浅谈新农村建设背景下土地资源集约利用

第一篇：浅谈新农村建设背景下土地资源集约利用

浅谈新农村建设背景下土地资源集约利用

摘要：土地的有限性决定其稀缺性。社会主义新农村建设是全面提升我国现代化水平的重大而又艰巨的历史性任务，新农村建设中发展经济与保护土地资源一直是一对并存的矛盾，如何通过研究来建立合理的土地利用机制，使经济发展与保护土地资源协调发展，以实现经济社会和资源保护的和谐发展具有重大意义。

关键词：新农村建设;土地资源;集约利用

随着经济的快速发展，郊区城市化、城乡一体化、乡村城镇化、新农村建设进程加快，对土地资源的需求量越来越大，然而土地资源的自然供给却是有限的，如此“三化一新”需要我们转变原有观念，使土地资源利用从传统的利用方式向高效科学的方式转变；从粗放型向集约利用转变。

一、土地资源集约利用的内涵

土地集约利用的基本涵义就是指在土地上增加投入，以获得土地的最高报酬。一般用单位面积土地上的资本和劳动投入量来衡量土地利用的集约度。土地集约利用侧重于土地利用潜力的挖掘，以节约用地和高效用地为原则，是投入产出比和土地利用经济效益最高。但是由于土地利用报酬递减规律的作用，土地利用集约度的提高是有限度的。

二、新农村建设中土地资源集约利用存在的问题一是新农村建设与村庄建设的关系。必须明确指出，新农村建设不单是村庄建设。新农村建设不能违背农民意愿、不讲条件、搞不切实际地大拆大建，更不能在新农村建设中搞形象工程。二是新农村建设与现代农业建设的关系。建设现代农业，发展农村生产力，特别是要大力加强农业综合生产能力建设，这是新农村建设的根本。

第一，新农村建设中的“空壳村”现象严重新农村建设中普遍存在的问题是：建设在前、规划滞后，模式在前、政策滞后，实践在前、理论滞后。旧村改造不力，“空壳村”现象突出，有的地方不注意旧村改造，农民富裕后旧房不拆盖新房。导致村庄内部旧宅基地闲置，未能及时退耕还田，村庄建设向外围扩展，形成了“外光内糠”的空壳村。现代农村社区和新型农民公寓建设日益兴盛，农村居民地点突击似的大拆大建，一户多宅等新的土地圈占和浪费现象非常严重。

第二，村办企业分散，造成重复建设调查发现，由于土地使用制度的限制，“乡办企业在乡，村办企业在村”粗放生产，重复建设，基础设施一厂一套，不能科学合理的利用资源，占用土地较多。例如，村里的印刷厂和镇上的包装厂各自上马自己的项目，不能共用基础设施，重复建设，浪费严重。

第三，村庄布局零乱，规模偏小

以家庭为单位的农业生产方式，使农村土地利用格局形成了相对封闭的不规则单元，农村居

住分散化问题一直没有很好的解决，农民长期习惯以“居民点+责任田”的自然院落的形式分散居住，形成了村民住宅“满天星”式的分布格局。造成土地资源的大量浪费。

三、新农村建设中土地资源集约利用的对策新农村建设提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字方针。此方针各个方面相互联系、互为因果。主要包括发展新产业、建设新村镇、构筑新设施、培育新农民、树立新风尚等方面的丰富内涵。发展新产业、建设新村镇、构筑新设施，这就要求我们必须在农村各项建设中集约利用各种资源。

1、坚持土地资源高效利用

土地资源优化配置表现为宏观、中观、微观三个尺度的模式，宏观层次配置是指土地利用类型在各产业部门的用地分配，中观层次配置是各产业部门根据自身用地指标进行部门内用地组合，微观层次配置是指地块内部不同品种或类别的配置。

（1）优化土地资源配置

土地集约利用涵括土地优化配置，土地的优化配置可以实现集约利用，土地优化配置实质上可以理解为以土地可持续利用为根本目标和准则,在一定区域内使土地资源需求既能满足当代社会经济发展的需要，又不对人类未来的发展造成威胁。土地资源利用存在的问题归根结底是资源短缺与低效利用造成，必须要通过优化配置来提高土地的利用效率和产出效率。

（2）调整农业产业结构

调整农业产业结构是实现土地资源的优化配置和土地资源的持续集约利用的必然要求。调整即墨市现有的农业产业结构，建立起与市场经济发展相适用的有利于新农村建设的合理的农产品结构，大力发展经济作物，增加单位土地面积的经济产出，在有限的土地资源上产出尽可能多的经济效益。对每一类土地实行分类指导，合理确定，不能“一刀切”，以发挥每类土地的最高利用价值。

2、坚持土地资源节约利用

（1）因地制宜地开展以“空心村”整治为重点的旧村改造工作农民的新建住宅大部分都集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。要挖掘村庄内部土地资源潜力，充分利用村庄内的闲散地，废弃地及其旧宅基地，严格控制村庄建设用地向外延扩大，旧村址及时复耕还田。旧城改造中要杜绝建平房，控制建而二层别墅楼，提倡建多层公寓楼和住宅小区，有条件的村庄要逐步向楼房发展。

（2）深化土地使用制度改革，提高农地非农化成本目前，土地使用制度的改革对于通过提高土地占用成本，促进土地持续利用起到了积极作用。但是，同时在一定程度上存在着土地资源的滥占滥用的现象。因此，须进一步深化土地使用制度改革，尤其是完善农村集体土地人市制度，可以实行直接入市、公用事业用地市场价征地人市和按谈判价格将农村集体土地征购入市的制度。这样可以大幅提高农地非农化成本，减少建设部门对农地资源的不必要的占用。

（3）建立城乡建设用地的统一市场，节约公共基础设施用地新农村建设中，要走集中统一建设的路子，小城镇和有条件的村庄要实行综合开发，集中配套建设，建一片成一片，防止遍地开花，分散建设，尤其是小城镇的建设，要做到三个集中，即乡镇工业向工业小区集中，居民住宅向住宅小区集中，商贸经营向市场和商贸区集中，同时要统一安排道路、供水、供电等公用基础设施建设。

3、大力发挥政府的宏观调控功能一要严格执行《土地管理法》和有关法律法规规定，认真贯彻国家关于节约和合理利用土地、切实保护耕地的方针政策，搞好土地利用总体规划与部门、行业规划相协调。

二要加大违法占地监管力度，当地政府及国土资源部门要进一步组织土地开发整理工作，为农村经济建设和新村建设提供有力的土地资源。对不符合国家产业政策和土地利用规划的项目用地以及一户多宅、超标准用地、占优补劣，基本农田保护措施不落实及严重的土地违法违纪案件，一经发现严查到底。对通过整理新增加的耕地，采取行政、法律、经济和科学技术手段加以保护，严肃查处违法占地、侵害农民利益、破坏基本农田等问题，加强新农村建设中的土地管理。

三要加强土地整理，增加农地储备。随着人口增长和社会经济的发展，农地占用逐年增加，农地面积在大幅度减少，加之农业技术进步较为缓慢，一定技术条件下农业生产力提高幅度有限，则会造成农地短缺，对粮食安全造成直接威胁。目前，当地政府及国土资源部门应注重加强土地整理，调整土地利用结构，以增加土地的有效供给;对土地资源进行复垦、改造及调整，促进农业土地利用有序化、合理化、科学化程度的提高;通过农业补贴政策，适度实行一定规模农地的休耕制度，并采取企业改制迁并、村落归并、农田整理、废弃地复垦等各种行之有效的土地整理方法，提高农地质量，增加农地储备，进一步改善农业生产环境。

4、坚持土地资源可持续利用

土地资源集约利用研究的理论基础是可持续发展理论，土地资源的集约利用的实现目标是追求土地利用效率的最大化，节约建设用地资源，以实现土地资源的可持续利用为最终目标，土地资源的可持续发展是土地资源集约利用的必然选择，因此要实现土地资源的集约利用必须坚持土地资源可持续利用的原则。

参考文献：

[1]王文升.山东省国土资源可持续发展战略研究.中国大地出版社.2002.12[2]曹蕾.城镇土地集约利用研究.西南师范大学硕士学位论文.2005.14

第二篇：浅谈土地资源的节约集约利用2

浅谈土地资源的节约集约利用

摘要：我国人多地少，人地矛盾日益尖锐的今天，针对土地利用中土地结构和布局不合理，建设用地粗放，土地利用率低，后备资源少，土地开发空间不足，耕地数量每年逐渐减少等问题，我们要充分认识到节约集约利用土地重要性。并通过规划、计划的调控作用，充分利用闲置土地，完善建设用地储备制度，做好土地开发整理工作，加强监督检查，全面落实节约集约用地责任，使每个人都意识到要节约集约用地，达到坚守18亿亩耕地红线不动摇。

