对辽宁省沈阳市农村土地使用权流转情况的调查分析

第一篇：对辽宁省沈阳市农村土地使用权流转情况的调查分析

对辽宁省沈阳市农村土地使用权流转情况的调查分析

近几年，为适应农村经济的发展，我市一些地区相继涌现出了不同形式的土地使用权流转，从而重新调整了农村各种资源和生产要素的配置, 土地流转面积在我市农村尤其是近郊地区逐年扩大，并且逐步向远郊发展。为及时了解农民对土地使用权流转的意向，探索和创新土地经营权合理流动的新机制，以期更加有效地利用好土地资源。最近，我们在苏家屯、东陵、新城子、于洪、辽中和法库六个区、县的30个乡（镇）、300户农民家庭，就土地流转情况进行了一次问卷调查。现将调查结果分析如下：

一、我市农村土地使用权流转的总体情况

土地使用权流转在我市农村起步的较早，发展速度也较快，流转形式也是多种多样，这种创举带动了我市农村经济的发展。据统计，我市农村到2001年，全市农户承包地使用权流转面积已达到了7.5万公顷，约占全市农村耕地总面积的11%，比全国土地流转面积占全国耕地面积的5%高出6个百分点，比流转速度较快的浙江省（13.5%）低2.5个百分点，可见，我市农村在土地流转速度上居全省乃至全国的前列。从土地使用权流转的实践情况来看，我市农村土地使用权转让的主要形式有以下几种，一是土地股份合作式经营，村集体把责任田从农民手中集中起来，然后再由村集体以招标形式进行承包。二是村民之间自发的转租转让，这种自行的互换、转包、转让，或是有偿的或是无偿的。三是土地租赁式经营，主要是由乡村组织协调，向农业开发区、农业科技示范区、外向型农业企业、私营农业企业等多方位发展。

二、问卷调查的基本情况

(一)调查户样本的分布。

为使这次调查的结果更具有代表性，我们在有土地流转行为的苏家屯、东陵、新城子、于洪区，辽中、法库县，各调查了50个农户。调查户的抽选在全市农村各地区的分布是均匀的，这就使调查结果具有一定代表性，基本上能真实地反映我市农村土地流转现状。

（二）被调查者家庭基本情况。

在被调查的300户中，按年龄分组，45岁以上有148人，占全部被调查人员的49.3%；45岁及其以下有152人，占全部被调查人员的50.7%。按文化程度分组，小学文化的64人，占被调查人员的21.3%；初中文化程度的184人，占被调查人员的61.3%；高中文化程度的48人，占被调查人员的16%；大专及其以上文化程度的4人，占被调查人员的1.4%。按家庭承包地面积分组，承包5亩地以下的有78户，占被调查总户数的26%；6-15亩地的有140户，占被调查总户数的46.7%；16-25亩地的有56户，占被调查总户数的18.7%；26亩地以上的有26户，占被调查总户数的8.6%。按家庭的主要收入来源分组，以农业收入为主要来源的有127户，占被调查家庭总数的42.3%；以非农业产业为主要来源的有173户，占被调查家庭总数的57.7%。

三、被调查农户意愿、意向分析

（一）63.3%的农户愿意继续承包、经营土地。

在调查中，问到“您是否愿意继续承包耕地”时，有190户农民家庭（占调查总户数的63.3%），表示愿意继续承包耕地。其原因有六点（多选项、下同）：一是认为土地是未来生活的基本保障，占愿意继续承包耕地户数的46.8%。二是认为没有其他办法和门路，只有靠种地维持生活，占32.6%。三是认为耕种土地是增加农民收入的重要来源，占26%。四是一部分农民认为种地不但有一定的收入，并且剩余还较可观，占16.8%。五是农民感觉对土地有一种特殊的感情，所以才继续承包土地，占6.3%。六是一部分农民认为还有其他的原因，而继续承包耕地，占1.6%。

有110户农民表示“不愿意继续承包耕地”，占被调查总户数的36.7%。“不愿意”的原因有四点：一是农产品的价格低下，种地不挣钱，占59.1%。二是自己可以找到其他的工作，而不愿意种地，占37.3%。三是所生产的农副产品难卖，占24.5%。四是其他原因，如农业生产资料价格高、各种社会服务跟不上等，占17.3%。

（二）绝大多数农民赞同土地进行规模经营。

据此次调查，有251户农民（占被调查户数的83.7%），表示赞同规模经营，把耕地适当的集中到种田能手中去，这样一来可以提高土地的利用率，增加农民的收入。有49户农民家庭（占被调查户数的16.3%），不赞同规模经营，认为在不能保证所转移的农民都有一份稳定的工作情况下，容易造成社会的不稳定因素。

（三）每一劳动力经营耕地的合适规模。

以目前的生产力水平，观察我市农村劳动力的生产能力，每一劳动力的合适的经营规模是多少？有129户农民（占被调查总户数的43%），认为合适的经营规模是6-15亩。有66户农民（占被调查总户数的22%），认为合适的经营规模是6亩以下。有61户农民（占被调查总户数的20.3%），认为合适的经营规模是16-25亩。有44户农民（占被调查总户数的14.7%），认为合适的经营规模是25亩以上。这表明目前我市农村的耕作水平及生产能力仅限于此，不能盲目的扩大经营规模。

（一）土地转包的形式。

1、有偿转让有合同的145户，占被调查户数48.3%，这部分农民是有偿转让土地，并且双方签有合同书。

2、有偿转让无合同的83户，占被调查户数的27.7%，这部分农民是有偿转让土地，但双方没有签订合同书。

3、无偿转让的有56户，占被调查户数的18.7%，既然是无偿转让双方就没有签订合同书。

4、无偿转让有合同的16户，占被调查户数的5.3%。通过以上调查实例看出，农民在土地转让转包过程中，法律意识和法制观念还很淡薄。

通过对土地转租转让中有无合同和是否有偿的调查，可以得到如下结论，近郊地区的土地转让多为有偿和签订合同书的，而远郊地区的土地转租转让则多为无偿并且没有任何合同书。这表明地区之间土地产出的差异，近郊地区土地剩余利润高，而远郊地区土地剩余利润少。

