构建科学的规划管理体制

第一篇：构建科学的规划管理体制

树立科学的规划理念促进城市健康发展

[摘要] 随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国城市规划的体制、方式、内容与传统计划经济时期相比，发生了深刻的变化，同时存在着一些问题。对新的经济体制下城市规划的基本功能进行了充分地分析，提出了符合科学发展观的城市规划理念，从而能够促进城市健康可持续的发展。

[关键词] 城市

规划理念健康发展

城市是现代文明的标志，是一定区域的经济、政治、科技、文化、教育的中心。纵观世界历史，一个国家工业化、现代化的过程，也是逐步实现城市化的过程。改革开放以来，随着我国经济建设和工业化的推进，城市数量不断增加，城市人口数量和比例逐步增大，城市在国民经济和社会发展中的带动和主导作用越来越突出。城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据。只有搞好城市规划，才能保证城市总体功能有效发挥，才能使经济、社会、人口、资源、环境协调发展。树立科学的城市规划理念，才能保证城市规划的顺利实施，才能促进城市健康有序可持续地发展。

1、城市规划的变化和存在的问题

1.1随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国城市规划的体制、方式、内容与传统计划经济时期相比，发生了深刻的变化：

（1）在指导思想上明确了要以市场配置资源为基础，是指导性计划，要突出宏观性、战略性、政策性，正确界定政府和市场作用；

（2）在城市规划体系上由统一决策的、各行业各地区逐级分解国家计划指标的城市规划演变为分层次决策的城市规划体制；

（3）在城市规划内容由单纯的经济计划向经济、社会和资源环境并重的城市规划转变，体现了政府职能转变和“归位”；

（4）在城市规划编制上，逐渐由过去的封闭式编制过程演变为更加开放、透明度更高的过程，十分重视重大问题的前期研究，更加注重吸收社会各界广泛参与。

1.2城市规划体制随着市场经济改革的推进不为发生着变化，城市规划的计划性不断减弱，指导性不断增强。城市规划体制的框架及其运作机制依然具有较多的计划经济色彩，城市规划体制改革明显滞后于社会经济发展的要求。特别是随着我国经济和社会的发展，我国的城市规划体制中存在的许多固有问题越来越多地暴露出来。城市规划体制的陈旧、城市规划体制改革的滞后，已经不能适应我国经济和社会发展的需要。

我国城市规划体制中存在的问题主要体现在：①城市规划体系紊乱，数量过多过滥；②

城市规划功能定位不清晰，相互衔接不密切；③城市规划审批程序不明确，编制程度不规范；④城市规划思路和方法陈旧，城市规划内容时代性差；⑤重视城市规划的编制过程，轻视城市规划的实施评估等。

2、新的经济体制下城市规划的基本功能

在不同的经济体制下，城市规划有不同的功能。在社会主义市场经济体制下，城市规划对实现国家战略目标，弥补市场失灵，有效配置公共资源，促进全面发展、协调、可持续发展具有重要作用。政府组织编制的各类城市规划，主要有三种基本功能：

（1）城市规划是经济政府经济调节的工具。通过编制城市总体规划，把形成社会共识的意志凝聚为反映了一定时期全体人民共同利益的国家战略，并据此制定和实施国家的、各级地方政府的经济政策。这样，既有利于引导社会资源向国家战略指明的方向进行配置，也有利于避免市场机制带来的社会不经济、生态环境不经济问题。

（2）城市规划是政府履行职责的依据。政府干预经济活动，首先应该依法干预。但任何一部法律都不可能细化到政府是应该批准这个企业的项目，还是应该批准那个企业的项目。相对于法律，城市规划的灵活性在于，可以把市场准入的各种约束条件，资源状况、环境容量、区位布局、技术水平、规模要求等形成文本，明确地告诉市场主体。这样，政府就能依据包括这些内容的城市规划，公开透明、理直气壮地履行干预经济活动的职责。所以，在意义上，城市规划是政府定的，但也是“管”政府的。

（3）城市规划是约束社会行为的“第二准则”。市场经济下的基本特点是资源由市场配置，通过编制城市规划规定功能区，划清空间界限，有利于有效避免空间的无序开发。所以，城市规划是对法的有益补充，是公民、法人也必须遵循的行为准则。

3、树立符合科学发展观的城市规划理念

城市规划理念是编制城市规划的价值观和思想方法。不同的城市规划理念指导下编制的城市规划，内容会截然不同。编制促进城市加快发展，促进全面发展、协调发展、可持续发展的城市规划，必须创新城市规划体制，破除传统的城市规划理念，树立科学的城市规划理念。

科学的城市规划理念，就是树立以人为本，坚持全面、协调和可持续的科学发展观，更加强调“以物为本”转向“以人为本”，以产业发展为主转向空间均衡为主，更加注重从经济效率转变经济、生态效率相结合，从单纯追求GDP转向讲求生态环境成本，走可持续发展道路。

3.1树立以人为本的理念。

由于我国长期处于物质产品短缺的状态，在坚持以经济建设为中心的过程中，呈现出十分明显的“以物为本”的特征，往往把GDP及其增长速度作为衡量发展的惟一尺度或政绩评价的主要准则。目前我们经济社会发展中出现的就业压力加大、劳动力过剩、收入分配不合理、公共服务不健全，特别是不公正、生态环境破坏严重等问题，都与过于看重GDP、不惜一切代价追求GDP有关。树立以人为本的理念，就是要从单纯地增加GDP为出发点设计城市规划内容，转向从人的全面发展出发设计城市规划内容；从偏重经济增长率，转向更加重视扩大城乡就业、改善城乡二元结构、缩小收入分配差距、健全公共服务、加强防灾减灾等方面的城市规划或城市规划内容；从仅关注经济指标，转向更加关注人文的、社会的以及体现人民生活质量的生态环境指标；从主要关心GDP在哪些产业产生，转向更加关心GDP在哪些区域产生，高度重视人的居住地、通过实施城市规划，使人的生活更舒适。

