2010司法改革民间报告(简本)（共5篇）

第一篇：2010司法改革民间报告(简本)

中国司法改革年度报告(2010)

Annual Report on China's Judicial Reform(2010)

北京理工大学司法高等研究所

执笔人：徐昕 黄艳好 卢荣荣

2010年，中国司法改革沿着预定的轨迹缓慢前行。

法院、检察院、公安、司法行政等部门根据司法改革整体规划，继续低调推进改革。按照中央的部署，2010年是司法改革攻坚年。但“攻坚”并没有出现，2010年的司法改革主要体现为机制改革和工作方法的改进，基本未涉及司法体制的转型。尽管刑事证据规则出台、量刑规范化改革、案例指导制推行等举措力度较大，改革司法官遴选制度、完善合议制、规范扣押冻结涉案款物工作、完善审查逮捕程序、加强刑事立案监督、出台《人民调解法》等改革措施有所深化，但相比上一年，改革步伐更加缓滞，改革理念趋于保守，改革的政治色彩有增无减。

一、综合性改革

--完善刑事证据制度。《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》可谓刑事证据立法的重大进展，体现了中国在遏制刑讯逼供、避免违法取证、维护司法公正、保障人权等方面的努力。但两项规定仍有不足，如“采用刑讯逼供等非法手段取得的供述”等规定过于模糊，非法证据范围过窄，某些规则有所保留甚至有所倒退，死刑案件的证据规则区别于其他刑事案件并无必要，不少规则仍需完善。两项规定施行半年以来，无任何迹象表明刑讯逼供得到或可能得到遏制。未来应切实执行两项规定，确立并落实无罪推定、疑罪从无和直接言词原则，进一步完善诉讼证据规则。从根本而言，公民应享有沉默权；律师的权利应得到切实保障；警察权应弱化并受到有力的监督制约；检察权恰当定位从而实现有效的监督；司法的独立性应得到切实保障。

--量刑规范化改革。《人民法院量刑指导意见(试行)》、《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》、《关于加强协调配合积极推进量刑规范化改革的通知》出台，量刑规范化改革取得重大进展。量刑被纳入庭审程序，检察机关拥有量刑建议权，控辩双方可就量刑进行辩论，量刑方法和步骤更为明确，裁判文书应说明量刑理由。量刑规范化改革有利于提高量刑的公开性，规范自由裁量权，减少“同罪不同罚”现象。但量刑规范化改革是一项长期的系统工程，出台的若干文件不应理解为固定模式，而应作为改革新起点。未来应加大试点力度，注重各地经验的总结、提炼、统一和推行，逐步建立符合中国国情的量刑模式。

--探索建立案例指导制度。最高人民法院、最高人民检察院、公安部皆出台案例指导的相关文件。最高人民法院《关于案例指导工作的规定》明确了发布主体、选择范围、工作机构及程序，确立了指导性案例的参照效力，是2010年司法改革的重大进展。案例指导制度对于不同机关的意义有所区别。对法院而言，案例指导制度的确立意义深远。对其他机关而言，指导性案例更多只是工作指引。法院案例指导制度的建设应坚持“两步走”：当下旨在化解“同案不同判”现象；长远应充分挖掘功能，使其逐步上升为正式的法律渊源，最终建立中国特色的判例制度。

--未成年人司法制度的改进。未成年人司法改革主要体现为地方性探索，形成了监护人或合适成年人到场、未成年人刑事案件社会调查、未成年人刑事案件快速办理、未成年人刑事和解、分案起诉、对不捕不诉的未成年犯罪嫌疑人加强跟踪帮教、未成年人不羁押风险评估、未成年人轻微犯罪记录有条件封存或消除等制度。2010年《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》出台，要求各级公检法司完善专门机构，扩大保护范围，加强协调配合，健全配套制度。这是多年工作的总结和提升，构建了未成年人司法改革的新平台。但各部门的衔接配合仍需加强。未来应加大试点改革的力度，以刑事司法为出发点，逐步拓展到民行领域，并不断总结试点经验，将成熟的做法上升为立法。

--铁路司法系统的改革。根据方案，铁路法院将从铁路企业中剥离，作为专门法院予以保留，并纳入国家司法体制。“企业办司法”不符合法治原则，但这是一项复杂的任务，涉及人财物等诸多方面。作为专门司法机关整体保留，是否有利于彻底清除司法企业化问题，有待观察。期待有关方案至少能确保铁路法院人事及财政独立于铁路企业。

--司法官遴选制度改革。《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》要求从律师中遴选法官和检察官，推荐优秀的律师参政议政。司法官公开遴选制度，特别是从律师和其他法律工作人员中选任司法官，应成为未来司法改革的重要方向。但目前遴选更多面向司法机关内部，今后应逐步扩大从律师遴选的规模，促进从律师到司法官的法律职业流动机制的形成。

--应对政法队伍人力短缺。《关于切实解决法官、检察官提前离岗、离职问题的通知》出台，最高人民法院为地方法院确定五年增编四万人的计划，政法干警招录培养体制改革的政策向中西部一些“老、少、边、穷”和条件特别艰苦的地区倾斜，这些举措旨在应对政法队伍人力短缺，但未从根本入手，收效甚微。中短期化解问题可考虑：整合司法资源，优化内设机构；完善司法官遴选制度和司法官助理制度；推迟法官的退休年龄；建立独立的职务序列和工资制度。长远而言，应建立司法官职业养成制度、从律师到司法官的司法职业转换机制，彻底改革法学教育体制。

--落实宽严相济刑事政策。最高人民法院颁布《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》和《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》，明确从“严”从“宽”处罚的各种情形、宽严“相济”的具体要求及工作机制的完善。但该政策的贯彻落实需继续增强可操作性，并逐步渗透到具体的制度建设中。

--加强涉法涉诉信访工作。全国政法机关开展“涉法涉诉信访积案清理”活动和“百万案件评查”活动，各地纷纷将2010年列为“涉法涉诉信访督办年”并制定相关工作方案。《人民法院涉诉信访案件终结办法》出台，力图构建涉法涉诉信访终结制。信访终结制看似可以化解缠访、重复上访等问题，但信访不可能真正被终结，在“维稳”的压力下信访更难实现“案结事了”。涉法涉诉信访问题的彻底解决需从根本上改革信访制度，并真正实现社会的公平正义。

