制度论文-浅谈农村土地产权制度[定稿]

第一篇：制度论文-浅谈农村土地产权制度[定稿]

浅谈农村土地产权制度

土地产权是指权利人在其权利存在的土地上，为实现其利用土地的目的，分别依法行使其权利时对土地的用益、流转、管理权。

我国现行的农村土地产权制度，是八十年代初农村经济体制改革时确立起来的，主要形式为家庭联产承包经营。其特点是，将集体土地的所有权和经营权分开，所有权归集体，经营权归农户，以农户家庭为生产经营单位。此经营方式改变了原来人民公社的经营体制和以生产队为基础的生产组织形式，在一定程度上规范了人民公社时期有名无实、残缺不全的农地产权关系，是农村土地产权制度的一种创新和集体所有制的复归。

家庭联产承包责任制是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权，但它是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此，这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题，如土地权属纠纷、征地补偿费用不标准、不合理分配、农民宅基地不合理占用、土地使用权尤其是非农集体土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。

具体而言，现行农村土地实行集体所有制，但对于“集体”，法律上含糊不清，由此可见农村土地所有权是缺失的。产权不完整可能导致土地频繁调整，农民进行短期经营行为，甚至采用掠夺式经营，导致土地贫瘠化，不利于土地的可持续发展。因此目前我国的农村土地产权制度面临的迫切要解决的就是明确土地产权所有。

另一方面，目前中国农地面临着土地分散经营，难以获得规模效益。虽然我国的耕地面积丰富，但对于9忆农民这个庞大的基数，人均耕地面积只有0.1公顷，仅有世界平均水平的42%。所以说，要从根本上提高效益，就必须改变这种小规模的经营模式。

再且，分散经营使农产品供给层次低，难以获得市场优势。家庭联产承包经营面临着小生产与大市场的矛盾，主体分散，导致农产品无力抵御激烈的市场竞争，加之以封闭式的经营模式，使农产品进入市场的交易费用昂贵，同时缺乏对市场的有效信息，面临的市场风险大大提高。家庭生产的盲目性和农产品市场竞争的无序性，也造成农业资源的巨大浪费。

在现有的法律中，只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权，而农村集体农地必须经过政府征用，变成国有土地，才可以产生出建设使用权。这种不平等的土地权利，把农民束缚在土地上，不利于农民人口流动，还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。所以，改变这样的法律法规，制定公平、合理的法律制度，也是农村土地产权制度改革发展的一个重要方面。

总的来说，农村土地产权制度改革的最终目标指向是以恢复农民地权为实质内容的制度变迁。当前，农村土地产权制度的改革的核心内容主要是把土地承包权赋予真正的物权属性，这样可以在土地集体所有制的前提下赋予农户以土地经济所有权，集体合作经济组织保留对土地的终极所有权，并通过一定的收益权来体现。农户拥有对土地的占有、收益、使用和有条件的处置权。集体凭借土地的终极所有权，可以依法进行土地使用情况的监督管理，负责农地的承包、继承、转让、出租、入股、抵押等的管理工作，可以依法收取地租。

第二篇：论我国农村土地产权制度试点改革

论我国农村土地产权制度试点改革

摘 要：长期以来，由于农村集体土地产权不清和产权制度的激励约束等功能的缺失，农村土地资源配置低效、农民权益受损问题较为严重。为了改变这个现状，解放农村生产力，全国各地就农村土地产权制度改革纷纷进行试点。十八届三中全会后，农村土地制度改革更是受到极大关注，并提上了政府工作日程。本文在这样的背景下，对中国农村土地产权制度改革的试点情况进行分析，以期进一步确定中国农村土地产权制度改革方向。

关键词：宅基地产权；集体建设用地使用权；土地承包经营权；农村土地产权

基金项目：2013年北京市高等学校青年英才项目

主持人：欧阳苏芳

项目编号：YETP1430

项目内容：不动产统一登记制度研究

中国是个农业大国，农民及其农村土地问题一直是我国的主要问题。新中国成立60多年以来，我国的土地制度经历了多次变革。近年来，为了促进农村土地的进一步改革，各地进行了试点。本文就各地试点情况做综述。成都土地产权制度改革实践

成都市我国的一个特大城市，市域国土面积的绝大部分在农村，半数以上的居民为农民。自2003年“城乡统筹”工作实施以来，成都城市居民人均可支配收入增长1.76倍，农村居民收入增长了1.77倍。成都在此过程中进行的农村土地制度改革，为其经济发展奠定了很好的基础。

成都市农村产权改革主要经历了以下几个进程：[1]

1.1 确权与颁证

成都市农村产权改革的确权与颁证工作于2008年启动，至2009年末，全市共有257个乡镇、2661个村（社区）启动了农村产权确权工作，涉及农户190.04万户，已经完成确权颁证37.2万户。在确权和颁证过程中，还对发现的问题及时进行了整改。

1.2 成立投资公司集合社会资本

成都市政府于2007年12月成立了成都市农发投公司，该公司利用到位财政资金27.85亿元，累计推进项目398个，市农发投公司累计直接投入89亿元，带动社会资金投入94.4亿元，使得财政投入的资金扩大6.6倍，充分发挥杠杆效应，增强了对农业的投入力度。同时，该公司下辖的两个担保公司利用其高达6亿元的注册资本，集合社会投入资金25.4亿元。

1.3 成立农村产权交易所促进产权流转

2008年10月13日在全国率先成立了成都市农村产权交易所，各区县搭建了产权流转有形市场。截至2009年末，产权实现流转6.63万宗，流转金额33.62亿元。

成都通过试点改革，保持了城市经济快速发展，又遏制了城乡差距的拉大。但是成都在改革中也存在一些问题：如城乡建联（农户出让宅基地使用权，从而获得建立新房的基金）政策使得小产权楼盘出现；政府在农地综合治理中并未定位于服务的地位，加大了政府财政压力，也难以保证融资平台公司的积极推东作用。海南省三亚市天崖镇力村农村集体土地产权制度改革

2011年国土部在海南省三亚市天崖镇力村开始试点农村土地产权制度改革，试点改革的核心内容主要在于促进集体建设用地使用权的流转。为此，2011年三亚市政府出台了《三亚市试点地区集体土地登记发证办法》、《三亚市试点地区农用地流转管理办法》、《三亚市试点地区集体建设用地使用权流转管理办法》等文件，对农村集体土地产权改革在制度上作出了顶层的设计，并在力村开始改革试点。试点主要措施如下：[2]

（一）根据《三亚市试点地区集体土地登记发证办法》的规定，市人民政府分别向村集体、农户发放了《集体土地所有证》、《集体土地使用证》、《集体土地他项权利证》，使得村集体、农户和村民拥有长久的土地产权，改变村民和村集体在城镇化过程中失地的状况。

（二）建立试点农村集体建设用地使用权流转制度。《建设用地流转办法》通过具体的规定，建立国有土地和农村集体建设用地使用权同地、同价、同权入市的统一土地市场。

（三）建立试点农村集体农地使用权流转制度。《农用地流转方法》指出，农民或土地使用权受让方在不改变农业生产用途，不对本地区造成生态环境破坏和水土流失，不违反国家环境保护相关规定的条件下，可以通过出让、转让、出租、抵押等方式自由的处置已经取得集体农地使用权。

（四）建立试点农民长久生产生活保障制度。《建设用地流转办法》规定，集体建设用地享有与城镇土地使用权同等权益。收益的5%用于村民社会保障，40%缴纳市政府，用于城市综合配套设施建设；30%分配给被征地村民；15%用于发展集体经济；10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。苏州土地产权制度改革。

苏州的土地产权改革主要采取了以下措施：[3]

（一）在宅基地产权制度改革上，直接按照户籍、婚龄等进行房屋、宅基地的产权置换。

（二）在集体建设用地产权制度改革上，苏州集体出租或转让厂房、土地等获得巨大的收益，集体成员通过成员全分享集体土地的收益，之后通过股份制改革农民成了集体资产的股东，以股东的方式进行分红。

（四）在农村承包地产权制度改革上，其重要模式是当地农村居民放弃承包地进入失地农民社会保障范围。苏州土地产权改革有其显著的特点，主要原因在于苏州的城乡一体化进程发展较快，非农就业比例很高。

四、北京市农村土地制度改革。北京农村土地制度改革一直在稳步的进行，其采取的措施主要如下：

（一）宅基地流转改革。北京宅基地流转主要有三个阶段：上世纪80-90年代很多城镇居民在农村买房或者申请宅基地建房，1999年被国务院办公厅以发布通知的方式禁止；之后，北京农村宅基地更多的是以出租的方式流转，房屋出租收益成为近郊农民财产性收入的主要来源；2013年，北京市政府开始在密云县干峪沟试点宅基地流转，在农民自愿的前提下盘活闲置房屋发展旅游，增加了农民收入。然而，宅基地的流转受到法律等方面因素的制约，其发展遭遇瓶颈。对宅基地进行全方位的确权确价，使得宅基地得到有效的流转，是今后农村土地制度改革的重点之一。