3.2树立空间均衡的理念。

在经济调节中关注总需求与总供给的均衡，注意产业结构均衡，这是必要的。但城乡和地区发展失衡、地下水超采导致地面沉降、超载放牧带来草原沙化、林地湿地过度开垦带来沙漠化和水土流失、滥设开发区带来耕地锐减、资源大规模跨区域调动、上亿人口常年大流动、城市无限度“摊大饼”等问题表明，我国空间开发秩序无序导致的空间结构失衡已十分严重。其根源在于我们的思想深处没有空间均衡的意识，在经济调节中，没有空间调控的位置。中国区域之间的差距，主要不在于地区之间经济总量的差距过大，而是由于人无法随着经济的集中而集中，或者人的集中不如经济的集中快。从而导致了地区之间人均GDP的差距过大，不同地区的居民收入的生活水平的差距过大，特别是不同地区居民享受的公共服务的差距过大。树立空间均衡的理念，就是要促进人口与经济的分布在各个区域之间要均衡，并与资源环境的承载能力相适应。

3.3树立生态效率的理念。

随着经济的快速增长和人口增加，我国资源不足的矛盾日益突出，生态破坏和环境污染问题也十分严重，这既与我们的基本国情有关，在很大程度上也与不全面和短视的 追求GDP有关。我们在经济建设中，比较重视经济效率，却不重视生态效率，只讲经济成本。我们虽然实现了经济的快速增长，但为此付出的代价过大。树立生态效率的理念，就是在发展经济中、在满足人的需要的同时，既要关注人，也要关注自然；既要满足人们的需要，也要维护自然的平衡；既要关注人类当前的利益，也要关注人类未来的利益；既要尊重经济规律，也要尊重自然规律。树立生态效率的理论，必须从根本上转变发展经济的思路，在不改变或者尽可能少地改变自然的前提下发展经济，从迫使自然与满足人的需要相适应、迫使自然与增

加GDP的需要相适应，转变为主动使人口和经济的分布与自然相适应。

3.4树立承载能力的理念。

1998年以后，由于亚洲金融危机的影响，我国农产品、煤炭、电力、钢铁、运输能力全面过剩。编制发展城市规划和制定经济政策的取向，更多地转向了刺激需求。这在当时的历史条件下，是完全正确的，避免了通货紧缩趋势的进一步发展。但这种短期特点不应作为经济运行的常态，发展经济不能只讲需要，不讲可能，不讲承载能力。树立承载能力的理念，就是要在发展经济时，不仅要考虑需要，更要考虑可能，充分考虑区域的、全国的乃至全球的发展经济的各种条件。要把区域的经济发展建立在区域的水资源、生态环境的承载能力基础之上，避免过度地大规模、大跨度调动资源，把经济和人口引导到灾害少、环境好、适宜人居住的区域。要把产业的发展建立在电力、运力等各种不可进口的条件基础上。同时，不仅要考虑国内资源的可能，也要考虑全球资源的可能。

只有树立科学的城市规划理念，坚持高起点、严要求，做到城市规划和经济规划同步进行，既坚持以人为本，统一规划，又强化精品意识，塑造城市风格，凸现城市特色，并处理好保护与利用、局部与整体、近期与远期的关系，逐步扩大城市发展空间，提高城市品位，增强城市活力和竞争力，创造优良的人居创业环境，促进城市健康有序的良性发展，建设社会主义和谐社会，推动社会经济全面协调发展。

第二篇：构建和谐社会与管理体制创新

构建和谐社会与管理体制创新

汪志强

2005年第6期 ——特别策划

推进社会管理体制创新，是构建社会主义和谐社会的重要内容之一。在当前，我们要深入研究社会管理规律，创新社会管理方式，完善社会管理体系，整合社会管理资源，拓宽社会服务领域，形成社会管理和社会服务的合力，努力促进和谐湖北的建成。而要实现这一目标，必须高度重视和切实抓好以下两个方面的工作：

一、更新社会管理理念，实现政府范式转型

一个有效的政府，无论是对一个国家还是一个地区经济社会的发展具有决定性的作用。而政府作用发挥如何，与政府社会管理基本模式的选择关系极大。就我省各级政府的社会管理工作来说，其基本模式需要实现三大转型：

（一）要向社会管理型政府转型。政府社会管理基本模式的转型，从本质上说是政府管理功能不断适应外部环境变化的结果。我国经济转轨时期，政府发挥了十分重要的作用。市场经济发展到一定阶段，随着社会不确定因素的逐步增多，政府就要不断强化其社会管理职能。只有这样，才能使社会发展与经济发展同步进行，才能够有效地应对各类突发性公共事件。所谓社会管理，就是政府通过制定专门的、系统的社会政策和法规，管理和规范社会组织、社会事务，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。在任何国家和地区，一个稳定、和谐与发展的社会都离不开有效的社会管理。从政府治理面临的实际情况来看，政府的社会管理主要是对家庭、社会团体和社会自治组织所不能解决的社会事务的管理，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，需要依靠国家权力和政府权威加以解决。构成政府社会管理的主要内容包括公民权利的保障、社会秩序的维护、社会利益的协调、社会政策的实施、社会危机的解决等等。