二、法院改革

(一)优化法院职权配置

--陪审制改革。《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》、《关于人民陪审员工作若干问题的答复》出台，体现了最高人民法院在此方面的努力，但改革力度有限，不可能解决“陪而不审”等问题。河南省推行人民陪审团试点，配备人民陪审团成员库，随机抽取组成陪审团参审，其意见在合议庭评议案件时作为参考。该试点有一定的启发意义，但缺陷明显，总体上政治考虑高于法律因素，浪漫色彩多于理性设计。陪审制改革的整体框架可考虑：立足参审制完善，进行陪审团试点，形成以参审制为基础、陪审团有限适用为补充的二元陪审模式，或选择“竞争”胜出的模式推广。完善陪审制需考虑三大因素：化解制度固有缺陷、借鉴国外先进制度设计、贯彻落实司法民主。目前，可结合陪审制面临的急迫问题对陪审员的选任与管理等进行系统改革。

--合议制改革。《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》出台，明确了合议庭组成方式、职能分工、内部运作、考评机制和责任分配，旨在化解合议庭行政化和虚置问题。但该规定仅完善了部分工作机制，未触及体制根源，并非全面和最终方案。合议制改革牵一发而动全身。它以审判组织改革为中心，涉及法院的审判管理、人事安排、职业保障等诸多方面，需要改革审判委员会制度、法院内部管理机制等作为配套支撑，最终需要司法体制的根本性变革，如保障合议庭和法官独立行使审判权，消解司法的行政化尤其是法院内部行政化。

--规范上下级法院关系。《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》明确了上级法院指导下级法院审判工作的范围与方式，对案件请示做法进行诉讼化改造，旨在纠正长期以来上下级法院审判业务的非正常关系。规范上下级法院的关系主要涉及法院系统自身，可作为法院改革的突破口。但该举措改革尚不彻底，未触及问题的核心。总体上，规范上下级法院之间的关系，应以实现各级法院独立行使审判权为目标，具体举措包括废除案件请示制度、限制提级管辖和发回重审的适用、规范上下级法院之间的司法行政管理关系、改革法院绩效考评、错案追究机制等。

--建立司法巡查制度。《人民法院司法巡查工作暂行规定》出台，司法巡查制度正式建立。该制度短期内可能有助于改进法院管理、提高办案质量，但透露出中央对地方、上级法院对下级法院的不信任。难获取真实信息、暗访如何运用和规范、“三不”原则与巡查目标内在冲突、巡查结果纳入考核奖惩机制不合理等问题显而易见。事实上，该制度旨在强化上级法院对下级法院的行政控制，与消解司法行政化的目标背道而驰，是逆司法规律而动的倒退。但期望该制度引出司法系统的纵向管理模式。

--完善审判管理机制。多年来，地方法院不断完善审判管理机制，设立各种审判管理专门机构。2010年，最高人民法院设审判管理办公室。期待该机构积极总结和提炼审判管理经验，尽早制定审判管理的操作规程。长期以来，审判管理存在部门衔接不畅，审判事务分流低效、处理不及时，考核评价体系极不合理等问题，特别是管理行政化现象严重。完善审判管理涉及审判权的优化配置，优化审判职权配置也适合从审判管理的完善入手。审判管理涉及上下级法院的关系、法院内部各机构和人员之间的职责划分，其关键在于合理界定职权，建立以审判权为中心、分工合理、职责明确、制约平衡的法院权力结构。这项改革任务可行但艰巨：可行是因为阻力主要来自于法院自身；艰巨是因为任何自我改革皆缺乏足够和持续动力。

--执行体制及工作机制改革。《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》、《关于财产刑执行问题的若干规定》出台；“无执行积案法院”活动和“委托执行案件专项清理活动”持续开展；被执行人财产报告制度普遍实行。多年来，执行工作机制改革措施不断推出，但“执行难”、“执行乱”问题未能有效化解。这表明只是工作机制和方法的改进难以彻底解决问题，必须深入推进执行体制改革，可考虑设置独立于法院的专门执行机构。

--死刑复核程序改革。律师在死刑复核阶段的有效介入和权利保障问题，因樊奇航案而倍受关注。作为回应，最高人民法院启动对死刑复核程序中律师权益落实的调研；年底，王胜俊提出将于2011年加快推进死刑复核程序改革。自收归死刑核准权以来，最高人民法院在控制死刑、完善死刑复核程序上做了一些努力，但该制度仍需完善，一个重要方面是强化程序的参与性、公开性，改变单方、书面、秘密的复核方式，加强辩护律师和检察机关的参与，防止复核走过场，避免司法腐败。

--加强涉军案件审判工作。《关于进一步加强人民法院涉军案件审判工作的通知》出台，要求建立健全涉军案件审判工作组织机构，全面强化涉军案件审判工作。但涉军案件与普通案件并无太大区别，法院应坚持诉讼的平等和对等原则，注重对当事人各方权利的平等保护。

(二)落实司法为民

--倡导能动司法。两年来，最高人民法院大力倡导能动司法。能动司法被置于“服务大局”、“司法为民”的框架下，强调法院主动服务、送法上门、促进社会管理创新。这种主动、积极的形式违背了司法被动、中立的基本特征，可能导致司法偏袒、不公或民众的不信任，最终损害司法的正当性。长远而言，能动司法可向司法能动主义趋近。未来的发展方向可考虑倡导一种适度、温和、渐进的司法能动主义，首先实现司法权复位，进而逐步实现司法权的扩张：一是支持诉权的扩张；二是不断完善案例指导制度；三是建立司法审查制度。

--大力推广巡回审判。近年来巡回审判制度出现复兴之势。《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》要求不同地区采取不同策略有针对性地开展巡回审判工作。尽管巡回审判有助于便利民众诉讼、合理配置司法资源、及时解决纠纷，但实践中也出现法院上门揽案、巡回审判的时间、地点随意、受案范围不明确、审判程序不规范、特别是巡回审判经常流于形式等问题。须克服上述问题，明确适用条件、受案范围、巡回时间、审判地点和基本的程序要求，加强巡回审判的制度化和规范化建设。

--强化“调解优先”工作原则。最高人民法院颁布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，规定了法院调解工作各个环节，继续强化“调解优先”原则。该原则有过度重视调解之嫌，可能导致权利打折、规则缺失和司法权威的削弱。法院不是“调解院”，调解率的硬性要求应当取消。对该原则也应作符合司法规律的解读，将其定位为“能调则调，当判则判”基础上对柔性司法手段的倾向性选择，将“调解优先”与“调判结合”作为不可分割的整体，“调解优先”是步骤，“调判结合”是手段。尽管“调解优先”对司法工作造成了一定的负面影响，但也不应低估法院系统的自我调适能力，该原则在实践中得到一定的纠偏。