（二）集体建设用地改革。北京集体建设用地改革模式有两个阶段：一是2000年～2010年的改革，主要是以货币形式安置农民“转居”或“转工”，此模式带来许多诟病，后弃之不用。二是2010年至今的改革，主要是逐渐实现农民的“农转非”，并通过健全农民社会保障与建立集体商业底商的模式来保证农民的后续发展。但是农村集体建设用地在流转过程中无法与城市国有土地同权、同价、同等入市。此外，如何保证农村集体建设用地的收益让农民直接受惠，是后续改革要研究的重点。

（三）土地承包经营权流转改革。北京市农村土地承包经营权自2005年开始实施流转以来，对实现农村土地规模收益、转移农村劳动力，提高土地的生产力，提供农民收入等方面起到了很大的促进和带动作用。然而，仍存在以下问题：流转方式单一，主要是互换、转让、入股等形式；流转对象单一，85%的流转都在农户间进行；流转土地多用于非粮食生产；流转交易平台尚未完全建立（北京农交所目前只在平谷和门头沟在办事处）；流转价格没有参照依据。结语

改革开放三十年以来，农村土地制度改革取得了重大的历史性突破。通过各地农村土地制度改革试点工作，农村土地制度改革又爆发了巨大的生命力。十八届三中全会后，农村土地制度改革受到极大关注。在这样的背景下，如何继续完善农村土地制度改革，则是学界和政府需要进一步研究和探索的重大课题。

参考文献

[1]刘泽仁.成都市农村产权制度改革调研报告[J].西部经济管理论坛，2011（3）.[2]中国农村发展银行海南省分行课题组.一个突破土地产权制度的试点改革-海南省三亚市天涯镇力村农村集体土地产权制度改革的案例分析[J].区域经济，2013（7）.[3] 曲福田、田光明.城乡统筹与农村集体土地产权制度改革，管理世界，2011（6）.

第三篇：配合国土资源部开展深化农村土地产权制度汇报材料

配合国土资源部开展深化农村土地产权制度

改革与建设调研汇报材料

一、我国农村集体土地产权制度的基本现状

1、农村集体土地产权制度的历史沿革。

新中国成立以来，我国对农村土地的产权制度的安排有过几次重大的变化。建国初期，我国农村实行了土地改革，将过去由地主、富农霸占的土地分给无地少地的农民，从而激发了广大农民生产积极性，使农业生产力大幅度提高。土地改革后，为解决部分农户劳动力不足的困难，开始发展互助组。1953年开始推行初级农业合作社，土地、耕畜和大农具人股交合作社集体使用，但所有权仍归农户，收益既按劳分配，又按股分红，按今天的说法也可算作“两权分离”。尽管土地改为“私有公营”，农产仍是土地的主人，只是由大家一起来合理使用土地，以提高土地产出率和减少风险，因而还是获得了大多数农产的拥护。但1955年夏季开始实行农村高级合作社，一下子取消了土地、耕畜和大农具的入股分红，将农民私有的土地无偿转为集体所有，使土地由私有私营变为公有公营，从而彻底割断了农产与土地之间天然的血缘关系。从当时实际情况看，这种制度安排很难说是农村生产力发展的必然要求，更多的恐怕还与那个时期的政治因素有关。1958年又开始搞“政经合一”的人民公社化运动，刮起了“一平二调”的“共产风”，这实际上是重蹈了苏联的“农业公社”的覆辙，不仅在极短的时间内更彻底地否定了农民家庭作为基本生产经营单位的地位，剥夺了农民对土地的所有权、占有权、经营权，而且还严重侵 犯了农民的收益权。由于“人民公社制度本身的效率低下和对农民利益的损害，是制度内涵规则的必然反馈”。从而必然会给我国农村和农业发展带来一场历史上罕见的深重的灾难。

1979年以后，我国总结了前二十多年的经验教训，对农村土地产权的制度安排作了一次重大的调整，将土地使用权分离出来交还给农民家庭承包经营，由土地的公有公营转变为公有私营，但集体仍握有所有权、处分权和部分收益权。由于“家庭承包责任制作为一种制度创新，有着还原农业家庭经营最优的经营特征和适应农业的产业特征的本质内在规定”。这种部分产权的经营权回归，扬弃了传统的集体生产模式，在一定程度上迎合了经济主体的内在要求，从而解放了生产力，促进了农业的发展。我国80年代农村率先进行的以推行家庭承包责任制为核心的经济改革不仅刺激了农业生产，显著地改善了农民的生活，而且也对城市的经济改革产生了极大的促进作用。

进入90年代后，家庭承包责任制继续发挥着稳定农业生产的作用，并在此基础上又衍生出几种新的承包形式，如山东平度的“两田制”，广东南海的“农村土地股份合作制”，陕西、晋西、湘西等地区实施的“四荒地拍卖”等，在出台初期也都收到了较好的效果。然而近几年来，家庭承包责任制包括几种衍生形式，却出现了不同程度的制度障碍，产生了一系列问题，低效利用稀缺的土地资源这一现象仍未得到根本改观。

2、集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、承包经营权的主体和权能等实际状况。我县集体土地所有权的大部分集体属于村小组一级的农民集体经济组织，部分由村委会代管，也有部分是村委会直接管理的村集体经济组织所有，有极少部分是属于镇农民集体经济组织所有，这也是我国目前土地产权制度的现状。集体土地所产生的收益一般归集体所有，例如国家怔收土地一般直接补偿到农民个人，部分归集体安排。集体建设用地使用权的主体一般是农民集体经济组织或村办企业和联营企业，一般产生的收益归农民集体经济组织所有或企业所有。宅基使用权一般是本农村集体经济组织成员才具有，宅基地目前可以出租。承包经营权一般分为家庭承包制的农户主体和对外承包从事农业生产的个人或单位，前者是具有从事农业生产的收益权和征地补偿权，后者只有从事农业生产的收益权并且要缴纳一定的租金。

3、集体土地通过征收、流转等方式产生的收益分配现状。我县集体土地通过征收转为国有土地按照国家及地方政策享受征地补偿的各种权利及收益。我县集体土地目前没有除对外承包从事农业生产外没有开展流转。

二、农村集体土地产权制度存在的问题和改革探索

1、农村集体土地产权在主体、权能以及农民集体和成员间关系、集体土地收益分配等方面存在的突出问题。

随着经济的发展，土地的价值愈发显现，围绕着土地的收益，农民集体和成员间的矛盾越来越突出，也同时对现有的农村集体土地产权带来冲击。主要在现有的农村集体土地大部分已经承包到户，但涉及到征地时由于收益的分配问题，农民集体和成员间经常产生大的矛 盾，由于村干部的粗放管理和不能代表大多数村民利益，必须完善各种征地制度保障农民权益。

2、各地在进一步明确和落实集体土地产权主体、合理界定农民集体与成员关系方面实践探索。

我县在这方面按照国家和地方政策将征地补偿直接到农户，避免各级截留，而且实行先补偿后征地政策，有力地保障了农民利益。同时开展农村征地补偿费用包含社保、医保等支出，这方面由村集体组织牵头进行。合理界定村集体与成员的权利。

3、各地在逐步还权赋能、切实规范集体内部土地收益分配方面的有益尝试。

土地制度的创新要以有利于农业生产力的提高和农村经济的发展为基本前提，其制度安排必然要注重农地及农地生产特点，使生产者的行为不违背农地生产的生态本质，有效发挥制度在促进资源优化配置中的作用。制度创新应充分考虑生产者的自发能动性，从而降低监督成本，提高生产效率。同时，制度创新还必须确保国家和社会公众利益对土地利用的最终决定权。

因此，对土地产权制度进行重大变革的核心就是要“还权于民”：要在社会公众利益的约束条件下，使农业生产者较完整地拥有土地的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权，并从对自身利益的追求中促进社会的发展。

这方面，我县严格按照上级政策开展农村土地产权改革尝试，目前主要参照省政府《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》开展 集体土地产权方面的改革，其它暂未涉及。

三、农村土地确权登记颁证工作进展情况及存在问题

1、当前农村集体土地确权登记颁证进展情况和政策措施。

我县的农村集体建设用地使用权早在1989年就开始，应发证数1734宗，已经发证870宗，占应发证的50.2%。

我县的农村集体所有权登记发证早在2006年底更新调查基本完成就开始了，经过四年时间的努力，基本完成除争议地外的农村集体土地所有权登记发证工作。目前，集体土地所有权应发证数1163宗，已发证数956宗，占应发证数的82.2%，建立图形和属性数据一一对应的数据库。

