第一篇：失地农民社会保障的问题及其对策
失地农民社会保障的问题及其对策
作者：汪金敖 来源：湖南社会科学 添加日期：07年12月26日
土地是农民最基本的生活保障，是农民的命根子。虽然历来土地征用法规均有保证被征地农民生活水平不下降的原则要求，但按原用途补偿而不充分考虑农民现实生存和未来保障的现行制度，无法使失地农民生活得到长期和稳定可靠的保障。由于土地承载着农民的生产资料和生活保障的双重功能，一旦土地被征用，其生存和养老的保障尽失。同时由于失地农民中大部分文化和技能素质较低，缺乏竞争力，致使农民失地即失业。现有的一次性货币补偿标准低，无法解决失地农民的长远生计。失地农民问题直接影响到社会公平和安定，引起了党和政府的重视和社会广泛关注。
一、失地农民社会保障工作初见成效
为破解失地农民难题，促进湖南经济社会协调发展，省委、省政府从实际出发，求真务实，在做好失地农民社会保障工作方面进行了一系列的实践和探索，收到了初步成效。
1、失地农民得到了征地补偿和妥善安置。2005年3月，湖南省人民政府下发了《关于深化改革严格土地管理的意见》，对完善现行的征地补偿和安置制度提出了新要求、新思路；为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)文件精神，省政府出台《湖南省政府关于切实做好被征地农民生活保障工作的通知》；2004 年初，湖南省委、省政府领导班子给老百姓承诺年度实现8 大实事，其中第四条就有依法解决失地农民和城镇拆迁户的补偿、安置的内容：采取切实措施落实失地农民安置政策，确保征地补偿不低于法定标准，征地补偿费用不拖欠、不侵占、不挪用。
近年来失地农民社会保障受到了各级党委和政府的重视，一些经济发达市、州为解决失地农民的生活保障问题进行了大胆探索，长沙市失地农民绝大多数都得到了妥善安置。全市失地农民按政策兑现了征地补偿金，个人领取的征地补偿金总额达34154亿元；通过多种途径解决了失地农民住房，其中集中安置的22043户；最重要的是政府、企业、社区联合安排就业19482人、组织外出务工20728人、其他形式就业的17172人；此外有少量人员纳入城乡社会救助体系。
2、失地农民生活总体上得到了基本保障。目前，全省特困失地农民16万人中已有6万人被纳入城市最低生活保障范围，近2万人被列为农村低保对象，领取社保金人数达2万人，其他保障人数为6万人。同时，正在酝酿试点推广“征地补偿变养老保险”的征地保险模式，以保障失地农民生活。此外，商业保险也开始关注失地农民的保障问题。中国人寿湖南省分公司正在筹建“县域保险部”，将组合推出失地农民养老保险、拆迁户保险、务工人员保险、计划生育保险等涉农险种，大规模进军农业保险市场。省保险行业将积极与政府有关部门酝
酿推出“政府+ 保险公司+ 农民”的补偿金发放新模式，计划用1到2年时间，鼓励各家保险公司涉足农村保险，使县域保险保费力争达到整个保费收入的50%。
3、各级政府为失地农民提供了就业服务。湖南省劳动保障部门通过开展为失地农民“送政策、送培训、送项目、送服务”活动。大力实施“一帮一”就业援助，举办失地农民现场招聘会，开展有针对性的“订单式”培训，广辟就业渠道，帮助失地农民实现再就业，有效地提高了失地农民市场就业竞争能力。
二、失地农民社会保障体系建设存在的问题
湖南省失地农民社会保障工作取得了一定的成绩，但真正覆盖全省失地农民、适应失地农民特征的社会保障体系还没有建立，对失地农民社会保障还没有相应制度规范。调查分析主要存在以下缺陷。
1、思想认识上有缺陷。目前在失地农民社会保障建设问题上最大障碍是人们思想认识上的缺陷。首先是少数部门的领导对此认识模糊，甚至置失地农民利益于不顾，片面地静止地分析估算土地产出效益，对农民靠土地生存的依赖程度和对农民耕种土地——加工增值——发展养殖的土地产出链所产生的效益估计不足，进而对农民失地问题不予重视。其次是失地农民只顾眼前利益，对征地补偿费的处置缺少长远打算“，今朝有酒今朝醉”，对交纳社保款不主动。
2、制度建设上有缺陷。失地农民社会保障政策法规不健全、不配套，导致失地农民边缘化。1997 年以来，省政府办公厅、省劳动和社会保障厅及省民政厅下发了一系列文件，各地也就失地农民社会保障、最低生活保障中的具体问题做出了规定。但总的说来，湖南省农村社会保障体系尚未健全，仍存在劳动保障政策不完善、不配套的问题，存在农村社会养老保险政策、法规体系不健全，基金监管、运营不规范等难题。例如，农民失地后，本应列人城镇居民行列，其社会保障也应该与城镇居民并轨，但是，由于社会保障制度、政策、法规不健全，实施措施不配套，失地农民成了城镇与农村之间的无着落的边缘群体。特别是失地农民社会保障覆盖面窄、保障水平低、项目不全面。在普遍实行货币补偿后，失地农民一般自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇，从总体上看，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低。全省至今仅有6万失地农民参保，占全部失地农民的3%，绝大部分失地农民今后的生活没有保障。现在全国范围内试点推行的新型农村合作医疗制度，由政府组织，政府补助，补贴农民看大病，农民的负担稍轻点，但是失地农民已经失去了“农民”身份，不再具有享受新型农村合作医疗的资格。