--探索司法附设调解。大力发展司法附设调解等类型的司法ADR，是建立健全多元化纠纷解决机制的重要方面。广东省东莞市第二法院建立以调解速裁中心为枢纽，诉前调解、诉调对接、立案调解、委托调解、协助调解五大机制为支撑的司法附设调解体系。其做法遵循司法规律，严格实行“调审分离”，仅立案调解由立案庭法官主持，其他调解皆借助社会力量，调解不成的简易案件经“繁简分流”机制进入速裁程序，调解速裁中心另行安排法官审理，“诉讼绿色通道”一直延伸至二审和执行阶段。尽管目前情况下法官介入稍多，但这是公民社会欠发达背景下的无奈选择。总体上，该法院在“调审分离”基础上大力发展司法附设调解，值得肯定。

--开展行政诉讼简易程序试点。《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》要求部分基层法院试点行政诉讼简易程序。此项试点有助于提高诉讼效率，但仅对极少数行政案件较多的法院有意义，不具有紧迫性和普遍意义。行政审判面临的严峻挑战主要是行政诉讼受案范围小，地方干预司法，司法公正未获切实保障，故该领域的改革应以扩大司法审查权范围、提升司法的独立性为目标。

--立案信访窗口建设。《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见》力图实现立案信访窗口的标准化和规范化，回应“立案难”和信访难题。但这种回应仅是程序性机制改革，而非尝试化解问题的深层原因。问题的解决需对症下药，并推进司法体制改革。如解决行政诉讼面临的“立案难”，需从根本提升司法的独立性；民事诉讼“立案难”的解决，需通过禁止提高起诉门槛，杜绝“抽屉案”，明文规定相关救济与惩罚条款，修改《民事诉讼法》第108条有关起诉条件的规定等举措来实现。

(三)强化司法监督

--落实司法公开。最高人民法院首度发布《人民法院工作年度报告(2009)》，开展“司法公开宣传月”活动，下发《司法公开示范法院标准》，公布100个“司法公开示范法院”，以促进司法公开。地方法院也积极落实司法公开，如陕西三级法院实现裁判文书全部上网；广州市中级法院采用网络直播刑事案件庭审等。最高人民法院确有必要每年发布工作年度报告或专项审判白皮书，但下级法院不宜跟风。发布审判白皮书应作为提升司法公信的手段而非“面子工程”，应面向公众，通过媒体公开发布，并提供网络下载。司法公开的落实更体现在法院的日常工作中。

--推进司法廉政建设。《人民法院工作人员处分条例》、《关于进一步加强人民法院文化建设的意见》、《法官职业道德基本准则》和《法官行为规范》出台、司法警察警示教育活动启动等举措均可视为法院廉政建设的一部分，体现了法院推动司法廉政的努力。但这些举措效果甚微。在全方位、体制性腐败的背景下，廉政建设和反腐工作须痛下决心，从根本上监督、制约和削弱权力，可借鉴香港经验设立廉政公署。

三、检察改革

(一)加强法律监督

--强化刑事立案监督。《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》出台，明确了刑事立案监督的任务、原则、公安机关立案的条件、刑事案件信息通报制度、刑事立案监督的程序及其保障措施、法律文书的随案移送等事项。该规定一定程度强化刑事立案监督，但仍然不够。应进一步明确监督内容；建立刑事案件备案审查制；赋予检察机关立案监督调查权、程序选择权和违法处分建议权，明确违法立案的程序性制裁等。

--完善审查逮捕程序。《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》出台，明确了应当讯问犯罪嫌疑人的情形、讯问的要求和重点、听取律师意见的方式等事项。这体现了检察机关在审查逮捕环节讯问犯罪嫌疑人改革的司法化、规范化走向，较大程度避免检察机关办案书面化。但由于该条文操作弹性大，总体上对违法侦查的监督制约有限。未来改革应从两大方向努力：一是以权利制约权力；二是以权力限制权力。首先，赋予公民沉默权。其次，坚持以检察权和审判权制约警察权，提升检察权和审判权的地位，弱化警察权。最后，真正贯彻落实《宪法》第五条的规定。

(二)加强对检察执法活动的监督制约

--规范扣押、冻结涉案款物工作。《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》出台，对职务犯罪侦查中扣押、冻结涉案款物的范围、程序、当事人及利害关系人权利保护等作出明确规定，是对检察机关职务犯罪侦查“无监督”现状的局部纠正。但该规定的部分内容较为原则，且规定的贯彻落实仅依赖于检察机关的自觉性，故监督效果仍有待观察。未来方向是强化当事人权利的保护，特别是从根本上考虑职务犯罪侦查权的优化配置，如借鉴香港经验设立廉政公署。

--对职务犯罪案件第一审判决实行上下两级检察院同步审查。《关于加强对职务犯罪案件第一审判决法律监督的若干规定(试行)》要求检察机关对职务犯罪案件第一审判决实行上下两级检察院同步审查的工作机制，明确了同步审查的范围、程序、重点、责任主体和责任追究，规定了意见分歧的处理方式和协商程序。但该制度只是一种“同体监督”，无法从根本解决问题。在改革方向上，需推进司法体制改革，尤其要制约行政权力，禁止党政部门干预司法，进而不断提升司法的独立性。此外，应进一步完善缓刑、免刑、假释、取保候审、保外就医等制度。

--全面推行人民监督员制度。人民监督员制度的全面实行，一定程度有利于监督检察权。以此为契机，人民监督员的选任管理、监督范围、程序等规则有所调整。但该制度并未突破以往的固有缺陷，只能归属于内部监督，监督效果和民主实现程度相当有限。未来改革方向是深化体制外改革：一是保证参与者的广泛性和代表性，保证参与途径的开放性和自由性，保证监督者独立于被监督者；二是保证监督范围的全面性和可行性；三是完善监督程序，保证制度的独立性和顺畅运行；四是提升监督效力。