（二）要向公共服务型政府转型。由传统行政管制型政府向现代公共服务型政府转变，是当今世界各国行政体制改革的一项基本内容，政府社会管理的核心和本质就是向公民提供优质的社会服务和公共产品。传统的行政管制是政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的全面的直接管理，而建立公共服务型政府，要求压缩政府经济职能与社会职能，实现经济管理与公共服务的市场化。政府应该提供基本公共产品，放手让市场与社会提供私人产品。我国政府公共服务职能主要应在以下几个方面行使：一是积极建立市场规则，完善市场秩序，规范市场行为，尽量为各类市场主体创造公平竞争的市场环境；二是提供市场所不能提供的公共物品，解决市场不能或不愿解决的公共问题，如提供公共安全、环境保护、发展基础教育和终身教育；三是投资于基本的社会服务和基础设施；四是解决市场不能解决的社会政治问题；五是有效实施宏观经济管理职能，运用经济手段、法律手段和行政手段调节经济运行，实现充分就业和经济持续发展。

（三）要向依靠市场调控型政府转型。实行集中管理型政府职能模式，由于对经济和社会的超强化管理而在某些方面表现出其优越性，即能够有效地维护社会的秩序和稳定。但是，集中型管理的根本缺陷是，在政府职能的角色定位上，由于过于理想化而存在着严重的空想成份，当政府包揽一切经济的、政治的和社会的功能时，恰恰表现为其集中职能的不足。因此，必须实现由集中管理型政府向依靠市场调控型政府的转型。在政府公共服务和公共产品供给不足的情况下，要根据市场规律，广泛调动社会各界和各方面力量参与提供公共产品的积极性，形成公共服务提供的多元化与社会化格局。

二、遵循社会管理规律，创新社会管理格局

作好社会建设和管理工作，是构建和谐湖北系统工程的重要内容之一，必须深入研究和遵循社会建设和管理的规律，不断解放思想，更新管理理念，创新管理方式。党的十六届四中全会《决定》在要求深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源的基础上，明确提出了要建立健全党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理新格局。在社会管理体系建设中，要明确体系内不同角色的定位，明确各自的职责和任务，分工合作，形成各方良性互动的合力机制。

——必须在党的领导下进行。党委要发挥其总揽全局的领导职责，从宏观上、战略上明确社会建设和管理工作的指导思想和工作原则，确定社会建设和管理的目标、方针、政策及措施。

——必须实行政府负责。政府作为社会建设和管理的主体，承担着执行党委确定的各项社会建设和管理工作的职能。随着政府职能的转变，政府必须有所为，有所不为，必须从根本上转变计划经济体制下形成的政府管理经济社会的方式、方法，提供与现代市场经济体制相适应的政府公共服务和社会管理。结合我省实际，在当前和今后一段时期内，政府在社会管理中必须做好如下几项工作：一是建立健全我省社会管理的政策法规，依法管理和规范社会组织、社会事务、社会事业、社会保障，建立健全社会管理的制度体系；二是实施有效的社会控制，维护社会的正常秩序和稳定，建立健全处理我省人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制；三是保障公共安全和处置突发事件。要针对我省自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的特点，制定应急预案，切实保障人民群众生命财产安全，保护和治理生态环境；四是重视构建政府工作的运行机制，要在省委和省政府的统一领导下，按照精简、统一、效能的原则，建立决策、执行、监督相协调、相制约的权力运作机制，构建新的政府工作运行体系，不断提高行政效能。

——必须发挥社会团体的作用。各种类型的社会团体是社会建设和管理中重要的民间力量，也是构建和谐湖北最活跃的依靠力量，他们在政府和公众之间发挥着重要的桥梁作用。西方社会学理论把整个社会分成三大板块：政府、市场和社会。政府作为“看得见的手”，面对日益多元化的社会结构和社会需求，有的时候很难做出及时恰当的反应。市场作为“看不见的手”，对社会公平也有失灵的时候。在“看得见的手”和“看不见的手”都存在固有缺陷的情况下，寻求“第三只手”来协助调节，并在二者之间形成一种缓冲力量，这便是“社会协同”。从社会管理演进的趋势看，社会管理越来越社会化。由于社会资源的扩散、单位控制向社区治理的转型以及公共服务领域的泛化，社会事务不再只是各级政府管理的公务，而是需要整个社会参与的事项。显而易见，政府和社会组织之间是优势互补、良性互动的关系。从治理国家来看，政府权威是主导；从管理社会来讲，社会组织是主力。构建和谐湖北，必须把强化政府社会管理责任和提高社会自治能力结合起来。2004年，我省率先在全国范围内开展行业协会、中介机构的整顿规范工作，这是我省完善市场经济体制、转变政府职能的“重点和特色”工作。当前，我省社会组织应当努力克服依赖性，增强自主意识。政府应当大力扶持社会组织的发展，同时加强对各类社会组织的监督和管理。

——组织公众参与。公众是社会建设和管理的基本力量，他们数量最多、构成复杂、潜力巨大，因此，是社会建设和管理的重要参与者。让人民群众参与社会管理，既是推进社会管理体制创新的重要内容，也是人民当家作主的有效形式。公众参与社会管理的主要渠道是社会组织。要通过多种形式加强民主法制建设，使我省广大人民群众认识到，建设美好家园、创造幸福生活、实现社会和谐，最终要靠人民群众自己。只有以主人翁精神参与社会建设和管理，才能创造自己美好幸福的生活。■

（作者系中共湖北省委党校副教授）

第三篇：理顺城市管理体制 构建大城管格局

理顺城市管理体制 构建大城管格局

区人大常委会第一调查小组

根据区人大常委会工作安排，在区人大常委会副主任李仕民的带领下，第一调查组于10月25日至11月3日先后深入到开发区科技园、区公安分局、区城管局、回风街道办事处、区三小、南池市场、西客站等地点和单位，重点就“如何理顺城市管理体制,构建大城管格局”进行了调查。现将调查情况汇报如下：