（二）农民希望的土地转租转让方式。

当调查“您希望以哪种形式转让所承包的土地？”，188户农民（占被调查总户数52.2%）希望一次性得到现金补偿；67户农民（占被调查总户数的18.6%）希望将土地入股而得到分红资金；48户农民（占被调查总户数的16%）希望把土地转让出去以后换取养老金和医疗保障金；37户农民（占被调查总户数的10.3%）愿意将土地转让后能够得到一份好的工作。五种方式中农民最希望能够得到的是一次性的现金补偿。

（三）实行土地使用权转让后农民的要求。

当调查“实行土地使用权转租转让后，您有什么要求？”时，191户农民（占被调查总户数63.9%），要求“农民自身的长远利益能够得到保护”。133户农民（占被调查总户数44.5%），要求“土地的转租转让，在交易过程中更加合法化、规范化”，使土地流转走上正常轨道。45户农民（占被调查总户数15.1%），要求“土地资源能够得到合理利用”，为农民增收再创佳迹。

（四）农民在土地转让承包过程中遇到的问题。

300户调查资料显示，有156户（占总户数的52%）农民，在土地转让转包过程中遇到了不同类型的问题。：一是在土地转包转让双方“对违约方处罚没有相应的法律依据”，反映遇有这类问题的50户，占32.1%；二是“土地流转合同书上的使用期限和责任不清楚”，遇到这类问题的41户，占26.3%；三是“由于合同书规定的不明确，造成土地转让双方闹纠纷”，反映遇有这类问题的40户，占25.6%；四是“没有土地承包证明，村里没有下发‘一书一证’，” 反映遇有这类问题的33户，占21.2%；五是有的村“发包人情地”、哄抬地价、土地流转合同不完善等，反映遇有这类问题的3户，占1.9%。

（五）当前农民承包土地最担心的问题。

据调查，农民第一担心的是“经营土地的经济效益下降”，这一点是他们首要担心的；农民第二担心的是“对市场的需求把握不准确”；农民第三担心的是“一包30年的土地承包政策不能稳定”；农民第四担心的是“自身的生产技术不先进、不科学”；农民第五担心的是“缺少社会性的营销服务”；农民第六担心的是“其他”，如生产资料价格上涨过快、农民负担过重、村集体组织没有任何作用等。

（六）土地转让承包过程中，农民希望政府做的事情。

据调查，有52.8%的农民“希望政府尽快出台有利于土地流转的相关政策和法律措施”；有40.8%的农民“希望各级领导部门加强对农村集体土地使用权的监督管理”；有30.3%的农民“希望政府能够明确土地

使用权益”；有23.3%的农民“希望政府能够尽快出台适应土地使用权转让的办法和组建权威性的中介机构”。

四、土地流转的积极效应和作用

农业进入新的发展时期以来，土地流转的基本动因、土地流向、流转形式、利益分配等等，都发生了新的重大变化。因此，土地流转机制也必须及时进行完善和创新，以进一步巩固和完善农村基本经营制度，促进农民增收和农村稳定，努力实现土地流转从“单一发展粮食生产”向“全面提高农村经济效益”的历史性跨越。随着社会主义市场经济的不断发展，分散的一家一户的经营方式难以与现代化农业规模相适应，形势要求必须建立新的生产力制度，在这种社会状态下，我市各地相继涌现出各种形式的土地流转，为农村经济注入了新的生机和活力，它的积极效应和作用有如下几个方面：

（一）可以分离出更多的农业剩余劳动力，从事其他行业生产。

土地的正常化流转，给有志要从事其他产业的劳动力提供了可能和创造了机会，把农村劳动力从土地上解放出来，解决了农村人多地少的矛盾。据调查，在是否愿意放弃个人所承包的土地经营权的问题上，有37.3%的农民，回答是愿意的，原因就是家里的主要劳动力已转移到其它行业中去。土地流转为各类能人创造了机会，善于种地的扩大种地规模、善于经商的可以下海经商、愿意务工的可以外出打工。

（二）可以增加农民收入。

农民收入自从实行联产承包责任制后曾有了一次大的提高，但之后一直在较低的增长速度上徘徊。土地流转是一次新的土地改革，必将进一步促进农民收入的提高。据此次调查结果显示，有67.3%的农民，认为农民收入增加了；还有24.7%的农民，认为农民收入与以前没有变化；另有8%的农民，认为农民收入减少了。以上数据表明，农民在土地转让承包后的收入比转让承包前是增加的趋势，说明了农民在土地流转中得到了实惠。

（三）加快了农业产业结构调整的步伐，推进农业产业化进程。

目前我市的农业产业结构、农业的种植结构都有待调整和提高，健康而有序的土地流转，是加速实现农业产业化的主要方面。土地的自由还将有利于农民根据自身的条件、愿望，以市场需求为导向，引进新品种，发展名、优、新、特的农产品，改善农业的种植结构，促进农产品深加工，把农事活动结成产业链，进而实现农业生产由千家万户的粗放式经营，转化为企业管理的集约式经营。2001年全市粮经作物结构比达到6：4的格局，农村国内生产总值占全市国内生产总值的比重达到47.2%，农村三次产业增加值比重达到了13.1：46.7：40.2。