关键词：土地资源；节约集约；利用；措施

要确保到2020年实现全面建设小康社会的奋斗目标，必然要加快工业化和城镇化的发展，发展和建设需要占用大量的土地是不可避免的，而且我国的人口还将继续增加，这样土地供需矛盾将日益尖锐。《政府工作报告》明确提出，要把节约集约用地作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手。发展是第一要务，这一点任何时候都不能动摇，问题在于发展必须是科学的、协调的、可持续的，表现在土地利用上必须坚持节约集约用地制度，坚守18亿亩耕地红线。这就要求我们要树立正确的用地观，从落实科学发展观的高度，本着对事业负责，对子孙后代负责的态度，积极推进节约集约用地。

一、我国土地资源的基本情况及利用中存在的问题

我国虽然拥有960万平方公里的土地，但我国是人口大国，人均资源相对不足，人均耕地只有1.39亩，仅为世界人均耕地的1/3。而且我国的人口还将继续增加，对耕地的需求会进一步增大，人增地减的矛盾会进一步加剧。

（一）土地利用结构和布局不合理，产出效率低

建设用地规模模糊，土地利用结构不合理。许多城市开发建设中盲目批地、上项目，导致结构失衡，投资强度和用地定额不能实现双向调控。许多城市“摊大饼”式地外延扩张，热衷于宽马路、大广场建设，建设用地集约利用程度不高。在广大农村，空闲住宅、空心村、闲散地大量存在，土地浪费严重。

（二）土地利用十分粗放，利用率不高

城镇规划范围内存在大量闲置和批而未供的土地，城市闲置地占5％，城市容积率低，还有40％属于低效用地，粗放浪费现象比较严重。

（三）土地供需矛盾日益突出

近几年，全国建设用地的需求每年都在1 200万亩左右，但只能满足50%，“十一五”期间和今后15年，是我国经济社会发展的重要“战略机遇期”，也是资源供需矛盾的凸显期，建设用地将进一步增加，经济社会发展对土地资源的依赖程度更高，土地资源供需矛盾将日益加剧和长期存在。

（四）耕地数量还在逐渐减少，建设可占用耕地面积越来越少

据统计，1996—2007年的11年间，我国净减耕地1.25亿亩，平均每年净减少1 230万亩。主要是建设用地增长过快，造成了耕地的大量流失，且呈逐年加快的趋势。国务院已作出决定，到2020年18亿亩耕地不能减少，这是一条不可逾越的红线。2007年全国耕地是18.26亿亩，还剩2 600万亩，每年只能占用200万亩，仅占建设用地需求总量的1/6，这将直接威胁18亿亩耕地的红线。所以，建设用地的供给将面临十分巨大的压力。

（五）后备资源少，土地开发空间严重不足

据测算，我国土地开发潜力最大为1亿亩左右，土地整理潜力最大约8 000万亩，土地复垦潜力近1 400万亩，后备资源总潜力约为2亿亩。这只是潜力，而有些潜力根本不可能变成现实的耕地资源。

（六）违规违法用地突出

一些地方为单纯追求GDP，盲目招商引资，为了使项目尽快“落地”，不惜以违法违规为代价，闯红线、碰高压线。一是“以租代征”，用农用地搞非农业建设。二是突破开发区范围，擅自扩大开发区面积，有的还以各种名义新设各类开发区、工业集中区等。三是在没有依法取得建设用地的审批手续，就擅自先征地、供地、施工建设。

二、我国土地资源节约集约利用的措施

（一）要充分利用规划、计划的调控作用

目前的土地利用方式粗放，建设用地规模模糊，土地利用结构不合理等，这些都是致使土地利用效率低下的原因。要强化土地利用总体规划对土地利用的整体控制和统筹协调作用，协调好各类相关规划（城市规划、交通等基础设施规划、产业规划等）与土地利用总体规划的衔接，所确定的各类建设用地规模要符合土地利用总体规划的安排。充分发挥土地利用总体规划和土地利用计划的作用，土地利用计划是实施规划的重要工具，在第三会轮土地利用总体规划（2006—2020年）编制的特殊时期，要会同相关部门根据城市总体规划和城市发展实际，制定科学合理的土地利用计划。严格控制建设用地总量，使每个建设项目都做到合理的用地规模，合理的用地布局，合理的土地用途，能少用地的就不多用，能用劣地的就不用好地，节约每一寸土地尤其是耕地，大力提倡集约用地水平。

规划的影响是长远的，而且很难改变，要想使土地能够适度利用，使土地的利用强度和收益水平达到最佳状态，只有将节约集约原则贯穿到规划当中，才能从源头上防止土地的浪费。

（二）要充分利用闲置土地，提高现有土地利用效率

节约集约用地，眼睛不能一味地向外，一搞建设就想到新占土地，而是要认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，把空闲、废弃、闲置和低效利用的土地作为今后土地开发利用的重点，努力提高建设用地利用率。

首先要全面清查，摸清底数，让闲置土地无处藏身。然后在摸清底数的基础上，把工作重点转移到加快处置方面，主要对城市内影响较大，闲置时间较长的闲置土地进行疏理，在分析找准原因的基础上，提出每一块地的处置方案，并以此为突破口，带动整个闲置土地的处置工作。针对闲置土地成因复杂的现实情况，本着严格执行法律法规考虑历史因素，重在解决问题，最大程度发挥土地效益的原则，提出对不同类型的闲置土地区别对待，分类处理。从处置闲置土地的实践来看，采取收回是一项必不可少的强力措施，但收回不是目的，而是手段，督促开工，加快建设才是目的，只有让闲置土地动起来才能达到发挥土地效益的作用。

在对原有闲置土地进行处置的同时，要加大用地管理力度，加强批后监管措施，严防出现新的闲置土地。通过进一步规范用地审批，严把建设用地预审关、报批关、批后跟踪管理关，及时掌握土地供应和开发利用状况，定期进行评价分析，加强对建设用地的监管和对项目单位建设进度的跟踪监督，使新开工项目基本不再出现闲置现象。

（三）要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，完善建设用地储备制度

国务院《关于促进节约集约用地的通知》提出，要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，完善建设用地储备制度。我国的土地市场正处在由政府行政配置向市场配置的转变中，为增强政府对土地市场的调控能力，解决我国土地市场早期出现的总量失控，资产流失，促进土地市场健康发展，建立了土地储备制度。

通过土地储备，使政府掌握了土地的“统一收购权”，逐步加强对土地一级市场的垄断供应，确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头供地、越权批地等现象的发生，有效地调控土地供需市场，为逐步建立一个公开、公平、公正、高效的土地市场打下了基础，并盘活了存量土地资产，有助于土地供应实现由“增量为主”向“存量为主”的转变。建立土地储备，也是推行招拍挂出让等市场方式配置土地资源的现实需要。招拍挂出让土地的先决条件是政府手中要有土地，土地出让要集中统一。多年来由于条件不具备，推行招拍挂出让受到极大的限制。土地储备制度的出现，为其创造了条件，我国市、县政府供地、管地方式发生了重大变革，即从多个部门分散供应“生地”和以协议出让为主，逐步转变为集中统一供应“净地”和以招拍挂出让为主。这样，城市政府既垄断了土地一级市场，又直接掌握着一定量的土地储备，可根据城市发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地，政府对土地市场的调控能力大大提高。

（四）要做好土地开发整理，坚守18亿亩耕地红线

要保障我国这样一个人口大国的粮食安全和社会稳定，就必须确立粮食基本自给的方针，做到这一点，就要守住18亿亩耕地不能少。非农建设尽量不占或少占耕地，对于确需占用耕地的，要把占用耕地“占一补一”，实现耕地的占补平衡落实到位，不仅要实现耕地的总量平衡，还要保证耕地质量上的占补平衡，做好土地开发整理工作是有效途径和根本保障。

切实加强土地开发整理质量管理，把补充耕地的质量作为耕地占补平衡考核内容，强化验收工作，确保补充耕地质量与建设占用耕地质量相当。通过整理和复垦，改善农村和矿区的生态环境。坚决杜绝毁林开荒、乱垦草场和破坏湿地等现象。要根据区域经济结构调整方向和土地资源适宜性，因地制宜确定开发整理后土地的用途，使土地开发整理成为推动结构调整的重要手段。

（五）加强监督检查，全面落实节约集约用地责任

建立节约集约用地考核制度。要把节约集约用地考核纳入市、县经济社会发展综合评价体系，使各级政府及相关部门领导切实承担起推进节约集约用地责任。建立节约集约用地的监测，主要是做好土地市场动态监测和土地变化状况监测。及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。对批多用少、占而不用的土地，坚决依法收回，重新配置。做好土地变更调查，建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化状况。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果要向社会公开。