我县农村宅基地早在1989年开始的土地总登记就开始确权登记发证，目前已经发证113304宗，占应发证数的66.65%。据测算目前仍有将近六万宗左右未发证。

根据上级的要求和市政府的统一部署，我县将于今年全面开展农村宅基地发证工作，并于年底基本完成此项工作。预计全县还有大约六万宗左右的发证量，目前已经通过公开招标确定专业队伍广东省国土资源测绘院开展此项工作的外业调查，现在正待完成准备工作全面开展。我们将严格按照上级的要求做好农村宅基地发证要求。

2、集体土地所有权确权登记颁证工作和存在问题。

我县的农村集体所有权登记发证早在2006年底更新调查基本完成就开始了，经过四年时间的努力，基本完成除争议地外的农村集体土地所有权登记发证工作。目前，集体土地所有权应发证数1163宗，已发证数956宗，占应发证数的82.2%，建立图形和属性数据一一对应的数据库。

目前，集体土地所有权的全面完成，尚待争议地的解决，我县集体争议多，历史遗留问题也多，需要进一步加大争议地的解决力度。

3、宅基地使用权确权登记颁证工作情况和存在问题。

我县农村宅基地早在1989年开始的土地总登记就开始确权登记发证，目前已经发证113304宗，占应发证数的66.65%。据测算目前仍有将近六万宗左右未发证。

根据上级的要求和市政府的统一部署，我县将于今年全面开展农村宅基地发证工作，并于年底基本完成此项工作。预计全县还有大约六万宗左右的发证量，目前已经通过公开招标确定专业队伍广东省国土资源测绘院开展此项工作的外业调查，现在正待完成准备工作全面开展。我们将严格按照上级的要求做好农村宅基地发证要求。

4、集体建设用地使用权确权登记颁证工作情况和存在问题。

我县的农村集体建设用地使用权早在1989年就开始，应发证数1734宗，已经发证870宗，占应发证的50.2%。

四、推进农村集体土地产权制度改革与建设的有关建议。

1、显化集体土地产权主体、合理界定农村集体与成员关系的具体建议。

土地制度的创新要以有利于农业生产力的提高和农村经济的发展为基本前提，其制度安排必然要注重农地及农地生产特点，使生产者的行为不违背农地生产的生态本质，有效发挥制度在促进资源优化 配置中的作用。制度创新应充分考虑生产者的自发能动性，从而降低监督成本，提高生产效率。同时，制度创新还必须确保国家和社会公众利益对土地利用的最终决定权。

因此，对土地产权制度进行重大变革的核心就是要“还权于民”：要在社会公众利益的约束条件下，使农业生产者较完整地拥有土地的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权，并从对自身利益的追求中促进社会的发展。

通过对社会发展动力和现代农业发展方向的深层次考虑，以我国农村土地制度的现状为出发点，综合国内外的先进经验，我们认为，现阶段我国农村的土地制度应实行以社会所有制为前提，以业主所有制为基础的双层产权制度。

这种双层产权结构的前提条件是农村土地的终极所有权归全社会所有，即土地的上层所有者为社会全体人民。上层所有权的法定代表人为土地委员会，这个委员会由各级人民代表大会立法通过并任命的地方人民代表、各类专家、社会贤达和政府管理人员共同组成，并按照社会利益对农村土地实行统一的决策管理，至于具体的管理事务则由政府有关职能部门去分工处理。土地委员会不同于传统的政府主管部门，它是由各级人大直接任命的，并对人大负责。土地委员会能广泛吸收社会各界人士参予农村土地的决策、管理和监督，既代表了全社会的利益，也代表了农产本身的利益。当然，它的权力也不是无所不包，而是界限分明的：土地委员会“通过实施统一、严格的规划管理实现上层对土地的调控功能；通过法定程序，以征收土地税金、租金的形式获取上层所有权的收益；在社会公共利益与业主利益发生冲突时，使后者利益服从前者利益”。这种组织形式有利于摆脱行政机构的直线管理，克服部门所有制的种种弊病。

业主所有制是农村土地双重产权结构的基础。业主是“依法拥有、照章纳税、自主经营、自负盈亏”的独立经济实体，业主既可以是农户，也可以是各级政府(公地的拥有者)和各类法人机构。业主除了依照法律规定向国家缴纳应该承担的农业税和地租外，对自己的农地拥有实际的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权、处置权及他项权利，其他个人或机构均无权干预。当国家出于社会公众利益的原因，需要改变土地用途和收购业主所有权时，业主必须服从，但有权依法获得经济补偿。

这种双重结构的土地产权制度层次分明、界限清晰，兼顾了社会利益和个人利益，可大大提高业主的生产积极性。它既可避免“私有财产神圣不可侵犯”而导致国家和公众利益受损的不足，又可克服传统国有化制度中政府的直接干预，缩小乡村干部以权谋私的空间，促进土地资源的优化配置，使固化的土地流动起来，有利于生产结构、生产规模的及时调整，并在流通中得到长足发展，达到“资源的优化配置，要素的合理组合，资产的不断增值”的最终目标，从而把土地从低水平经营中彻底解放出来，走上现代化的经营轨道，促进农业的高效发展。

2、在特定区域、一定范围内推进集体土地产权改革，理顺政府和农民集体的利益分配关系的具体建议。

以上论述表明，农村土地双层产权结构是符合我国国情和制度变迁的路径依赖的较优选择。它的基本思路就是：以“资源的优化配置，要素的合理组合，资产的不断增值”为目标，以家庭经营为核心，通过“还权于民”重建土地和生产者之间的血缘关系。基于这个基本思路，我们建议进行土地产权制度改革的具体措施为：

(一)成立农村土地委员会

1．县以上各级人民代表大会通过立法程序组建土地委员会，代表全体人民行使农村土地终级所有权。土地委员会由地方人民代表、专家、社会贤达、政府管理人员共同组成，由各级人大依法任免。

2．土地委员会在执行土地管理权能时，应按照社会公众利益进行决策管理。

3．建立以登记为中心的交易管理系统，将政府管理与法律监督统一起来，共同为农村土地市场服务。

4．以基本农田保护为原则，由农村土地委员会对土地流通进行监督、引导和控制。国家或社会公众利益需要使用农村土地时，应报经土地委员会审查批准，并按合理价格向业主征购。

(二)采取适当的措施，分步执行业主所有制

1．农户以现有的责任田、口粮田、自留地和宅基地作为将来核定业主土地所有权证的基础，这部分土地产权应无偿归于农民所有。

2．对于目前承包大户拥有使用权的土地进行客观公正地评估，由承包者向集体缴纳一定费用购买所有权，取得业主所有权。

3．农村集体经济组织使用的土地按现占用的土地面积核定产权，但必须每年缴纳一部分土地收益作为该地的农业发展基金，用于解决集体范围内农户的生产和生活困难。

4．以租赁或合作经营方式使用农村集体土地的非农经济组织，其所使用土地的业主所有权仍归原出租方或合作方(集体经济组织)。

5．农村行政管理机构和公益事业使用集体土地者，由上级财政或投资者向集体出资买断，取得业主所有权，或继续向集体租用。

6．村一级应建立代表集体的法人经济组织，以取代村委会行使集体土地所有者职能。这种经济组织应将农民应有的土地权利，以一定形式加以量化。

(三)借鉴国外先进经验，大力发展现代化家庭农场

虽然目前“庭院经济”取得了一定的发展，但毕竟不能越俎代疱。唯有具有一定规模水平，拥有先进技术装备，掌握现代科学技术和科学管理知识，以市场为导向，进行现代化、专业化、集约化经营的自主决策、自负盈亏的家庭农场才是我国农村经济发展的必然趋势。家庭农场目前以户为基础，将来也可能发展成联户合作、合资、有限责任公司、股份制农场等多种形式，但这必须是“水到渠成”，是出于农民追求利益最大化的自觉要求，政府不必去做“拔苗助长”的事。

(四)建立家庭农场的支持和服务系统

现阶段我国的农村经济发展较为落后，农民的整体收入较低，恐没有经济实力收购土地，因此，政府应该积极引导，逐步形成家庭农场的支持和服务系统。

1．以基本农田保护为前提做好土地总体规划，并通过法律法规 来保障农户利益。

2．设立农业生产发展基金，资助农民对土地进行长期的个人投资。鉴于我国农村经济发展较为落后，农民没有实力收购土地，银行应建立农田置业投资信贷基金，以按揭形式向农户提供低息贷款，基金进行部分或全部贴息。

