全面推进新型城镇化的问题及对策

第一篇：全面推进新型城镇化的问题及对策

全面推进新型城镇化的问题及对策

党的“十八大”把新型城镇化提到一个新的高度。今年的“两会”再次聚焦城镇化，如何推进城镇化这一重大命题引发了代表委员们的热议。种种政策信号表明，城镇化已成为党和各级政府关注的重中之重和新一届政府的重要政策着力点，并将成为中国未来十年乃至更长时间内的核心国家战略。

如何在新的形势下，更好地推进城镇化，既是当前扩大内需的一项紧迫工作，也是改善民生的一项艰巨任务。然而，新型城镇化不同于房地产开发。城镇化具有实施周期长、涉及范围广的特点，且城镇化是一个立体的系统工程，房地产开发是一个点的项目，仅仅是城镇化建设周期中的一部分。首先，新型城镇化包括四大方式的转变，即引进新的生产方式，创造新的生活方式，倡导新的思维方式，提倡新的行为方式。最终实现社会功能完备，商务交通便捷，绿色低碳智能，安全安定和谐，居民就业充分，充满激情活力的新城镇。其次，新型城镇化的核心是人的城镇化，重点原则是以人为本。既要有产业支撑，通过发展产业推进就业创业，使进城的农民有稳定的工作和收入，又要有基本保障，有发展机会，使城镇的新老居民能共享发展的成果。

因此，推进城镇化进程，不能以传统的房地产开发思维和规则来认识或者指导，否则就很容易走入误区盲道，失去实施新型城镇化的意义。也就是说，推进城镇化，需要从意识上和行为上进行重新认识，并且建立与之相适应的配套政策，使参与城镇化进程的各方主体能够更好地发挥其作用。

当前推进城镇化发展的问题

（一）对城镇化项目的片面理解，认为城镇化就是基础设施建设加房地产开发

在城镇化进程中，人们感受最为直观的就是宽阔笔直的马路、鳞次栉比的高楼大厦和整齐的绿化带，还有不断飞涨的房价。为此不少人认为城镇化就是基础设施和房地产的叠加。同时，城镇化是一个新事物，不同于城市化，尚缺乏丰富的经验和系统的规范可供借鉴和运用。这些现状造成了许多政府官员对城镇化的误解，使得不少人戴着有色眼镜看待城镇化，认为城镇化就是房地产开发。

这种理解是非常片面的。实施城镇化建设是一个系统工程，离不开基础设施

和房地产这些硬件建设，但还需要更多的软件，包括区域发展的定位和功能布局，政策的创新和环境的打造，产业的导入和培育，农民的就业和收入多元化设计等。硬件如何打造，要根据发展战略和策划定位来确定。

不一样的区域发展定位，就会有不一样的功能布局。在美国，纽约和硅谷的路网和房子就相差很大。纽约的房子都是紧挨着，容积率很高；而硅谷的房屋整体就非常开阔。纽约作为一个资本和智力高度集中的地方，资源的利用需要更高效。因此房屋楼宇就必须要往上走，聚集在一起。但在这种环境下人会感觉到紧张和压抑，难以激发创造性和灵感。要形成硅谷则需要考虑到硬件的高密度会对人的思维开拓造成不良影响。

（二）政府的短期行为，造成企业投机行为

目前发生在政府部门尤其是地市级政府的弊端大致有二：一是干部任期太短（不少任期不到两年），与区域发展周期不匹配。如桂林市，据统计该市地市合并十年分别已换五位书记市长，平均任期不到两年。另外，前后任官员执政意图缺乏连续性的现象普遍存在。二是考核政府的主要手段体现在GDP上。这种考核方式与构建服务型政府是背道而驰的，它从本质上将服务型政府改为了经营性政府，驱使政府官员为了晋升盲目追求GDP，大搞形象工程，与民争利，与企业争利。近年，虽然部分省份主动降低了年度GDP增幅目标，但其核心依旧是经济指标。2010年，国务院虽然印发了《关于全国主体功能区规划的通知》（国发〔2010〕46号），旨在推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，转变经济发展方式。但与之相配套的干部考核机制却没有建立起来，实施效果势必有限。如此，也就必然导致官员的短期行为。

前文已经讲到，城镇化项目具有周期长的特点，且干部的任期与项目的实施周期不匹配。在这样的环境下，作为实施主体的企业，为了降低潜在的风险，则难免产生投机行为，资本逐利，经营趋利，追求短平快，也就无可厚非。更何况，当前法律对于政府的约束力偏弱，政府的违约成本低，处于弱势的企业，必然会寻求自保。

（三）城镇化项目市场化运作的配套政策没有形成，企业运作风险大

当前存在于从土地收储到出让完成这一过程的有关政策，还不能满足城镇化项目市场化运作的需要。特别是国土资源部联合财政部、中国人民银行、银监会

出台的《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号），对参与土地储备的主体资格、业务、资金等方面作了严格规定，提高了企业以市场化参与城镇化的门槛。

同时，城镇化项目市场化运作的主体，由传统的政府变成了企业。作为项目开发主体，项目实施过程中涉及征地拆迁安置的各项费用均由企业承担，城镇化项目的投入只能靠土地出让的收入来平衡。虽然企业与政府之间有合同条款保障，但由于国土、财政等部门在体制上存在条线管理等原因，造成了合同对政府相关业务部门的约束力薄弱。另外，虽然个别地方政府出台了一些地方性的法规或办法，明确了部分土地出让收入计提后可返还的原则和比例，但目前国家层面尚无配套的法律法规或办法，对此类项目的土地出让后收入的刚性计提办法和原则进行规范。按照传统的土地出让收入计提办法，被计提的土地出让收入（以江苏南京为例，目前以各种名目计提的土地出让金比例达到总出让收入的63.5%），便转为了城镇运营企业的开发成本，投入和产出出现了严重不对等，企业投资风险增加。再加上土地从收储到供地的周期比较长，不确定性因素多，更是加剧了投资风险。