3、资金供给上有缺陷。公共财力紧张，财政负担过重，投入失地农民社会保障的资金严重不足。据统计资料，湖南省社会保障资金严重短缺的问题越来越突出。1997年全省养老保险基金征缴和发放的理论收支差和实际收支差都为正，到1998年理论收支差为正，实际
收支差为负，到2001年都为负，差距越来越大。养老保险负担呈逐年加重之势，基金支撑能力逐年减弱，并形成巨额缺口。市县政府财政资金紧张，无力担负失地农民社会保障资金的支出。
4、培训制度上有缺陷。目前对失地农民的一般安置模式是征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。但失地农民由于知识水平、文化素质、科学技能等方面的差异，参与城市就业岗位的竞争始终处于劣势。而政府劳动保障部门对失地农民开展的职业介绍、职业培训、工作调研等方面，仍没有正常渠道的资金来源，从而严重制约了这项工作的正常开展。许多地方虽然举办了多种类型的失地农民职业技能就业培训班，由于财政投入培训资金严重不足，培训范围、形式有限，农民参加的积极性不高，效果也不是很明显，目前相当一部分失地农民处于失业和半失业状态。
5、管理体制上有缺陷。至今失地农民社会保障方面仍缺乏统一协调的管理机构。因管理体制、资金筹措、社保标准等方面的问题，失地农民的当地政府无力统筹解决失地农民社会保障问题。有不少地区失地农民的社会保障成了无人过问的工作，特别是失地农民集中的地方，将过去的村民委员会改为了居民委员会，而实际上成了“村不村”、“居不居”的空间地带，失地农民则成了边缘群体。
三、建立失地农民社会保障体系的对策建议
1、加速建立失地农民社会保障基金制度。为了保障失地农民的长远生存和发展，设立社会保障基金被证明是各国社会保障制度中较为成功的通行做法，设立失地农民社会保障基金有助于降低他们面临的风险，促进社会稳定发展。因此，必须多方面、多渠道筹集失地农民社会保障资金。建议把征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益作为失地农民社会保障基金的主要来源。根据湖南目前的现实，建立失地农民社会保障基金可行的资金来源可以开辟以下渠道。一是政府统筹。公共事业征用土地的，由政府从土地转用后所获取的巨额增值收益中，提出部分资金作为建立失地农民社会保障基金(包括养老、医疗、失业和最低生活保障)，另外由政府一次性足额支付补偿安置费(包括住房、生活补贴等等)。二是失地农民社会保障基金运营收入以及慈善机构的捐赠等。三是中央政府和地方政府为失地农民社会保障基金的财政拨款。四是农民自筹资金。农民自筹资金进入农民社保基金个人账户，采取量力而行、自愿存储的方式，并给予一定利率上的优惠。五是未来发展的一个重要方向——开征社会保障税。
根据国内发达省市的做法，建议湖南失地农民社会保障统筹基金筹集比例以下列标准为宜。从土地补偿费中按土地补偿费标准的30%筹集；从新增建设用地土地有偿使用费中按市级留存部分的20%筹集；从新菜地开发建设基金中按应征收的50%筹集；另外还可以从其他资金渠道中筹集。
2、加速建立失地农民就业培训制度。就业涉及失地农民的长远生计。因此，要积极引导失地农民就业和自主创业。对男60周岁、女55周岁以下至男女年满16周岁以上的失地农民，要通过市场服务和政策引导，将劳动力市场或专业市场推荐就业纳入城镇就业体系，享受城镇居民同等的就业服务，实行平等就业。并在政策上将失地农民视同国企下岗失业人员给予扶持，在税费减免、小额贷款、岗位和社保补贴等方面进行社会援助，鼓励他们就业再就业、自谋职业和创业，鼓励用人单位吸纳就业。
在失地农民社会保障基金筹集很难一步到位的情况下，抓好技能培训、促进就业是一件本小利大的好事。对此，要通过“阳光工程”抓好基础性培训，在权益维护、法律知识、城市生活、职业指导、就业观念等方面加强培训，为失地农民做好进城就业的准备；要通过“企业定向”抓好技能性培训。组织用人单位在失地农民中定向招聘，按用人单位的岗位需要组织定向技能培训，并通过考核发给《技能等级证书》。按上岗者交费、企业帮助、政府补贴的方法解决培训经费，提高失地农民的就业成功率；要通过社会力量抓好培训基地建设。充分利用技工学校、职业学校、成人教育中心等社会培训机构等资源，建立培训基地。通过培训促进失地农民就业。建立完全失地农民领取《再就业优惠证》制度，劳动保障部门优先安排其参加劳动技能培训，同等条件下优先推荐就业。组织失地无业农民免费培训。免费职业培训的经费采取土地收益提取一部分、政府安排一部分、失业保险基金按规定补助一部分的办法筹集。免费职业培训，由各级就业服务机构组织实施，各级各类职业技术学校承担培训任务。通过开展免费职业培训，帮助失地农民增强自主创业和自谋职业的能力，参与市场就业竞争。
开展失地无业农民再就业救助活动。对失地无业农民中的“4050”人员、夫妻双方无业而导致生活困难的农民以及单亲家庭抚养未成年子女的农民，各级党委、政府要组织社会各方面的力量，收集、开发就业岗位，协调、落实优惠政策，通过送政策、送岗位、送技能、送服务等措施，帮助就业困难的失地无业农民实现再就业。