3．设立农业贷款担保基金。农民向银行贷款时，经审查通过者可由基金作担保。

4．对青年农民提供就业补贴，帮助其通过培训掌握农业生产或其他专业技能，就业补贴资金主要来自农业发展基金和财政预算拨款。

5．设立农业保险基金，转移和分散农民的土地投资风险。

6．政府建立屯存农产品的公共仓库，在市场价格较低时免费接受农民寄存，并根据实际情况以质押方式先行提供免息贷款支持生产周转，俟行情好转时还贷取货，或由政府按保证或支持价格收购，以保障农民的基本利益。

7．政府在预测宏观形势的基础上引导农产品的深加工，支持原有集体经济组织进行转化，使之向股份制或股份合作制方向发展，成为按现代企业制度要求运作的企业。其主要业务是向农户提供技术、装备以及各种产前、产中、产后服务，并将这些服务组织纳入到整个社会服务体系中。

(五)建立合理的农村土地流转机制

1．建立、健全土地产权界定、区界界定、土地调查、测绘、评 估和土地登记制度。

2．所有的土地交易都要通过政府办理登记手续，依法纳税。

3．在农业用地交易转让中，政府应制定一定的限制条件，如：不能擅自改变规划用途，受让者必须具有一定的农业知识、农业技能和经营土地的能力等，从而保证土地的高效开发和最优配置，并促进农村教育事业的发展。

4．鼓励农地向种田能手集中，进行规模经营。

5．出于国家或社会公众利益需要而须改变农业用地为非农建设用地者，政府和用地单位应参照市场价格，以合理的价格进行征购或收购业主所有权，废止传统的无偿或低价征用方式。收购资金不足，可以发行长期有息的土地债券，分期还本付息。

6．本着“取之于地，用之于地”的原则，对征购集体土地业主所有权获得的资金，由土地委员会进行管理，用于农村的发展生产、社会保障以及农村公益事业。

(六)建立合理的农村税费体系

农村税收体系的确定应本着财政学理论中的受益原则和能力原则，公平地确定农民应负担的合理内容。农民应该负担的大致包括以下几个部分：以农业税或田亩税形式表现的终极所有权的收益；出于公共利益的需要而兴建的大型农田水利建设的生产管理开支；政府管理人员的差饷；地区社会的公益事业(农村地区的科教文卫)等，可将这些负担内容归并成为合理的税、租、捐。农户只需依法缴纳税租捐，对其他各种不合理的摊派依法有权抗交，以切实减轻农民负担。(七)建立健全农村社会保障体系

在实施双层所有权结构的同时，应逐步建立和健全农村社会保障体系，弱化和部分替代土地的保障功能，降低农地制度改革的成本，从而促进农村土地制度改革的顺利进行。

3、加快推进农村土地确权登记处颁证工作、加强农村土地产权保护等基本制度建设的相关建议。

切实按照上级要求和本地实际，加快集体土地的确权登记工作，在一年内全面完成宅基地发证工作；加大农村争议地区的调处力度，尽快完成所有权登记发证工作；集体建设用地在宅基地调查发证期间一并完成。

通过土地的确权登记，使法律上完成对农村集体土地的界定和保护，为下一步开展各项工作打下良好的基础。在国家和地方政策的允许下开展农村土地产权制度改革和试点工作，为下来的工作奠定基础。

五、农村土地确权登记颁证工作的质量和规范化情况。（补充）

六、土地争议调处。（监察负责）（补充）

——《土地权属争议调查处理办法》实施情况

1、《土地权属争议调查处理办法》（以下简称《办法》）实施以来，受理的土地权属争议案件63宗，已处理59宗，正在处理的4宗。以往受理的案件都能处理。

2、土地权属争议起因的类型有1）道路建设占地引发约占50%；2）工业建设占地引发约占40%；其它原因引发约占10%。

3、没出台配套性政策文件

4、县委、县政府在2004年设立了“县山林土地纠纷调处领导小组办公室”，人员6名，经费5000元/月。

5、“调处办公室”是临时机构，人员从县内相关单位抽调，不便管理，影响工作效率和工作质量。6、1）集体与国有土地权属争议，如县罗浮山水果场与马河背口小组争议场部土地案；2）集体与集体所有权争议，如杨村镇埔联村马岭、山尾小组与连

一、连

二、连三小组争议“三渡桥”土地案；3）集体宅基地争议，如柏塘镇黄塘村桥园小组与三村、下村小组争议“新屋下”（土名）集体旧宅基地；4）国有土地使用权争议，如县轻工业品进出口公司综合楼“天井”使用权争议。

7、《办法》中关于管辖权的规定能满足实际工作需要。

8、《办法》中关于期限的规定能满足实际工作需要，如罗浮山管理委员会澜石村与新围小组争议“天井塘”土地案。2008年11月1日申请，6日决定立案并书面要求双方当事人在30日内提交“答辩状”2009年2月28日提交处理意见。

9、在调查阶段普遍存在取证难的问题。一是当事人确实没保存书面证据；二是当事人认定争议地是对方的或明知证据不足拒绝在确认争议范围面积图上、文件上签名盖印。

10、作出的调解书和处理意见书在具体实践中一般能够兑现。进入行政复议和司法程序的案件比例约为50%。

11、发出立案通知书，在通知书中注明法律规定的内容，如继续动土 改变现状的通过政府出面做思想工作劝其停工。

12、《办法》操作性不强，使用率低。建议具体化、细则化。如当事人一方接受或拒绝配合调查怎么办？当事人拒绝在确认争议范围的图件上、文件上签名、盖印又如何处理？一方没有在图件、文件上签名、盖印作出的处理决定是否有效？

博罗县国土资源局 二0一0年十月十一日15

第四篇：我国农村土地产权制度变迁与创新研究

我国农村土地产权制度变迁与创新研究

——基于制度经济学的视角

罗重谱

【专题名称】体制改革

【专 题 号】MF1

【复印期号】2009年05期

【原文出处】《地方财政研究》(沈阳)2009年3期第9～13页

【作者简介】罗重谱，中南财经政法大学。（武汉 430060）

【内容提要】 新中国成立以来，我国农村土地产权制度历经农民土地私有制—农村土地集体所有制—农村土地家庭承包经营制的制度变迁并日臻合理，制度绩效有了明显提升。然而，现行的家庭联产承包责任制还存在产权主体虚置、产权客体模糊、产权主体残缺等问题，阻碍了农村经济发展和农民收入水平的提高。为此，应该在坚持农村土地集体所有制的前提下延展和物权化农民的土地使用权，细分家庭承包土地使用权到个人，实现集体土地使用权与国有土地使用权的对等化。同时，要进一步完善农村土地使用权流转机制，分类处理农村土地，保障国家利益、集体权益和农业用地，创新保障集体土地使用权的法律制度等方面的配套措施。

【关 键 词】产权/农村土地产权/制度变迁

一、我国农村土地产权制度的变迁与绩效

(一)土地改革时期——农民土地私有制

1949年以前，我国农村土地实行的是封建土地私有制，大部分土地归地主所有，而土地使用则实行租佃制。在这种情况下，土地的所有权与使用权基本上是分离的，但由于长期实行土地私有制，我国的土地交易、土地投机现象十分活跃。其结果无一例外地形成了土地集中，不仅难以保证土地的生产效率，更导致了一系列社会矛盾，致使土地问题几乎成为社会矛盾的焦点。因此，在《中华人民共和国土地改革法》的指导下，1950年冬至1952年春，我国开始并逐步完成了对三亿多无地或少地的农业人口地区的土地改革，其目标是废除地主阶级封建剥削的土地制度，实行农民土地所有制，即变“地主所有、租佃经营”的土地产权制度为“农民所有、个体经营”的土地产权制度，方法是在发动群众，划分阶级的基础上，没收地主的土地、农具、耕畜，征收教堂、学校、团体在农村中的土地和其他公地。以乡或相当于乡的行政村为单位，依法将没收或征收的土地和其他生产资料，除归国有的部分外，由乡农协会接收，按人口统一、公平、合理、无偿地分配给无地、少地及缺乏其他生产资料的贫农。通过土改运动，实现了以“耕者有其田”为特征的农民土地所有制，这种农民土地所有制是一种集所有权、使用权、收益权、处置权于一体的“单一产权结构”，其产权边界是清晰的，使农民获得了比较完整的排他性产权，其产权归属是农民个体。通过土改，农村经济得到了迅速发展。

(二)农村合作化和人民公社化时期——农村土地集体所有制

由于农民小土地私有制客观上具有的不稳定性和脆弱性，为避免重新出现两极分化，从1952年起，全国开展了农业合作化运动。经历了四年左右的时间后，劳动群众集体所有制逐渐替代了农民土地私有制。这一过程主要分三个阶段实施：第一阶段，组织农民成立农业