（四）城镇化项目融资方式有限，金融机构产品创新不足

由于当前对城镇化的认识不够系统和全面，一些政府部门甚至将城镇化等同于房地产开发，导致金融机构无法为城镇化项目提供全方位的服务。

城镇化项目前期资金需求量大，且高投入零产出。其产品是功能清晰、定位完整的土地。然而，当前城镇化建设以及城镇化项目运营主体（企业）缺乏明确的行业分类（没有类似与“城镇化”或“城镇运营”行业的分类），城镇运营企业在进行工商注册时，要么归类为投资行业，要么归类为房地产开发或建筑施工行业，导致城镇化项目在推进过程中，不可避免地受到来自房地产市场调控和金融市场管制的约束。城镇运营企业在为城镇化项目寻求金融支持时，金融机构遇到的难题是如何突破与房地产开发有关的条条框框来支持城镇化项目；企业遇到的难题则是无法提供金融机构要求的“四证”（国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证），抵押物（项目区内的土地）缺失。

（五）基层干部投身城镇化事业的热情不足

中国作为一个农业大国，“三农问题”关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。“三农问题”是很多城镇化项目必然要面对的问题。城镇化必须妥善考虑、引导和解决“三农问题”。

当前，由于干部考核机制和对农工作有难度等原因，很多乡镇、村的基层干部对三农工作缺乏积极性，在城市化进程中采取“一刀切”的做法，失地农民的出路问题没有得到有效解决，造成了许多社会问题频发，社会矛盾有所激化，严重影响了社会稳定和安定。

只有改革当前的干部考核机制，妥善解决“三农问题”，使农民成为城镇化进程的参与者，才能为城镇化进程营造和谐安定的社会环境。

解决问题的对策

（一）统一价值观，是有效推进城镇化的前提

推进城镇化，首要的是属地政府班子和企业形成统一价值观，通过考察、培训等方式，使参与城镇化建设的各方认识什么是城镇化，如何用市场化推进城镇化，共同研究需要达到的发展目标，以及双方合作所需要具备的条件，如配套政策的支持、组织领导机构、双方责权利的划分等。如此，城镇化建设必然能够实现“政府得发展、百姓得实惠、企业得效益”三方共赢的良好愿景。

（二）建立健全相关配套法规和政策，创新金融产品，是顺利实施城镇化的保障

既然城镇化不同于房地产开发，则建立健全相关配套法规和政策程序就十分必要，如城镇化项目立项和土地指标获取、土地出让收入分配政策、金融服务规范等。

1.城镇化项目，并不是以建筑物或构筑物形式存在的房地产项目，土地作为城镇化项目的终端产品，不能作为城镇化项目立项的依据（传统房地产项目立项要求有《国有土地使用权证》或《建设项目选址意见书》）。同样，在审批城镇化项目建设用地指标时，不能以具体房地产项目作为土地指标批复依据。目前黑龙江省部分地市在接受城镇化项目土地指标申请时，要求必须有具体的房地产开发项目作为要件之一。因此，与建设项目有关的部门，如发改委、建设和规划部门、国土部门等，有必要抓紧研究出台与城镇化建设相适应的管理程序，保障城镇化项目顺利推进。

2.前文已经讲到，当前的土地出让收入分配政策，不利于城镇化项目市场化运作。为适应市场化运作需要，土地出让收入分配应本着“谁投资谁收益、合作共赢”的原则，建立分配机制，保障实施主体（特别是企业）的积极性。

3.要使金融机构能够为城镇化项目提供全方位服务，则首先需要在行业类别上重新定位城镇化，使其区别于房地产，以便金融机构能够不受现行房地产调控政策的约束，为城镇化项目提供服务。其次，针对城镇化项目的金融产品创新，也是金融部门需要研究的课题，如项目贷款形式、抵押物标的设定等。

（三）构建服务型政府，是推动城镇化进程的有力支撑

我国地域广阔，地区经济发展的条件差异大，发展方向不尽相同。如何实现城镇化的个性化，使区域发展既符合当地实际，又符合“全国主体功能区规划”确定的功能定位，并从考核机制上建立有针对性的考核目标，从根本上消除政府短期行为的动机，使各级政府真正由经营型政府转变为服务型政府，是党中央国务院需要认真研究解决的课题。

（四）城镇化进程，呼唤社会企业家。

由于历史、体制和发展阶段等多种原因，单纯由政府主导或企业运作的城镇化只注重商业运营，忽视农民利益，引发诸多社会问题。首先，城市门槛高，农民工难以市民化，不利于城镇化进程；其次，农村耕地被大量占用，失地农民出路问题得不到有效解决；再次，征地拆迁引发的社会矛盾不断激化，严重影响社会稳定与安定。只注重商业运营的城镇建设已步履维艰，社会运营是城镇化长期可持续发展的保障，城镇化呼唤兼顾商业运营和社会运营的社会企业家。

作为社会企业家的城镇运营商绝不是基础设施建设与房地产开发的简单相加。首先，她尊重农民的尊严和在城镇化过程中的话语权；其次，她不仅授人以鱼，满足农民基本生活需求，帮助农民改善居住环境、提供社会保障，还授之以渔，帮助农民规划出路，通过产业导入实现就业和收入相挂钩、实现农民收入多元化、盘活土地存量和农村刚性需求。