（四）可以实现土地资源与资本、技术等资源的优化配置。

土地使用权的正常流转，将有利于农村土地、劳动力、生产资金以及各种信息资源、新的科学技术等，进行合理的优化配置，提高土地的产出效益，可以实现人尽其才，物尽其用。实现由传统农业向现代化农业的转变，由小资本、低效益的分散经营向追求较大规模、集约化经营改变。

（五）有助于农业科学技术的应用和机械化水平的提高。

“农业的根本出路在于机械化”。土地使用权的正常流转，可以实现土地归成方连片式经营，为农业科学技术和机械化的应用提供了更大的空间，因此鼓励兴办科技园区、科技示范区等，引进新品种和先进的种植技术，增加科技含量。才是提高农业经济效益，增加农民收入的最根本措施。

五、土地流转中应注意的问题

目前我市的土地流转和规模经营，实际上正处于从“单一发展粮食生产”向“全面提高农村经济效益”的转折阶段，土地流转制度和政策导向，既要考虑如何引导和支持农民进行结构调整，又要考虑如何稳定现有的种田适度经营规模。但调查中发现，我市的土地转让尚存在违背农民意愿、损害农民利益的问题，如有的乡村擅自改变土地承包关系，有的把土地流转作为增加乡村收入的来源，有的用行政手段将农户承包地转租给企业经营，也有的村是借流转之名改变土地的农业用途，严重的侵犯了农民的承包经营权，损害了农民的切身利益等等，都应引起重视。

（一）保证耕地30年不变政策坚决落实到位。

有些地区承包土地一包30年的政策尚未落实到位，工作迟缓，有的村年年重新分地，造成地块不稳定。有的村向农民签发“土地使用证”和“承包合同书”尚未发放到农民手中。有的村预留地面积严重超标（按规定预留地面积不得超过全村耕地总面积的10%）。对于上述各种问题，各级政府管理部门，应遵照国家有关的文件精神，认真查处办理，坚决制止违法行为。

（二）正确认识土地使用权流转是一个长期发展的进程，不能盲目推进。

土地流转是在有条件的地区，以农民自愿为基本前提，按法律程序处理土地使用权的问题。这就要求各地区在农村土地承包期内，村集体经济组织无权单方解除土地承包合同，不能用少数服从多数的办法强迫农民放弃承包权或改变承包合同，不能强制收回农户的承包地搞招标形式的承包，不得将农户的承包地收回抵顶农户欠款，不能借土地流转名义改变土地的所有权和农业用途。

（三）稳定土地政策，因地制宜搞流转。

土地是农民的安身立命之本，应在稳定土地承包制度的前提下，搞好土地转租转让，土地流转不能一刀切。我市农村近郊地区农用地流转的比例就大于远郊地区，且四个郊区都有土地流转行为，而四个县（市）中只有辽中和法库两县有土地流转行为，流转的方式也是单一的股份合作经营（存在问题的）。为此可以看出，只有经济发展水平达到一定程度后，土地流转才成为可能。因此，稳定现行的土地政策是当前乃至今后相当长的一段时期农村工作的一项任务，（四）加强法制建设，依法管理土地流转。

土地流转必须遵循“条件、自愿、有偿、规范、有序”的原则，如何在稳定和完善土地承包关系的基础上，进一步加强对土地流转的规范管理，已成为当前农村工作的紧要课题。农村土地转租转让没有法律依据可以遵照。据调查，有52.8%的农户希望政府尽快出台有利于土地流转的相关政策和法律条文，依法管理土地的转租转让。依法培育和发展以农村土地使用权为基础的耕地流转市场，土地流转的主要制约因素是土地制度、土地产权以及引起农村人地关系变动的各种因素（包括农村城市化、产业结构化等），土地流转要进行法律规范。对具备条件的地区，在农民自愿的前提下，要及时鼓励和保护农民的土地流转，各级政府要提供信息、中介、协调、组织和服务，还可以探索建立土地收购储备基金制度。

（五）是否要进行土地流转应尊重农民意愿。

土地流转是发展方向，但还要看到，一些地区出现的弃耕抛荒现象，一些农户愿意转让耕地，有很大成分是因为土地挣钱较少所导致，并不是农民对土地的感情和依赖性已经淡化，农民是有苦衷的。所以不能不经农民同意，随意集中土地，随意调配土地，有些做法实际上是用乡村组织的行为否定了农户作为市场经济主体的地位，使土地的家庭经营变集体经营或政府经营，这种行为实际是加大了农业生产的生产成本，加重了农民负担。据统计，2001年我市因土地问题上访的有2828人次，反映违背农民意愿、强制实行租赁经营或推行股份合作招标式经营的就有1234人次。所以必须要尊重农民的意愿，坚决杜绝以搞土地规模经营或流转之名而使农民失去土地的做法。

（六）建立健全农村社会保障体系。

部分农民愿意放弃经营土地，那是因目前的经营土地所剩余利润较低，在没有别的出路时，农民是不愿意轻易放弃土地的，土地仍然是农民最基本的收入来源和社会保障，是农民的命根子，农民还要靠土地生活、养老，据调查大多数农民“既不愿意种地，但又不想轻易放弃土地的经营”，这种心态实际是反映了当前农民对土地保障担忧与无奈。所以农村社会保障体系的健全，将进一步推进土地使用权的流转。

第二篇：安徽农村土地使用权流转情况调查分析

安徽农村土地使用权流转情况调查分析近年来，农村承包地的抛荒、闲置和流转已成为一个日益引起关注的问题。这主要是由于土地的第二轮承包所导致的。本文以同时进行农村土地流转试点（安徽省芜湖县）和农村税费改革试点的安徽省为案例，可以为研究其它地区农村的类似问题提供一个观察窗口。据笔者在安徽省的调查，至2002年上半年，全省农村土地流转面积已经超过280万亩（不包括“四荒”地的招标、拍卖流转），占全省耕地面积的4.5%以上[1]。流转的主要形式有这样5种：