四、司法行政领域的改革

--完善人民调解制度。《人民调解法》出台，这是中国第一部人民调解的专门法律。但该法较为保守，多数条文沿用原有规定，某些方面甚至有所倒退，也没有为将来的制度创新留下足够的空间，立法理念存在方向性误区。调解的立法性质应定位于促进性立法，促进调解工作的开展，尤其是促进调解组织的发展。该法也未回应人民调解制度的纠纷解决能力低等问题。当下的人民调解是一种外生型调解和政府控制型调解，缺乏民间调解制度本应具有的内在活力。人民调解制度应从外生型调解向内生型调解转变，最终迈向社会自治型人民调解。要淡化人民调解与民间调解的区别，从半官方调解转化成真正的民间调解。应制定统一的《调解法》，培育各类民间调解组织，鼓励试点改革。

--加强律师管理。司法部下发《关于李庄违法违纪案件的通报》，在全国律师界开展整风运动。该通报引发了较大争议，且运动出现蔓延态势。《律师事务所年度检查考核办法》和《律师和律师事务所违法行为处罚办法》加大了对律师事务所及律师违法行为的惩罚力度。但部分规定有超越立法权限之嫌，对律师的处罚规定过于苛刻，对已处境困难的律师执业产生了消极影响。《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》可视为律师业整风运动的总结性文件，总体倾向是视律师为“麻烦制造者”。

李庄案引出律师业整风运动，也引发律师执业基本权利保障的热议。保障律师权即保障公民权，保障律师权即保卫法治。律师制度的改革方向应以律师权利保障为中心。规范律师执业应采取符合司法规律的方法。长远而言，政府主导的律师监管模式应转型为律师行业自治。目前应完善司法行政机关与律师协会行业“两结合”的管理体制，对律师和律师事务所的监管职责应逐渐从前者转移到后者。

2010年，中国司法改革进展缓慢。司法改革的重点仍然是机制改革和工作方法的改进，基本未触及司法体制的变动；大多数改革措施仍然是小修小补，进步不大；公正廉洁执法年年讲，但不从根本上制约权力，效果必然欠佳；改革力度有限，步伐放缓；某些方面进一步倒退，如建立司法巡查制度强化了司法的行政化等固有弊端；司法体制行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端有增无减，司法的独立性遭受了更大损害；司法改革的政治化逻辑在不断加强。

这种政治化逻辑已成司法改革的桎梏。司法体制是相对独立的功能区域，属于中立性、工具性、功能性的治理技术问题。改革应采取去政治化的技术和策略，实现司法与政治的分离。从法律技术的角度推进司法改革，具有广阔的空间。除了某些底线外，几乎所有的问题在理论上都可以转化为法律技术问题予以考虑和完善。

2011年是实施“十二五”规划的开局之年。期待新一年改革直面危机，冲击司法体制痼疾，实现实质性变革。只有解放思想，转变观念，坚持司法改革的去政治化，才能走出停滞不前的困境，最终迈向公正、高效、权威、独立的社会主义现代司法制度。

徐昕，北京理工大学法学院教授，司法高等研究所(IAJS)主任；黄艳好、卢荣荣，司法高等研究所项目研究员。

全文将在纸媒发表后正式对外公布。如需获取全文，可通过电邮联络司法高等研究所：justice.2005@163.com。

第二篇：司法改革

申论热词：司法改革

广东法院系统当前正推行一系列“去行政化”改革，颇受舆论关注。广东省高级人民法院院长郑鄂表示，司法不公的原因绝大多数并不是因为司法腐败。而“司法行政化是导致司法公信力下降的因素之一”。

司法机关与行政机关在性质、职能、权属、运转等方面均存在较大区别，用行政化的方式管理司法、运作司法，将不可避免地给司法的独立性、中立性、被动性和程序性等，都带来伤害。

应当说，司法高层曾对“司法去行政化”改革给予了关注。在最高人民法院于1999年出台的《人民法院第一个五年改革纲要(1999-2003)》中，明确指出，“审判工作的行政管理模式，不适应审判工作的特点和规律，严重影响人民法院职能作用的充分发挥。”针对此，在这个以及后一个法院改革“五年纲要”中，均不乏“司法去行政化”的具体举措出台。这10年的司法改革，大致可以用“去行政化”、“去地方化”和“去大众化”来概括。客观评价，司法机关在“去行政化”上虽然作出过颇多努力，但进展始终不大。个中原因或就在于，这并不是最高法院一家所能决定的改革。比如，若取消法官们的行政职级，他们拿什么去套工资与福利?一个简单的方案是，按司法职业的特点另立司法职级。而接下来的问题则是：谁认可你这一套?

不仅司法官员的去行政化步履维艰，司法活动的去行政化同样阻碍重重。法院内部的“个案请示”被认为是司法行政化的最典型表征。“法院改革二五纲要”曾明确要求应“逐步取消，并进行诉讼化改造”。但到了“法院改革三五纲要”，又变成了“规范下级法院向上级法院的请示报告制度”。用“规范”来替代了 “取消”，无疑是认同了行政化的“个案请示”，而在事实上将司法固有的审级制度给人为架空了。

这种改革的反复无疑在向我们传递出司法去行政化任重道远的信息。在这样的背景下，广东法院系统所坚持的去行政化实践，显得更加不易。当务之急，是如何将这些可贵的改革经验向全省，乃至向全国法院系统推广。这仍然需要顶层设计和自上而下的推动。司法体制改革的紧迫性，也不仅在于当下的司法公信堪忧。还因为中国是在司法权威尚未确立的基础上，就遭遇到了一个自媒体时代。司法的信息垄断、知识垄断和权力垄断被迅速打破，普通民众也拥有了更多、更便捷评议司法的舆论平台。司法一方面必须要面向民众，另一方面，又必须尽快回到司法的原点，回到依法独立行使审判权的宪法原则上来。司法去行政化是整个司法体制改革的重要组成部分，但绝不是最难的那部分。由此破局，当为可行的选择。期盼“法院改革四五纲要”能够正视和吸纳广东法院系统在去行政化上的诸多经验，切实推动司法体制变革的到来。

第三篇：司法改革

中国法院网讯(张先明)7月9日上午，最高人民法院在山东省济南市召开新闻发布会，公开向社会发布《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称“四五改革纲要”）。最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣应邀出席发布会，全面介绍了“四五改革纲要”的总体思路、主要内容和推进措施。

一、总体思路和主要特点

谈及“四五改革纲要”的制订起因时，贺小荣表示，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，确定了各项改革任务的路线图和时间表。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，对若干重点难点问题确定了政策导向。为贯彻党的十八届三中全会精神，进一步深化司法体制改革，最高人民法院结合法院工作实际，在深入开展调研、广泛征求意见基础上，研究制定了“四五改革纲要”，并报中央审批同意。