（作者系苏州科赛投资发展集团总裁）来源：中国发展观察

第二篇：如何推进新型城镇化发展

如何推进城镇化发展

兽医学院

陈嘉琪

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我国城镇化的历史

城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力和发展动能所在。其不仅可以破解城乡二元结构、提高农民生产和收入水平，而且有助于扩大消费、拉动投资，释放更大的内需潜力。经济保持中高速增长、迈向中高端水平，必须用好新型城镇化这个强大引擎。我国城镇化过程中农民向城市流动的30多年，也是改革的30多年。从农村经营体制改革到城市经济体制改革，改革可以说是推动城镇化的最大动力之一。改革开放前，通过严格的城乡户籍隔离制度，农民被束缚在土地上。“自由迁徙”受到严格限制，加上大量的城市知识青年下乡，出现了“逆城镇化”倾向。1992年，邓小平南巡讲话对社会主义市场经济体制的建立起到关键作用，党的十四大进一步明确提出要建立社会主义市场经济体制。随后至90年代中期的几年间，中国经济进入黄金发展期，涌进城镇的农民工规模急剧扩张，每年增加约2000万人。数以亿计的农民工成为“中国制造”的主力军，为中国经济创造了巨大“人口红利”。城镇化由此步入快速发展轨道，城镇化和工业化、现代化相互促进，城镇化率从1990年的26.41%提升至2000年的36.22%。有专家认为，20世纪90年代的十年，经济体制改革带动了城镇化的进程，打造出“长三角”这样快速工业化、现代化、开放型的核心区域。

城镇化水平大幅提升后的今日，“重物轻人”的城镇化发展模式已经难以为继，中国经济也开始面临增长困局，城镇化和改革同时走到了新的路口。国务院总理李克强关于“改革”和“新型城镇化”的论述引人注目。李克强提出，把城镇化最大潜力和改革最大红利结合起来，形成叠加效应，中国经济就有长久持续的动力。中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，未来10年，是中国转型发展具有历史性意义的关键时期。以人口城镇化为支撑，走向公平可持续，是中国现代化进程中二次转型与改革的战略目标。

事实上，以人的城镇化为核心的新型城镇化，涉及一系列亟待突破的改革，包括土地制度改革、户籍制度改革、行政体制改革、财税体制改革等。其中，土地制度改革和户籍制度改革的呼声最为迫切，通过这两项改革，将进一步打破农村和城市、农民和市民之间的藩篱。2013年，国务院同意建立由发展改革委牵头的经济体制改革工作部际联席会议制度，负责协调解决经济体制改革进程中的重大问题，研究论证重大改革方案等。在十八届三中全会之前成立这样一个联席会议制度，被看作是为了此后进一步改革作出准备。党的“十八大”把新型城镇化提到一个新的高度，种种政策信号表明，城镇化已成为党和各级政府关注的重中之重和政府的重要政策着力点，并将成为中国核心国家战略。

如何有效的推进新型城镇化？

（一）统一价值观，是有效推进城镇化的前提

推进城镇化，首要的是政府和企业形成统一价值观，通过考察、培训等方式，使参与城镇化建设的各方认识什么是城镇化，如何用市场化推进城镇化，共同研究需要达到的发展目标，以及双方合作所需要具备的条件，如配套政策的支持、组织领导机构、双方责权利的划分等。如此，城镇化建设必然能够实现“政府得发展、百姓得实惠、企业得效益”三方共赢的良好愿景。

（二）建立健全相关配套法规和政策，创新金融产品，是顺利实施城镇化的保障 既然城镇化不同于房地产开发，则建立健全相关配套法规和政策程序就十分必要，如城镇化项目立项和土地指标获取、土地出让收入分配政策、金融服务规范等。

1.与建设项目有关的部门，如发改委、建设和规划部门、国土部门等，有必要抓紧研究出台与城镇化建设相适应的管理程序，保障城镇化项目顺利推进。

2.为适应市场化运作需要，土地出让收入分配应本着“谁投资谁收益、合作共赢”的原则，建立分配机制，保障实施主体的积极性。

3.要使金融机构能够为城镇化项目提供全方位服务，则首先需要在行业类别上重新定位城镇化，使其区别于房地产，以便金融机构能够不受现行房地产调控政策的约束，为城镇化项目提供服务。其次，针对城镇化项目的金融产品创新，也是金融部门需要研究的课题，如项目贷款形式、抵押物标的设定等。

（三）构建服务型政府，是推动城镇化进程的有力支撑

我国地域广阔，地区经济发展的条件差异大，发展方向不尽相同。如何实现城镇化的个性化，使区域发展既符合当地实际，又符合“全国主体功能区规划”确定的功能定位，并从考核机制上建立有针对性的考核目标，从根本上消除政府短期行为的动机，使政府真正由经营型政府转变为服务型政府，是中央需要认真研究解决的课题。

如何以新型城镇化助推地方城市发展：

（一）注重产城融合，城乡发展一体化。

在推进城镇化的过程中，必须正确把握和处理好产与城的关系，以产兴城，以城聚产、以产留人，避免因缺乏产业支撑而导致的“空城”困境。一是基础设施一体化。坚持现代化元素与市民内在需求相统一，统筹推进交通、信息、能源、环保、水利、电力、通讯等基础设施的建设。坚持“地上”和“地下”相结合，既做好“显绩”工程，又做好“隐绩”工程。加强市域、市际间基础设施对接，强化区域基础设施协调与共享。科学布局加密型紧凑型城市，大幅度提高城市综合承载能力。二是镇村发展工业化。实施工业化和农村城市化同步推进的策略，加强城市和农村之间土地和资本的流动，把工厂办到农民的家门口，发展壮大村镇集体经济，农村就地变城市，农民就地做工人、做老板，使城镇化发展与农民切身利益紧密相连。三是优势产业集群化。坚持走集聚发展之路，引导资源合理配置和产业梯度发展，促进各类企业向城市、园区、经济带集中，逐步在有条件的农村片区形成一批规模较大、层次较高、有一定知名度的特色产业集群，实现规模效益和集群效应。建立一批符合乡镇实际、具备发展潜力的产业基地，促进产业链条向前端设计和后端服务延伸，做强做优制造优势特色产业。大力支持产品开发、技术创新、检验检测、物流配送、电子商务等行业平台建设，为乡镇产业发展提供专业技术支持，推动传统优势产业转型升级。四是城市发展组团化。优化城镇片区主体功能，推进区域统筹，加强资源要素、产业发展、环境整治、基础设施、公共设施和行政资源的整合，推动城市空间从分散到集聚，从多组团到大组团，从行政区经济向经济区经济转变。加强城市对接区域发展，融入大城市群，突出城市发展个性，形成城市之间合理分工、布局。