第一，代耕。这是指暂时无力或不愿经营承包地的农户，经自行协商临时把承包地交由别人（大多是亲友）代耕代种，原承包合同关系不变，时间、条件一般由双方口头约定（在许多地方，转包者都要求代耕方负担税费）。这种形式因为简单明了、手续简便，成为当前农村土地流转中最为普遍的一种形式。据统计，安徽省以此种方式流转的土地约120万亩，占全省土地流转总面积的42%。[2]

第二，换耕。指单个或部份承包户主动或在村委会指导下与本村其它承包户自愿调整地块，使承包地连片集中的行为。据初步调查，安徽全省约20万亩，其中，六安市4.2万亩，巢湖市1.4万亩。个别地方换耕的面积甚至占到土地流转总面积的20%至30%。

互换本身是一种流转形式，又对其它形式的流转起推动作用，且有利于土地的连片集中和规模经营。最近颁布的《农村土地承包法》也肯定这种土地流转方式。[4]

第三，转包、转让。早在1996年底，安徽省政府农村经济办公室就制定了“安徽农村集体土地承包经营权流转管理方法（试行）”，承认转包、转让、出租、入股等4种形式。

其中转包、转让这两种流转形式操作比较规范，以此种方式流转土地的主体一方是农户或村委会，农户和集体的权利能得到尊重和保障。按照《农村土地承包法》和安徽省的有关规定，以转包、转让方式流转土地的应签订书面合同，但笔者在调查中发现，不少地方土地的转包、转让签约率不高，以后引起纠纷可能比较难处理。

第四，出租、反租倒包。出租是指农民或集体组织将土地的使用权有偿让与他人的行为。反租倒包是指乡镇政府或村级组织先从农户或集体组织那里租赁土地，然后转租并从中谋利的行为。这本来是两种不同的形式，但在实践中往往把两者混为一谈。笔者在调查中了解到，以此种方式流转的土地，大多数是在乡镇政府的推动或直接干预下进行的，有不少地方成立了以乡镇长为主任的“土地流转服务中心”，直接参与土地流转工作，有的还以各种名义参与租赁费的分配或获得“倒包”中的差价。

第五，公司+农户。指大的涉农企业或农业产业化龙头企业为主体，在乡镇政府或村级组织的支持下，与农户直接签订合同，租赁大量连片土地从事农业开发，出租土地的农民可以在企业上班。这实际上也是第三种流转方式中的一个特例，农民在获得租金收入的同时，还可实现不离乡就业。这种现象大多发生在农业产业化程度较高、龙头企业实力较强的地方。

尽管中央政府三令五申，要求农村土地流转必须坚持依法、自愿、有偿、规范进行，但在利益的驱使下，许多基层组织越俎代庖，操纵控制土地流转活动，有的地方甚至动用警力，威逼农民就范。在一些地方，土地纠纷已取代农民负担问题成为农村社会群体抗争事件的主要原因。问题突出表现在以下几个方面：

首先是逼民流转。按现行法规，农村土地归集体所有，土地发包方是村民委员会，一些基层干部就以土地所有者代表的身份，运用行政权力硬性强迫农民参加土地流转。例如，2003年6月，苏州市光福镇黄渠村村民正准备栽秧，村委会突然通告大家不要干了，因为稻田已被镇里租给了“太湖国家旅游度假区”，每亩地年租金为560元（含代交农业税60元），租期为25年。在村民的反对下，租金有所提高，但村民仍不答应。镇政府为了达到目的，2003年12月初派人到村小学，声称如果家长不在租地合同上签字，将不许其小孩到校上学。过了几天，镇村两级又出动100多人、6辆警车，带着电棍、手铐等，强行把煤渣填在稻田里。为此，村民不断到省市集体上访。[6]

其次是基层政府及官员与民争利。许多村民反映，我们并不反对土地流转，只是土地流转涉及到千家万户的利益，但不管土地拿去干什幺，补偿费给多少，干部和政府都不和我们商量，而且补偿金的一大半都到了一些单位和个人手里，实在让人无法接受。在笔者调查过的某市，1999年以前乡村两级对流出土地的农户每亩仅补贴20至30元；2000年以后，从乡村行政组织手中发包土地的售价已高达350元至500元，但给农民的补偿仍按原标准执行；2001年，该市范围内村集体通过流转土地获得的发包收入中只有30%左右实际补偿到农户手中，有不少农民甚至未得到一分钱的补偿。

再次是不规范操作。中央文件明确指出：“不提倡工商企业长时期大面积租赁和经营农户承包地”。[7]但是一些工商企业动辄圈地数千亩、数万亩，一租就是50年、70年，远远超过农民土地承包期30年的期限。一旦企业垮掉，许多失地农民就没有了生活来源。最后是圈占土地而不开发。许多基层政府为了追求政绩，在招商引资毫无结果的情况下，自己先把地围起来，搞“空架子”工程，致使大量土地长期抛荒，劳民伤财，农民对此反映强烈。

以家庭承包制为核心的农村改革虽然推动了农业的发展，但也遇到了一些新问题、新矛盾。其一是农户小规模经营与现代农业集约化生产的矛盾；其二是土地承包30年不变造成部份农户对自己承包地偏颇的认知模式和狭隘的占有观念与土地规模经营的矛盾；其三是“小而全”的家庭经营结构与专业化生产的矛盾；其四是耕地资源稀缺与土地闲置浪费的矛盾；其五是平均分包土地的福利保障特性与按市场机制配置土地资源的效率性的矛盾。强调加快土地流转的探索，应不断适应形势的发展，改革和完善农村各项制度，推进土地流转工作的规范、深入进行，为下一步农村全面小康建设奠定坚实的基础。