建立节约集约用地的监管机制，批前要严格依照土地利用总体规划、国家产业政策和建设用地指标体系等规定，对项目用地各项指标进行审查并提出预审意见，项目没有达到集约用地规定的，预审不通过，不予安排用地计划；批中要加强建设用地定额管理，严控新增用地总量，依据省规定的定额指标及市规定的单位面积投资强度等因素，综合确定供地数量，坚决核减超指标的用地，制止浪费土地、粗放用地行为；批后要加强日常监督检查，实施全程监管，督促用地单位按集约用地的规定开发利用土地。

我们要做好土地资源的节约集约利用的宣传，使每个人都意识到节约集约用地需要全社会的努力，使节约集约用地逐步成为全社会特别是政府的自觉行动。我们要切实保护土地资源，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少，利用效率高，符合我国国情的土地利用新路子。这是关系我国民族生存根基和国家长远利益的大计，我们要以节约集约用地的实际行动全面落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展。

第三篇：关于土地资源节约与集约利用的认识

关于土地资源节约与集约利用的认识

摘要：我国疆域辽阔，资源丰富，但是人口众多，所以土地资源相对来讲是匮乏的，加之我国现阶段正处于加快推进工业化、城镇化、现代化的重要阶段，发展和建设必然要用地，所以随着国民经济的不断发展，我们对土地的需求正在不断增大，人多地少的矛盾不断激化,而同时我国人均耕地水平处于落后地位，粮食安全要求我们必须确保耕地红线不动摇。因此，为了我们自身的生存和发展，我们必须走节约与集约利用土地的道路，让有限的土地发挥最大的经济效益、社会效益和生态效益，从而确保国民经济高速的、可持续的发展，而在开展土地节约与集约利用的过程中我们遇到了一些问题，通过解决这些问题，我们对土地资源的节约与集约利用有了更深的认识。

关键词：土地；节约集约；可持续；利用； 引言：

自改革开放以来，我国通过大力发展工业，推进城镇化进程来不断增强国力，改善人民生活水平。但是随着国民经济的不断发展，对土地需求的不断增大，人多地少的矛盾日益突出，特别是现阶段正是实现我国到2020年全面建设小康社会目标的重要阶段，综合实力将达到中等发达国家水平，GDP翻两番，工业化和城市化基本实现的阶段，土地的开发利用和建设活动不断增加，对土地资源的要求越来越大，而同时我国人均耕地水平处于落后地位，粮食安全要求我们必须确保耕地红线不动摇。面对如此严峻的土地现状，节约与集约用地显得极端重要。土地节约与集约利用可以给我们提供可观的土地资源，通过土地节约与集约利用，我们才可以实现土地的可持续发展，从而实现国民经济的可持续发展。然而，在开展土地节约与集约利用的过程中，虽然我们有着不小的成果，但是我们还是遇到了一些问题。1.我国现阶段推进节约与集约用地中的问题：

近年来，虽然通过各方面不懈的努力我们在土地节约集约利用上取得了不小的成果，如节约了一定耕地的面积、降低了土地利用成本和保障了可持续发展等等，但从某些方面上仍然存在一些问题：

1.1在土地节约与集约利用方面的思想认识不够到位；

现阶段大多民众甚至部分国土部门用地观念滞后，缺乏进行土地节约与集约利用，发展循环经济的急迫感、责任感。从目前情况看，土地节约集约利用的观念还不能完全深入人心，一些地方领导还错误的认为，土地供给问题是阻碍其经济发展和招商引资的原因，在严格落实土地政策和节约集约利用土地上的工作进展缓慢。随着经济发展步伐的不断加快，相应带来了资源紧缺的问题，但是有一些地方的领导干部，因过分追求经济发展，急于求成，往往用资源代价换取短暂的经济繁荣，利用有限的甚至是紧张的土地资源进行招商引资、进行大面积的房地产开发等等，导致了土地利用中的浪费、闲置，造成空置率居高不下，使约与集约利用土地成为空谈，直接制约了社会的可持续发展。集约节约用地共识仍未形成，节约集约用地目前很大程度上还停留在文件上和试点区上，并未成为企业和民众觉行为，更不要说是成为全社会的共识，如果没有用地者的自觉遵守、主动参与，节约集约用地只能是各级政府及国土资源部门一厢情愿的事，所达到的效果也就可想而知

1.2闲置土地和违法用地是开展土地节约集约利用必须克服的难题；

由于近几年招商引资活动与城市建设活动比较频繁，所以现阶段闲置和低效利用土地现象较为突出，为了加快城市建设，促进经济发展，各地或多或少实行了以地融资的政策，开发区为了招商引资等，造成了部分土地的无效扩张，影响了土地资源利用效率的整体提升。虽然法律法规对闲置土地规定了处置办法，闲置一年以上要收取闲置费，闲置二年以上要依法无偿收回，但在实际执行中由于受地方利益的保护，政府职能部分往往不能很好地执行政策，同时也没有形成一套有效的土地批后节约集约利用评价体系，往往是企业取得土地后，想怎么用就怎么用，造成了大量土地的闲置和低效利用。

相对于闲置土地的行为，违法用地对土地节约集约利用造成了强烈的冲击，对土地节约集约利用提出了更为严峻的挑战。土地利用动态巡查、跟踪管理不到位，存在土地违法利用现象，违法案件执法不到位，在农村强行占用、征用耕地建房、建厂现象时有发生，随着经济的发展，城区内违法改变土地用途的现象随处可见。总之，土地违法使用的情况对土地节约集约利用的工作的开展造成了很大的影响。

1.3用地结构不够合理，城市土地低效无序，农村土地浪费严重；

在前一发展阶段，大部分工业项目用地基本上以传统独立式院落为主，且面积较大，工业规划区块内标准厂房及多层厂房等先进的空间组织形式所占的比例比较低，土地空间未得到充分利用，土地资源浪费严重，同时工业用地除生产及生产辅助设施用地外，其内部行政办公和生活服务设施用地等非生产性用地所占比例过大，致使建设用地没有得到有效利用。而在农业发展上，农民建房是用地大户，随着农民不断沿村庄外围建房，在村内产生了大量的空闲地、空地、荒地、劣地；另外，由于农村的监管措施与管理力度不够，有很多一户多宅的现象产生，更有甚者占用基本农田保护区内耕地进行建设活动。

由于土地供给的稀缺性，城市综合实力的竞争在一定程度上可以理解为土地利用结构的竞争，一些单位盲目招商，对项目把关不严，不能从长远角度综合考虑问题，引进的项目科技含量不高，发展潜力低下，土地利用结构和布局极不合理。大多城市的旧城区已有着相当长的历史，一些房屋破旧不堪，长期空置，街巷纵横交叉；而新区建设更是只以经济发展为目标，土地利用结构失衡。另外，有一些城市建设规划和土地总体规划不能有效的同步衔接，尤其是小城镇建设，居民点分散，缺乏科学规划，只贪图一时方便，缺乏长远规划；忽视规划投资，起点低，摊子大，建筑容积率低，建设随意性强；不能立足当地实际，以外延扩张为政绩，造成土地利用率低，土地浪费现象严重。

按照土地利用总体规划，农村居民点用地规模应随着城市化建设的推进逐年缩小。但是在农村，随着农民生活水平的不断提高，新建住宅也不断向外扩张，转移到靠近公路等交通方便的地域，很多老村内形成了“空心村”，对它们的治理利用也有相当的难度。根据历年土地利用变更调查研究，农村居民点用地规模呈逐年增长趋势，农村居民点粗放型用地的现象仍旧存在，人均建设用地规模明显偏大，一户多宅或一家多户的情况较为普遍，农村土地管理措施的不到位，使农村成为土地利用效率最为低下的重点环节，节约集约利用问题也最为严重。

1.4规划修编工作有待进一步加快，以便于开展耕地保护和节约集约利用等活动； 随着我国城市化进程和社会经济发展步伐的不断加快，造成了社会和经济形势的迅速变化，因此原来下达的建设用地指标难以满足现阶段的发展需求，且原规划用地布局较分散，导致了重复建设的现象，不利于耕地保护和节约集约利用；另外，由于许多现行的土地利用总体规划已满足不了现阶段的经济发展，造成了为追求经济发展不惜过度开垦利用土地、浪费土地、甚至占用耕地的行为。

另外，由于在规划目标、内容等方面缺乏协调，导致土地利用总体规划与专项规划，特别是城镇规划衔接不够密切，不能很好地控制和引导用地，一些边角地、废弃地长期处于低效利用和不合理利用的状态，土地资产价值不能充分体现，因土地利用效率低而引发的资源、环境和社会等方面的问题逐渐凸现。