（二）注重创新驱动，城市运营绿色化。

创新驱动是城市发展的不竭动力。要正确处理城市扩张与城市更新的关系，大力推进城镇产业创新和管理创新，转变城镇化发展方式，加快建设绿色低碳城市。一是加快科技创新和产业创新。实施创新驱动战略，以科技创新推动产业创新。采取政产学研结合、校地合作、协同创新的方式，由地市投入资金、提供研发用房，由高校院所投入技术、人才、品牌、专利等无形资产，推动高校研发与地市需求的无缝对接，构建有地方特色的区域创新体系。加快科技与产业融合发展，凝聚创新资源，培育创新载体，建设一批支撑地方经济发展的科技创新产业基地和创新产业集聚区。对应“国家制造2025战略”，大力发展新一代信息技术、智能制造、新材料等新兴产业和新兴业态，推动城市产业低碳化发展。二是加快城市管理创新。把推进新型城镇化与全面深化改革结合起来，完善区域协调发展机制、城乡统筹规划管理机制和城市可持续发展机制。推进“互联网+”城市信息化管理，加快互联网、云计算、大数据等新一代信息技术在城市管理中的创新应用，统筹实施“智慧环保”、“智慧医疗和教育”、“智慧城管”、“智慧交通”等重大信息化工程，实现城市精细化管理和资源集约化利用。三是加强环保治理创新。按照让人和城市融入大自然的发展理念，明确城市发展的边界，严格落实生态红线规划管控。创新城市环境治理制度，持续加强水污染、大气污染和土壤污染的治理与修复。强化对山麓、滨水地区的开发建设控制，推进森林进城、森林围城，保护农村自然生态田园，塑造具有地方特色、望山见水、疏密有致的城乡风貌。利用边角闲置地块和景观岸线等，建设方便市民休闲活动的社区公园，打造“快节奏、慢生活”的宜居生活空间。

（三）注重共建共享，公共服务均等化。

推进基本公共服务均等化，实现惠及全体人民的基本公共服务均等化目标，是改善民生、统筹城乡发展的重要任务。一是优化城乡公共服务供给结构。加大基本公共服务投入，积极完善“政府主导、市场参与、社会协同”的基本公共服务提供方式，提高基本公共服务的供给能力。建立健全“城乡一体、保障广泛、覆盖全面、水平适度”的社会保险体系和医疗保障体系，建立健全“设施一流、网络健全、内容丰富、参与广泛”的公共文化服务体系，建立健全“渠道多样、本外共享、优质均衡、城乡协调”的地方公共教育服务体系。二是推进优质公共服务向基层社区全覆盖。针对基层社区公共服务先天投入不足、供给机制不完善、专业水准不高等问题，统筹规划村（社区）公共服务设施，把治安、环卫、教育等基本公共服务费用纳入市财政统筹范围。将社会保障、劳动就业、法律仲裁、心理疏导等基本公共服务延伸至基层社区。创新基层公共服务网络，完善社区服务信息化平台，建立社区政务服务中心，承接政府下沉到村（社区）的行政工作和公共管理任务，有效推动村级行政事务、自治事务和经济事务“三分离”，减轻村（社区）的经济负担。引入专业化、社团化、公司化运作的服务机构，提高社区公共服务供给质量和水平。三是统筹推进常住人口基本公共服务均等化。异地务工人员为当地经济社会发展作出了重要贡献，推进包括异地务工人员在内的基本公共服务共建共享，是政府应尽的义务。必须建立健全与居住年限、参加社会保险年限等条件相适应的基本公共服务提供机制，探索基本公共服务同城同待遇批次清单和阶梯式享受基本公共服务的具体途径，逐步将异地务工人员纳入基本公共服务共享范围，有效解决异地务工人员在劳动就业、社会保障、子女读书、医疗卫生等方面的实际问题，让在城市工作和生活的每个人都能享受到经济社会发展成果。

（四）注重社会和谐，城乡社会治理法治化。

加强和创新城乡社会治理，是当代政府必须履行的核心职能，是新型城镇化建设的内在要求。一是健全基层社会治理体系。强化农村(社区)党组织、自治组织、经济组织和社会组织建设，充分发挥各类组织的独特作用，建立“党组织领导、村委会负责、社会协同、公众参与”的基层社会治理体系。创新探索工青妇等群团组织参与基层社会治理工作，围绕构建和谐劳动关系、和谐人际关系，探索建立多种形式的集体协商和共同治理模式。大力培育发展社会组织，完善政府向社会组织购买服务的目录和清单，建立社会组织孵化基地，不断完善社会组织规范管理和服务机制。建立健全专家咨询和论证制度、社会公示和听证制度，积极拓宽居民参与渠道。二是完善基层社会治理方式。经济发展新常态下，经济社会发展积累的矛盾以及经济社会转型产生的矛盾错综复杂，基层社会治理和矛盾纠纷化解压力大、任务重、挑战性强。必须适应新形势和新要求，创新社会治理的方法和手段。建立融司法调解、行政调解、居民调解于一体的大调解机制，建立集组织领导、预防调处、快速处置于一体的大预防机制。坚持全程跟进、适时介入、果断处置，构建政府主导下的劳资矛盾多元化化解的源头治理机制。深入开发大数据在社会舆情、治安防控、应急保障、公共安全等社会治理方面的应用，提高基层社会治理科学化水平。三是破解基层社会治理关键问题。正确把握和处理政府与市场、社会的关系，正确把握和处理法治与德治、自治的关系，正确把握和处理继承与改革、创新的关系，推出地方城市基层治理整体设计方案，切实增强改革的系统性、整体性、协同性。围绕创新和完善基层党建工作、基层重大社会事务协调、村镇集体资产保值增值、基层民主和依法治理等关键环节和重大问题，进行有效改革，建立完善充满活力的基层自治体制机制。在培育发展社会组织、异地商会建设、企业诚信经营等方面，创新推广积分制管理，大力提升基层社会治理水平。