3、加速建立失地农民社会保障管理机构。目前失地农民社会保障工作分别由国土资源部门、劳动和社会保障部门、民政部门、财政部门负责管理，同时涉及农口系统、信访等部门。具体到村组或者居民委员会来说，更是出现了乡镇不管、城市社区也不管的局面。不少基层干部和失地农民对此反映强烈，纷纷提出意见，迫切要求各级建立失地农民社会保障专门管理机构。第一，建议设立省、地(市)、县(市)三级失地农民社会保障管理机构。失地农民社会保障管理机构是组织实施失地农民社会保障制度的管理机构，包括行政管理、经费管理和监督管理等三个方面。根据我国社会保障组织体系现状，地方社会保险经办机构包括省、地(市)、县(市)三级，省级机构担负组织实施国家社会保险主要法规，指导全省失地农民社会保障经办机构开展社会保险基金的筹集、支付、管理、运营事务，组织实施社会保险的基础性、技术性、事务性和服务性工作。地市级机构担负组织指导和经办双重职能，县一级机构主要负责经办工作。省、地(市)、县(市)三级失地农民社会保障机构可从目前各级劳
动保障厅(局)所属的社会保险事业管理局(中心或处)中增设。为更好地为失地农民提供服务，各地可在乡镇一级设立劳动保障事务所，在村民委员会设立劳动保障工作站。失地农民社会保障的组织体系在职能分工上形成行政管理和业务管理相分离，业务管理与监督管理相分离。失地农民社会保障组织体系为政府主导型，经办机构隶属于主管行政部门，人员编制为事业编制，经费来源为财政拨款。第二，建议失地农民社会保障基金管理机构与经营机构应分开设置。前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。
4、加速建立失地农民社会保障基金监督管理机制。基金实行收支两条线管理，任何单位和个人不得侵占、挪用；各县区将建立健全被征地农民社会保障基金的财务、会计、统计和内部审计制度；失地农民社会保障基金要接受劳动保障、财政、审计、国土资源等部门的监督检查。失地农民社会保障基金的运营应依据国际经验并结合我国国情，将失地农民的社会保障资金交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值。为维护失地农民权益和保证社会保障资金安全有效运营，必须建立行政监管、法律监管和社会监管相结合的监督管理体制。一是加强行政监管。包括国土管理部门、劳动保障部门、民政部门的行政监管，财政部门的财务监管和审计部门的审计监管。二是法律监管。是指人民代表大会依照法律规定，对社会保障基金的运行情况进行监督检查。三是社会监管。主要是公众、社会团体和组织有权通过一定途径了解社会保障基金运行状况，并反映运行情况，协助政府部门处理相关问题。
5、加速建立失地农民权益保护的法律援助制度。失地农民是一个社会弱势群体，当他们的权益受到侵害时，往往没有能力运用行政救济途径所需的各种成本。“法律面前人人平等”的宪法原则首先要求失地农民的权益保护不能因经济状况而受到影响。这就要求建立社会保障体系时必须为失地农民提供法律援助。法律援助是社会弱者接近法律、实现其行政救济权的重要保障，它可以通过提供法律帮助的形式，以确保失地农民在其合法权益遭到侵害时具有平等的接近法律、寻求保护的能力。
当前，失地农民成为城镇劳动力的重要补充和城乡企业职工队伍的重要组成部分。因此，用人单位招用失地农民必须签订劳动合同，并严格履行合同规定条款，建立和谐稳定的劳资关系；健全适应农民工流动就业的社会保险制度。完善现行养老保险关系转移办法，使失地农民也能与城镇职工一样实现“不论你在那里干，养老保险接着算”；用人单位必须按规定给农民工办理社会保险，按时缴纳社会保险费，不得降低缴费门槛，损害失地农民的合法利益；用人单位必须按时支付农民工的工资，对无故拖欠和克扣农民工工资的行为，必须严厉处罚，确保农民工的工资按时足额支付；加大对非法职业介绍机构的打击力度。对从事坑蒙拐骗的非法职业介绍机构要坚决取缔和严厉打击，规范劳动力市场秩序。
第二篇：失地农民社会保障问题的对策及思考
失地农民社会保障问题的对策及思
考
失地农民社会保障问题的对策及思考2007-02-06 12:27:1
4有专家估计，全国目前失地农民的数量可能超过万人。改革开放的实践证明，农民只有循序地从土地上剥离出来，才能提高生活质量，才能加速我国现代化的步伐。从趋势上看，今后还会有数以万计的农民离开土地。但千百年来和土地唇齿相依的农民，却由此失去土地这条生存底线，生活保障成了一大忧患。因此，失地农民有理由希望和城里人一样获得工作机会、社会保障来支撑起未来的生活。但因历史及文化素质等多方面的原因，失地农民在社会上屡屡遭遇挫折，生存状态明显处于无助的弱势之中。针对当
前存在的问题，笔者提出以下对策及思考意见。
一、充分认识失地农民社会保障工作的紧迫性和重要性党在十六大中提出一个新的思路：解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。“城乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，提高农业的竞争力，为农村经济发展开拓新的空间，为农民增收开辟新的途径。要做到这些，就必须创造条件，让更多农民离开土地，从而在工业化、城市化的牵引下完成人口与资源的优化组合。因此，要充分提高认识：农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要。科学、合理地离开土地，不仅符合政府的愿望，也是多数农民的愿望和要求。城市化有利于农民富裕，而不是造成大批农民失地失业；有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。但在具体操作中也应认识到：农民失去土地之时，便是政府引导农民建立长久生活基础唯一的“历史性时刻”。土地是农