2.解决土地资源节约与集约利用程度不高的对策：

2.1牢固树立节约集约用地的观念，从根本上解决土地节约与集约利用不高的问题； 思想是行为的先导，树立正确的土地利用观念，使节约与集约用地、先进科学的用地观念深入人心，成为人们的自觉行为，对于推进土地节约集约利用至关重要。在新的社会和经济形势下，实现经济又好又快发展和经济社会的可持续发展，最好的路径是全面推进土地节约集约利用，大力倡导节约集约用地的思想观念，在全社会努力营造节约集约利用土地的良好氛围，全面建设土地节约集约利用的政策和制度环境，切实管好土地增量，盘活土地存量，开发后备资源共享，不断提高土地利用效率和质量。

（1）牢固树立科学发展与可持续发展的观念，促进土地利用方式的根本转变，达到“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展目标的指导思想。因此，我们在国土资源管理和创新中，要始终牢牢把握科学发展观的深刻内涵，把科学发展观落实到具体工作中。坚持走低投入、低消耗、低污染，高产出、高质量、高水平的发展路子，提高单位土地面积的投入产出水平，满足社会经济发展对土地的需求，实现经济的可持续发展。

（2）要切实增强节约集约用地的责任感、紧迫感和使命感，提高节约集约用地的积极性、自觉性和主动性。确立“只有节约与集约用地，才能实现土地资源的可持续发展，才能实现国民经济的可持续发展”的理念，全面推行资源节约集约利用、走内涵挖潜的新模式，全面推进资源、资产、资本的圆满结合和数量、质量、生态管控并举的资源管理新机制，真正实现由增量扩张向存量挖潜转变，由粗放使用向高效利用转变。

2.2利用相应制度和政策处理闲置土地和违法用地；

（1）加强全程调控，把好项目关口，加大闲置土地盘活力度，利用相应制度和政策处理闲置土地；

严格把守项目预审与土地供应，提高建设项目审批标准，避免闲置用地的产生。首先，建立项目申报预审制度，提高建设项目用地的“门槛”，有选择地引进科技含量高，经济效益好，资源消耗少的项目；对一些投入少、效益低，不符合产业政策的项目要进行否决；严格控制建设项目用地规模，对投资强度、建筑容积率、非生产用地比例不达要求的项目，要相应核减用地面积，促进企业走节约集约用地之路。其次，建立节约集约用地考核制度，坚持“区别对待，有保有压”土地供应政策，按照项目每亩的投入强度进行考核供地，对投资强度达不到要求的项目或固定资产投资低于标准的项目不再单独供地。

盘活存量建设用地，加大挖潜力度，发挥土地最大效能。从我国现在土地利用现状看，走土地扩张发展的路已经不符合实际，应把土地可持续发展的重点放在盘活存量土地上。要出台配套政策，采取有效措施，加大处置力度，促进闲置地的开发利用。还可以开展以旧城镇、旧厂房和旧村庄为主要内容的“三旧”用地改造工作，盘活这些建设用地，即可改善人民的生活条件，也实现了节约利用土地的目的。盘活存量土地要形成制度，要把每年利用存量土地的比例作为考核地方官员政绩的标准，激励地方官员积极盘活存量建设用地。

（2）健全执法机制，加强土地利用监管，加大土地违法案件查处力度，利用相应制度和政策处理违法土地。

建立健全节约集约用地的执法管理长效机制，完善由县国土、纪检监察、建设、公安等部门组成的执法联动机制，持续开展用地情况执法检查，从查处非法转让、闲置土地和破坏、浪费土地资源等违法违规案件入手，动真碰硬，切实提高土地执法监察工作实效。对一些违法批地、非法占用基本农田、破坏耕地、低价出让国有土地使用权等重大违法案件，要从重从严查处，并公开处理结果。做到既查处土地违法行为，又查处违法责任人。该退地还耕的坚决退地还耕，该拆除地面建筑物的坚决拆除，该罚款的坚决罚款，该追究责任人责任的必须追究。对农民违法建房行为也要严肃查处，同时要加大力度做好宣传教育工作，力争从源头堵住土地违法行为的再次发生。

2.3改善规范用地结构，合理配置城镇用地，加大农村土地开发整理。（1）改善规范用地结构

改善工业用地结构，首先要停止工业项目用地单独选址，引导新增工业项目向工业区集中；其次要提高工业用地地价和容积率，容积率越低，地价越高；第三，对于污染重、能耗高、产出低等不符合国家产业政策的项目要一律拒之门外，不予供地；最后是制定土地投资强度标准，不达标者，一律停建、缓建。

规范农业用地结构，农民建房是用地大户。第一，应坚持住宅管理与“空心村”整治相结合。村内有空闲的，住宅用地一律使用村内空闲地，无空闲地的住宅首先利用村内空地、荒地、劣地；第二，严格实行一户一宅，鼓励建设多层楼房，节约附属建筑用地；第三，对基本农田保护区内耕地，实行严格管理，确保耕地总量不减，质量不降。

规范城乡基础建设用地，针对城镇建设及各类项目的大量用地。一是要严格坚持按照城镇土地利用总体规划来供地，强化政府宏观调控，加强地价管理，建立公众参与机制，监督土地市场行为。二是规范节约集约用地：首先是各项建设用地都要尽量节省用地，不占或少占耕地；其次是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出强度，提高土地利用集约化程度；最后是改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。

（2）合理配置城镇用地。

随着城镇化、工业化建设的快速发展，用地需求越来越大。要实现土地节约集约利用，促进社会经济可持续发展，解决土地资源紧缺成为“瓶颈”的问题，需采取一些切实可行的措施：首先是土地收购储备制度，对当地政府所在地的一些困难企业的场地、低效利用的办公用地进行重点收购。其次，工业用地向园区集中，企业通过“退城进郊”向园区集中，可腾出土地，盘活存量，当地政府要对园区内用地的投资强度、建筑容积率、配套设施比例等控制指标提出明确要求。最后要加强地价管理，发挥价格杠杆作用，促进土地节约集约利用。

（3）加大农村土地开发整理力度，提高农村土地利用率。

在当今土地资源越来越紧缺的情况下，我们要转变观念到存量挖潜上。对布局分散农村居民点，要通过合理规划，发展小城镇、中心村，迁村并点、建设农民多层住宅、整理“空心村”，可以腾出很多土地。要将农村分散零落的耕地进行开发整理，把耕地连成片，在开发整理方向上，要向粮食生产区倾斜，向基本农田保护区倾斜。另外，还要加强对废弃地进行开发整理利用。对从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产和建设破坏的废弃地，兴建水利、修筑铁路公路、建筑取土等废弃地进行开发整理利用。对大量灾毁地、荒地、工矿建设废弃地、废弃宅基地等及时进行科学整治、复垦，重新利用。

2.4进行科学编制规划、充分发挥总体规划的调控作用，突出规划引领，统筹土地利用格局；

土地利用规划是管理土地的根本，是审批用地、控制规模和用途的依据，所以，必须牢牢把握新一轮规划修编，统筹各类用地布局，才可以顺利开展土地节约与集约利用。适合当地发展的土地利用总体规划，既要符合发展要求，也要科学利用现有资源，将节约集约用地理念贯穿整个规划，科学细化分区土地用途，合理用地布局，要从平面规划向立体规划转变；充分发挥土地利用总体规划的整体控制和统筹协调功能，做好城市规划、行业规划、产业规划等相关规划与土地利用总体规划的衔接，才可以更好的促进土地的节约与集约利用。

要想通过科学的规划实现土地的节约与集约利用，首先要将土地利用总体规划与交通、水利、城建等各项基础设施专项规划相衔接、相叠加，科学划定重点项目建设用地区域，为今后重点项目落地创造条件。其次要结合老村庄整治、良田建设工程试点工作，确保耕地保有量、基本农田面积不减少，利用农村建设用地分散、闲置和空间较大的特点，调整用地布局，积极促进村庄合并，合理统筹城乡建设用地。第三要结合产业布局规划，着力调整工业和农业用地的空间布局，引导各类项目向县城经济圈、产业带和特色园区集中。最后要注重长效管控，要严格实施土地利用总体规划，充分发挥规划的引领和管控作用，制定出台相关细则，还要建立土地动态巡查系统，建立“以图管地”的监察模式，提高土地执法监管效率，加强对节约集约用地的监督、检查和执法，保证和促进各项措施真正落到实处。3.在开展土地节约与集约利用过程中的几点思考与建议：