【注释】

[1]参见《2002年安徽统计年鉴》。

[2]根据2002年安徽省农调队资料整理。

[3]根据2002年安徽省农调队资料整理。

[4]参见最近出台的《农村土地承包法》。

[5]参见安徽省1996年底出台的“安徽农村集体土地承包经营权流转管理方法（试行）”。

[6]参见《半月谈》，2003年第11期。

[7]参见中共中央2001年第18号文件。

第三篇：农村土地使用权流转问题初探

农村土地使用权流转问题初探

摘要：党的十七届三中全会再次重申了允许农村土地使用权以多种形式进行流转，发展适度规模经营。中央为什么要再次强调这一问题？近年来农村土地使用权在流转过程中存在些什么问题？如何依法有序地引导农村土地使用权合理流转，成为当前理论工作者和实践工作者共同关注的问题。

关键词：农村土地使用权；农业规模化经营；现代农业；助推器

胡锦涛总书记十七届三中全会前夕在安徽凤阳县小岗村考察工作时强调：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”这一基本思想在十七届三中全会《决定》中得到了充分体现。农村土地使用权的流转并非新事物，2005年我们就已颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》，那么，中央为什么现在又要进一步强调农村土地使用权的流转问题？近年来农村土地使用权在流转过程中存在哪些问题？如何揭示其内部规律，找出问题根源，引导规范农村土地使用权依法有序流转？本文将试图潍坊市为例对上述问题加以初步探讨。

一、农村土地使用权流转是现阶段农村经济发展的客观要求在稳定和完善集体土地家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，既是党的一贯政策，也是农业发展的客观要求，是我国农业迈向现代化的必由之路。

1、农村土地使用权的流转是农业规模化经营的现实需要。中国目前实行的家庭联产承包责任制，曾经大大解放了农村生产力。但随着农村新形势的发展，随着现代农业规模化经营的需要，现行土地承

包制已出现一些不适应。主要是把土地等生产要素分散在一家一户，制约了土地规模经营。据全国政协常委李德水介绍，在中国南方、中西部以及丘陵地带，人均耕地较少，土地承包时又要肥瘦搭配，一家三五亩地都被分割成七、八个甚至更多地块。这种分散经营的生产方式，难以推广使用先进科学技术，也无法与大市场全面对接。建设现代农业，必然要求采用现代的科学管理办法组织管理农业，由贸、工、农一体化的规模经营方式，取代千家万户分散的小农经营方式，使农业经营逐步实现产业化和规模化。而现实的问题是：由于承载着现代农业发展基础的土地分散到千家万户，如果没有合理的流转，就很难形成规模。各地实践表明，通过流转，土地向种植大户、能手和企业集中，使规模化经营、标准化生产得以迅速发展。如潍坊下辖的昌邑市宋庄镇土地流转服务中心通过租赁、转让等流转形式，为金丝达集团集中土地1万多亩，用于规模化、标准化种植绿化苗木，带动当地发展绿化苗木10万多亩；而辖下的诸城市烟草公司近年来积极探索规模化、农场化种植的路子，在部分乡镇租赁农户承包地建立烟叶农场，目前，农场总数已达57处17510亩。

2、农村土地使用权的流转是农业增效、农民增收的现实需要。加快农村土地使用权合理流转，可有效解决目前农村想种田的人无田可种、不想种田的人又不能不种的问题，促使土地向种养能手、经营大户集聚，吸引工、商、贸企业加盟投资经营农业，有利于建设一定规模的特色农产品基地。通过运用高新技术发展种养业、加工业，有效地打破当地传统农业狭小封闭的区域界限，促进农业的对外开放，改造提升当地的传统农业，拉长产业链。同时，通过示范基地、农业园区的示范、辐射、带动作用，提高农业生产水平，促进周边地区的农业发展，促进农业增效、农民增收。如潍坊辖下的安丘市辉渠镇夏坡村300个农户将东山500亩荒岭簿地租赁给镇烟站，发展黄烟生产，农户获得流转收益48.5万元，亩均970元，经济效益翻了一番多；

而辖下临朐县上林镇张阁店村通过土地流转，发展瓜、果、菜生产，每亩年增加收入7000多元；辖下的昌乐县卧陀镇一些种烟大户，租赁本村或邻村农户土地，每亩每年300元，被租赁户摇身一变成为雇工，月收入800元左右。农民增收效果明显。

3、农村土地使用权的流转是农业产业化深化升级的现实需要。土地使用权科学合理地流转，促进了优势产业向规模化、集约化方向发展，优化了农业种养结构，加快了农业标准化生产和农村劳动力转移进程，从而为农业龙头企业提供了量大质优的农产品和丰富的剩余劳动力，增强了农业龙头企业在国内外市场竞争力，促进了农业产业化的深化升级。如潍坊辖下的诸城市农产品加工龙头企业通过土地流转在农村建立“原料生产车间”，变“公司加基地连农户”的运作模式为“公司加农场带农户”，直接吸收农民当工人，从源头上打造产业化、标准化链条，促进了农业产业化深化升级。

二、现阶段农村土地使用权流转中存在的主要问题

从对潍坊市各县区的调查情况看，受经济发展状况、劳动力转移情况和社会环境等因素的制约，农村土地使用权在流转过程中主要存在以下问题。

1、部分农民存在思想疑虑。认识问题是制约目前各地土地流转缓慢的主要原因。突出表现在，由于长期以来形成的对土地的依附性，一些农民想将土地承包经营权进行流转而又心有疑虑，害怕彻底失去土地。当其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，甚至粗放经营也不愿意放弃土地经营权。就连地处中心城市郊区的农民都反映：有了土地，生活就有退路，即使从其它行业赚不到钱也可以回来种田，将来年纪大了，还可依靠土地养老，心理踏实。这些思想的影响，阻碍了一些地方的土地的流转。