民的命根子，大量土地被征用后必须做好补偿工作。与此同时，要考虑到失地农民今后的经济来源和生活保障问题。土地补偿安置费是农民的“保命钱”，政府对村土地补偿款分配和使用的监管必须十分到位。各级政府要在思想上把失地农民的社会保障工作纳入经济发展的大环境中去考虑问题，要通过广播、电视等新闻媒体和各种灵活多样的形式，积极宣传保障失地农民基本生活的客观必然性和推动经济、社会发展的重大意义。
二、建立和完善土地征用中的配套制度，维护失地农民的合法权益要在大制度框架内解决失地农民的保障问题。一要尽快制定征地综合补偿标准办法。同地不同价、资金不到位、村集体滥用补偿费等等，是征地过程中最容易产生问题的关键环节。有关人士指出，这些问题的产生，是政府绕过市场以行政方式征地的必然结果。因此，在城镇规划区（含工业园区）内，凡国家建设需要
征用农村集体所有土地的，要根据不同地段、地类、人均耕地和经济发展水平等情况，划定区片，统一制定分片的“征地综合补偿标准”。要大力创新征地制度，淡化行政操作，强化市场引导，切实保护被征地农民的利益。《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前年平均产值的至倍，安置费为至倍。一方面，一些村镇补偿标准由于征地用途、耕地年均产值、计算倍数等不一样而相差悬殊；另外一方面，补偿标准制定过低，绝大多数农民不满意，是失地农民上访靠告状的最主要原因。因此，各地政府出台征地综合补偿标准办法迫在眉睫。二要进一步完善农村社会保险制度。要根据农民的需求、承受能力和目前条件，按分类分层保障原则扩大农村社会保险的覆盖面，并且相应提高参加社会保险费率的基数。要在完善农村养老保险管理办法的基础上，尽快把失地农民的医疗保险、生育保险等基本社保项目建立起来，保证失
地农民在工资福利、社会保险、劳动权益、劳动安全等方面享受与城镇职工同等待遇，并在逐步完善市场经济体制的过程中，使被征地农民养老保障制度并入城乡一体化的轨道。三要着手建立“征地调节资金”制度。各地政府可以考虑从历年土地出让金收入中一次性筹集一定资金，每年从土地出让金中再提取一定比例金额充实资金，多渠道筹措征地调节资金。这项资金主要用于统一垫付征地补偿费用，确保征地补偿费用及时足额到位，补助被征地农民的基本生活、劳动技能培训等。四要制定土地补偿积金管理制度，进一步完善村财务监督管理机制。要实行专款专用。土地补偿金属农村集体经济组织所有，要制定制度杜绝镇（街道）等其他任何单位截留或变相截留。征地补偿款分配混乱容易引发纠纷，一般村民对于村留下部分补偿款用于村道建设等集体公益性事业，或者发展壮大集体经济多半没有什么意见。但由于留村的征地补偿款份额较大，有的还没有建立规范的村务公开、财务公开制度，少数村干部依靠手中权力大肆挥霍失地农民的保命钱，有的干脆强取豪夺将集体资产收归自家囊中。因此，要制定约束机制及时把国家征地政策要求征用土地方案和征地补偿安置方案向农民公告，并将土地补偿费的数额、分配和参加基本生活保障的对象一并公开，防止征地补偿款被“村委会集体”滥用而产生不良后果。五要制定公平的农民工就业政策，构建符合城乡统筹就业要求的就业管理制度。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，彻底取消限制农村劳动力的就业歧视性政策，清理各种乱收费现象，使农民工与城镇职工享受同样的政治生活及社会保险待遇。要在就业安置中，大力鼓励用地单位和企业把合适的岗位优先安排给被征地农民，并建立使用被征地农民数量与用地规模挂钩的制度，规定进园区企业每使用一定亩数土地后，相应安排一定数量的被征地农民在本企业就
业，并签订年以上的劳动合同。六要制定规避投资风险制度。严格限制村级集体资产投资一般竞争性行业，对已经介入的要逐步从一般竞争性行业退出，努力实现资产的保值、增值。要鼓励土地连片征用，要求连片征用的土地按照项目落实情况分期开发和投入使用，不得抛荒闲置。
三、积极推行集体资产股份制改革，切实加强资产的经营管理各级政府要尊重农民集体对土地的所有权，准许农村集体经济组织以土地做股，使农村集体组织参与土地增殖收益的分配，长期分享土地的增殖收益，防止出现失去保障；工商业用地则应该实行租赁，由转让土地的农村集体组织向企业收取租赁费，用于解决失地农民长期保障的问题。
四、鼓励支持被征地农民自主择业、自主创业
制定和完善关于鼓励支持个体私营经济发展的政策，鼓励被征地农民通
过非全日制、临时性、季节性工作等灵活多样的形式实现就业，支持一时找不到就业门路的被征地农民发挥其农业生产技能，承包经营农业园区、基地等，继续从事种养业，不断发展产业连条，壮大镇村集体经济，使其向集约化方向发展。
五、大力开展农村劳动力转移培训，提高失地农民就业竞争能力充分调动全社会的力量，把劳动保障、农业、水利、科技、建设、社会团体等有关部门和行业现有的培训基地确定为农村劳动力转移培训机构，落实培训职责和任务，形成工作合力。同时，积极探索创立政府和农民携手合作、利益分享的机制，鼓励投资兴办民办培训机构。要定期开展形式多样、内容广泛的实用技术培训，提高被征地农民的就业竞争能力。