生产互助组，即在土地和其他生产资料私有的基础上实行以自愿互利为原则的劳动互助。在这一阶段，土地和其它生产资料仍属于农民私有，对土地不实行统一经营，土地产权关系并未改变。第二阶段，将几个互助组联合起来，成立初级农业生产合作社，实行土地和其它生产资料入股，集体劳动、统一经营，收入以按劳分配与按股分红相结合。土地所有权归私人所有，但土地使用权属于集体，土地使用权与所有权发生了分离，从而为土地所有制的变革做好了准备。第三阶段，从1955年夏季以后，成立高级农业合作社，农民个人的土地和其它生产资料无偿转归高级合作社集体所有，实行土地统一经营、按劳分配，这样农村土地集体所有制取代了农村土地私有制。通过农业合作化，有步骤地取缔土地农民个体所有制，在农村建立了社会主义农村土地集体所有制，适应了农村生产力的发展水平，因此对农村经济作出了较大贡献。1957年全国农业总产值达到604亿元，完成原定计划的101％，比1952年增长25％，平均每年增长4.5％，粮食产量达到19505万吨，比1952年增长19％，平均每年增长3.7％，农业合作化期间，农业劳动生产率提高也较快，每一农业劳动者提供的农业净产值平均每年增长1.7％。

1958年的人民公社化运动，宣布了土地私有制的终结和劳动群众集体农地所有制的最终确立。1962年，为巩固土地的集体所有制，稳定农业生产，中央确立了“三级所有，队为基础”的体制，即将原先的公社所有，改为以生产队为基础的公社、生产大队、生产队三级所有；生产队成为土地等资产的主要所有者，是独立核算、自负盈亏的基本经济单位；生产队拥有了生产队范围内的土地的所有权。至此土地村社集体所有制确定了下来，农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农地产权制度。在传统的农业生产方式下，这种产权制度明显不利于农村土地经营效益的提高。土地集体所有者与土地使用者之间的权利、利益和责任难以明确界定，土地使用者之间劳动分工也存在着不合理性。更严重的是收益分配中的平均主义不断滋生，不仅束缚了广大农民的劳动生产积极性，而且也影响着包括土地在内的各种农业资源的合理有效利用，使农业生产长期处于缓慢发展的状态，每一劳动者提供的农业净产值从1957年的806.8元下降到1978年的508.2元，下降了37％。农民收入水平低下，1978年农民人均从集体分配到的年收入在50元以下。全国平均每个生产大队的集体积累不到1万元，有些地方甚至不能维持简单再生产，集体经济已名存实亡。

(三)十一届三中全会以来——农村土地家庭承包经营制

20世纪70年代末推行的农村土地家庭承包经营制，是一个非常重要的制度性变革。它确立了农村集体经济组织成员对集体土地及国家所有集体经营土地的承包经营权，创立了集体土地所有权或国有土地所有权与经营权分离的新的土地关系。集体将土地等生产资料按照一定的条件交给农户家庭经营，以合同形式明确农户的生产指标、上缴任务和集体提留，农户以户为单位进行独立经营、自负盈亏。这一新的农村土地产权制度的实质是在坚持土地集体所有制不变的前提下，实现土地所有权和使用权相分离，极大地调动了农民劳动生产的积极性，使农业生产迅速摆脱了长期徘徊的局面，实现了巨大的经济增长。以土地产出效率为例，粮食每公顷产量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年均递增2.9％；棉花由445公斤增加到1025公斤，年均递增4.5％，其他经济作物增长速度更快。1978-1984年间，家庭承包制对农业增长的贡献率约为42.2％-46.9％。

总体而言，我国农村土地产权制度的改革虽然有所波折，但基本上是符合产权制度变革方向的，尤其是土地使用权、经营权与所有权的分离更是一个变革的基本趋势。应该说，我国农村家庭联产承包责任制的实施初步跳出了土地所有权即代表所有土地产权的窠臼，农民开始拥有土地的部分产权——相对独立的经营权以及由此引起的部分收益权。比较新中国成立以来的三次土地产权制度的变迁，前两次均为强制性制度变迁，但因制度本身与市场机制的适应程度不同，在不同社会历史时期的效益、成本比例不同而结果迥异；第三次最先引发的是诱致性制度变迁，最后由于高效率而以强制性制度变迁模式被国家予以法律上的肯定。可见，如果土地产权制度安排不符合农民对土地收益的合理预期，就不具有对农民生产积极性的激励机制，土地资源就难以得到最优化的配置，整个社会的效益也必然不能实现最大化的目标。只有从农民的利益出发，以市场经济为导向，制定合理的制度安排，才能开发土地资源的巨大生产潜力，实现制度绩效的最大化。

二、现阶段我国农村土地产权制度的缺陷及现实影响

我国现阶段农村土地经营实行以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制的基本制度。改革初期，家庭联产承包责任制由于将农民的投入与收益挂钩，在一定程度上解放了农村生产力，调动了农民生产积极性，是我国经济体制改革的成功典范之一。但它还是建立在所有权与经营权相分离的基础之上，仍然存在产权主体虚置、产权客体模糊等问题。随着农村经济的发展和对农村经济市场化要求的提高，这种体制一方面使得承包方对土地的资金技术投入受到制约，另一方面也难以建立和健全土地有偿使用和合理流动机制，使土地资源与其他生产要素达到优化配置，从而使这一制度逐渐表现出对市场经济的严重不适应。当前我国的农村集体土地流转已出现一些突出问题和严重的“异化现象”便是明证。

同时，统分结合的双层经营体制虽然是对家庭联产承包责任制的完善和发展，但这一体制仍未从根本上解决农地产权主体残缺问题。在我国正由传统农业向现代农业跨越的今天，一方面，随着中国城市化进程的加快，农村土地在城市、工业的侵蚀下不断消减，农业的发展空间日益萎缩，而现行农村集体经济组织又缺乏自我更新的适应能力，集体经济被不断削弱；另一方面，农村经济的发展趋势要求传统农业向现代农业方向发展，这就要求土地经营向规模化方向发展，而现有家庭承包制下的分散的农户土地经营模式越来越不能适应这种要求，表现为农民增收越来越困难，农村经济接近传统体制的增长极限。

三、我国农村土地产权制度创新的路径选择

我国农村土地产权制度改革，正进入新的实质性关键阶段。市场经济的开放使旧有农村土地经济内部自动平衡机制得以形成与产生，投资与经济主体多元化，这构成了我国农村经济土地制度的新型微观基础，而经济体制全面改革与政治体制改革启动及其治理经济环境整顿经济秩序的初步完成，为此提供了保证与宏观政策基础。土地管理机构的功能健全为土地制度的改革与体系建设奠定了组织基础，土地有偿使用、土地商品化理论的重大突破，为新时期中国农村集体土地产权制度改革与体系建设奠定了理论基础，使其表现出一定的内在强大动力，这些都为新时期我国农村土地产权制度改革提供了有利条件。

(一)基本思路——坚持农村土地集体所有制的前提下延展和物权化农民的土地使用权多年来，在农村土地的合理利用以及土地产权制度变革模式问题上一直争论不休，其代表性观点主要有：国有化、私有化、实行国家、集体、个人三元所有制、实行国家、个人复合所有制。笔者认为，这些改革思路在现阶段的中国都是不可行的。它们对于延续了几十年的农村土地集体所有制无疑是根本性的冲击，极易造成社会的震荡，偏离中国现实的程度太大，其改革的阻力和造成的影响是难以估量的，故可行性不大。而与土地国有化、私有化或复合所有制相比，对土地集体所有制进行改革与完善是改革成本最低的方式，而且这种具有“路径依赖”性质的“渐进式”改革在中国最容易取得成功，因为它给整个社会造成的震荡和影响最小。而且目前的农村集体所有制出现的种种弊端，不在集体所有制本身。土地的碎化、规模狭小、粗放经营、短期行为等弊端的根源在于土地产权关系界定不清，各种土地权力不完整、不充分、不稳定。而对这些问题的解决，不能从改革制度本身出发，而应从制度的完善出发。因此，中国目前的农村土地产权制度创新的起点仍是坚持农村土地集体所有，以此确定中国农村集体土地产权制度改革的基本点和基本指导思想，制定合理的农村集体土地产权制度改革的发展战略模式和阶段性对策。