（五）注重多元包容，常住人口市民化。

人的城镇化是城镇化建设的核心，人的生活质量的改善和工作环境的提升是城镇化建设的根本要义。一是有序拓宽人口市民化通道。以优化积分制和企业自评人才入户为重点，优化调整外来务工人员入户政策。推行以居住证为基础的户籍制度改革，优先解决好进城时间长、工作时间长、可以适应城镇经济结构调整和产业转型升级的人口市民化问题。加快户籍农业转移人口市民化进程，依法依规保障本市进城落户农业转移人口原有土地承包经营权、宅基地使用权、林地经营权和集体收益分配权，实现城市居民和农村居民社会保障待遇一体化管理。完善农业转移人口市民化成本分担机制，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担体系。二是培育多元包容的城市精神。大力培育和弘扬社会主义核心价值观，使其融入地方城市人文精神，化为市民的内在准则和行为习惯。大力培育和塑造具有开放开明、兼容特质的包容文化，增强地方城市文化对外来务工人员的亲和力和凝聚力。大力培育塑造地方城市精神，精心宣传推介地方城市形象，增强外来务工人员对城市的认同感和自豪感。大力倡导和弘扬平等、友爱、互助的新型人际关系，使本外人口和谐相处，构建本外融合型社会。推进基层文化站、图书馆等文化设施的建设，广泛开展便于社会各群体参与展演的群众性文化活动，使外来务工人员有好书读、有好讲座听、有好展览欣赏、有好平台展示，营造和谐、兼容、共享的文化氛围。三是大力提升市民文明素质。坚持经济与文化双翼齐飞，以文化建筑延续城市文明，加强城市工业遗产、非物质文化遗产等历史文化资源的保存，增强城市文明的积淀。依托图书馆、公共电子阅览室等时间全天候、空间全覆盖的图书馆网络，深入开展全民阅读活动，发动市民共建学习之城。依托绿道网、森林公园等，引导市民参与环保行动，践行绿色环保生活理念。加快构建个人社会信用体系，建立健全守信激励和失信惩罚机制，提高市民的诚信意识。以空巢老人、困难外来务工人员及子女、残疾人等特殊人群为服务重点，组织开展各种志愿服务活动，建立健全内容丰富、效果明显、机制健全的社会志愿服务体系，推进志愿服务常态化制度化，不断提升社会文明程度。

推进城镇化，需要从意识上和行为上进行重新认识，并且建立与之相适应的配套政策，使参与城镇化进程的各方主体能够更好地发挥其作用。

第三篇：第八篇 推进新型城镇化

十三五规划纲要

第八篇 推进新型城镇化

坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障，加快新型城镇化步伐，提高社会主义新农村建设水平，努力缩小城乡发展差距，推进城乡发展一体化。

第三十二章 加快农业转移人口市民化

统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，健全常住人口市民化激励机制，推动更多人口融入城镇。

第一节 深化户籍制度改革

推进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利和义务。优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上、举家迁徙的农业转移人口、新生代农民工落户问题。省会及以下城市要全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。推广专业技术职称、技能等级等同大城市落户挂钩做法。大中城市不得采取购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。超大城市和特大城市要以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要条件，实行差异化的落户政策。强化地方政府推动农业转移人口市民化主体责任。

第二节 实施居住证制度

全面实施居住证暂行条例，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口。保障居住证持有人在居住地享有义务教育、公共就业服务、公共卫生服务等国家规定的基本公共服务。鼓励各级政府不断扩大对居住证持有人的公共服务范围并提高服务标准，缩小与户籍人口的差距。

第三节 健全促进农业转移人口市民化的机制

健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，建立财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并支持引导依法自愿有偿转让。深入推进新型城镇化综合试点。

第三十三章 优化城镇化布局和形态

加快构建以陆桥通道、沿长江通道为横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为纵轴，大中小城市和小城镇合理分布、协调发展的“两横三纵”城市化战略格局。

第一节 加快城市群建设发展

优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。促进以拉萨为中心、以喀什为中心的城市圈发展。建立健全城市群发展协调机制，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动，实现城市群一体化高效发展。

第二节 增强中心城市辐射带动功能

发展一批中心城市，强化区域服务功能。超大城市和特大城市要加快提高国际化水平，适当疏解中心城区非核心功能，强化与周边城镇高效通勤和一体发展，促进形成都市圈。大中城市要加快产业转型升级，延伸面向腹地的产业和服务链，形成带动区域发展的增长节点。科学划定中心城区开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

第三节 加快发展中小城市和特色镇

以提升质量、增加数量为方向，加快发展中小城市。引导产业项目在中小城市和县城布局，完善市政基础设施和公共服务设施，推动优质教育、医疗等公共服务资源向中小城市和小城镇配置。加快拓展特大镇功能，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限，完善设市设区标准，符合条件的县和特大镇可有序改市。因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。提升边境口岸城镇功能。