一、城管体制的历程和现状

（一）城管体制的发展历程。我区的城市管理体制建设共经历了联合执法、委托代管、综合协调三个阶段。第一阶段：联合执法。1997年4月，按照“建管分离”的原则，原巴中市委、市政府研究并报地委、行署同意后，成立了巴中市城市管理办公室，为政府序列正科级事业单位，内设综合协调科、宣传教育科、监督检查科、集镇管理科、综合执法科五个科室;1997年6月，成立了城管创卫综合执法大队，隶属城管办领导和管理，在城管、公安、工商、建设、卫生、交通等职能部门选派人员联合执法。第二阶段：委托代管。2001年9月，区人民政府将区城管办人、财、物成建制委托区公安分局代管，由区政府参照公务员管理办法来管理，城管办主任由区公安分局副局长兼任，内设综合协调科、宣传教育科、规划管理科、协管员管理科、集镇管理科、城管综合执法大队。2003年9月，城管办更名为城市管理局，其人员编制、内设机构、职能职责不变。2005年7月，根据城市管理工作需要，区城管局机构进一步调整，内设办公室、督查科、规划科、协管员管理科、集镇管理科、综合执法大队。第三阶段:综合协调。2006年8月，区政府办一名副主任兼任区城管局局长，区城管局内设机构调整为办公室、财务科、法制督查科、占道经营管理科、广告入城管理科、宣教科、集镇管理科、综合执法大队。履行着综合执法、协调管理城市的职能。

（二）城管体制的现实状况。区城管局现有财拨事业编制44人，自收自支

2人，借调2人,履行着总揽全区城市管理工作，督查考核相关职能部门及乡镇、集镇的城镇管理工作和履职情况，依法对违反城市管理相关法律法规违规行为的查处和城管综合行政执法，占道经营、户外广告设置（含店招、店牌等）的规划、审批、管理，货车、三轮车入城的审批和管理，负责市民的宣传、教育、引导，非机动车（含摩托车）定点停放的日常管理，领导和管理城市协管员等职责。在实际工作中，区城管局仅履行了占道经营管理、户外广告设置、车辆入城、宣传教育和协管员管理的部分职能。其执法依据是1997年6月10日原巴中市第13届人民代表大会常务委员会第35次会议批准的《巴中市城市市容和环境卫生管理实施细则》。但所行使的相对集中处罚权未经国务院、省人民政府批准，区城管局的行政执法地位仍然处于尴尬境地。公安、卫生、工商、文体、交通、建设、环保、房管、教育、环卫等部门各自履行法律法规赋予的城市管理职能。

二、现行城管体制存在的主要问题

（一）法律地位不适格。目前，全国、全省没有统一制定有关城市管理的法律、法规和规章，使城管局处于“国家无部委，省里无厅局”的境地。区城管局虽然履行着城市管理的行政职能，但其不是适格的行政执法主体，没有行政执法的法律法规依据，管理中不能使用法律手段，导致城管局只能采取“死守、硬看、软缠”的办法进行管理。

（二）执法责任不明确。建立市场经济以来，城市成为一个极其复杂的社会综合体和多功能的有机体，要维持正常的市场秩序，社会呼唤法制建设。从一定意义上讲市场经济就是法治经济，已成共识。但在我国现行的法律体系中，有关城市管理的行政执法主体分散，执法队伍庞杂，行政职能交叉，执法责任不清，在工作中相互扯皮甚至制约的现象也有发生。如发生在城市道路上的违法行为，有时公安、工商行政、卫生、建设、环卫等部门都可以去管理，正如群众反映的“8顶大盖帽，对准1顶小草帽”。由于执法职责不清，容易造成“有利时争着罚，无利时不管它”，导致行政处罚一方面存在着重复处罚——“滥”，侵犯了

公民、法人或其他组织的合法权益；另一方面存在着该管的不管---“软“，影响了国家对社会的有效管理，损害了社会秩序和公共利益。

（三）执法力量不充足。由于现有的城市管理执法力量主要集中在区级，而城市管理的主要任务和工作难点又在街道办事处、重点集镇，街道办事处和乡镇也没有执法主体资格，形成“有权管的看不见，看得见的无权管”，导致城市管理工作无法落实到位。

（四）执法行为不规范。由于城市管理执法队伍整体素质不高、城市管理经费拨付不充足等原因，城市管理中存在以收费代替管理，以罚款代替执法的现象。这不仅违背依法管理的初衷，而且不利于城管队伍的廉政建设，更严重的是影响了党和政府在人民群众心目中的地位和形象。

三、理顺城管体制的建议

根据我区城市管理的实际和依法行政的需要，建议由区人民政府常务会议制定一部城市管理的规范性文件，明确区城管局为城市管理的行政主管部门，授权区城管局相对集中行使城市管理中的市容环卫、市场、交通、文化、公安等方面的部分法律、法规、规章和规定的行政处罚权，界定城市管理相关职能部门、城区街道办事处和重点乡镇的责、权、利，建立自上而下的全方位覆盖、全过程监管的城市管理长效机制，形成相互协调、分工明确、齐抓共管的大城管格局。

（一）法律依据。我国《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为更好贯彻实施这一原则性的规定，国务院于二○○二年八月二十二日制定了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》国发〔2002〕17号文件，明确了相对集中行政处罚权的范围，即“实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。”四川省人民政府于二○○三年一月二