六、完善劳动力市场的建设，加强镇村劳动保障管理，做好失地农民的转移就业工作
在大的村要建立劳动保障服务点，乡镇、街道的就业服务重在及时、准确地提供岗位供求信息，降低农民外出就业成本，减少农民盲目流动性。各级劳动保障部门要根据企业用工需求，多渠道收集企业用工信息，按期举办劳动力就业洽谈会，促使农民有秩序地向二、三产业转移。制定计划，争取在一定时间内使新的已有的由农民转化而来的新市民在二、三产业就业，使其工资性收入达到当地农民人均纯收入的７５％以上。
总之，在对被征地农民的安置问题上要实行货币安置、留地安置、就业安置等积极的保障政策，通过三管齐下，全方位保障失地农民的利益，使农村经济尽快融入市场经济发展的良性轨道。
第三篇：城市化背景下西藏失地农民社会保障问题及对策
城市化背景下西藏失地农民社会保障问题及对策
——以拉萨市堆龙德庆县柳村为例
摘要城市化是人类文明进步的必然趋势，也是我国现代化的一大战略，是解决三农问题的根本出路之一。在城市化的过程中，由于基础设施建设、城市住房等非农用地需求的增加，必然造成一定数量的农民失去土地。由于征地制度的设计不合理，对被征地农民的安置办法单
一、安置费用低加上社会保障制度的不健全等原因，失地农民的劳动就业、社会保障等问题都没有解决好。只有改革现有的土地征用制度，建立健全失地农民的社会保障制度，才能妥善解决农民失地问题。之中西藏也不例外，西藏的部分农牧民为青藏铁路建设和城市化发展献出了他们最宝贵和赖以生存的基本生产资料即土地或草场,成为失地或无地农牧民.本文以因拉萨火车站的建设和柳梧新区建设而土地被征用的拉萨市堆龙德庆县柳梧乡柳梧村为例,分析了青藏铁路通车对柳梧村失地农牧民的影响,并对西藏失地农牧民的就业及可持续发展问题进行了初步探讨。
关键词 城市化 失地农民社会保障
一 拉萨市堆龙县柳乡城市建设失地农民现状
（一）柳乡城市建设失地农民现状描述
柳梧乡是位于拉萨市堆龙德庆县，是青藏铁路最重要的火车站——拉萨车站所在地，是以农牧业结构为基础的一个乡镇，全乡下辖4个行政村，即：达东村、德阳村、桑达村，桑达村为乡政府所在地，与拉萨市区约有13公里路程。全乡共有22个自然村，4所小学。据村调查，全村居民445户，约为1565人，其中1561人是藏族，其他4人是汉族(其中3人是四川人，因与村里的藏族女孩结婚而入赘)。因拉萨火车站和新区建设，柳梧村土地被大量征用。全村原有土地面积5368.78亩，其中被铁路建设征用1870.45亩，被新区建设征用2820.2亩，目前全村仅剩678.13亩土地。柳梧村分为由于火车站建设搬迁的柳梧新村和原来的老村。我调查的主要对象是因火车站建设而搬迁的柳梧新村作为调研对象，柳梧新村共129户、502人，原土地面积为1784.43亩，其中被铁路建设征用1615.92亩，被新区建设征用168.5亩。目前所有土地被铁路和新区建设征用，已经没有土地。
（二）失地农民的劳动就业和社会保障状况
一是按照相关规定对失地农民进行合理的土地补偿。因开发区享受国家的优惠政策，按照《中
华人民共和国土地法》规定，需上缴上级土地行政主管部门的资金全部返还，直接兑现给农民。同时，对
每户每亩地的提留资金留于村委会发展第三产业，壮大集体经济。
二是对当年的地上附着物实行青苗补偿费，最大限度满足农民利益。
三是建立健全失地农民的社会保障机制。保障资金将由政府、农民集体组织、安置补偿费中共同出资筹集。在最低生活保障方面，对无地、少地的农民实行城镇人口低保制度；对耕地占用人均不足0.6亩的农民，收入城镇户籍，并享受一定数量的差额低保补助；在养老保障方面，将建立农民养老保障制度，按照“财政拿一点、村集体补一点、个人缴一点”的办法，落实失地农民基本生活保障资金；在医疗保障方面，实行农村新型合作医疗制度。建立完善以农民大病为主，政府推动、个人参与的新型农村合作医疗制度。
四 是建立失地农民的再就业培训机制。堆龙德庆县为切实解决失地农民的工作问题，详细统计劳力，由市、县两级政府协调安排，职能部门付诸实施，组织劳动力向工厂、城市、建设工地等方面有序转移；在引进工业项目时附加安置失地农民的条款。
五是提供优惠政策，加大扶持力度。部分失地农民土地被征用后，有意自谋职业或发展养殖业，但苦于没有资金，为此，为自愿学习驾驶等技术的失地农民，政府出面与有关职能部门协调，减半收费培训各类技术；由县政府投资扶持失地农民从事种养殖业，对饲养优质奶牛的农户每头奶牛补助600元，对种植蔬菜的农户每亩补贴2000 元；政府对失地农民贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策，尤其是放宽了信贷条件，降低了贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产，提高“造血”功能，增加农民收入。
六是合理规划，加快社区建设，引导失地农民住宅向公路沿线、集中村转移。对搬迁户的民房改造，实行地方各级政府、援藏地区两级资金配套；实行统一管理，专门成立新区管理委员会，对小区实行日常综合管理；加强新区配套设施建设，改善文化生活。、现在，开发区整天机器轰鸣，建设场景热火朝天。总投资9311 万元、建筑面积达78121.93平