作为指导未来五年法院改革工作的重要纲领性文件，贺小荣指出，“四五改革纲要”明确了改革的总体思路，即：紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的目标，始终坚持司法为民公正司法工作主线，着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，确保人民法院依法独立公正行使审判权，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，着力推进国家治理体系和治理能力现代化，到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系，为建设法治中国、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的司法保障。

贺小荣表示，“四五改革纲要”在谋篇布局与内容设置上体现了四个重要特点：一是整体性。纲要提出的改革举措严格与党的十八届三中全会决定和中央司改意见“对表”，是对中央改革任务的分解、延伸与细化，兼顾了人民法院牵头和参加的各项任务。凡是人民法院牵头的改革任务，纲要表述较为详细，并提出了明确要求；凡是人民法院配合中央其他部门推进的改革任务，纲要表述较为原则，侧重协同推进。二是系统性。纲要充分考虑了改革举措之间的关联性，在内容设置、进度安排、成果形式上能够相互呼应，确保改革稳妥有序推进。三是科学性。纲要内容主次分明，坚持以问题为导向，将建立符合司法职业特点的法院人员管理制度作为重要抓手，将健全审判责任制作为关键环节，做到整体推进与重点突破相结合。四是连续性。纲要立足中国国情，科学研判形势，在总结梳理人民法院之前三个“五年改革纲要”的成果经验基础上，结合前期试点工作，确定了需要继续推进的项目和需要调整的内容。

二、主要内容

围绕建立具有中国特色的社会主义审判权力运行体系这一关键目标，“四五改革纲要”针对8个重点领域，提出了45项改革举措。

1.深化法院人事管理改革

长期以来，我国对法官沿用普通公务员管理模式，不能充分体现司法职业特点，也不利于把优秀人才留在审判一线。针对上述问题，“四五改革纲要”提出，要坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。

贺小荣指出，为了深化法院人事管理改革，“四五改革纲要”提出的主要改革措施有：一是配合省以下法院人事统管改革，推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。二是推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理。与之配套的，则是拓宽审判辅助人员的来源渠道，建立审判辅助人员的正常增补机制，减少法官事务性工作负担。三是建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。四是完善法官等级定期晋升机制，确保一线办案法官即使不担任领导职务，也可以正常晋升至较高的法官等级。五是完善法官选任制度，针对不同层级的法院，设置不同的法官任职条件。初任法官首先到基层人民法院任职，上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生。

2.探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度

为维护国家法制统一，优化司法资源配置，“四五改革纲要”就建立与行政区划适当分离的司法管辖制度作出了安排。

贺小荣表示，这一制度的主要措施有四项：一是在管辖制度方面，通过提级管辖和指定管辖，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。二是在法院管理方面，巩固铁路运输法院管理体制改革成果，将林业法院、农垦法院统一纳入国家司法管理体系，改革部门、企业管理法院的体制。三是在机构设置方面，建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制。进一步推动环境资源审判机构建设。四是在法院设置方面，推动在知识产权案件较集中的地区设立知识产权法院。

3.健全审判权力运行机制

让审理者裁判、由裁判者负责，这是司法规律的客观要求。近年来，司法机关为完善司法权力运行机制，进行了许多积极探索，也取得了一定成效，但仍存在内部层层审批，办案权责不明等问题。针对上述问题，“四五改革纲要”将完善主审法官、合议庭办案责任制作为关键环节，推动建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。

贺小荣指出，在完善审判责任制方面，主要措施有五项：一是完善主审法官、合议庭办案机制。选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员担任主审法官，作为独任法官或合议庭中的审判长。完善合议庭成员在阅卷、庭审、合议等环节中的共同参与和制约监督机制。二是改革裁判文书签发机制，主审法官独任审理案件的裁判文书，不再由院、庭长签发。三是建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价体系，实现法官评价机制、问责机制、惩戒机制与退出机制的有效衔接。四是科学界定合议庭成员的责任，既要确保其独立发表意见，也要明确其个人意见、履职行为在案件处理结果中的责任。五是建立法官惩戒制度，设立法官惩戒委员会，既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。

贺小荣表示，主审法官、合议庭审判责任制与院、庭长的审判监督制约机制并不是对立关系。为了确保司法公正，“四五改革纲要”提出要进一步完善审判监督制约机制，主要措施有五项：一是在加强专业化合议庭建设基础上，实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度，建立分案情况内部公示制度。二是对于变更审判组织或承办法官的，应当说明理由并公示。三是规范案件审理程序变更、审限变更的审查报批制度。四是规范院、庭长对重大、疑难、复杂案件的监督机制，建立院、庭长在监督活动中形成的全部文书入卷存档制度。五是依托现代信息化手段，建立主审法官、合议庭行使审判权与院、庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制，确保监督不缺位、监督不越位、监督必留痕、失职必担责。

4.加大人权司法保障力度

为强化对公民人身权利、财产权利和诉讼权利的司法保障，“四五改革纲要”提出要建立和完善以庭审为中心的审判机制，有效发挥审判对侦查、起诉的制约和引导作用，确保司法公正。

贺小荣表示，为了加大人权司法保障力度，“四五改革纲要”主要制订了五项措施：一是严格实行非法证据排除规则，进一步明确排除非法证据的程序和标准。二是建立对被告人、罪犯的辩解、申诉和控告认真审查、及时处理的机制。完善审判环节重视律师辩护、代理意见工作机制。三是健全司法过错追究机制，统一司法过错责任认定标准。四是规范处理涉案财物的司法程序，明确人民法院处理涉案财物的范围、标准和程序。五是进一步完善轻微刑事案件快速办理机制。在立法机关的授权和监督下，有序推进刑事案件速裁程序改革。

5.进一步深化司法公开

最高人民法院已于去年启动审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台建设。在前期工作基础上，“四五改革纲要”对深化司法公开工作提出了更高的要求。

贺小荣表示，为了进一步深化司法公开，“四五改革纲要”主要制订了四项措施：1.完善庭审公开制度。建立庭审公告和旁听席位信息的公示与预约制度。推进庭审全程同步录音录像。规范以图文、视频等方式直播庭审的范围和程序。

2.完善审判信息数据库，方便当事人自案件受理之日起，在线获取立案信息和审

判流程节点信息。3.继续加强中国裁判文书网网站建设，严格按照“以公开为原则，不公开为例外”的要求，实现四级人民法院依法应当公开的生效裁判文书统一在中国裁判文书网公布。4.整合各类执行信息，方便当事人在线了解执行工作进展，实现执行信息公开平台与各类征信平台的有效对接。