十日制定了《贯彻实施国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定的通知》川府发［2003］3号文件，对如何进一步推进相对集中处罚权作出了具体规定。

（二）外地经验。长期以来，湖南省岳阳市的城市管理处于“借法执法”、“执法无据”的被动局面，没有专门的法律法规是困扰城市管理和城管执法的最大难题，2006年9月，岳阳市人民政府制定了《岳阳市城市管理办法》,作为该市城市管理最基本的规范性文件，对市容和环境卫生管理、园林绿化管理、市政设施和城市道路管理、燃气管理、道路照明设施管理、公共客运管理等城市管理工作进行了规范，明确了市城管局是城市管理的行政主体，界定了该局12项行政许可项目，对妨碍城市管理、破坏城市基础设施等行为作出了具体的处罚规定，是城市管理的主要执法依据。另外，江苏省扬州市、湖南省衡阳市等也在此方面进行了大胆地探索。

(三)管理模式。区人民政府界定区城管局的行政责任主体，明确区城管局与公安、工商、建设、卫生、交通、城区街道办事处等部门的职责和管理范围，规范市容和环境卫生管理、园林绿化管理、市政设施和城市道路管理、燃气管理、道路照明设施管理、公共客运管理等城市管理工作。区城管局成立城市管理综合执法大队，负责主要街道的管理，并指派城市管理综合执法中队常驻街道办事处和重点集镇，接受区城管局、街道办事处或乡镇的双重领导，负责小街小巷和集镇的管理，以此形成城市管理主体合法、分工明确、责任落实、齐抓共管的大城管格局。（区十六届人大常委会第八次会议参阅材料）

第四篇：高职院校民主管理体制构建论文

摘要：文章从内外因角度分析了当前高职院校在落实党委领导下的校(院)长负责制、构建现代高校民主管理体制方面存在的问题及其原因；同时提出了要在坚持依法行政原则的基础上，转变观念、加强师资队伍建设、落实民主管理的各项措施，构建“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的现代高职院校管理体制。

关键词：依法治校；教授治学；民主监督；制度建设

我国《高等教育法》第39条明确规定，国家举办的高等学校实行党委领导下的校(院)长负责制。多年以来，我国许多高等学校，特别是本科院校，在落实《高等教育法》的相关规定、依法办学的实践中，形成了“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的现代高校管理体制。尽管在实践这一体制的过程中，各个学校理解不完全一致、建设思路各有侧重，但是在高等学校管理机构和制度的基本架构上是相近的。20世纪90年代中期以来，随着高等职业教育在我国快速发展并日益成为高等教育的重要组成部分，对高职院校管理体制建设的探索成为高等职业教育研究领域的一个重要内容。

一、高职院校落实教授治学、实施民主管理的现状及其原因

我国的高职院校大多数从中等职业学校、职业高中和技校升格而来，在过去几年的发展中，高职院校把大部分注意力放到了扩张规模和改善办学条件等外延发展领域，对管理体制的研究和探索相对不足。从实践层面上来看，多数高职院校将领导体制改革的目光主要聚焦在落实党委领导下的院长负责制上，多数学校结合各自实际，制定了党委、行政议事规则、议事程序等与高等教育接轨的制度，从领导体制上实现了中职向高职的转轨。但是在落实教授治学、民主管理方面仍处于起步和摸索阶段，究其原因，主要有以下几个方面：

首先是思想认识上不到位。如前所述，高职院校大多数脱胎于中专、职高、技校。高职院校的领导层多数也是从这类学校而来，在此之前，他们几乎没有从事高等学校管理的经验和经历；尽管学校从办学层次上得到了提升，但长期以来形成的行政权力绝对控制的办学理念和管理观念没有得到根本的改变。在实践中，高职院校往往忽视了教授治学和民主管理的制度建设，体现民主管理的教职工代表大会制度往往局限于知情权、表达权，而没有真正落实到参与权和监督权上；学术委员会、教学委员会、职称评审委员会等学术机构在人员组成上往往与行政领导组成人员大面积重叠，以致于行政权力侵犯甚至取代学术权力的情形时有发生。

其次是客观条件限制。从实际操作层面来看，教授治学要在高职院校中得到实现，除了学校要通过各种制度来构建合理的教授治学机制、限制行政权力的扩张之外，还要求高职院校本身有较为庞大的教授群体的存在。而高职院校的师资队伍数量不足、质量不高、结构不合理的现象比较普遍，现有的大多数教授、副教授也跟学校领导层一样，多数是从原来的中职学校转变而来。一方面，教授本身习惯了受制于行政权力的支配，缺乏管理意识；另一方面，教授的缺乏，特别是在学术领域具有一定地位的知名教授的缺乏，在很大程度上削弱了教授在科研、学术管理领域的发言权。

再次是教育行政主管部门导向不明确。不可否认的是，高职院校发展初期，教育行政管理部门对高职院校的引导、要求主要集中在办学规模的扩张和办学层次的提升；近年来国家和各省先后启动的示范性高等职业院校建设，又侧重于对人才培养模式的改革与创新以及专业和课程等内涵建设的评价。教育行政管理部门没有把对高职院校管理体制、机制的研究和探索，放到一个相对突出的位置。因此，近年来高职院校在办学条件得到较快改善和办学水平得到较大提升的同时，在管理体制改革方面成效不大。

二、对贯彻依法治校理念，落实教授治学、民主管理的几点建议

要建设高水平的、人民满意的高等职业教育，必然要依托于比较完善和稳定的高职院校管理体制。可以预见，不管是高职教育的外延扩张，还是以示范性高职院校建设为引领的内涵建设，在不久的将来，都将触及高职院校管理体制建设这一关系到整个高等职业教育长远发展的根本性问题。而要在高职院校贯彻依法治校理念，落实教授治学、民主管理的具体制度，就要注意以下几个方面的问题：