方米，配套齐全的江苏省小康示范村、岗德林、和平路新村已投入使用，成为搬迁农户的乐园和拉贡公路、和平路上一道亮丽的风景。
（三）造成农民失地的原因分析
（一）城市化和市场化。城市化是人类社会进步的必然趋势，是衡量一个国家现代化水平的重要标志。从历史上看，任何国家的现代化无不伴随着农村的城镇化以及大量农业人口和土地的分离。英国历史上的著名的圈地运动就是一个典型的例子，正是由于圈地运动造成的大量失地农民为后来的工业革命提供了大量自由劳动力。可以说，没有圈地运动就很难出现工业革命，也就没有英国现代经济制度。[2]一方面，大工业的建立迫切需要大量的自由劳动力；另一方面，农业生产力的提高和现代农业的发展也无法容纳原来庞大的农业劳动人口。这样，必然使得广大农民与土地分离，流向城市自由劳动力市场，从而加速城市化和市场化的进程。
（二）征地制度的设计不合理，导致征地的程序不民主，漠视农民的意志。我国《宪法》第十条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。赋予国家征用土地的权力，“任何组织或者个人不得侵占，买卖，出租或者以其他形式非法转让土地”。《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地”，规定农村土地转化为建设用地，必须通过国家征收。本来，只有农民和村集体才是农村集体土地的所有者，享有对土地的占有、使用和转让等处置权，可以买卖土地。但是这一规定使得在事实上只有国家才是买卖土地的合法主体，农民和农民利益代表者的村集体却无权享有对土地买卖处置权，农民无权作为卖方与购买土地的买方处于平等的谈判和签订契约的市场主体地位上，无论是公用事业用地，还是商业用地，都必须先由国家征收变为国有土地之后，由国家作为市场主体与开发商谈判土地交易合同。《土地管理法》第四十七条规定“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”，政府通过低价补偿或强制征地之后,凭借自己对城市建设用地市场(一级市场)的垄断地位,采取拍卖、协议等方式将土地使用权有偿出让、转让给土地使用者。但征收后转让所得却远远高于补偿价格，政府可以获得垄断利益，并长久形成制度租金。据农业和国土资源有关专家测算，改革开放以来国家通过征地的剪刀差从农民身上取走了近5万亿元。这些巨额收益悉归政府所有，对于农民极不公平。在巨额利益驱动下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“与民争利”之实，低价征之于民，高价卖之于商，既违背了《宪法》和《土地管理法》为公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府与农民之间的矛盾。但目前还没有一种法律能为农民土地提供有力的保护，使土地集体所有权能够成为农民对抗政府滥用职权，维护自己合法利益的保障。
（三）安置办法单一，补偿费用低，且支付方式不合理。目前对于失地农民的安置多是采用一次性的货币支付，只是保证农民失去土地后几年以内生计的货币发放，而对于失地农民的居住安顿、再就业等问题，却极少考虑。在补偿的标准上，根据1998年重新修订的《土地管理法》及其配套的《土地管理法实施条例》，规定对征地一律按照土地的原用途给予补偿，只是对农民原来在土地上从事生产收益的补偿，完全没有考虑到土地的非农化价值以及土地非农化后级差收益的增值。征用土地的补偿包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。现行法律规定的征地补偿标准是按照产值倍数来计算，法律规定为高限产值的16倍，最高不超过30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理办法实施条例》规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，而不是直接归农民。这一规定实际是将村民作为集体成员所享有的土地收益权收归了集体经济组织，在实际操作中往往为乡村两级干部贪污、浪费、挪用土地补偿费提供了方便，为基层组织通过参与征地谋取利益提供了动力。
（四）城乡二元体制下的社会保障制度不健全，使得失地农民成为“网”外人。长期以来我国实行的是城乡二元的社会体制，这一体制构成了失地农民享受社会保障的制度障碍。城乡二元的社会结构制度以严格限制农业人口向非农业人口转变、农村人口向城市流动的严格的户籍制度为特点，在劳动就业、社会保障、义务教育、户籍管理等方面构成了城乡之间难以逾越的障碍。目前，在城市居民中已基本建立了失业、医疗和养老保险等社会保障制度，实现了“应保尽保”的城市居民最低生活保障制度，但这一制度并没有惠及广大的失地农民。如1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用范围仅仅限于城市居民，而将广大的农民排除在最低生活保障范围之外。失地农民是不同于“农民”（纯粹意义上的农民）又有别于城市居民的边缘性群体。他们已经不再享有土地保障，也不能和城市居民一样享有最低生活保障。