坚持农村土地集体所有，决不是坚持现行的集体所有制不变，而是要在坚持农民集体所

有的前提下，探索农地公有制的有效实现形式。农民应不仅拥有土地的占有权和狭义的使用权，还应该拥有处分土地使用权和因此获得相应收益的权利。农民土地使用权的物权化就是指将农民的土地使用权法定化、固定化、可继承化和市场化。法定化要求对农户土地的使用权的界定和保护，应由主要依靠政策手段过渡到依靠法律手段上来，通过完善民法建设，把土地使用权定为农户对土地的当然权利。所谓固定化，要求把土地使用权固定在具体的地块上，对土地不再进行行政性调整。可继承化指土地使用权可以按照法定程序继承。市场化指土地使用权可以通过市场进行交易。农民土地使用权的物权化，实际上赋予了农民完整的土地使用权，变单一的土地使用为占有、收益、使用、处分四权统一的权利。通过将农民拥有的土地使用权延展，并通过市场方式的转让而将使用权物权化，可以有效地弥补目前因“产权残缺”带来的农民利益受损，农村经济发展滞缓的问题，从根本上保证了农民作为土地使用权人所有的利益。

(二)加快农村土地产权的制度创新

1.细分家庭承包土地使用权到个人。我国目前实行的农村土地家庭承包责任制，是农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式，有包干到户和包产到户两种具体形式。一旦使用权延展开来和实现物权化，涵盖了处分使用权和获得处分使用权而带来的收益后，家庭就不足以形成稳定的使用权拥有者的单位，也必然要求将土地使用权细分给各个家庭成员。笔者认为在操作上应该将已经承包到户的农村土地使用权再在家庭内部进行细分，每位家庭成员获得一定比例的“分产权”，这种“分产权”需要明确在承包土地上的位置和面积，以便于单个家庭成员处置他自己拥有的那一部分。未成年人的“分产权”有其法定监护人持有并代保管，待成年后再过户到其名下。

2.农村土地使用权应当进行身份突破。在家庭联产承包责任制下，我国农村承包土地使用权的持有人只能是身份为“农民”的个体，而在延展和物权化了土地使用权以后，如果还将土地使用权持有人限定为农民或农户，无疑将大大限制土地使用权延展和物权化所产生的巨大意义，最初的制度设计所预想的效果将会大打折扣。因此，应当突破农民或农户这一身份限制，在土地使用权证转移的时候，将范围扩展到城市居民、各类具有法人资格的单位等等，而需要限制的仅仅是使用上的用途而不再是使用权的持有者。

3.实现集体土地使用权与国有土地使用权的对等化。对于延展和物权化后的集体土地使用权，在一定程度上要求在法律上享有与国有土地使用权所对等的权利，这主要表现在改变了农业用途的集体土地上。(1)转让。集体土地使用权人可以将其权利转让给他人，在集体土地用途上依法发生变化后，集体土地使用权人可以附随于其建筑物的处分而转让其处分权。在建筑物被出卖、赠与、继承时，集体土地使用权也随之转移。(2)抵押。集体土地使用权可以作为抵押权的标的物，此时，其地上的建筑或其他工作物也可随之抵押。另外，当地上的建筑物或其他工作无抵押时，其使用范围内的集体土地使用权也随之抵押。(3)出租。集体土地使用权人可以作为出租人将集体土地使用权连同地上的建筑物或其他工作物租赁给他人并收取租金。

(三)完善农村土地产权制度的相关配套措施

1.建立并完善农村土地使用权流转机制。农村土地使用权流转要适地、适时地推行，反对一刀切。对于生产力发展水平较高的东部地区、沿海地区和城市郊区可以按照效率优先的原则，建立市场化的流转机制，而对于欠发达地区则需要兼顾效率与公平，注重土地的社会保障功能，但是土地使用权的流转是其方向。农村土地使用权流转要按照自愿的原则进行，坚决反对行政性、强制性地迫使农民出让土地使用权的行为，充分尊重农民作为使用权拥有者的权益。同时，为防止土地过度兼并可能引发的社会不稳定因素，政府可以考虑采取“单一规则”在一定时期里限定土地最大经营规模：以县域为单位，确定农民人均耕地面积，规定每个农户拥有土地使用面积的最高限额为农民人均耕地面积的一定的倍数，这个倍数的确

定或调整由立法机关确定，但调整的周期应在若干年以上。最后，要逐步建立土地流转中介组织，如农村土地经营公司和土地融资公司，以规范土地市场交易行为。

2.分类处理农村土地。已经是国有土地的，如国家森林、国家农场、公路、河流等，保持其所有权性质不变。属于集体所有，但未承包到户的共有土地，如公共池塘、公共道路、公共林地等，其所有权性质不发生变化，仍然为集体所有，但由于我国集体界限的模糊，则还需要对其进行分类量化处理，以明晰农村集体土地产权。根据目前的《宪法》、《土地管理法》和《农业法》的规定，农村的土地属于乡(镇)、村、组集体所有，因此，凡是能直接界定为属于镇、村、组哪一级集体所有的土地，其使用权证也划分给与之对应的那一级集体；对于产权界限模糊，不能直接界定为属于镇、村还是组的土地，其使用权采取2∶3∶5的比例分配给镇、村、组，按照这种比例分配的缘由是因为农村集体经济真正的支撑载体采取的是以组为主，以村为辅，镇再次之的组合方式。对于农民的宅基地、自留地等属于个人使用的土地，其所有权仍然明确为集体所有，而对于使用权的直接拥有权，则按照承包地的方式一样，量化到个人。

3.注重国家利益、集体权益和农业用地的保障。原来农村里已有的国有土地，国家继续完全享有所有权和使用权。对于土地闲置两年(含)以上的，国家将收取农村土地闲置税，借此避免或减少目前农村中存在的一定程度的土地闲置或撂荒问题。要通过集体土地使用权的延展和物权化，使集体所有权由虚置落到实处，获取到实实在在的看得见、摸得着的利益。农村土地使用权流转要严禁农业用地流向非农业用地，以遏止日益严重的耕地流失现象。市场化的土地使用权流转机制会使土地资源流向利润高的产业，如工业用地、商业用地甚至房地产业，这样一来耕地流失会愈演愈烈。因此，必须树立起保护耕地的原则，具体可采取从规划上保证、税收调剂、坚持目前采用的改变为非农用地要对等拓荒相应面积的政策，用相应的财政、税收杠杆鼓励荒山、荒坡、荒原变良田的投资行为，并运用土地使用权证确保该类行为的合法、合理收益，对于完全沙化、碱化等条件特别恶劣的土地，原则上实施谁开发为良田，谁拥有土地使用权的原则。

4.创新保障集体土地使用权的法律制度。确认农村集体土地所有权主体的法律地位，建立并加强地籍管理法律制度，做好土地的确权工作，划清国有土地和集体土地、集体土地与集体土地之间的界限，确保产权明晰。还要为集体土地使用权的延展和物权化创新法律机制：应该通过立法来保障集体土地使用权和国有土地使用权的平等原则，明确集体土地使用权和国有土地使用权享有同等的法律地位和权益，实现二者的有效衔接；建立和完善农村闲置土地的法律调整和税收调整，可以借鉴国有土地的实施方式，并与集体土地的特征紧密结合；建立和完善集体土地使用权变更相关税法，包括农业用地使用权变更相关税法和变更用途的使用权变更的相关税法；调整和完善现阶段的征用土地方面的法律法规，以立法的形式保障开发商以市场形式获取集体土地使用权。

参考文献：

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第五篇：农村土地产权制度创新模式的探索

农村土地产权制度创新模式的探索 ——北京郊区“郑各庄现象”实证分析 章政

【专题名称】农业经济导刊 【专 题 号】F2 【复印期号】2005年08期 【原文出处】《中国农村经济》(京)2005年02期第73～77页 【作者简介】作者单位：北京大学经济学院

【内容提要】 本文对华北农村一个普通乡村短短5年内发生的天翻地覆的变化及其原因即农村土地产权制度变革进行了系统分析。本文认为，应该从完善土地经营、优化土地管理和提高土地利用效率几个方面正确认识“郑各庄现象”。“郑各庄现象”的社会经济意义在于它提出了一种乡村城市化的新模式，建立了一套农村土地产权制度中土地委托—代理机制的新理念。

【关 键 词】“郑各庄现象”/农村城市化/农民市民化/土地产权制度

一、问题的提出

郑各庄村是华北平原的一个极其普通的农村，隶属于北京市昌平区北七家镇，距北京市中心约35公里。全村共有413户农户，人口1350人，其中，农业人口1083人，村域面积4332亩，耕地1600亩。到1988年为止，全村经济仍然依靠传统的种植业（小麦和玉米），人均纯收入不足3000元。但是，5年后的2003年，该村人均纯收入达到16500元，超过全国平均数的5倍多，一跃成为北京近郊经济十强村之一（注：郑各庄1999跻身“京郊百强村”行列，并先后荣获“全国文明村”、北京市“调整经济结构先进单位”、“首都创建文明村镇活动示范点”，2003年获得全国奖项1个，市级奖项5个，区级奖项24个，镇级奖项20个。）。2003年，全村共创造新就业岗位5000多个，农民目前已逐步形成了“工资收入+土地股权收入+社会保障收入”多元化的稳定的收入结构。短短几年内，全村98％的村民由昔日的平房迁入整洁的楼房，人均居住面积达到80平方米以上，旧村改造基本完成。