6.明确四级法院职能定位

为合理定位四级法院职能，“四五改革纲要”提出要建立定位科学、职能明确、监督得力、运行有效的审级制度。

贺小荣表示，这一改革的主要措施有四项。一是进一步改革民商事案件级别管辖制度，逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法，将绝大多数普通民商事一审案件的管辖权下放至基层人民法院，辅之以加强人民法庭和诉讼服务中心建设，强化基层人民法院化解矛盾的职能。二是规范上下级法院审级监督关系。完善提级管辖制度，明确一审案件管辖权从下级法院向上级法院转移的条件、范围和程序，充分发挥中级、高级人民法院通过提级审理重大、疑难、复杂和新类型案件，指导类案审判工作，确保法律统一适用的功能，压缩个案请示空间。三是改革法院考评机制，废止没有实际效果的考评指标和措施，取消违反司法规律的排名排序做法，消除不同审级法院之间的行政化。四是推进最高人民法院内设机构改革，建立真正符合最高人民法院法律职能的机构设置模式。同时，最高人民法院还将建立将本院作出的裁判转化为指导性判例的机制，充分发挥其确保法律统一正确实施、维护国家法制统一的职能。

7.健全司法行政事务保障机制

贺小荣表示，“四五改革纲要”立足审判权的中央事权属性，就健全法院司法行政事务保障机制推出了一系列有力举措：一是配合中央有关部门，推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革。二是严格“收支两条线”管理，地方各级人民法院收取的诉讼费、罚金、没收的财物，以及追缴的赃款赃物等，统一上缴省级国库。三是推进法院内设机构改革。建立以服务审判工作为重心的机构设置模式和人员配置方式。完善人民法院购买社会服务的工作机制，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。四是深化司法统计改革，以“大数据、大格局、大服务”理念为指导，建立司法信息大数据中心。

8.推进涉法涉诉信访改革

贺小荣指出，“四五改革纲要”提出建立诉访分离、终结有序的涉诉信访工作机制，主要措施有四项。一是完善诉访分离工作机制，明确诉访分离的标准、范围和程序。二是建立就地接访督导机制，创新网络办理信访机制。三是探索建立律师为主体的社会第三方参与机制，增强涉诉信访矛盾多元化解合力。四是推动完善司法救助制度，研究出台人民法院司法救助实施细则，切实发挥司法救助在帮扶群众、化解矛盾中的积极作用。

三、落实和推进

贺小荣透露，为认真贯彻中央决策部署，有重点、有步骤、有秩序地抓好落实和推进改革工作，最高人民法院成立了司法改革领导小组，由最高人民法院院长周强同志担任组长，负责研究确定改革要点、审议改革方案、听取进度汇报、讨论重大问题。最高人民法院司法改革领导小组办公室作为具体办事机构，负责“四五改革纲要”的组织协调、实施推进、试点管理、督促检查和评估总结工作，并及时向中央全面深化改革领导小组办公室、中央司法改革领导小组办公室报告改革进展、请示重要事项。

贺小荣表示，“四五改革纲要”发布后，最高人民法院将配套推出贯彻实施方案，明确各项改革措施的牵头部门和参加部门，科学确定路线图和时间表，建立情况通报、督导检查、评估总结制度，做到每项改革任务都有布置、有督促、有检查，确保各项任务不折不扣完成。

第四篇：司法改革中

司法改革中“人”的因素再探

内容摘要:司法改革的进程中,作为执行和运作法律的人,在其中扮演着十分重要的角色,更何况中国从古代就有重视人的因素的传统.因此本文通过古代“法官”对社会所产生的影响反思今天“法官”在法治进程过程中应注意的问题,并对此提出几点完善“法官”自身建设的建议.关键词:法官独立 清官意识 法官培训 高薪养廉 媒体监督

前言：司法改革是近年来一大热门话题,此话题的提出正是因为当前我们司法领域存在诸多需要解决的问题.司法改革作为一个重大课题包含者众多方面的内容：有人认为当前司法效率不高，有人认为司法过程不公，另有人认为司法人员素质底下，还有人认为司法体制设置不当等等存在的问题，而这些问题都是包含在司法改革这个大的框架之下的。但我认为，解决问题既要有轻重缓急只分又要把握主次矛盾差别。加之我能力所限，对于司法改革所涉及的诸方面问题不易作泛泛而谈。相比之下我觉得所有问题解决的落脚点都最终在人身上。因为我觉得执行和运做法律的人更重要，而且在法和人的关系上，中国从古代就有重视人的因素的传统。正是从这个意义上讲，本文着重讨论的司法改革中人的因素具有必要性。当然在此“人”最具代表意义的就是我们的法官了。一，中国古代法官对社会的影响。

中国古代法官与现代意义上的法官自然不同。古代将“法司”中任职的官吏称法官，但是法司却不同于现在的法院。其中各个法司间分工并不象今天对其总结的那样有明确的划分。以唐代为例：虽然中央一级审判机构为大理寺，但如果需要，刑部御史台官员可以直接参审，有时对特殊案件进行三法司会审。此外，中书门下两省也可参审。可见，古代审判并非法司及法官独有的权力。同时，地方行政司法合一或司法从属于行政，典型的就是古代地方行政长官的一项重要职能就是“断狱”。（1）正因为中国古代是一个权力高度同意于皇帝的社会，无论皇帝对法司法官表现的如何重视，也只是为了加强其皇权。这一点使人们忽视法司以及法官的特殊性。法司只是行政机关一部分，没有什么独立性可言，法官也是行政官员的一种。这种观念在人们心中形成定式直影响到今天。

另外，由于历史上有秦王朝短暂的统治，使的人们在观念深处留下“法治”是涂炭百姓的暴政。所以，人们对于法官的认识也产生了隔膜。以至不敢把寻找公正的希望完全寄托在法官身上了。这在客观上也是古代“人治”思想产生的根源。一般百姓对法官畏之有余敬之不足，就连古代官吏也不会以法官职业为荣。正是这些观念在今天仍成为人们正确理解对待法官的障碍。再次，中国古代“人治”思想产生的一个遗产就是清官意思。如历史上的包青天，海青天等等。这些人们心中的清官正是人们寄希望于圣明君主王法的表现。而清官真是圣主的代表，对清官的信任也是对王法的信任。虽然这种过分寄希望于某个清官而忽视上层法制作用的意识与现代法治不合拍。但我们也可以从中看到积极的一面，比如人们对清官的赞扬正是对贪官批判，这有利于净化社会空气，促使法官廉洁自爱，公正审判，起到监督作用。