在开展土地节约与集约利用的过程中，我们会在实际的工作当中发现许多问题，例如我们的观念转变，现实存在的一些困难等等，而这些问题我们都可以用一些手段、政策和制度去解决，但是我们一定还会遇到一些新的问题、一些特殊问题或者是由原来的问题衍生出来的问题，因此，在这里我们要坚持一些原则，以保证我们的土地节约与集约利用顺利开展。

3.1要加强国土部门与其他相关部门的合作，合理解决土地纠纷问题；

当涉及土地规划使用时，要将土地利用总体规划与交通、水利、城建等各项基础设施专项规划相衔接、相叠加，科学划定重点项目建设用地区域，为今后重点项目落地创造条件，才能使土地的规划利用达到符合发展要求，使用地布局合理，使节约集约用地理念贯穿整个规划；而当项目涉及违法问题时，我们要国土、纪检监察、建设、公安等部门组成的执法联动机制，开展用地情况执法检查，从查处非法转让、闲置土地和破坏、浪费土地资源等违法违规案件入手，动真碰硬，切实提高土地执法监察工作实效。

3.2跟随社会的发展健全法律法规，加强特殊情况下法规政策的执行力度；

许多项目、工程因为前期因项目分期实施、法律缺乏约束、资金量条断裂等多种原因，造成土地利用不完全，甚至造成烂尾工程。目前，在处理这些拥有合法使用权且依法审批过的项目用地时，仍然缺少必要的法律条款支撑，或者是缺少实时的监管、处理措施跟不上，而要改善这些低效利用土地的情况，在实际操作中还有一定的困难，手段和措施还不够有力，比如目前基本上局限于经济补偿这一办法，容易与当事人造成经济纠纷，致使处理困难。

3.3国土部门一定要加大土地开发整理的力度，以改善土地利用效率低下的情况； 我们了解到我国现状是土地后备资源少，分布不均衡，开发利用难度大，新开发土地的后续管理不足，抛荒、非法搭建时有发生，对存量土地如何有效利用还在探索过程中，但是，如果就现阶段这样很多土地就这样很低效率的利用甚至闲置，对我们的国土资源是一种很大的浪费，所以我们要充分的去利用这些低效率的、闲置的土地，以实现最大限度的土地的节约与集约利用，从而实现资源的可持续利用。4.结语：

面对曾养育我们的大地当今的紧张形势，我们只有做好节约与集约利用，因为只有这样，我们才能享受大地永恒的馈赠。我们要做好土地资源的节约与集约利用的宣传，使每个人都意识到节约集约用地的意义，让节约集约用地逐步成为全社会特别是政府的自觉行动；我们要服从国家的政策与制度，从自身做起，做好土地的节约与集约利用，合法合理科学用地；我们要配合国土资源管理部门切实保护好土地资源，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少，利用效率高，符合我国国情的土地利用新路子；我们还要根据自己的实际情况，利用自己的所见所识，向国家在土地节约与集约利用上献计献策，为我国土地节约与集约利用献出自己的一份力。这是关系我国民族生存根基和国家长远利益的大计，我们要以节约集约用地的实际行动全面落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展，从而实现中华民族的可持续发展。参考文献：

[1] 胡炳山；滨州市节约集约利用土地促进经济又好又快发展[J]；山东国土资源；2007年11期.[2] 肖劲奔.关于节约集约利用土地的思考[J].学术理论.2009.1.[3] 曾令亮.关于长沙集约节约用地情况的调研报告[M].长沙市国土资源局.2009.[4] 姜立忠.开化县节约集约利用土地的调查与思考[J].浙江国土资源.2009年02期.[5] 高建斋.威海市土地节约集约利用调研报告[J].山东国土资源.2007年11期.

第四篇：北京市土地资源集约利用问题与对策探讨

北京市土地资源集约利用问题与对策探讨

1．北京市土地资源集约利用现状

根据北京市2006年土地利用变更调查结果，北京市建设用地率为19．94％，建设用地地均二三产业产值237万元／公顷，地均工业产值为117．6万元／公顷，地均GDP为48万元／公顷，与2005年的41．96万元／公顷相比较，增长了14．3％，更远远高于国家平均的2．20万元／公顷，单位建设用地固定资产投资额为103万／公顷，均居于全国前列，表明北京市土地资源的投资强度与效益都是比较高的。北京市山地多，平原少，后备资源不足，山地占全市面积的63．5％之多，达10417．5平方公里，环绕市区平原面积仅占32％，土地利用率高达85．5％，这不利于北京市城市的扩展和建设用地的开发。

2．北京市土地资源集约利用存在的问题

2．1耕地面积减少过多

近年来，随着城市郊区化浪潮的推进，北京市城市用地不断向外扩张，造成农业用地尤其是耕地迅速减少(见图1)，尤其在2000~2002年，3年间耕地减少了8万公顷。2006年北京市人均耕地占有量为0．22亩，全国人均耕地占有量则为1．48亩，北京市人均耕地占有量仅相当于全国的1／7，地均农业产值为1630．7元／亩。图1北京市耕地面积的变化图1 2．2农村土地资源浪费严重，不利于土地的集约利用

北京市农村居民点人均用地面积为355．4XFa方米，远远高于国家规定的150平方米的标准，也高于上海市人均用地面积为253平方米的指标。农村居民点数量比较多而且相对比较分散，以及农村的违规建设用地较多客观上造成了农村人均用地面积超标，从而造成了土地资源的浪费和土地利用效率的低下。此外，土地资源浪费严重，利用农地开发销售商品住宅，即“小产权房”的问题突出。调查显示，2006年，北京市65000宗乡村建设用地中，8000多宗由区县审批、3000多宗由乡镇“审批”，其余50000多宗则是村组自行“审批”，涉及土地面积达488平方公里。无任何审批手续的3000多宗，涉及土地面积近50平方公里[1]。2．3城市急速扩张，城市布局不尽合理

北京市建国初期建城区面积只有1091平方公里，进入9O年代，北京外延发展使建成区面积比原来扩大了4倍，城市规划确定的分散组团式的布局由于大量农田、绿地被蚕食挤占，维护城市的绿色屏障已逐渐消失，致使生态环境日趋恶化。此外，由于历史原因，北京市城市布局长期处于不合理的状态，党政军机关等一些土地利用效益较低的单位占据着城市的中心区和高地价区，城市土地级差地租得不到体现，以致城市土地产出率低。

2．4开发区与独立工矿土地利用效率偏低

开发区用地粗放已成为我国多数城市土地浪费现象的集中体现，北京市也不例外。一方面，走外延发展的开发区数量多、面积大。另一方面，开发区普遍资金投入不足、开发程度不够、土地利用率低。截止2004 年初，北京市拥有各类开发区470个，到2005年，北京市对开发区进行了清理整顿后，保留和拟保留28个开发区，规划用地面积由原来的87611．48公顷减少至40843．36公顷，减幅为53．4％。28个开发区中国家级开发区3个，市级开发区18个，区县拟保留7个。从表1和图2可看出，区县开发区的各项经济指标占全市开发区的比重均不到1％，每公顷收入仅为市级开发区的l1．3％，国家级开发区的3．1％，土地利用强度比较小，土地资源远未达到充分的利用。

表1北京市各级开发区主要经济指标 图2各级开发区土地收益

2006年，北京市独立工矿用地面积占全市面积的6．47％，主要集中分布在远郊区县，从其利用效率来看，独立工矿用地平均产值为210．6Z元／公顷，这个数据仅相当于东京1995—2001年独立工矿用地平均产值的1／27．7，是亦庄开发区的1／94 E2]。2．5缺乏合理的土地集约利用评价指标体系及专门机构

土地集约利用指标体系是用来测度城市土地利用效益、结构等的一系列指标结构组成的有机体。但北京市始终未能建立自己的土地集约利用的指标体系，仅在一些年鉴中采用了个别的指标，因此对土地资源的集约利用情况不能进行深入的掌握，不利于土地资源的合理利用开发。

3．加强土地资源集约利用的途径 3．1保护耕地，转变城市发展方式

耕地保护是我国一项长期的基本国策，北京作为首都，其耕地保护一要防止耕地被非农业用地占用，二要提高耕地质量，增加单产。要坚持可持续发展和集约利用的思想，把用地观念从外延扩张为主转变到内涵挖潜为主，充分利用现有城市建设用地。此外，还要注重加强法律建设。建立和健全各种法规体系并严格执法是保持耕地总量动态平衡的重要保证，也是土地资源可持续利用的一个重要保证。严查违法用地行为，规范土地开发利用，加强法制宣传教育，使依法用地、按规划用地变成群众的自觉行为。