郑各庄村用5年的时间，走完了一些经济发达地区乡村10年走完的路，完成了发达国家农村最快也要20年才能完成的农村城市化和农民市民化的过程。这其中蕴涵的制度经济学问题引人注目。为了诠释这个华北乡村的突变，笔者姑且称之为“郑各庄现象”。

二、“郑各庄现象”的特点

1.时间短、变化快。改革开放以来，中国农村出现了许多城镇化的成功典范，例如华西村、南山村、韩村河等。这些成功的乡村典型的一个共同特点是其变迁可以归结为：脱离土地→就业结构变化→收入增加→生活跃迁→村落变容，即表现为经济社会循序渐进的演变过程。但是，在中国农村现行条件下，要完成这一过程，即便一切条件具备，至少也要10年的时间。然而，郑各庄村只用短短5年时间，便完成了古典经济理论中“二元经济结构”的不可逾越的鸿沟，创造了一个村落发展的奇迹，其原因在于郑各庄村的变化，不是上述过程简单的递进，其变化可以概括为：脱离土地+就业结构变化+收入增加+生活跃迁+村落巨变，即这些在其他成功的乡村中见到的阶段性变化，在“郑各庄现象”中是叠加起来、浓缩在一起完成的。这就是“郑各庄现象”创造出时间奇迹的秘密之所在。

2.以农民“上楼”为主线。郑各庄村的变化，是从改变农民住房状况入手的。众所周知，中国农民的一个传统消费观念是有了钱就盖房，如果说土地是农民不得不依附的生存条件，建造住房就是农民世世代代难以摆脱的生活压力。用郑各庄村民的话来说，好容易积累的一点钱，最后都用到盖房上去了。为了解决村民无休止的住房投资和攀比现象，从1998年开始，该村首先对村民的宅基地进行统一规划，在村委会的组织协助下，集资500多万元，盖了4栋楼，根据自愿“上楼”和旧房估价折抵楼房的原则，第一批144户首先搬进了楼房，开始了农民“上楼”的过程。通过这种平房置换楼房的方式，从1998年到2003年，全村共建设村民住宅23幢，完成住宅面积33176平方米。全村村民分四批（第一批144户，第二批80户，第三批227户，第四批81户）实现了村民居住方式的转变（注：4批“上楼”农户共532户，大于全村户籍登记户数413户，原因是“上楼”后部分农户核心家庭分居导致户数增加。）。目前，郑各庄村整体的农民“上楼”率已经超过98％，人均居住面积达到80平方米以上。通过农民“上楼”，共置换宅基地1050亩，为下一步的产业开发和招商引资提供了宝贵的土地资源。

3.以收入结构多元化为核心。农民“上楼”后，生活方式发生了巨大变化，如果不能把“上楼”的农民变成居民（工人），即使“上了楼”，他们也没法长居久安。因此，在实现“上楼”的同时，确保农民收入、就业、社会福利，就成了关键问题。由此，郑各庄村采取了土地经营集中化、个人收入工资化、社会保障集体化的方式，将村民原来单一的土地经营收入转变为“土地股权收益+工资+社会保障收入”，确保了村民“上楼”与收入增加同步实现。土地股权收入是指在全体村民同意的基础上，把“上楼”农民的宅基地的使用权委托给村委会，村委会再以土地入股的方式将原宅基地的使用权交给本村经济实体宏福集团公司（注：宏福集团公司是该村原以建筑业为主的村办企业，经合并调整后组建企业集团，它与后来招商引资引入的外部企业（统称为“宏福创业集团”）构成该村经济的两大主体。“宏福”是郑各庄村旧村改造（农民“上楼”）后新建的村民居住小区的名称。），公司在国家政策允许的范围内，在不改变土地性质的前提下，通过统一招商引资的方式，引入各类经济效益好、能耗低、环境污染少的企业。农民不参与这部分土地的经营，但每年都享受土地收益分红。工资收入是指农民全部进入村内企业（统称为“宏福集团公司”）就业。全村现有企业40家，2004年，人均工资达到1100元。社会保障收入是指全村“上楼”农民在生活用水、燃气、取暖、医疗保险、教育等方面享受村里统一补贴，2003年，全村福利支出为297万元，人均达到2200元。

就这样，农民“上楼”为土地资源的合理利用提供了必要条件，土地利用结构和方式的改变，又保障了农民收入的稳定，使农民“上楼”成为可能，进而创造出一种崭新的“郑各庄模式”。

三、郑各庄村民的收入结构

1.土地股权收入。在土地流转过程中，郑各庄村以保护农民的根本利益为前提，不搞土地转让，全部采取土地租赁形式。村委会与企业建立土地租用关系，不论是自办企业还是引进企业，其用地一律实行有偿使用。至于收取租金的标准，已不再用粮食产量的价值去换算，而是通过对企业效益的评估来确定。村集体向企业收取每年每亩5000～10000元的土地租金。企业的盈亏不影响农民的收益，不让村民承担经营风险。其分配方式为先按全村耕地总面积和本村现有的农业人口计算出人均耕地面积，即为每人拥有的耕地“股份”。每年收益分配前，根据人口变化情况进行一次调整。对每户而言，增人（指按政策规定的新生、迁入）必增股，减人（指死亡、迁出）必减股。股份分红形式为将土地经营利润的60％作为集体股红利，用于来年的生产发展基金；40％作为个人股红利；再从集体股和个人股的红利中分别提取10％作为以丰补歉的储备基金，专款专用；剩余90％的个人股份红利作为当年的股金分红，每年1月上旬向全村村民以现金的形式兑现。1999～2003年，参照土地的种植收益情况进行股份分配，平均每人每年分红50元左右（注：土地收益分配制度的一个重要特点是对企业出租时，按企业效益制定租金标准，而收益分配仍参照土地收益水平进行，其目的是保障土地收益的稳定性和持久性。另外，该村的农业用地（耕地）全部由农业公司负责经营，经营品种按市场需求决定，农业公司委托宏福集团管理。）。

2.企业股份收入。1999年11月，该村最大的经济实体——宏福集团公司完成了由原来村办集体所有制企业向村办集体股份有限责任公司的转换。该公司股份结构为：公司持法人（控）股，占66.67％；村委会持集体股（集体原始资产折抵），占16.66％强；村民持个人股（在自愿的前提下以现金购买），占16.66％强。

在企业转制中，郑各庄村坚持了两个原则：一是突出维护集体利益。为防止集体资产因转制而流失，该村把企业总股本的66.67％作为企业法人控股，法人股的红利直接用于资本积累和扩大再生产；同时，把村委会列为企业的第二大股东，其目的，一方面是对公司的决策和管理实施有效的监督，另一方面是将所得红利投入公益设施的建设方面，以保证集体公益事业得到巩固和加强。二是让村民得实惠。为了让村民得到实惠，个人股一律面向村民发售；对个人股份的量化，既不派股又不配股，完全是以现金的方式由个人自愿认购。尽管企业的创业者过去在创业过程中付出了许多，如今为了企业的发展又做出了利益上的牺牲和奉献，但是，他们对此毫无怨言。村民说得好：“如果按贡献配股，企业中80％的股份非这些创业者莫属。”村民对这种股份配置方式十分满意。企业在1999年和2003年分别投放的个人股，都在一周之内被村民认购一空。目前，全村共有189户村民成为企业股东，占全村总户数的46％，其中，股份最高的近百万元，最少的2000元。他们每年都从企业中得到相当于股本15％的红利回报。企业改制后，实现了投资主体多元化，建立了投资者“利益共享、风险共担”的经营机制，调动了管理者和经营者两个积极性，尤其是职工参股入股，实现了职工与企业利益的高度融合，增强了企业的向心力和凝聚力，走出了一条村办集体股份制企业的发展道路。