最后，在选拔法官方面，从古到今，断狱审判和行政事务还是不同的，其中精通法律是对法官的基本要求。各朝对法官还有特殊选拔规定。

二，透过古代“法官”及其影响提示并完善现代法官。从以上几个方面来看，古代对现代所产生的影响是很大的，所以对我们今天也提供了很多借鉴意义。

第一，确立法官独立地位。司法改革的一个重点或核心就是司法独立。而事项司法独立的关键就是先让法官独立。为此，可以从三个方面确立法官独立地位。首先，法官意识必须独立，不可否认，我们的法官独立意识不强，一些法院的法官主观上不自觉的成为一种附庸，对地方政治事务参与性太强工具主义太浓，中立观念不强；其次，法官身份要独立，确保法官不受政府干涉，其职位条件及任期要适当保障；还有就是法官在执行职务时除受法律和良知约束外，不受任何外 来干涉。（2）

第二，提高法官社会地位，建立高素质法官队伍，完善司法体制。根据我们宪法，人大是最高权力机关有立法权，法院和检察院是司法机关有司法权。现实操作中应严格遵守宪法的权力分工，人大只对司法人事任免监督，行政机关也不可干涉司法，保障司法权威和法官权威。建立高素质法官队伍必须完善法官选任机制。如我们国家目前实施的司法考试制度。另外，要规范法官培训制度。（3）一方面针对在职法官进行培训，注重在造就法官过程中的实践和经验的重要性；另一方面，对大学法律院系的法律教育要强化职业指向或特色。对于法院财政一有全国人大财政预算统一支配，保障法官工资收入，改革法院与行政区划一致的现状，这方面可以学习外国设立跨省跨地区的法院，（4）防止司法地方保护主义。

第三，防止司法官员腐败，高薪养廉。当前虽然存在地区差异及不同审判庭的差异，但从总体上来说法官收入不高。甚至不如同级行政机关工作人员收入高。而法官不是神而是人他们也需要生活和发展，所以有些腐败现象无法制止。我们提倡法官收入提高不是说法官收入必须达到很高水平。只是为了突出法官获得整个社会认可和尊重的标志。我觉得可以借鉴国外防止政府官员腐败的一种制度即高薪养廉。这样可以减少灰色收入，因为有些现实本就是制度不合 理造成的，而不可对人的主观性寄于太高期望。显然那些为了生活发展而为的腐败行为是不合法的但有时候合理。我们应该把对现实的判断建立在合理性基础上，并坚信“凡是合理的应该成为现实”。

第四，完善监督，重视媒体作用。由于一切有权力的人都容易滥用权力，因此要防止就必须对权力加以制约。当然我们可以靠立法司法行政三个机构互相制约和监督以保证公共权力的正确行使。同时也要加强媒体监督作用，将法庭和社会进行连接。要知道新闻自由是当代民主政治的重要标志，对司法活动的自由报道对监督起重要作用，可以使司法活动置于阳光之下。

结尾：“法的形成和适用是一种艺术，这种法的艺术的表现为什么形式取决于谁是艺术家。”（5）艺术家决定我们法律的质量。对于要法治不要人治这一真理中包含的对人的作用的看法，常被理解成法治运行过程中排斥人的因素。但是这两种人是不一样的。我们反对树立人的权威不是反对树立法官的权威，因为法官不是普通的人，起码是具备了一定资质的人。只要充分重视“人”的因素，才能促进司法改革的进程。

参考文献:（1）参马小红〈〈试析中国古代社会中的‘法官’〉〉一文 转引自〈〈公法〉〉第三卷 信春鹰主编 法律出版社 2002版 120页

（2）1982年10月22在新德里国际律师协会19届双年全会上通过的〈〈司法独立最低标准〉〉中第一条第二项第三项内容

（3）参张志铭在〈〈对我国法官培训的两个角度的思考〉〉一文转引自〈〈公法〉〉第三卷 信春鹰主编 法律出版社 2002版

（4）王家福在“司法独立与问责制国际研讨会”上的观点（5）德国法学家来因斯坦语转引自日本 大本雅夫〈〈比较法〉〉范愉译 法律出版社264 6

第五篇：司法改革解析

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司法改革解析

按：本文发表在今天《南方周末》的“大参考”版。由于种种原因，有些删节，是所谓“洁本”。按照惯例，这里发表的是完整本，也恢复了原题（南周版的题目是“司法改革的难题与出路”）。一些观点仍然是尝试性的，期待各位朋友尤其是“民主化”一派的朋友再作切磋。

摸起石头过旧河

1999年5月，中国社会科学院法学研究所组织了一次题为“依法治国与司法改革”的研讨会。跟那段时间举行的许多有关司法改革的研讨会一样，法学所的会议上也是洋溢着一派乐观的情绪。一年多之前，中共十五大报告以前所未有的高调正式提出司法改革的命题：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。学术界以及司法界对此都颇为兴奋，以极大的热情为改革出谋划策。不过，在那次会议上，我个人对于司法改革的前景却没有表达乐观的看法，其中的原因，一是对于司法改革究竟朝向怎样的方向尚缺乏基本共识，二是，在政治体制以及意识形态的约束条件下，司法改革能够走多远自己没有把握。我的发言用了一首题为“司法改革感言”的打油诗作为结束：

棋局交困兵马车，法眼迷离儒道佛。

庙堂新招频频闪，摸起石头过旧河。

岁月如白驹过隙，一转眼，将近十年的时间就过去了。今天，司法改革大致上处在一种犹豫彷徨的状态。十多年来，司法界甚至人大出台了很多的改革举措，但是，由于对于改革的目标以及实现的途径等方面缺乏共识，不少措施相互冲突和抵消，并没有产生“从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”的效果。改革的持续没有提升司法的地位，人们看到的反而是司法权的愈发边缘化。技术思路的改良也由于大框架本身的阻却而难以在整体上推进社会正义的实现，曾经响亮而激动人心的口号也逐渐变成一种若隐若现的微弱回声。司法公正的话语曾经让国民对司法界充满期望，但是一些承诺实际上是法律界所难以独立实现的。在许多引起社会广泛关注的案件中，人们看到的仍然是司法屈从于外部权力，律师的辩护权受到种种限制，司法程序扭曲，导致案件得不到公正的解决。抑有进者，有关司法腐败的报道频频出现，更动摇了国民本来就不甚坚定的法治信念，不少人转而呼唤回归到某种人治。“摸起石头过旧河”，此之谓也。