3．2通过土地置换与整理盘活存量土地，开展农村居民点整理

北京市突出的土地资源供需矛盾，只能通过城市土地整理与置换来解决。目前，北京市出台了国内第一个针对开发区工业项目节约土地和资源的标准，占地多、能耗大、工业产值低、创造就业岗位少的企业今后将不能进入开发区。北京市新增工业用地重点向开发区集中，坚持集约利用土地和资源，设立工业建设项目控制标准，引导工业开发区提高资源利用效率[3]。2006年北京市农村人口为247．7Z，如果通过土地整理将农村居民点人均占有土地的面积降为国家标准15O平方米／人，可以节约508777．3公顷的农业土地。3．3制定合理的评价指标，提高开发区土地利用水平

对土地资源集约利用评价的关键就是要选择科学合理的评价指标。通过土地集约利用指标的计算，制定出合理的集约利用标准，并将此标准与土地面积的审批结合起来，可有效提高区县开发区与独立工矿土地利用水平。3．4平面开发与立体式开发相结合 在土地开发模式中，平面式开发和向上部开发已经积累了大量的经验，但对于北京这样的大都市，向地下要土地、要空间已成为城市发展的趋势。据估计，北京旧城区62．55方公里范围内，浅层地下空间资源可供合理开发的有41．2平方公里：当开发深度为10米时，地下空间资源量为1．65×10、8立方米：以地下建筑为2层计，可提供建筑面积0．55×108立方米，比旧城区O．42×108立方米还多。

参考文献

[1]李珍贵．中国土地勘测规划院Ⅱ】．中国土地，20o8，(1)．

『2I周滔．如何提高北京市产业用地的集约利用的水平Ⅱ]．交流，2o07，(9)．

【31李京文，齐建国，赵毅，赵京兴等北京市经济增长与结构优化研究o】．优化研究，2o06

第五篇：上海市土地资源节约集约利用“十一五”规划

上海市土地资源节约集约利用“十一五”规划

作者：上海市人民政府 发布日期：2007-9-23 来源：上海政府网 点击：0次

沪府发〔2007〕26号

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

《上海市土地资源节约集约利用“十一五”规划》已经市政府常务会议原则同意，现印发给你们，请认真按照执行。上海市人民政府

二○○七年八月八日

上海市土地资源节约集约利用“十一五”规划

为加快建设资源节约型、环境友好型城市，以科学发展观为统领，着力转变经济增长方式和土地利用方式，以提高土地资源综合利用效率为核心，坚持开源和节流并重，将节约集约用地放在首位，保障上海经济社会的全面、协调、可持续发展，特制定本规划。

一、土地资源节约集约利用工作回顾

自上世纪九十年代以来，特别是“十五”期间，本市在土地集约利用方面进行了积极探索。

(一)在产业用地方面。结合本市产业结构调整，通过市场调节、结构调整和产业集聚政策导向，在中心城区，实施“退二进三”；在郊区，通过清理整顿开发区，淘汰、归并、整合了零星低效的产业用地，逐步形成了以产业基地为龙头、市级以上工业区为支撑、区级重点工业区为配套、郊区都市型工业园(产业街区)为补充的产业布局。

(二)在统筹、优化郊区土地利用方面。在尊重农民意愿的基础上，通过政策主导和典型引路的推进方式，在郊区推行了以节约集约利用土地为主要特征的“三个集中”战略，即：居住向城镇集中、工业向园区集中、农田向规模经营集中。

(三)在城市建设用地方面。通过规划引导、计划调控、用地全程管理和土地储备等综合手段，逐步在建设用地的规模控制和利用方向上，引入减量、再利用、再循环的可持续发展理念。在中心城区实施“双增双减”、存量土地再利用，推进地下空间开发利用。在郊区清晰了城市化战略构想，确立了“新城—新市镇—中心村”的组团式、紧凑型的用地布局。

(四)在集约用地政策建设方面。实行“批项目、核土地”制度，出台了《上海市建设项目审批中用地规模控制管理试行办法》、《关于切实推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要》、《上海市地下空间概念规划》、《关于设立市级工业园区综合评价指标的意见》、《上海产业用地指南》等规范性文件及标准。这些探索已经开始产生效益，突出体现在以下方面：

一是有效保障经济社会快速发展。在有限的土地资源基础上，全市生产总值已实现连续14年保持两位数增长；二是建设用地地均产出显著提高。全市建设用地地均GDP产出率从1996年的1．66亿元／平方公里，上升到2005年的3．81亿元／平方公里；三是工业用地集约效益有所提升。全市工业用地地均产出率从1996年的12．45亿元／平方公里提高到2005年的18亿元／平方公里，提高了约45％，工业布局的集中度从20％提高到54％；四是社会主义新农村建设取得新进展。以“一城九镇”为代表的试点城镇建设已有了实质性启动，郊区现代化新市镇的雏形正在逐步显现，为完善全市城乡规划体系建设奠定了基础。

二、节约集约利用土地面临的形势

上海是一个人口多、土地资源相对缺乏、环境容量十分有限的特大型城市。从长远看，土地资源总量的有限性和可用量不断减少的趋势不会改变，资源环境已对经济社会发展产生了刚性约束。从土地资源消耗面临的资源与环境压力看，“十一五”期间是上海全面落实科学发展观、加快“四个中心”建设进入关键阶段的五年，经济社会快速发展与土地资源稀缺的矛盾将日益突出。

“十一五”期间，本市土地利用方向和方式，必须切实转变思路，着眼于存量挖潜、着眼于结构调整，在已开发的建设用地中注重二次开发和复合利用。这是加快建设资源节约型城市的内在要求，是保障“十一五”社会经济稳定发展的必然选择，是推进经济结构调整和经济增长方式转变的基本手段。必须从建设资源节约型城市的角度，统筹人口、产业、基础设施、环境和土地资源等要素的协调发展，走土地节约集约利用的新路；必须转变观念、开拓思路，以制度创新和科技创新为动力，从提高土地投入产出水平、调整土地利用类型结构、激活存量低效用地、统筹全市土地资源等方面挖掘节约集约利用土地资源的潜力。

三、土地资源节约集约利用的指导思想和基本原则

(一)指导思想

按照全面落实科学发展观、切实体现“五个统筹”、努力构建社会主义和谐社会的要求，围绕建设资源节约型、环境友好型城市的总体目标，立足于上海土地资源非常有限的市情，按照本市城乡规划体系的要求，以调整和优化用地结构为重点，以进一步提高土地综合利用效率为核心，积极引导优化土地资源配置，大力推进社会主义新农村建设，进一步提高土地资源对于经济社会全面、协调、可持续发展的基础保障能力。土地资源利用突出节约。通过控制建设用地总量和新增规模及节奏，减少城市经济社会发展对土地造成的不可逆的消耗。土地资源利用注重集约。通过增加资本、技术等生产要素的投入，强化土地利用效益，大幅提高土地利用的集约程度。土地资源利用强调效率。通过优化调整土地利用结构和布局，合理配置资源，体现土地利用效益的最大化。

(二)基本原则

坚持以保障经济社会可持续发展为出发点。实施和推进土地节约集约利用，不但体现在与人口、资源、环境、社会经济的协调，而且要综合考虑解决好与土地资源利用相关的粮食安全、水资源安全、生态保护等关系经济社会长远发展的战略问题。坚持以保护和合理利用土地资源为主题。推进节约集约的用地方式，不是寻找最高的土地利用强度，而是要实现最优集约度或最佳集约度，体现“严控总量、用好增量、盘活存量、集约高效”的用地理念，坚持“节流”与“开源”并举，把节约放在首位，努力实现资源的永续利用。坚持渐进原则和差别政策。尊重土地利用的客观规律，坚持加强和改善宏观调控与市场配置资源为主相结合，土地利用的开发利用强度和土地产出率体现与社会经济发展和科技进步相适应。坚持从严从紧管理和建立健全激励机制相结合，对不同区域、不同用途、不同行业和不同发展阶段的土地利用实施不同的差别政策。坚持以科技创新和制度创新为动力。加强集约用地的新理论、新方法、新规律等基础研究和关键技术的研究及推广应用。通过制度创新，逐步形成综合运用经济杠杆、财税政策推动节约集约用地的激励机制。

四、土地资源集约利用的规划目标

(一)总体目标

2010年，上海各类项目用地定额标准体系及评估考核机制基本建立，土地利用结构和空间布局进一步优化，郊区“三个集中”战略取得显著成效，土地资源的集约化利用水平和综合利用效益大幅度提高，土地利用方式由粗放单向型、外延扩张型向集约循环型、内涵挖潜型转变，土地资源对经济社会可持续发展的保障能力进一步提高，全社会保护土地资源、节约集约用地的意识明显增强。“十一五”期末，全市建设用地地均GDP产出率比“十五”期末提高50％以上，“十一五”期间亿元固定资产投资额地耗水平比“十五”期间下降40％左右。