（四）当前面临的主要问题 土地是我国大多数农民安身立命的基础，是农民就业、养老的最基本、最可靠的保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了最基本生存保障，相当部分失地农民一夜之间成为失地又失业的新的困难群体。当前失地农民的问题主要表现为“四难”：
一是失地农民就业难。要切实保障被征地农民的基本生活，根本的出路在于就业，而农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城市发展带来的商机来经商办企业外，由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，除了从事农业生产活动外，其它工作岗位在竞争中几乎处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，尤为突出，虽然他们过去是农业生产的能手，但缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，现在土地没有了，年龄又偏大，为不至于呆在家吃闲饭，大多数只能就业于加工业、建筑业、运输业、环卫、保安等强体力劳动岗位，收入少且不稳定，还受到歧视和不公正待遇，即所谓的“同工不同酬”，不少人即便占时有被安置就业，由于多种原因，往往成为优先下岗的对象，在就业方面明显处于劣势地位。二是失地农民生活难。由于失地农民就业状况不容乐观，基本生活也就无法保障。虽然从短期看，一次性安置费能维持一时期的生计，实际生活水平不至于明显下降，但必竟不是长久之计，一次性安置补助费用远不能取代土地所具有的“最后的保障”的社会功能。随着安置费用逐渐用完，很容易造成生活无着落，陷入困境。调查发现，失地农民中，经济收入丰厚，生活水平较失地前提高的不足
10％；有稳定经济收入，没有因失地影响基本生活的占30％；而占60％的失地农民因经济收入无来源，生活处于十分困难的境地，生活水平呈不断下降趋势。除原来少数以二、三产业为主的农户收入变化不明显外，其他以农业为主的农户，因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决，农民获得的征地补偿少于土地带来的农业与副业的收入，收入明显下降，而失地后农民生活消费支出却有所增长，造成失地农民生活水平明显下降。
三是失地农民的保障难。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障出现了后顾之忧。而目前普遍实行的货币补偿办法没有很好地解决这一问题。首先，一次性货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，并没有与社会保障制度同步衔接；其次，由于社会保障门槛较高，现行征地价格满足不了建立失地农民养老保障制度的需要，一次性货币补偿金直接发到失地农民手中，随着领取的一次性补偿金逐步用完，失地农民社会保障问题突现出来。目前，失地农民的社会保障覆盖面窄、保障水平低，自谋出路的农民参加社会保险少，而医疗和失业保险的参保率就更低，特别是老年人、病残人等弱势群体，养老保障已成为迫切需要解决的问题。
四是失地农民发展难。随着我国工业化、城市化步伐的加快，大规模、快节奏的征地而引发的“失地综合证”，对失地农民的生产生活冲击很大，引发农民“厌农”情绪。部分农民还存在着“高不成低不就”的就业观念，依靠有限的补偿费和“房租经济”坐吃山空，对今后的生活缺乏信心和长远打算，失去了重新创业的勇气和拼搏精神。表现出好逸恶劳、游手好闲、听天由命的低落情绪，甚至赌博。
（五）解决农民失地问题的对策
从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，做到既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，给失地农民以妥善的安置。
（一）改革现有土地征用制度
第一，控制农业用地转为非农业用途，将经营性用地与公益性用地分开，缩小政府征地范围。为了保护耕地，中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，其宏观目标是防止耕地总量降至最低警戒水平以下。“基本农田”，即国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需要，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，未经国务院批准，不得转为他用。但是，中国现在的土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府行政命令代替市场机制。按照有关法规，农业用地转变为建设用地，必须由政府征用转变为国有土地后再出让使用权。随着工业化城市化的加速发展，大量的农业用地转化为建设用地，如果所有建设用地全部采取征用方式转变为国家所有，也就意味着要由政府承担失地农民的社会保障。这不仅增加了政府的压力，而且也难免出现大量的盈利性项目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我们应把经营性用地与公益性用地分开，公益性用地可以启动国家征地权，经营性项目用地不得启动国家征地权，这样就必然会缩小政府征地范围，也可一定程度上遏制耕地减少的趋势。