(一)要转变观念，正确处理好党委领导、院长负责与教授治学、民主管理之间的关系

高等职业教育是我国高等教育的一个类型，这一认识在近期教育部高职教育管理体制的调整中得到了进一步明确。因此，高职院校必须遵守《高等教育法》的相关规定，妥善处理好党委领导、院长负责与教授治学、民主管理之间的关系。“党委领导”就是要坚持党委对学校的政治领导、思想领导和组织领导；“院长负责”是指院长要在党委的统一领导下对学校教学、科研和行政管理等工作“全面负责”；“教授治学”则主要是指教授作为一个群体参与学术事务的决策和管理，即所谓的治专业(在本科高校表述为治学科)、治学术、治教学、治学风；“民主管理”则是指切实保障教职工依托教代会这一组织，实现对学校管理和学校事务的知情权、表达权、参与权和监督权。

一是要坚持党委领导的核心作用。这是有中国特色的高等学校管理体制的根本前提，是坚持高等学校办学社会主义方向的根本保证。高职院校党委的领导核心作用，主要体现在党委总揽学校改革与发展的全局，协调各个方面，统一领导学校的工作，即把好方向、出好主意、用好干部、抓好大事。同时，党委对学校的领导是建立在民主集中制基础上的集体领导，重大问题的决策权属于党委集体，应在党委会范围内充分酝酿、讨论的基础上，形成集中统一的意见。只有如此，才能稳定党委在高校的核心领导地位、保证党委决策的准确、科学，使班子形成正确的决策。

二是要尊重院长对行政事务独立负责的权力。院长是高职院校管理体系中的关键环节，起着贯彻执行党委集体意志、全面管理学校事务的重要作用。在多数高职学院中，院长往往本身也是党员，是党委集体的重要成员。因此，在实践过程中，党委要在抓大局、把方向的同时，注意尊重院长对行政事务独立负责的权力，支持院长在法律、法规和学院规章制度范围内依法独立行使职权。在由党外人士担任院长的高职学院中，党委在重大事务的决策过程中，也要注意征求和尊重院长的意见，涉及行政重大问题决策时应协商一致。

三是要充分认识到教授治学对建立现代大学管理体制的重大意义。高职院校是高素质技能型人才的培养基地，是知识分子和图书信息资料的聚集之地。是社会的人才、知识、信息中心。在这个环境中的成员具有较高的文化素养和较强的主体意识，尊重“教授治学”是保证学术标准得以贯彻、高职院校专业建设得以发展、人才培养水平不断提高、学术人员的权益得以保证的前提。尊重教授在学术问题上的权力，不是不要党的领导，也不会削弱党的领导。知识分子是工人阶级的一部分，许多教授本身也是党员，尊重他们的地位、重视他们的作用、发挥他们的作用，不是不讲政治、不要党的领导，而是要探索如何通过“教授治学”来加强和改善党的领导，协调和平衡高职院校的政治权力、行政权力与学术权力三者之间的关系。

四是要充分发挥民主管理、民主监督体制的作用。民主管理是高职院校实行科学管理的一条基本原则，是民主政治建设的一项重要措施。高职院校办学时间往往都不长，在学院建设和教学改革、人才培养模式构建等重大决策中，高度重视学术委员会、教学委员会等各类专家团体的咨询作用，重视教职工代表大会等各种民主管理机构的建议、决策、监督作用，对于充分发扬学院内的政治民主、学术民主、管理民主，实现学院重大决策的科学化、民主化和现代化有重大意义。同时，充分发挥民主管理、民主监督体制的作用，还要注意处理好民主管理和院长对行政事务独立负责的关系，院长要通过教职工代表大会等形式，定期向学院教职工汇报工作、就重大问题征求意见。教代会也要支持院长独立行使职权、维护院长的权威。

(二)要加强师资队伍建设

如前所述，教授治学在高职院校的实践遇到诸多困难的一个重要原因就是教授群体自身的“治学能力”有欠缺，在拥有高级职称的教师比例较低，特别是有正高职称的教师稀少的情形下，由于受到传统官本位观念影响，许多教授“学而优则仕”，实际上已经脱离了教学、科研岗位，转而从事行政管理岗位；现有的教授中，也存在学术水平不高，特别是在自己的学科领域有一定地位和发言权的教授极度稀缺的情况；有少部分人，甚至存在学术道德失范的现象，客观上使得教授治学在高职学院缺乏说服力和权威性。为此，要从增加高级职称教师数量、提高学术水平、规范学术道德等多个方面人手，大力加强高职院校师资队伍建设，提高教授的“治学”能力。加强师资队伍建设是高职院校落实教授治学的需要。教授治学即高职院校学术权力的来源即在于教授本身对高等职业教育教学规律、专业建设的理解与认知的科学性。因此，教授群体本身的学术水平大大制约了教授治学的实现程度和实现水平。在现有师资队伍基础上，通过培养与引进相结合的方式，提高师资队伍的水平，改善师资队伍的职称结构、年龄结构、知识结构，克服教授群体规模较小、与行政管理队伍交叉重叠、学术水平不高等种种不利于教授治学实现的障碍，使得高职院校的学术委员会、专业建设委员会、教学委员会等专家治学组织在机构设置上相对独立于行政机构，在治学动机上相对超脱于行政机构，在治学水平上体现更强的专业性、科学性。