3.社会保障收入。郑各庄村之所以能实现上述土地和企业产权的股份化操作，一个重要的原因是村级集体经济的强大力量和影响，即通过村委会对经济实体——宏福集团公司的土地和股权参与，保证了宏福集团公司的经营活动与村庄发展利益的一致性，从而确保了其经营利润对改善村民福利的供给机制。例如，目前实行的村民就业制度、补贴制度和保障制度等就是这一机制的突出表现。村委会就业安置办公室规定，凡是自愿在本村工作的村民，只要到“安置办”登记报名，就能得到妥善的就业安置。2003年，全村共有劳动力697人，在本村企业就业的有570人，从事个体或在外务工的有110人，就业率达到97.6％。补贴制度包括：①用水补贴，即每人每月5立方米以内的水全额报销；②取暖补贴，即每立方米补贴1元；③燃气补贴，即每人每月2立方米全额报销；等等。上述补贴数额合计相当于人均800元/年。社会保障制度包括：①教育补贴，即幼儿、小学、初中学费全额报销，对中专、高中生一次性补贴6000元，对大学专科生一次性补贴17000元；②低保补贴，即500元/月，而北京市最低标准为495元/月；③村民退休金制度，即男性年满55岁以上、女性年满50岁以上的村民享受300元/月，另外附加100元/月的医疗补助，而北京市现行城镇居民最低生活保障金标准为290元/月。

四、对土地产权制度创新模式的思考

土地是农民赖以生存的基础，也是农民的根本利益所在。如果土地的利用和流转损害了农民的利益，不仅农民不会答应，流转也不可能成功，甚至会带来更大的社会问题。“郑各庄模式”的一个最大特点在于农民用自己的智慧，对中国现行的土地产权制度做了一种理性的调整尝试，其主要意义表现在以下几个方面：

1.优化了土地经营机制，提高了土地利用效率。土地股权制度是指农民以土地使用权作为股份投资入股，土地经营主体（村委会或乡镇企业）定期分配给农民股利的一种新的土地经营机制，也称为土地使用权制度。从产权界定来看，土地使用权入股，使产权的界定和调整由价值形态转化为实物形态，不仅降低了产权界定的技术难度，而且使操作更为简单；价值形态上分散的独立产权可以在实物形态上合并起来，实现统一规划和规模经营，从而提高资源的配置效率。

从土地管理来看，土地使用权入股，也使得管理费用大为节约：第一，单个农户的经营决策转化为村委会和宏福集团公司董事会的集体决策，决策成本降低。第二，土地使用权入股减少了农户在土地利用方面的摩擦，降低了均包制条件下分户转包所发生的交易费用。第三，集体由对众多分散农户的组织管理转为对受托人宏福集团公司的监督管理，降低了管理运作费用。另外，土地使用权制度的创新是与农民城市化进程同步进行的。农民对于土地的感情是复杂的。一方面，耕地成本的提高使越来越多的农民进城务工；另一方面，在经济不景气时，农民还可以依靠土地获得基本的衣食保障。在土地使用权入股之后农民可以获得稳定的租金收益，不受企业经营状况的影响。正是在这一基本的前提下，农民才有可能放弃承包地和宅基地的使用权，“折抵上楼”。而村民“上楼”是从真正意义上实现了农民身份的转变，彻底将农民从土地上解放出来，引导农民向第二、第三产业转移，加速了城市化进程。

2.有利于加强土地管理，形成合理的土地委托—代理机制。郑各庄村对入股后的土地采用的是“村企合一”的经营方式。农民、村委会与宏福集团公司之间存在着双层委托—代理关系。这种制度的优点在于：第一，宏福集团公司作为企业实体行使土地出租过程中的经营权和决策权，与村委会相比较而言利益主体更为单一，更具有信息、人才和技术优势，在挑选项目和促进产业结构调整方面更有远见，从而降低了经营和决策风险，为土地的有效利用提供了组织保障。第二，宏福集团公司与宏福创业园（注：宏福创业园是在农民“上楼”后置换出的1050亩土地上新建的工业园区，主要用于对高新技术企业的招商引资。）内的企业基本上都建有控股、参股的合作关系，这种风险共担的方式能激励宏福集团公司更好地行使招商时的决策权和招商后的监督权，从而保障农民的基本利益。第三，由企业实体行使经营决策权更有利于体现土地的市场价值。例如，以高新技术产业为主体的宏福创业集团，以土地优势和资金优势招商引资，土地全部实行租赁制，租金收取标准为：对本村办的第二、第三产业，每亩500元/年；对引进的合作项目，则参照市场价格协商确定，最高为每亩1.2万元/年。基于上述背景，郑各庄村在实践中逐步摸索出了一条“土地集中—使用权流转—委托企业经营”的道路。

3.提高农民生活质量，促进农民向市民转变。农民“上楼”后，新型居住小区的建成方便了村民的生活，提高了村民的生活质量，改善和美化了周边的生活环境，从根本上克服了昔日农村“屋内像宫殿，屋外像猪圈”的现象。调查发现，入住新居的农民开始用袋盛装垃圾，并定点投放，改变了过去“只要屋内清洁，不管室外环境好坏”的习惯。另外，新的聚居方式凸现了人均资源占有量低的问题，这有利于强化农民的竞争意识，培养农民积极上进的观念，逐步消除农耕文化的负面影响。另一方面，由于采取居住小区统一选点、统一规划、统一建造的方式，并在规划和档次上适度超前，因而在一定程度上避免了低质量、低水平的重复建设，减少了财力、人力、物力的大量浪费。在郑各庄村的居民小区中，实行新的管理方式——物业管理，这既可减少村民委员会机构的工作人员，又可为城市化后小区的管理奠定基础，提供组织准备。

4.有利于加速城乡文明交融，实现农村就地城市化。城市化是城乡交流日益加剧、经济社会日渐发展的必然趋势。所谓城市化，从人口来看，一方面是居住在城市中的人口增加，另一方面是享有城市生活方式的人口增加；从空间来看，一方面是原有城市的扩展，另一方面是乡村的就地城市化。郑各庄村农民“上楼”的模式首先为越来越多的农民享有城市的生活方式提供了条件，同时，它也是乡村就地城市化的一种形式。城市绝对容积的扩张需要一个过程，在这个过程中，如果人们只是一味注重城市文明向农村地区扩张，而不注重农村地区自身向城市演变或靠拢，那必将造成许多重复建设和资源浪费以及城市化进程迟缓。郑各庄村的这种规模较大的居住小区为农民提供了一个集居住、生活、休闲、娱乐、教育和经营于一体的居住实体，并通过这些公共设施的建设和社会公益事业的发展，增强了新居住区的聚集力，提高了农民的生活水平，加大了城乡交融的力度。农民“上楼”正是在城乡融合地带通过农民居住方式的改变，促进更多的农民享受城市生活方式，进而推动当地农民实现群体性非农化和群体性城市化，这无疑是一个有利于城乡发展的新思路。

五、问题与启示

当然，农民“上楼”是一个新生事物，其发展过程中还存在着诸多瓶颈，对于“郑各庄模式”而言，关键在于目前土地政策的不明确带来的对全村农业用地下一步调整方向的影响。因为以村庄为单位进行旧村改造，必然会涉及部分公共用地（例如村内道路、公共设施用地等）和农业用地利用方式的变化，在现行法律框架下，按照“村民建房和宅基地管理办法”，村委会作为基层组织具有在全村范围内包括宅基地在内的土地审批、管理、调整的权利，但实际上耕地使用的变化又受到与国家基本农田保护相关的法律的约束，这就引发了土地产权不确定性的问题。所谓土地产权不确定性从法律上讲是指土地产权主体不清、集体土地所有权不完整的问题，如何完善乡村因城市化而带来的土地（特别是农用地）使用权限的调整问题仍是当前政策的空白。这种产权主体不清带来的不确定性，会影响农民对土地未来收益的判断，进而妨碍农民对土地的投入。仅就“郑各庄模式”来说，产权不清已成为农村自下而上城市化的一个巨大隐忧。

另外，从制度经济学理论看，即使土地产权主体清楚，也不能完全消除土地带来的收益不确定性。农民或者领导农民进行社区改造的政府都有可能出于对不确定性的恐惧，对手中的土地进行破坏性开发，更不会进行长期的利益最大化的投资，这就是制度经济学所描述的“公共地悲剧”现象。为了克服“公共地悲剧”的发生，在明确土地产权的基础上，如何建立一套有效的土地使用的委托—代理机制就显得尤为重要。为了保障土地的有效利用，从表面上看，村民是将土地委托给企业（宏福集团公司）统一管理和经营，这就难以排除企业为追求利益最大化而损害村民的共同利益的现象，而村委会这个基层组织的介入则起到了有效的监督保障作用。在“郑各庄模式”中，村委会代表广大村民行使主要的监督职能，在建立土地租用关系时，村委会作为合同的订立方，拥有确定引进项目的租金标准等重要权力，也就是说，土地租赁的一切活动是在村民代表和村民监督委员共同监督下完成的，这也是“郑各庄模式”取得成功的制度性原因，是“郑各庄现象”带给我们的一个重要启示。