2、部分基层干部存在怕烦怕难的情绪。近年来，有些地方的农业规模经营没有太大进展，主要原因之一就是有的基层干部为难和怕

麻烦。觉得土地都包给农民了，中央又强调土地流转要遵循自愿的原则，没有必要去自找麻烦，因而缺乏主动出击的意识，没有积极主动地做好引导服务工作，在土地流转的条件和时机成熟上没有起到“推一把”的作用。

3、土地流转的操作程序不规范，农民缺乏合同意识。目前的土地流转大多处于自发和无序状态。相互之间的转包、转让往往以口头协议的形式进行，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。口头协议的随意性造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，积极性不高。潍坊辖下的安丘市调查表明，签订土地流转合同的只占10%，绝大多数只是口头约定、君子协议，留下了许多隐患。

4、土地流转的中介组织不健全。目前各地尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。个别地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法则进行土地流转的并不多。流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息不灵，导致流转不畅。调查中，潍坊辖下的坊子区的一些农民反映，由于缺少中介组织，往往出现转让者找不到合适的受让者，而需要者又找不到出让者，极大地制约了土地流转。

三、完善农村土地使用权流转的建议与对策土地是农民的命根子，在当前农村社会保障还没有建立健全的情况下，必须以发展现代农业为动力不断创造土地流转的需求，推进农村土地使用权的依法有序流转，更好地发挥土地流转在发展现代农业、建设社会主义新农村中的“助推器”作用。

1、尊重农民话语权，让农民在土地流转中真正受益。农民在流转过程中往往是弱者，他们缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。举例来说，在经济发达的一些地方，有农民与企业签订了土地承包经营权流转合同，按当时的土地产出效益

为基数确立了补偿标准。但土地在不断增值，农民却不能分享土地增值的收益，往往引发纠纷，甚至发生严重的冲突。因此，要完善土地流转制度，应该一方面要尊重农民意愿，尊重农民话语权，提供多种流转方式供农民选择；另一方面要合理评估土地价值，增强合同的科学性、严肃性，既保证农民能够分享土地增值的收益，又能保证土地转让期间的稳定，发挥土地规模经营的效果。

2、遵循土地流转原则，保障农民的合法权益。土地承包工作政策性极强，建立规范有序的农村土地承包经营权流转机制，明确所有权，稳定承包权，搞活经营权，依法维护农民群众的合法权益，是维护稳定、构建农村和谐社会的关键。一是坚持“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权”的原则。家庭承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策，要长期坚持。二是坚持“依法、自愿、有偿”的原则。任何单位和个人都不得违背农户意愿，强迫流转。做到以人为本，科学推进。三是要坚持土地流转的主体是农民，农村土地承包者拥有土地收益和处分权。在引导农村土地流转中，流转收益要归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村稳定。四是坚持可持续发展的原则。经营者不能损害生态和生产环境，不能搞掠夺式经营和随意改变土地的用途。

3、搭建流转载体，建立土地流转中介服务组织。诸城市枳沟镇、昌邑市宋庄镇等地在实践中，探索性地的建立起有助于土地流转的中介服务组织。由集体经济组织成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等机构，从事介绍流转对象、帮助审查接包方资格、提供有关业务咨询等。中介组织要建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，提高土地流转交易的成功率。在双方协调一致前提下，中介组织帮助办理流转手

续，同时为承租者提供信贷、技术、物资等服务，妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，从而使土地流转与农业结构调整实现双赢。

4、规范运作，加强对土地流转的监管。土地流转涉及多方面的利益，必须健全制度按规范程序进行。土地流转关系确定后，应当签订合同，并报农业承包合同管理部门和村集体组织备案。要统一土地流转合同文本，实行微机化管理，加强指导监督，对土地流转情况进行专项检查，按照农业部《流转管理办法》要求，进行规范完善。县农业行政主管部门要加强对农村土地流转工作的管理，建立农村土地流转信息库，做好登记、审批、备案、合同签证、档案管理、信息发布工作。要建立农村土地流转仲裁制度。对农村土地流转合同的执行和纠纷的处理进行跟踪、调解和仲裁，确保农村土地流转工作公平、公正、合理，维护农民合法权益。

完成于2008年11月

第四篇：农村土地流转情况调查

农村土地流转情况调查

陈亮法学（2）学号 0707023

5借此寒假期间，本人通过村委会的支持，对农村土地流转情况做了浅陋的调查。要提高农业的产出效率和土地产出率，加快农业产业化的步伐，一个重要的条件是实行适度的土地规模经营，同时优化种植结构，建立具有本地特色的农产品基地。但在土地使用权被分割，规模狭小，并归属于各个农户的条件下，任何一个农户或龙头企业扩大土地经营规模的要求都会遇到其他农户土地使用权流转的限制。如何解决规模经营与分散的家庭土地使用制度的矛盾，是农村改革与发展中亟待解决的重大问题。研究土地使用权的合法有序流转有利于进一步稳定和完善土地承包关系，合理调整农村产业化结构，促进农村经济快速发展，保持农村社会稳定。

一、对当前农村土地制度的现实思考，虽然家庭联产承包制度采取“农村普占”的分散、均田方式，较好的解决了公平问题，但是却未能同时兼顾到效率原则。因此在新时期如何在长期稳定农地承包关系的条件下，逐步建立和完善农村土地使用权流转制度，已成为亟待解决的理论和现实问题。