加强师资队伍建设是高职院校强化民主管理的需要。高校作为社会的人才、知识、信息中心，孕育了独特的文化特质。高校教师因其具有较高的文化素养、较强的主体意识和独立的思辨能力，在实践中比较容易形成理性、客观的判断和民主意识，具有较好的落实民主管理体制的基础。而高职院校由于发展基础等种种历史、现实因素的影响，教职工群体往往习惯于行政权力的支配，缺乏客观、独立的民主意识。因此，在高职院校民主管理进程中，师资队伍思辨能力、民主意识的培育与民主管理各项制度的建设同等重要，应当作为师资队伍建设的一个重要方面来抓。

(三)要建立制度、健全组织，保障教授治学、民主管理的目标得以实现

实现党委领导下的院长治校、教授治学的民主管理体制，归根结底要依靠建立各种教授治学、民主管理的规章制度、健全和完善各种形式的管理机构来实现。

一是要完善学院职工代表大会制度，建章立制。要明确教代会的工作内容、工作程序、职权范围、组织制度、组织机构等各个方面的内容，使教代会制度创新有新的突破；创新提案工作方式，提案工作委员会要经常性开展工作，采取召开座谈会、重点考察、参与论证等形式，认真做好提案工作；建立教代会代表巡视制度和听证制度，在教代会闭会期间，组织代表就教代会决议的执行情况、学院重点项目建设情况等进行必要的巡视，对发现的问题，可以进行质询，对于教代会代表的质询案，有关职能部门必须及时、公开予以答复；对学校重大决策、管理制度的制定和涉及教职工切身利益的重大问题参与听证，并向教代会负责和报告工作，真正实现教职工知情权、表达权、参与权和监督权。

二是要在有条件的系部，积极试行系一级的二级教代会制度，人数较少的系部要落实教师大会制度。要参照学院教代会的工作内容、工作程序、职权范围、组织制度、组织机构等组建系部教职工代表大会制度或教师大会制度，扩大基层一线教师和普通教职工代表的比例，系部党政领导班子要定期向系部教职工代表大会或教师大会报告工作，对教代会代表和教师依规定提出的质询、询问，要及时、公开地予以答复，切实维护广大教职工参与选举、参与决策、参与管理、参与监督的权利。

三是要完善高职院校学术委员会、教学委员会、职称评审委员会的组织和工作制度，合理界定行政权力和学术权力的范畴。具体到高职学院的办学过程中，要在坚持党委统一领导、坚持社会主义办学方向的前提下，支持院长集中精力抓学校管理，如参与教学资源的整合、教学条件的改进等事务；切实保障学术委员会、教学委员会、职称评审委员会等教授治学机构在科研项目申报、科研成果认定、教改项目申报、教改成果认定、教学改革目标方向的制定、职称评审等学术问题上的决定权。

在学术委员会、教学委员会、职称评审委员会等教授治学机构的人员安排上，要尽量减少单纯从事行政管理人员的比重，逐步增大普通教授委员的比重，以更好地协调学术权力与行政权力之间的关系，避免行政权力侵犯、取代学术权力，提高决策的科学化、民主化，减少决策失误，提高决策效率，降低决策成本。

四是要逐步在系部推行教授委员会和教学委员会制度。制定系部教授委员会和教学委员会章程，严格界定系部行政权力和学术权力的范围，保证系部教授委员会和教学委员会在专业建设、课程建设、教学改革以及教学、科研成果认定、职称申报推荐等学术领域的决定权。严格控制不从事教学岗位的行政领导在系部教授委员会和教学委员会成员中的比例，以最大限度地保障学术自由和学术自治。

五是要完善和丰富高职院校教授治学机构和制度。要探索建立高职院校人事工作教授委员会制度和财务工作教授委员会制度。对学院人才引进、聘用聘任、师资队伍建设、预算管理、经费管理、会计核算及内部控制、基建工程、重要设备采购等相关工作和制度进行审议和提供科学咨询意见。在条件成熟的时候，适时建立学院层面的教授委员会制度，整合学院教授治学机构在科研、教学、专业建设、课程建设、重要人才引进、师资队伍建设等学术问题上的决策权力。

六是要建设科学完善的监督机制。要构建以纪委、监察、审计、教代会等各种职能机构为主体的监督机制，落实院务公开制度。要在制度上明确上述各个机构的职权范围和权限，明确其行使权力的程序，便于各个机构开展工作。院务公开是高职院校内教职工和各种组织行使监督权的前提条件。要以制度形式规定院务公开的内容、程序、形式、覆盖面；以学院的主要工作、重大决策以及教职工最关心的热点问题和难点问题为重点，进行全面公开；要完善领导机制和工作机制，明确行政职能部门在院务公开中的义务和责任，清晰界定纪检、工会等部门的职责；要建立院务公开评议制度，由纪检监察部门牵头，组织教职工对院务公开进行民主评议，并将评议结果向学院党委和行政进行反馈，促进院务公开工作有序开展；要正确处理教代会与院务公开关系，使两者在公开内容和渠道、对象和方式、享有的权力有所侧重，互相补充。

总体来看，对高职院校落实“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的民主管理体制建设的思考，还是一个新的命题。特别是如何真正实施“教授治学”、“民主管理”，落实学术权力在高等职业教育教学、科研、专业建设等工作中的主导地位和作用，落实教职工在学院重大工作中的决策、咨询、建议和监督作用，形成科学决策、民主监督的氛围，推动高等职业院校健康、和谐发展，还需要在今后的管理实践中不断探索完善。