第三十四章 建设和谐宜居城市

转变城市发展方式，提高城市治理能力，加大“城市病”防治力度，不断提升城市环境质量、居民生活质量和城市竞争力，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的城市。

第一节 加快新型城市建设

根据资源环境承载力调节城市规模，实行绿色规划、设计、施工标准，实施生态廊道建设和生态系统修复工程，建设绿色城市。加强现代信息基础设施建设，推进大数据和物联网发展，建设智慧城市。发挥城市创新资源密集优势，打造创业乐园和创新摇篮，建设创新城市。提高城市开放度和包容性，加强文化和自然遗产保护，延续历史文脉，建设人文城市。加强城市空间开发利用管制，建设密度较高、功能融合、公交导向的紧凑城市。

第二节 加强城市基础设施建设

构建布局合理、设施配套、功能完备、安全高效的现代城市基础设施体系。加快城市供水设施改造与建设。加强市政管网等地下基础设施改造与建设。加强城市道路、停车场、交通安全等设施建设，加强城市步行和自行车交通设施建设。全面推进无障碍设施建设。严格执行城市新建居民区配套建设幼儿园、学校的规定。严格执行新建小区停车位、充电桩等配建标准。加强城市防洪防涝与调蓄、公园绿地等生态设施建设，支持海绵城市发展，完善城市公共服务设施。提高城市建筑和基础设施抗灾能力。

第三节 加快城镇棚户区和危房改造

基本完成城镇棚户区和危房改造任务。将棚户区改造与城市更新、产业转型升级更好结合起来，加快推进集中成片棚户区和城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，棚户区改造政策覆盖全国重点镇。完善配套基础设施，加强工程质量监管。

第四节 提升城市治理水平

创新城市治理方式，改革城市管理和执法体制，推进城市精细化、全周期、合作性管理。创新城市规划理念和方法，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，加强对城市空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性的规划管控。全面推行城市科学设计，推进城市有机更新，提倡城市修补改造。发展适用、经济、绿色、美观建筑，提高建筑技术水平、安全标准和工程质量，推广装配式建筑和钢结构建筑。

第三十五章 健全住房供应体系

构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，优化住房供需结构，稳步提高居民住房水平，更好保障住有所居。

第一节 完善购租并举的住房制度

以解决城镇新居民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，深化住房制度改革。对无力购买住房的居民特别是非户籍人口，支持其租房居住，对其中符合条件的困难家庭给予货币化租金补助。把公租房扩大到非户籍人口，实现公租房货币化。研究完善公务人员住房政策。

第二节 促进房地产市场健康发展

优化住房供给结构，促进市场供需平衡，保持房地产市场平稳运行。在住房供求关系紧张地区适度增加用地规模。在商品房库存较大地区，稳步化解房地产库存，扩大住房有效需求，提高棚户区改造货币化安置比例。积极发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，扩大租赁市场房源，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业。促进房地产业兼并重组，提高产业集中度，开展房地产投资信托基金试点。发展旅游地产、养老地产、文化地产等新业态。加快推进住宅产业现代化，提升住宅综合品质。

第三节 提高住房保障水平

将居住证持有人纳入城镇住房保障范围。统筹规划保障性住房、棚户区改造和配套设施建设，确保建筑质量，方便住户日常生活和出行。完善投资、信贷、土地、税费等支持政策。多渠道筹集公共租赁房房源。实行实物保障与货币补贴并举，逐步加大租赁补贴发放力度。健全保障性住房投资运营和准入退出管理机制。

第三十六章 推动城乡协调发展

推动新型城镇化和新农村建设协调发展，提升县域经济支撑辐射能力，促进公共资源在城乡间均衡配置，拓展农村广阔发展空间，形成城乡共同发展新格局。

第一节 发展特色县域经济

培育发展充满活力、特色化、专业化的县域经济，提升承接城市功能转移和辐射带动乡村发展能力。依托优势资源，促进农产品精深加工、农村服务业及劳动密集型产业发展，积极探索承接产业转移新模式，融入区域性产业链和生产网络。引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区集中。扩大县域发展自主权，提高县级基本财力保障水平。

第二节 加快建设美丽宜居乡村

推进农村改革和制度创新，增强集体经济组织服务功能，激发农村发展活力。全面改善农村生产生活条件。科学规划村镇建设、农田保护、村落分布、生态涵养等空间布局。加快农村宽带、公路、危房、饮水、照明、环卫、消防等设施改造。开展新一轮农网改造升级，农网供电可靠率达到99.8%。实施农村饮水安全巩固提升工程。改善农村办学条件和教师工作生活条件，加强基层医疗卫生机构和乡村医生队伍建设。建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。加强和改善农村社会治理，完善农村治安防控体系，深入推进平安乡村建设。加强农村文化建设，深入开展“星级文明户”、“五好文明家庭”等创建活动，培育文明乡风、优良家风、新乡贤文化。开展农村不良风气专项治理，整治农村非法宗教活动等突出问题。开展生态文明示范村镇建设行动和农村人居环境综合整治行动，加大传统村落和民居、民族特色村镇保护力度，传承乡村文明，建设田园牧歌、秀山丽水、和谐幸福的美丽宜居乡村。

第三节 促进城乡公共资源均衡配置

统筹规划城乡基础设施网络，健全农村基础设施投入长效机制，促进水电路气信等基础设施城乡联网、生态环保设施城乡统一布局建设。把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，推动城镇公共服务向农村延伸，逐步实现城乡基本公共服务制度并轨、标准统一。

第四篇：以人为本推进新型城镇化[范文模版]