(二)分类目标

中心城区：通过继续推进“双增双减”、“退二进三”战略，着力优化调整土地利用结构和布局，综合开发利用地下空间，进一步提升生活环境质量，建设体现繁荣繁华和上海特色的现代化中心城区，建成服务业经济全面发展的重要区域，人均城镇建设用地从目前的35平方米调整到“十一五”期末的40平方米左右。郊区城乡体系建设：按照建设社会主义新农村的要求，在推进新城、新市镇和中心村的建设过程中，着力体现有层次的用地规模、互补共享性的用地结构和紧凑组团式用地方式，为“体系成梯度，布局成组团，城镇成规模，发展有重点”的郊区城乡体系建设提供基础保障。通过设定城镇增长边界，将全市郊区城镇建设的外延扩张规模控制在250平方公里以内。工业用地：按照“控制总量、用好增量、盘活存量、提高质量”的用地方针，进一步推进工业发展的集聚化、集约化和规模化，大力归并零星工业点。“十一五”期间，全市工业仓储用地总量控制在1000平方公里以内，新增工业用地控制在70—80平方公里。进一步细化并严格实施工业项目用地定额指标，提高新建项目用地审核标准，努力提高存量土地的利用效率，新增工业用地投资强度提升到30亿元／平方公里以上。“十一五”期末，全市工业仓储用地地均产出率从2005年的18亿元／平方公里提高到27—30亿元／平方公里，其中工业区单位用地产值达到55亿元／平方公里以上。农业用地：按照全市农业发展形成崇明三岛、黄浦江上游、杭州湾北岸、城郊结合部楔形农业区四大板块的布局，实施稳粮、扩经、调优、增效战略，使农田由生产型向生态型转变、由数量型向质量型转变，充分发挥农用地的生产、生态和景观等方面功能。努力将全市农业用地产出率从目前的900万元／平方公里提升到“十一五”期末的950万元／平方公里左右，户均经营耕地面积达到1公顷左右。基础设施用地：支持“枢纽型、功能性、网络化”的现代化基础设施体系建设，以上海国际航运中心、上海世博会、新农村建设、生态型城市和城市安全保障为重点，优先保障用地需求。加强基础设施用地的资源整合、设施共享、综合利用。规划期内，全市对外交通用地增加70平方公里左右。城镇居住用地：大力推广节能省地的生态房型和紧凑用地的中小户型住宅建设，优先保证中低价位、中小套型普通商品住房(含配套商品房)的土地供应，其供应量不低于居住用地供应总量的70％，确保套型建筑面积90平方米以下商品住房占新审批新开工商品住房总面积的70％以上。农村居民点用地：继续有序推进分散农村居民点的适度集中归并，到“十一五”期末争取归并8000—10000个土地利用粗放的自然村落，将全市农村居民点用地从目前的557．8平方公里调减到450平方公里左右。

五、土地资源集约利用的主要任务

(一)搞好全社会经济发展用地的总量控制做好新一轮土地利用总体规划修编工作，完善土地利用规划体系，加强与国民经济和社会发展规划、城乡体系规划及产业发展规划的衔接和协调，统筹安排、合理配置全市各类土地资源。综合运用环境容量、功能定位、产业导向、城镇布局和用途管制的调控工具，引导和控制土地利用的总体规模，加强宏观战略管理。建立规划实施的评估机制和宏观调控的预警机制，综合运用GPS、RS、GIS等技术手段，建立并不断完善土地利用动态监测管理信息系统，定期分析土地利用规模、结构和方向的变动，为落实最严格的土地管理制度奠定技术基础。2010年，全市建设用地总量控制在2610平方公里以内，其中城镇及工矿用地控制在1870平方公里以内。

(二)搞好规划期内新增建设用地规模的统筹安排从严从紧利用好土地计划指标，按照“有保有压”的原则，积极参与宏观调控，严格控制各类建设用地的规模、结构、布局和时序，体现“控增逼存”。新增建设用地指标的75％用于确保市级以上工业园区、六大产业基地等重点区域以及重点投资领域和市重大项目。完善土地储备库蓄水池的调控作用，强化土地储备中心功能，统一收购、储备、开发和供地，充分发挥土地总阀门的调控功能。支持中低价普通商品房和配套商品房建设。限制高地耗、高能耗、低产出的用地供应。严格按照《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》的要求，继续停止别墅类房地产开发项目土地供应，严格限制低密度、大套型住宅项目土地供应。

(三)深入推进“批项目、核土地”结合实际，分阶段建立并严格实施工业、基础设施、社会事业等各类项目用地的定额标准。从工业项目入手，逐步实现由按需供地向按标准供地转变，将用地定额标准扩大到基础设施项目和社会事业项目，严格按照标准进行项目用地审批。在全面推行六类经营性用地实施招标拍卖挂牌出让的基础上，积极稳妥推进工业用地的招拍挂出让。有效发挥市场对资源的配置作用，完善土地资源集约利用的市场机制。贯彻保护公共空间、农业用地、自然景观的用地理念，制定城镇建设集约用地的导向性政策。城镇建设引入“理性增长”理念，城市建设相对集中，适当增加居住点的居住密度，提供共享的社会公共服务设施。加强建设项目的用地预审和批后管理，根据项目优劣、轻重缓急、规划布局、产业导向和“三个集中”原则，以及各类建设用地规模指标体系的规定，建立和完善土地资源利用的综合评价体系及操作机制。

(四)充分盘活建设用地的利用潜力在全市范围开展土地清查，切实摸清各类用地的规模、分布和利用状况，并在此基础上针对不同情况拟定具体措施，充分盘活各类建设用地的利用潜力。

一是优先盘活闲置土地。健全闲置土地的动态监管机制和措施，对由于各种原因形成的闲置用地，采取限期开发、调整项目、整理复垦、土地回收等多种途径促进盘活。同时，通过完善土地闲置费收取、加强闲置土地处理的有关办法，加大对闲置土地的处置力度，从制度上防止和减少闲置土地的产生。

二是激活低效土地。从激活零星、低效工业园区用地入手，巩固开发区清理整顿成果，对存量建设用地中的批而未供、已批未用、部分闲置、低效利用等各类土地采取二次开发、主体调整、收购储备等措施进行有效激活。“十一五”期间，全市零星工业点减少50平方公里左右，整理各类工业用地20平方公里左右，淘汰劣势低效土地利用企业3000—4000家，腾出土地20—30平方公里，发展都市型工业、生产性服务业和创意产业。

三是稳步有序推进中心村建设。依托产业和基础设施，科学布局农村居住社区，合理安排农村居住点，适当提高新建农民居住点的容积率。加大分散农村居民点的归并整合力度，协调推进原有零星宅基地的置换和复垦。

四是加大地下空间开发力度。在城市重点地区编制各类建设发展规划同时，编制地下空间开发利用专项规划。城市重点地区内新建项目，必须根据地下空间开发利用专项规划，编制地下空间开发利用实施方案。围绕轨道交通站点和交通换乘枢纽的建设，搞好地下空间的综合开发和合理利用。在人民广场、陆家嘴、北外滩、徐家汇、五角场等20余个重点地区，建设骨干型地下空间工程。在郊区新城规划建设中，结合轨道交通、民防工程、管线共同沟和公共活动中心的建设，开发利用地下空间。建设全市地下空间信息基础平台。

(五)挖掘城乡土地利用的综合潜力

1、提升第一产业用地的综合保障能力。“十一五”期间，按照“以建设促保护”思路，确保全市现有基本农田数量不减少、质量不降低。推进金山区国家级基本农田保护示范区建设，以点带面，加大基本农田建设力度。继续推进设施粮田和设施菜田建设，按照现代设施农业和生态农业模式，开展田、水、路、林、村综合整理，增加有效耕地面积，促进农业用地规模化经营，引进新农艺，运用新技术，不断提高农田质量和集约利用水平。同时，努力提升并充分发挥全市农用地特别是耕地资源的综合生产功能、生态服务功能和景观文化功能。

2、逐步提高第二产业新增项目的投入产出水平。“十一五”期间，除有特殊工艺要求外，工业项目新建厂房容积率要达到0．8以上，都市型工业项目的标准厂房容积率要达到1．2以上。“十一五”期末，全市工业用地平均建筑容积率比现状提高20％左右；进一步提高工业布局集中度，市级以上工业区和六大产业基地的产出占全市工业产出的比例提高到70％左右。

