，不少地级司法机关都规定，只有副科级以上行政职级者才能担任助理审判员或助理检察员，只有正科行政职级者才能被提请使命为审判员或检察员。如此行政化的外部和内部管理机制，加剧并直接影响了司法的效率，既不利于司法工作的开展，更不利于司法队伍整体素质的提高。

司法机关在运作的过程中也体现了非常强烈的行政化色彩，最典型的体现就是案件请求汇报制度。制度的初衷虽然是为了减少错案，但他却影响了司法独立，上下级法院、检察院的司法官的独立司法权。另一个表现是办理案件的司法又不直接参与办案，这就是人们常说的“审者不判，判者不审”。有学者指出：行政讲究的是高效，需要的是统一集中的领导，司法的生命在于公正，要求是独立，行政与司法是截然不同的，当司法活动行政化后，还能正常运行吗？还能确保司法公正吗？

三、司法官职业大众化

法律是一门科学，法官是一个职业，说白了，不是什么人都能当法官的，一支职业化的司法官队伍，是司法机关完成宪法赋予的司法职责的前提，但目前司法官职业化状况令人担忧：一方面对现有司法官中不符合条件的人员，没有很好的办法进行消化，另一方面，目前仍有一些人通过各种不正当渠道进入司法机关。司法机关被组织人事部门，认为在各行业中，外行人最容易进入的机构，不必说法律专业文凭，基本法律常识的具备，也设有被作为从事司法工作的先决条件。为什么对进入医院做医生，对进入科研机构做研究的专业化要求很高，但对到司法机关工作的专业化要求反而很低呢？难道司法机关的工作比医院不重要吗？医生的手术刀事关人体健康，检察院的逮捕令、法院的判决书不是也维系着公民的生死荣辱吗？司法队伍专业化是司法公正的前提和基础性要求，是左右司法正确与否的先决条件，但在现实生活中各种不合格人员，仍在通过各种不正当渠道进入司法机关，如仅有小学文化的“三盲”院长姚晓红之所以当院长，就是当地人大常委会任命的，是当地个别党政机关领导干部打招呼的结果。试想手握重权的司法机关充斥着这样一些人，不知道有多少冤假错案会被制造出来。

由于我国现行司法体制存在上述所说的种种弊端，并产生了相应的问题和危害，就应对这些弊端进行相应的改革，这也同时为我们选准司法体制改革的突破口指明了方向。

（一）要改变司法权力地方化的现状，就要改变司法机关与行政机关在人、财、物上的人身依附关系，使司法机关意志不再因其经济命脉控制在行政机关手中，就不得不服从行政机关意志。要做到这一点：

1、使司法机关在机构设置和层级管理上完全独立。实现司法机关自身的统一机构设置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更进一步说，司法系统的建制和管理应完全不受地方、政府的干预和控制。下级司法机关的建制和管理完全取决于上级司法机关的决定，而不是取决于地方政府，如人员编制，机构设置等。

2、建立司法机关财政保障机制。为了革除司法权力地方化的弊端，我国司法机关也应该尽快建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财政保障机制，规定每年由两高根据全国各级法检机关的实际需要，拟制财政预算，提交到全国人民代表大会，或其常务委员会审议通过，经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将司法经费从地方财政分离出来，以彻底革除司法权力地方化。

3、组织人事上完全独立。可以说，现今司法队伍中存在的许多问题，都是由于司法队伍来源或构成不严格、不规范，不自主造成的，例如：许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方司法机关委派非法律专业人担任领导和一般司法人员。这个问题在基层尤其严重。虽然已经实行和国家司法考试制度会对此有所限制，但如果不从根本制度上想办法，这个问题就不会得到真正解决。因此，司法机关及管理工作人员的进出，必需由司法机关自身依法独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。这样才能减少乃至最终杜绝地方政府对司法权力的干预。

（二）要改变司法活动行政化的现状，除了在外部环境上改变司法机关是行政机关自然延伸的现状外，还要对司法机关内部相应的行政化的管理机制进行改革。要建立起以司法官为核心，办案司法官对所办案件本身就有决定权并独立承担责任的司法活动运行机制。

1、司法官的终身任命，必须具有必要的法律专业知识和学历，经过考核获得司法人员从业资格，并具备足够司法实践经验的人，一旦经过司法委员会任命为法官，除非其触犯法律或严重违背法官职业操守，即应享有终身的司法官资格。

2、司法官不可任意移调，不可撤职、免职。更不可轻易地调换职位。每个司法官都必须以其司法活动独立地对法律负责，一个法官的失职或违法问题，并不构成其他法官包括其所司法机构上级司法官的失职或辞职的依据。

3、建立司法官的工作成绩的内部管理监督、考核制度，促进司法官敬业爱岗，为司法工作作出贡献。

（三）要改变我国司法官职业大众化的弊端，就要在司法官的选用，选拔标准上进行改革，要大力拓展经过正规高等教育的法律人才进入司法机关的主渠道。重用法律专业人才，建立一套从律师队伍中，选拔法官、检察官的制度，确立按照不同专业素质评定不同等级检察官、法官的标准，废除目前按照行政职级、工龄评定等级的不合理标准；另一方面要坚决杜绝非专业人员进入司法队伍从事司法工作，调离、辞退业务能力低下的司法官。对司法官的选拔不仅要强调政治属性的强弱，更重要的是要看其业务资历和实际办案水平，保障司法官职务的稳定性和精英化，这样的司法队伍才能有勇气和能力，抵御地方和部门保护，公平审判和法制统一才能实现。

注释：

（1）见《辽宁法制报》2003年8月22日

（2）见《中华人民共和国宪法》第二条、第一百二十六条

（3）见《人民日报》2001年4月12日第五版

参考文献：

李文广《加强思想政治工作、建设高素质的法官队伍》，人民法院报2000年9月20日最高人民法院肖杨院长在第二期西部基层法院院长培训结业典礼上的讲话。