以人为本推进新型城镇化

近日，《国家新型城镇化规划（2014─2020年）》（以下简称《规划》）发布。按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，《规划》明确了未来一个时期城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，是指导城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。坚持以人为本，推进以人为核心的城镇化，是《规划》贯穿始终的一条主线，也是推进新型城镇化的关键所在。

改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。我们大致用了30多年的时间，走过了西方国家近百年的城镇化历程，成就举世瞩目。1978─2013年，全国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。城镇化的快速推进，吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升。

与此同时，人口城镇化不彻底，成为城镇化进程中存在的突出问题。目前农民工已成为我国产业工人的主体，受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。

以人为本体现在发展目标和具体规划的各个方面。在发展目标上，《规划》提出“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。李克强总理在《政府工作报告》中也着重强调了要解决好现有“三个1亿人”的问题，在今后一个时期，要促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。《规划》还提出，在有序推进农业转移人口市民化的具体部署中，要按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。

城镇化是现代化的必由之路，也是一场深刻的社会变革。城镇化进程的推进，对政府自身的改革和社会治理现代化，提出了日益迫切的更高要求。一些国家和地区的经验表明，城镇化率在50%左右的阶段，社会矛盾将进入一个集中释放期。比如英国19世纪中期的“宪章运动”，美国20世纪初期的“进步运动”，以及近年来在北非等地方爆发的社会冲突和社

会动荡，都是发生在城镇化的这一历史阶段。从某种程度上可以说，以城市为主要载体和人口聚集地的现代社会，同时也是一个带有高度不确定性特征的风险社会，是一个“权力”和“权利”矛盾日渐凸显的变革社会。在这样的背景下，贯彻好以人为本要求，正确处理好政府与市场的关系，调整和处理好政府与社会的关系，有效地提高政府的公共服务水平和社会治理能力，对于推进新型城镇化进程和社会全面进步，具有至关重要的意义。

第五篇：推进新型城镇化建设存在的问题与对策建议（模版）

推进新型城镇化建设 存在的问题与对策建议

摘 要：新型城镇化建设被赋予了时代的重任，成为破解“三农”问题的可选道路，全国各地当前都在积极探索城镇化的发展模式，但是新型城镇化建设中出现诸多问题，有效化解这些时代性问题，必须深入到乡村社会的经验逻辑中，通过经验的比较分析，探索适合各地发展的多元新型城镇化道路。

关键词：新型城镇化建设 对策建议

积极推进新型城镇化建设，对于加快经济结构和城乡结构的战略调整，促进经济发展实现良性循环和社会协调发展具有重大意义。

一、新型城镇化战略实质与战略意义

新型城镇化是我国现代化的标志、动力和必由之路。新型城镇化的基本涵义是指一个国家或地区的人口由农村向城市转移的过程。这一过程也是城市规模不断扩大、产业结构不断优化、社会结构不断变化、城乡文明不断融合发展的过程。新型城镇化是推动现代化的强大动力，也是现代化的必由之路。如果说没有农村的小康就没有中国的小康，那么没有新型城镇化也就没有中国的现代化。

新型城镇化的本质是聚集（产业、人口聚集）。通过聚集产生较高的经济、社会、文化要素的配置效率，从而不断推动经济规模的扩张、不断带动经济结构的优化、不断创新发展方式，使城市成为经济发展和社会进步的综合体现。新型城镇化的本质特征就是“以空间换财富、以空间换速度、以空间换资源、以空间换生态”。

二、加快新型城镇化建设面临的深层问题 新型城镇化进程面临着城镇化进程滞后、工业化进程、城市规模不足、城市粗放型增长、基础设施不足、城市管理公共服水平低等这些许多城市面临的共性问题。主要体现在以下方面：

（一）城镇的聚集度不够，城镇体系不合理，规划建设管理粗放

聚集度不够，体现在产业和人口的聚集两个方面。城市的聚集度和我们这样一个人口大市地位不相匹配，从根本上没有形成城市发展与产业发展的良性互动机制。

(二)观念制约和体制制约依然严重

对于大多数城市来讲，长期以来，加快城市发展观念相对滞后，人们对于新时期加快新型城镇化建设的意义认识不够，造成体制性约束也比较严重。

（三）新型城镇化的质量不高，“准城镇化”现象明显 随着新型城镇化加快推进，产业不断向城市集中，城区土地不断扩张，由于城市公共服务和基础设施服务水平普遍较低，加上二元体制的约束，造成人口与产业集聚也不协调，另外大量外出农民工有较大的回流空间，需要更长时间把“农民工市民化”作为突破口，从户籍制度、土地制度、公共服务均等化上推进改革，促进不完全城镇化向深度城镇化转变。

（四）小城镇缺乏引导，新型城镇化特色培育不足 对于数量众多的小城镇来说，大部分经济规模偏小，难以发挥应有的辐射带动作用。一些镇政府规划意识淡薄，城镇管理工作严重跟不上形势的发展，结果带来了一系列社会问题，突出表现在：

1、城镇建设沿着公路两侧无序蔓延、散乱布局，加之一些乡镇企业和农民住所也在公路沿线分散布局，形成了“马路经济带”，浪费了大量耕地，破坏了城乡自然生态环境。

2、城镇缺乏必要的功能区分，城镇居民建房仍然沿用农村的单家独院形式，城镇普遍缺乏环境基础设施，水污染也较严重。

3、城镇缺乏特色，不少城镇不重视地方特色的塑造，盲目攀比，不断大拆大建，导致大量有价值的、反映本地历史与文化的历史街区和建筑物被拆，城镇特色风貌逐渐消失。

4、城镇的公共服务设施落后，学校、医院、广播电视等设施水平差，文化站、影剧院、体育馆、图书馆、公园等文化娱乐设施十分缺乏，城镇居民的文化素质和观念行为还不适应城市社会的要求，城镇的文化、科技、教育的建设急需加强。