回归大众司法？

去年11月，针对可能沉冤十馀载的聂树斌案件，何兵教授在《南方都市报》上发表文章，认为之所以冤案频仍，根源就在于法官对于司法权的垄断和人民参与司法的缺乏。他指出：

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这些年司法改革的根本性错误在于，司法改革在部分学者的错误引导下，在法官群体的有意推动下，走上了所谓职业化的路线，司法与人民渐行渐远，人民失去了对司法权的最终控制。司法职业化努力并没有带来人们所想象的廉洁、公正的司法，相反，一个维护自身利益胜于维护社会正义的法官群体正在形成。为此，本案给我们最大的教训是，必须坚定不移地打破法官群体对司法权的垄断，通过各种秩序化的民主手段，实行人民对司法权的有效控制。（2007年11月3日《南方都市报》）

无独有偶，近来的一些信息也显示官方有意强化“司法的平民化”，以此纠正“职业化”带来的弊端。某省高级法院甚至发文在全省法院推行“马锡五审判方式”，城市广场、田间地头又再现法庭审判，据说旁听的人民普遍称赞云云。但是，如今司法权威不彰、误判连连的原因果真是因为司法改革“走上了所谓职业化的路线”所致么？司法的高度职业化一定意味者“与人民渐行渐远”么？那些貌似新招实则故伎的举措能够推进司法的公正性么？我认为，这样的判断完全是药不对症，甚至是所谓“杀头以治斜眼”。中国的司法之所以无从履行运送正义的使命，不是因为它的职业化，恰好是因为它的非职业化。

什么是司法职业化

也许首先我们需要正本清源，讨论一下所谓司法职业化的含义。在我看来，司法职业化的含义无非是强调在司法制度设计和司法权行使过程中的专业化，其基本内容已经在近年来的相关讨论中得到了清晰的揭示。这里不妨作些简要归纳。

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对于当事人没有提起的事项不得作出裁决，要尽可能地让当事人自己搜集和提交证据，法官不可以过分主动地行使权力，只能坐堂问案，从而最大限度地将判决变成一种当事人之间竞争的产物，这样在客观上也减轻了司法决策者所承受的压力。

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安局局长位居党委常委，而法院院长或检察院检察长在党内位置却日趋边缘化，导致宪法所规定的“一府两院”体制、法院检察院依法独立行使审判和检察权的设计无从正常运行。例如，刑事案件，许多冤案的发生都是因为在审判环节上法院只能接受而不能否定公安部门的结论。司法界形象的说法是，“公安局是做饭的，检察院是端饭的，法院是吃饭的。”听上去法院好像很省心，但是问题在于，公安做什么，你也只能吃什么。

正是在这种不独立的体制下，法院和检察院就只能迎合外部权力的需要，尤其是遵从同级党政的指令，成为地方利益的守护者。某些涉及到地方企业利益的案件，法院一味地袒护本地当事人。行政诉讼方面，百姓起诉本地政府，每每让法院如坐针毡，因为判决政府败诉是法院难以承受之重。对于官员的腐败行为，没有党委的认可，检察院难以主动出击，多年来不断反腐，但是腐败却愈演愈烈，检察权的不独立正是其中根本原因之一。司法权的这种诸侯化使得地方主要官员一手遮天，中央无法有效地获取各地信息，尤其是由于地方政府原因所导致的民怨难以得到公正处理，于是导致上访特别是到北京的控诉者连绵不绝，为了维护政府形象所进行的驱赶又招致人们对于中央的抱怨和失望，在那种道路奔走、权门呼号的过程中，民怨不断积累和加剧，社会必然处在干柴近烈火的危险边缘。

虽然缺少定量的分析，但根据自己近二十年的观察，我们太多的案件之所以处理不公，之所以引发不断地上访，或者说从整体上看司法之所以难以回应国民对于正义的渴望，部分的原因是因为职业化程度低下，更多的原因则是司法不独立，法律之外的权力左右着司法，“凭云升降，随风飘零”，完全无从知晓它所依据的规范究竟是什么。所以，通过改革，有效地改变司法权的地方化实在是一件时不我待的大事情。

民主化与职业化

在我们这样的共和体制下，国家权力应当以民主的逻辑建构当然是毋庸置疑的。司法权作为国家权力的重要组成部分，必须接受人民监督也是顺理成章的。但是，自从古希腊以来，民主与司法之间的关系就呈现出相当复杂的面向，难以作出简单的判断。这里提出几个关键问题，以为进一步讨论的线索。

首先，民主化与职业化是否是一种对立的关系？司法职业化强调的当然是一种精英化的制度建设思路，但是，真正的精英化所追求的方向却是良好的社会秩序，而政治层面上的民主解决的是立法过程中的利益安排以及政治权力分配的标准和方式。可以说，随着现代化的展开，政治民主化与司法职业化已经成为紧密关联、唇齿相依的关系了。但是，关系紧密并不意味着可以相互取代，例如，我们无法想象案件的处理通过全民公决的方式加以解决。前面我们对职业化含义的讨论已经表明，职业化解决的主要是限制司法恣意、确保司法公正，它与民主化所指向的并非同一目标。一个好的制度环境能够使二者并行不悖、相生相济，而坏的制度下却是不共戴天、相害相斥。

其次，民主在司法领域中究竟体现在哪些方面？实际上，如果说有司法民主化这件事情的话，最重要的就是法院所适用的规范是民主机构所制定的；司法界严格地依据体现民意的立法判决案件正是民主在司法领域中的最要紧的体现。相反，如果让法院在法律之外，再求诸一时一地或者一案中的民意，让法官超越法律去判断怎样的判决更符合人民利益，那么不仅仅使得案件的判决存在着无可名状的任意性，而且宪法和法律作为通过民主过程提炼民意所形成 4页共4页

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的最高规范就变成可有可无的空文。遵从立法之外，民意机构还必须对于司法机关的行为进行有效的监督，这类监督体现在人事任免、处理对于司法官员的控告以及确保司法独立不受其他权力损害等方面。需要强调的是，这种民意机构对司法的监督也必须遵循立法、依据严格的程序进行。民主在司法领域的