第五篇：构建新型社区管理体制的思考

关于构建新型社区管理体制的思考

从逻辑角度来说，构建中国城市新型社区管理体制，首先应该解决构建什么和怎样构建等基本思路问题。本节就此作一些探讨。

一、新型社区管理体制的主要特征

根据已经显露的端倪和经济社会发展的基本走向，笔者认为，我国城市新型社区管理体制应该是以基层法定社区为载体，多元管理主体相统一，多元管理手段相结合的基层社区管理体制。其基本特征主要有：

1．基层法定社区管理是城市基层社会管理的主体模式

正如前面所分析的那样，我国城市传统管理体制的主体模式是单位管理，此是计划经济体制的产物。在市场经济条件下，城市基层社会管理的主体模式不可能再是单位管理，应该是基层法定社区管理。这是由经济社会变革所决定的。经济转轨、社会转型使基层法定社区越来越成为社会管理的最基本载体。笔者依据相关统计资料粗略估算，目前，就全国大多数城市而言，主要依靠基层法定社区组织来管理服务的成年市民已占其成年市民总数的60%以上，而主要依靠工作单位来管理服务的成年市民已降至总数的1/3乃至更少。即便对于国有、集体企事业单位在职人员来说，由于传统单位体制的衰落，也促使他们从“单位人”向“社区人”、“社会人”转变。与此同时，越来越明显的居民利益社区化趋势客观上要求基层法定社区进一步发挥社会管理之基础载体的功能。

在肯定和认同社区管理是我国城市基层社会新型管理的主体模式的前提下，还应该看到，作为城市基层社会新型管理之最基本载体的应该是基层法定社区而非自然社区，应该是基层法定社区体系而非其中的某一环节。关于基层法定社区的含义，本书第一章已经论及。简单地说，它是在自然性社区基础上，出于社会管理需要而设置的具有明确边界和法定组织管理机构，且有一定法律地位的基层社区，是基层政权组织和基层群众性自治组织辖区共同体。这样的共同体所构成的社区体系之作为我国城市新型社会管理的最基本载体的必要性在于：它是由社会管理的操作性所决定的，因为社会管理是一种实际行动，是一种具体的操作过程，客观上要求其基本载体必须具有明确的地域范围和法定的组织管理机构；它是由社会管理的结构性所决定的，因为中国特色的基层社会管理是政府行政管理

和社区自我管理的有机统一，客观上要求其基本载体应该是基层政权组织和基层群众性自治组织辖区共同体的统一。

2．新型社区管理主体是以党和政府为主导，以群众性自治为主体的多元力量的有机统一

按照党中央提出的“整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的总要求，我国城市新型社区管理主体无疑是由多元力量所组成的。其中，中共党组织居于领导核心地位，发挥总榄全局、协调各方的作用，发挥领导群众性组织的作用，发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用。基层政府组织是新型社区管理主体系统中的主导力量，主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，尤其是社会管理和公共服务。但非社区管理的唯一主体。基层社区群众性组织（包括居民委员会、社区民间组织、业主委员会等等）是新型社区管理主体中的主体力量。充分发挥这些组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，充分发挥这些组织提供服务、反映诉求和规范行为的作用，积极支持这些组织协助政府做好公共服务和社会管理工作，是新型社区管理区别于单位管理体制的一个显著特征。有必要提及，由于历史因素和管理体制的影响，目前和今后一个时期，我国城市企事业单位和机关、团体仍然会通过管理职工发挥社会管理主体的一部分功能。从这个角度来说，它们也是基层社会管理主体系统的组成因素，只是不再充当社会管理的最基本主体的角色。

3.新型社区管理手段具有多元性

适应经济社会深刻变革与社区管理主体多元化、管理客体复杂化的发展趋势，我国城市新型社区管理手段是法律、道德、利益协调、社会保障、社会舆论等等手段的有机结合。其中，法律是最基本的管理手段，发挥着教育、威慑、惩罚作用。道德作为以善恶评价为中心的行为规范的总和，是一种非强制性的管理手段。它虽然没有法律那样的强制性，但对人们的行为具有更广泛、更普遍的约束力。它通过教育和舆论反复不断地对人们的行为做出是非、善恶、美丑、公正与偏私、高尚与卑鄙等评价，逐渐使其内化为人们的行为标准和价值观念，从而控制人们的思想和活动，维持社会安定有序。利益协调的重要性主要根源于利益主体多元化乃至利益过度分化的社会事实，这就决定了合理协调不同社会群体间的利益，引导群众以理性合法的形式表达利益要求，解决利益矛盾，建立健全社会利益协调机制，成为新型社区管理的重要手段和途径之一。与此相联系，社会化社会保障是新型社区管理所不可或缺的前提条件之一。尤其应该构建独立于企事业单位之外的社会化养老保障体系，以保障数千万离退休人员的生活需要；构建覆盖各类从业人员包括农民工的社会化保险体系，以适应市场经济发展和就业形式多样化的需要；构建以最低生活保障为基础，以专项救助为辅助的新型救助体系，以解决城市贫困人口的生活困难；构建社会公共福利服务体系，以提高广大市民群众的生活水平和生活质量，促进社会公平正义。由于改革开放以来居民群众的民主法制意识和思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，政治参与的积极性不断提高，由于大众传播媒介和互联网等信息传输载体迅速普及，人们受各种思想观念影响的渠道明显增多，程度明显加深，各种思想文化相互激荡，从而促使社会舆论在社区管理手段中的地位作用明显增强。特别是互联网的普及使舆论得以在很快时间内迅速形成，使社会公众自发形成的舆论对官方舆论构成了冲击和压力，使消极性舆论极易发挥对社会管理的负面作用。因此，积极引导社会舆论对社区管理和社会整合发挥促进作用，最大限度地控制其消极作用，是构建新型社区管理体制，促进社会和谐的一项最重要任务。