（一）当前我国农村土地政策的运行情况

20年来，中国农地政策基本稳定，主要有三点：坚持土地所有权；稳定农民承包权；放开土地使用权。但在实施的过程中面临来自两个方面的问题。

首先是政策本身的缺陷，表现在四个方面。一是政策中强调明确集体土地所有权，中国农村集体分为三级：乡镇、村、组。但是土地到底属于那一级集体所有没有说清楚，造成土地承包中经济纠纷和财问题。二是政策明确规定长期稳定农民土地承包权，但在实际操作中没说明什么人有权承包土地，即什么人算是集体组织的成员。所有农民都认为包括新婚嫁娶的每个本村人都天然具有分配土地的权利，导致土地与人口矛盾家加剧。三是规定农民承包土地要承担义务，其中向乡村社会缴纳公共开支，但没有明确提出这部分费用属于地租还是管理费用，这一费用的标准是多少，给农民造成过重的负担。四是90年代以来随着经济的增长速度的提高，被占用农地越来越多，但现行的城市土地不嫩进入二级市场，只有在政府征用土地后转报给土地开发商，这样一来，造成土地增值部分与农民无关，从土地上获利的不是农民，而是中间开发商。

其次，在土地政策的执行过程中也存在三个问题：第一，人地关系的变化是客观存在的，如果更多地强调提高土地生产率，政策应长期不变，而政策规定“要长期稳定，随人地关系的变化大稳定小调整”，这种不稳定的法律语言是人们的理解不同，做法就产生分歧。第二，上级部门下达给基层政府的各种社会、经济任务，给土地政策带来很多问题。既要求办好农村学校、医疗卫生机构等，有没有财政拨款，同时严格控制向农民收取各种费用。作为农村最基层的干部，也是巧妇难做无米之炊，只好利用手中的权力调整土地，高价转让以达到任务标准。第三，乡村基层干部把握政策有偏差。原因有三，一是为了满足权利的要求，在一些地方村委会每换一届就调整一次土地，造成了土地承包关系不稳定，其关键在于30年承包政策只是政策而不是法律，不会有人因违反政策受到刑事处罚；二是为了满足自己的利益，通过土地调整为自己、亲朋牟私利；三是稳定土地承包关系，保障农民生存条件及调动农民对土地的透入积极性，土地作为生产要素有流动的必要性，这是土地政策的最基本考虑，但没有完成实现。

（二）实行土地流转的现实意义

1、较好解决了土地使用权的分散化与土地规模经营的矛盾，实现了农村土地使用的创

新。土地经营规模问题是影响农业生产力发展的重要因素之一，值得我们深入研究。据有关资料介绍，自1965年以来的30年中，世界农业劳动力在劳动力总数中所占比重由54.2%下降到9.1%。中国农科院和南京农业大学等单位研究结果表明，中等规模农业比小规模农业的经济效益和农业现代化程度都将提高一倍左右。改革开放以来，农户家庭联产承包责任制的实施，极大地调动农民的劳动生产积极性，有力的推动农业生产力的发展。从改革成果看，家庭经营制度表现的绩效是很难估量的，它应当是今后相当时间内我国农村制度创新的基础。但进入90年代以来，由计划经济向市场经济转变由农产品短缺经济向买方市场转变的形势出现后，对生产力水平的提高和农业组织化程度提出了新的要求。小规模的土地经营，使农户参与市场竞争常常处于不利地位，半生出小农经济意识，经济规模偏小，劳动成本过高，影响农村劳动力向二、三产业转移，影响结构调整和推进农业产业化等一系类问题，迫切需要一种有效的形式，搞好土地流转既能广大农民利益，又能提高农业生产力水平。

2、把农产品基地建设作为龙头企业的第一生产车间纳入到企业的生产经营循环体系之中，加快农业产业化、专业化、商品化的进程。无论是“反祖倒包”模式，还是公司租赁农户土地实行的规模经营，都是由农业产业化的龙头企业对土地种植作出统一规化，对农田基础设施统一建设，对技术统一指导，对土地产出的农产品实施统一收购或直接加工销售。全部的农业生产过程都是在龙头企业的规划和控制下，为企业下一个生产环节的需要而进行的。

3、培育了一批农业产业化的典型，对发展优质、高效农产品生产起到了重要的示范作用。以本人所在的家乡马桥镇徐周村为例目前行成以葡萄种植为主附带其他经济作物产业化农业，此为村里还引进养鹿技术，形成包含小规模养鹿的综合农业体系，目前徐周村的葡萄在靖江是家喻户晓，已成为靖江农业发展的典型，不仅促进农村经济的发展，还有利于国家倡导的共同富裕的推行，有利于维护社会稳定。

（三）土地流转亟待解决的几个问题

一是加强土地流转的法规建设。土地流转工作涉及农村经济发展和农村稳定，需要有一系列政策法规使土地流转有法可依，出现问题和矛盾可依法解决，但目前指导土地流转的政策法规缺乏，应此应尽快制定《土地承包法》和《农村集体土地流转管理办法》，正式以法律条文的形式确定农村土地的权属。对土地流转的原则、形式、审批程序、主管部门和土地用途、地价及级差、流转期限等方面做出具体的规定。

二是建立和规范土地流转制度。明确土地流转的主体和客体，建立土地流转的市场规则，构建适应使用市场化的土地管理机制，加强对土地流转的规范管理，搞好土地流转的中介服务。鼓励有条件的农民将土地转让、租赁、抵押和入股，在更大的范围内实现土地与资金技术、劳力的合理配置。

三是大力发展乡镇企业，加快小城镇建设，拓宽农村剩余劳动力转移的空间，为农民脱离土地创造条件。

四是深化农村社会管理体制配套改革。改革农村户籍管理的作法，打破农民身份限制，改变农民“恋土”关念。加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，消除农民离土的后顾之优，为土地流转创造条件