（五）区域性基础设施协调不足，阻碍新型城镇化健康有序发展

在新型城镇化的发展过程中，基础设施的发展起到很重要的带动作用。特别是在城镇密集区，区域性基础设施协调显得十分重要，这对实现密集区域城镇化集约发展，提高区域城镇化整体水平和质量有显著的功效。大多城市近年来在区域基础设施的发展上协调不够，互相竞争激烈，产生重复建设，从而在一定程度上抑制了新型城镇化的发展。

三、加快推进新型城镇化进程的实施路径

（一）加强城乡规划工作

规划是城市建设的龙头，是建设和管理城市的基础依据，推进城镇化必须高度重视规划。农村城镇化建设要科学规划，合理布局，整体推进。规划必须坚持三个原则:一是“统一规划，合理布局，因地制宜，各具特色，、保护耕地，优化环境，综合开发，配套建设”的原则。按照农村城镇化发展定位的性质，与中心城市配套规划，形成城镇一盘棋，周边城镇相互呼应的系统效应。规划一经确定就要坚持长期不变。并注重人口、资源、环境的关系，做出相关的人口和产业规划，做好必要的可行性论证。二是突出配套基础设施的原则。对农村城镇化的防洪、道路、给排水、供电、通信、园林绿化、消除、商贸金融、科教文卫体等设施要统一规划，一步到位，完善配套。政府负责规划设计，把握宏观调控，促进农村城镇化基础设施建设良性循环。三是农村城镇化设计高标准原则。设计要体现地方风格、时代风貌和可持续发展。对主要的商业区、街道、重点功能小区的建筑、园林景观等要实行规划控制，重点工程要坚持执行规划方案，规划要体现以自然为本的原则，尽可能保护城镇中的山、水、绿地、景观，因地制宜。

（二）建立统一、协调、高效、合理的城镇管理体制，提高城镇管理水平

城市规划、建设、管理要同时并重，克服过去“重建设、轻管理”的现象。要创新管理体制，改革管理手段，利用现代信息技术推进数字化城市管理，提高城市动态管理、精细管理水平。一要建立一支专业的城市管理队伍。针对管理人员不足、力量薄弱等问题，政府要整合相关部门力量，建立一支强有力的城市专业管理队伍，赋予其综合执法的职能。二要建立和完善长效管理机制。认真学习和借鉴各地成功的经验和做法，坚持依法管理。探索长效管理新模式、新方法、制定市容市貌标准和城市居民文明公约，加强日常管理，同时要充分发挥社区的作用，将部分管理责任分解到社区，动员基层组织积极参与城市管理。三要切实加强综合整治，推行“门前三包”和市区单位与社区结对共建办法，落实长效管理措施，彻底改变脏乱差现象。四要切实加强对城市居民的教育和培训，提高居民的文明素质。

（三）完善相关政策，积极推进农业转移人口转为城镇居民。把符合落户条件的农业转移人口逐步转变为城镇居民作为推进新型城镇化的重要任务，是避免重蹈拉美等国家出现大量“城市贫民窟”覆辙、保持我国社会和谐稳定的必然要求。农业转移人口转化为城镇居民，表面上是户籍问题，本质上是改革依附在户籍制度之上的各项社会福利和保障制度，这是一项复杂的系统工程。

要坚持以体制改革和机制创新为突破口，根据各地的经济水平、综合承载能力、在总结经验、完善制度的基础上循序渐进。要充分尊重农民在进城或留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。坚持因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对暂时不具备在城镇落户条件的农民工，要改善公共服务，加强权益保护。以流入地全日制公办中小学为主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并做好与高中阶段教育的衔接。将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险。建立农民工基本培训补贴制度，推进农民工培训资金全市统筹。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励采取多种方式将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。

（四）大力发展实体产业，为新型城镇化奠定发展基础 优先发展工业。要立足本地区位优势,按照新型工业化要求,在发展思路上,要着重形成集约化、规模化、生态化和科技化“四化”发展。大力发展现代服务业，重点是发展旅游休闲产业、商贸和现代物流业、文化教育和房地产业。积极发展信息服务、现代物流、技术咨询、广告营销、物业管理、家政服务等新兴服务业,以拓宽服务领域和扩大服务总量。稳步发展现代农业。通过农业产业化、休闲化、科技化、旅游化与农村改造一起实现城乡统筹,在保持生态环境的同时推动农业产业化发展,打造的菜篮子生产服务产业化基地。

（五）统筹城乡经济发展，进一步调整农业结构

把满足城市多方面消费需求作为调整的切入点，大力发展以生产肉、蛋、奶、果、菜、花及其深加工产品为主的城郊型农业和都市农业，同时切实加快观光旅游农业的发展，使农村经济伴随着城镇化的步伐得到进一步优化和繁荣，使农民群众实现增产增收，为加快农村人口向城镇转移奠定更为坚实的基础。

（六）加强文化基础设施投入和科技支撑能力建设 文化设施反映了城市的经济文化水平，代表着城市的现代文明和建设成就。但就总体而言，特别是作为新型区域性的文化中心城市，要避免缺乏大批独具特色、规模相当、装备先进、品位高雅、功能完善、能够体现城市文明程度和现代化水平的文化设施。当前，要抓住有利时机，加快文化设施专项规划工作。既要着力打造具有特色的城市文化地标性建筑或建筑群落、街区；又要按照城市人口和服务半径，具体规划专业博物馆、社区图书馆、文化馆、影剧院等公共文化设施，完善公共文化服务体系。

总之，加速推进新型城镇化进程是一项系统工程，是一项长期的任务，需要相关部门密切配合形成合力，需要长期的努力。各地应从本地实际出发，坚持走出一条符合自身实际的有特色的新型城镇化道路，促进新型城镇化健康发展。

参考文献：

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