3、提升第三产业用地的综合利用效率。中心城区，结合功能布局和用地结构的调整，大力发展现代服务业，以黄浦江两岸开发建设与上海世博会建设为重点，处理好保护与利用的关系，通过对工厂仓库码头、交通运输用地的调整，对两岸的水体空间资源、历史文化资源和景观资源进行综合开发，使黄浦江滨水地区成为展示上海城市土地综合利用功能风貌的代表。郊区，按照有关规划要求，有序推进若干各具特色的现代服务业集聚区建设。世博会建设以土地开发结合旧城改造和产业结构调整为依托，形成以两岸滨江生态绿地为基础的一轴一核和五大片区的会展功能区，形成体现自然、人文和历史特征的世博展区，形成国际文化商务交流的可持续利用的综合区域，充分发挥休闲、旅游、会展、商服的综合功能。

(六)推进基础设施用地的集约化利用一是推进地下市政场站设施的建设。在城市各类公共活动中心、黄浦江、苏州河沿岸地区以及其它城市用地紧张或者景观环境要求较高的地区，结合地面绿地和高层建筑等项目，建设地下或半地下市政设施。在中心城区，推进架空线入地，有条件的逐步实施地下变电站，推进专业线缆沟的使用，结合地面建设绿地、公园和非永久性、非居住、非公共活动建筑等，进一步提高土地资源综合利用效率。结合郊区新城和重点城镇建设，推进变电站入地，有针对性地开展建设共同沟的专项研究，努力集约化利用地下空间资源。

二是结合重大设施的建设，进行土地的综合开发和利用，使其具有复合式功能。对大型绿地、大型体育、文化、休闲等设施的开发建设，结合相关规划和实际功能需求，倡导综合设置地下商业、娱乐、民防、物资存储等功能；对轨道交通建设，要以枢纽车站为核心，加强周边各类相关设施的互相连通，形成与地上密切衔接，以交通功能为主导，集商业、休闲、民防等功能于一体的地下综合公共活动空间。

三是有效利用现有集中卫生填埋资源，减少简易堆场的数量。建立、健全郊区生活垃圾收集、中转、运输处置系统，减少郊区分散填埋和堆放垃圾占用的土地。同时将矿化垃圾处置技术纳入科技开发项目中，并制定实施计划。

六、土地节约与集约利用的保障措施

(一)加强行政管理，建立政府主导、多方参与的推进模式

从行政推动层面，制定整套推进土地资源集约利用的产业政策、价格政策、财税政策和投资政策等，明确推进目标、推进重点和保障措施，落实政府、企业、社会团体和市民的各自责任。建立由相关部门参加的联席会议制度，负责专项规划的实施和跨部门的协调推进，对有关体制、机制、政策和技术标准等方面进行充分衔接。地方政府具体推进节约集约用地政策和措施的实施，明晰企业、社会团体和市民节约集约用地的义务和权责，提供有利于企业、社会团体和市民推行节约集约用地的公共服务平台。

(二)开展动态监控，形成土地集约利用绩效评估的标准和机制

一是开展建设项目用地定额标准和核定办法研究。按照“批项目、核土地”要求，完善各类建设项目用地定额标准体系，研究制定有关核定、评价及操作办法，建立用地规模核定制度。

二是加强建设项目用地的批后管理和后评估。建立项目用地供应评估机制，加强对土地利用总体规划和计划实施情况的动态评价研究，跟踪掌握已批建设项目用地的供地、投资、开工、竣工、开发强度、产出效率等方面情况，作为评估考核的基础依据。

三是强化区域(各区县、开发区)土地利用综合评价。逐步推进开发区土地利用集约情况的评估工作，形成定期评价、通报机制，主要评价内容是土地利用效率和效益、闲置土地和低效用地情况、违法违规用地情况等。探索对区县土地利用情况开展综合评估的办法，逐步建立全市土地利用绩效评估的长效机制。

四是建立地价与土地利用集约程度挂钩的调节机制。完善土地市场运行的基本制度、组织架构和运行模式，推进全市统一、透明、规范的土地有形市场建设。按照国家要求和本市经济社会发展的实际情况，加快研究更新本市基准地价。在不低于全市各类土地基准地价的前提下，对土地利用低效的适当提高供地价格，对土地利用效率高的适当给予优惠。

五是建立土地供应与土地集约利用考核结合的评估机制。根据区域不同情况，制定相应的考核标准，并提出逐年提高土地集约利用水平的具体目标和要求，将土地供应与节约集约用地情况挂钩，特别是将增量用地计划指标和存量土地消化利用情况挂钩，建立长效的评估激励机制。对土地集约利用度较高的地区，倾斜安排下一土地利用计划，优先办理农用地转用、土地征用审批手续。对土地利用集约度不高、未达考核标准的地区，暂停办理该地区的用地审批手续，或相应核减用地指标。

(三)鼓励制度创新，开拓土地节约集约利用促进可持续发展的新路

一是完善城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的机制。以“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”为原则，进一步完善有关政策机制，通过将城镇增量建设用地指标与农村存量建设用地盘活相挂钩，实现城乡建设用地的总量控制。

二是鼓励和支持盘活存量建设用地。完善有关政策机制，加大对提高存量用地利用效率的政策鼓励和资金支持力度。在规划许可前提下，鼓励用地单位通过整合挖潜，通过翻建多层厂房等方式，适当提高容积率。鼓励新企业租用或购买闲置厂房，挖掘土地利用潜力。探索利用存量用地二次开发，加快淘汰劣势企业，调整产业结构，提升产业能级。

三是建立企业用地退出机制。对闲置土地、低效土地在规定期限内仍未达到有关整改要求的，动员其用地单位退出占有的土地资源，并允许退出的土地指标按照有关规定进行再利用。

四是推行工业用地前期开发和招标、拍卖、挂牌出让。制定相应计划，明确操作机构，通过工业用地的前期滚动开发，缩短项目供地周期，提高用地效率和质量。对工业用地逐步全面实行招标、拍卖、挂牌出让，并严格执行出让最低价标准，进一步发挥市场机制对工业用地的配置作用。

五是探索以市场配置方式对经营性基础设施用地的使用进行改革。在对经营性用地、工业用地实施招拍挂出让的基础上，对部分占地规模较大的经营性基础设施用地，逐步通过市场配置实行有偿使用。

六是运用经济杠杆，健全节约集约用地的激励机制。以土地置换、土地租赁等方式，将项目集中到市级以上工业区的，政府在财政转移支付、融资、绿色采购、贷款贴息、专项基金支持、增值税和所得税减免等方面予以支持。

七是促进开发利用地下空间。完善地下空间开发利用的管理机制，对于以市场配置方式取得的地下建设用地使用权的，政府在融资、抵押等方面予以支持。

(四)完善政策规定，形成指导节约集约用地的规范和标准体系

在继续推进实施《上海产业用地指南》、《上海工业产业导向及布局指南》等地方规范的基础上，加快研究促进土地复合利用的相关管理办法。完善修订《上海产业用地指南》，抓紧研究出台基础设施项目和社会事业项目用地定额标准，研究制定《上海市闲置土地处置办法》、《关于进一步促进本市工业节约集约用地的若干意见》，以及工业用地招标拍卖挂牌出让办法、开发区及工业项目用地后评估实施意见等一系列配套政策。制定出台《上海市地下空间近期实施性规划》、《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记若干规定》等规划、政策和办法，建立健全开发利用地下空间的法规政策环境。加快研究以建设用地地均GDP产出率、亿元固定资产投资额地耗、容积率、土地利用率和集中度等指标为基本框架的土地集约利用评价指标体系和相关统计制度，并把主要指标逐步纳入国民经济和社会发展规划。

(五)强化技术手段，支持试点项目攻关和节地典型的推广

重点研究节能省地住宅用地模式，绿色世博园区土地二次开发和后续利用的运行机制，地下空间开发、地下建设用地使用“三维”范围的权利界定，崇明生态岛、绿色园区和精细农业的耕地资源保护等方面内容。评估和总结中心城区楼宇经济、都市型工业园和创意园的节地经验，积极推广闵行经济技术开发区等节地典型的用地理念。建立节约集约用地技术方法咨询服务体系，开展信息咨询、技术推广，充分发挥行业协会作用。

(六)坚实社会基础，营造节约集约用地的良好社会氛围

一是建立专项规划的公开制度。及时向社会公布有关节约集约用地的技术、管理和政策等方面信息，对社会公布的内容包括节约集约用地的总体目标、基本原则、主要任务、职责分工和具体措施等。同时，建立定期检查通报、鼓励社会监督等方面制度。

二是组织开展形式多样的宣传培训活动。广泛运用广播电视、报刊杂志、互联网等手段进行宣传，普及循环经济知识；将节约集约用地理念和知识纳入基础教育内容，增强全社会的土地资源忧患意识和节约资源、保护环境的责任意识，使节约集约用地成为全社会的共识。

三是开展多层次的培训活动。形成由企业经营者、行业专家和管理人员组成的节约集约用地工作队伍。