盖章：

第五篇：对推进农村土地使用权有序流转的思考

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对推进农村土地使用权有序流转的思考 作者：黄思文

来源：《新农村》2013年第08期

农村土地流转是推进土地规模经营，由传统农业向现代农业转变，促进农业现代化发展的重要途径。在坚持农村基本经营制度和充分尊重农民土地承包经营权的前提下，允许农村土地承包经营权依法自愿有偿流转，对不断提高农业劳动生产率，增加农民收入有十分重要作用。但农村土地流转也存在不少问题，处理不当会引起新的矛盾纠纷，影响农村社会和谐稳定。如何解决这些问题，是确保土地流转的健康有序发展新课题。

一、土地流转存在问题

1、部分土地流转程序和合同不规范。一是多数农户的土地流转，只有口头约定，即使有书面合同，其内容不完整，有的未经村社集体经济组织审查同意，在某些方面不具有法律效力；二是土地流转有的签订合同不规范，条款、标的不明确，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间，有的曲线炒作地皮，耕地“农转非”，有些土地承包人将通过流转方式取得土地，违法建房、取土、建厂等擅自改变承包土地用途；三是有的合同未经县乡合同管理机构审查、签证或公证机关公证，没有一个乡（镇）有比较完整的土地流转合同档案，农村土地流转资料档案缺乏。

2、农户间土地自主流转效益不明显。农户间自发土地流转比重大，对防止土地荒芜起到一定积极作用，但是流转后仍然没有改变农户各自分散经营的方式，缺乏组织化规模经营，市场博弈能力差，经济效益低

3、农村土地市场发育不健全。当前农村土地流转缺乏中介服务组织，信息服务滞后，中介服务体系不健全使得土地供求双方的信息流动受阻，信息辐射面狭小，在一定程度度上限制了土地的流转，阻碍了农业，农村产业结构的调整，致使农民收入增长乏力，影响了农业现代化进程的推进。

4、农村社会保障体系不完善。土地是大多数农民最可靠的生活保障，不仅为农民提供收入，还承担着社会保障职能，有些农民对承包权流转存在后顾之忧，农户不愿意将承包地流转给其他农户、经济组织或农民专业合作社，在一定程度上限制了土地经营权的流转。

5、政府的管理和服务有待提高。县、乡（镇）、村没有健全的农村土地流转服务网络，不能及时开展土地流转工作信息发布、项目推介、政策咨询、纠纷调解等经常性事务，农民反映土地流转纠纷问题部门间相互推诿，严重的产生新的社会矛盾，阻碍土地流转进程，影响农村稳定。

二、加快土地流转的对策

1、健全土地流转管理机制。明确土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式和流转的操作程序，规定对违规行为的处理办法；规范流转合同，建立流转合同的指导、签证制度；健全土地使用权流转档案，对拟出让方的土地情况基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册；加强合同纠纷调解，建立县、乡、村三级农村土地承包纠纷仲裁、调处网络，及时仲裁、调解农村土地承包经营权流转中出现的各种矛盾和纠纷，促进土地的顺利流转。

2、加快土地流转的制度创新。各级财政要设立土地流转专项资金，对转让土地经营权的农户，按照一定的标准给予补助，推动土地适度规模经营；鼓励工商企业投资从事产前、产后和“四荒”资源开发，采取公司+合作社+农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营；对于参与农村土地流转的龙头企业、经营大户或合作社予以政策、资金、信贷的奖励扶持制度，培育重点产业和发展龙头企业，壮大规模经营主体。

3、培育土地流转的市场化服务。积极培育市场化的土地流转中介服务组织；积极建立土地流转的交易信息网络。由政府有关部门或中介服务机构调查，搜集土地流转工序和市场价格信息资料等，进行统计、分析和预测，并开展土地评定和评估对外公开发布工作。

4、拓宽土地承包经营权流转渠道。丰富流转方式，采取多种渠道拓宽农村土地流转。发展农村专业大户带动土地流转；发展农业龙头企业带动土地流转；发展农业主导产业带动土地流转；发展农民专业合作社带动土地流转；发展农村劳务经济带动土地流转。

5、制定鼓励土地流转政策措施。加快改革农村户籍制度，取消农民进城就业的各种限制，把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，避免再次返乡争地，稳定流转关系；将农村医疗保险、养老保险、失业保险统一纳入社保，建立适合农村经济发展水平的社会保障制度和失地农民基本生活保障制度等降低农民对土地的依赖程度；发展农民专业合作组织，引导、鼓励、支持农民以土地承包经营权入股进行合作生产，支持合作社承接和连片开发经营农民流转的土地，大力发展农村二、三产业，加快农村富余劳动力转移；给予土地规模经营户建设用地支持。对规模经营面积达到400亩以上和承包经营期限在10年的种养殖业主，在不破坏耕作层并保持节约用地原则的前提下，可按实际需求申请建造简易的用于生产管理的辅助设施，向国土部门办理临时建设用地性质的相关审批手续。经营合同到期后，由业主自行拆除，恢复耕作。规模经营户在获得使用权的土地上投资兴建农田水利基础设施和直接用于种养业生产、管理和服务的非永久性固定建筑物，其占地不视为建设用地，简化相关手续，确保土地承包经营权流转。

6、规范土地经营权流转管理。严把集体土地流转的关口，严格执行一户一基制度，对宅基地流转注入方要必须符合条件，可以申请用地，土地用途只有是住宅，流出方必须保证以后不再申请用地；集体土地流转必须实行阳光操作，土地流转双方必须写流转申请，签订流转合同，经村组代表大会同意，方可进行流转，不得私下交易，暗自操作；建立集体土地使用权流转的管理秩序，形成规范的申请，审批、登记、发证制度，要执照审批程序，到国土部门办理土地使用权证；加强执法检查，对集体土地使用权流转不规范，和非法转让土地使用权的行为要严格查处，严厉打击，确保土地流转健康、持续、稳定发展。