第二，明确土地的集体所有权，让农民代表成为委托人。从法理上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。然而就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。集体经济组织只有土地的占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。集体土地必须首先转化为国有，才可以进入土地市场，用于非农业用途。但是，由集体土地转变为国家土地的过程，绝不是一个简单的行政过程，而是一个复杂的财产权利交易过程，是国家和土地集体所有者之间的市场合约行为。所以，首先必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。必须让作为集体每一分子的农民享有对集体土地的所有权，给其以产权主体的地位，通过村民代表大会对涉及土地重大变革和切身利益的集体土地用途、征地赔偿、征地款用途等进行决策。其次，土地的产权明确之后，还要让农民在他们当中通过民主选举，选出自己信任的代表来代理他们行使关于经营、出售土地所有权的事项。因为农民集体代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉过程中会全力听取农民的要求和建议，为集体利益着想。农民可以在征收土地的过程中，主动要求提供目前或附近地区的土地市场价格、以及未来可能的价值来确定出让土地所有权的价格。这样就让农民直接参与到和政府的交易中来，真正成为这项交易事项的委托人，而避免了由于代理人的错位，导致地方政府为自身利益着想产生由于业绩和权利驱使的权力寻租的发生。
第三，改变以土地的原用途为标准的补偿方式，提高补偿标准，改善安置方式。按照我国的法律规定，征地补偿费并不是按照土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按照土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有体现土地市场的供需状况，不符合市场经济规律。为了切实保护农民耕地，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民的利益为代价降低建设成本。给农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。现行征地补偿费中国家和集体截流的太多，个人的比例太少，应适当提高征地补偿费中个人的补偿比例。另外，还要考虑到其补偿是否能产生持续性的保障功能，现行的一次性补偿措施有时不但不能保障失地农民今后的基本生活，有些地区甚至连刚刚失去土地的安置问题都得不到解决。因此，还可以尝试改变一次性补偿的手段，采用连续性按损失程度补偿。例如，可以从土地征收后的经营性收益中拿出一部分作为红利或直接分配给失地农民或注入其社保账户。高补偿和高保障可以激励农民积极配合征收过程，大大减少社会矛盾。
（二）建立健全农民的教育培训和再就业机制。
其一 对进城入镇失地农民的教育培训保障 主要包含四大块：一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。这样才能够保证其将来作为新市民的竞争力。二是对失地农民的职业技能培训。目前，失地农民的再就业面临两方面的困难：就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业能力已成为当务之急。加强教育培训，首先应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系；其次是各级财政应拨出专款，建立农民职业技术培训专项资金，以党校、职工校、乡职业教育中心和农技推广中心、乡村成人学校等为载体，建立培训基地，充分利用公共财政资源，开展免费培训。三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训。四是把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系。其二，在引导失地农民就业方面，政府可以在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶植失地农民发展生产。失地农民如申请个体工商经营，各部门要简化手续，并保证其在一定年限内享受城镇下岗职工的税费待遇。
（三）建立失地农民社会保障制度。从长远看，农民失地后，建立健全失地农民的社会保障机制，以解决农民的养老、医疗等问题才是保障失地农民权益的治本之策。
其一，建立失地农民的最低生活保障制度。最低生活保障是一个公民应该享有的最基本权利，在农民失去其最基本的生活保障——土地之后，就应该将其转为城市居民，纳入城市居民社会保障体系，和城市居民一样有机会享受最低生活保障。其二，建立医疗、养老社会保障机制。应逐步消除造成失地农民问题的城乡二元结构制度，尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，切实改变农村人口与城市居民社会权益不对等的局面。由于失地农民受教育程度一般较低，在就业和社会竞争力上处于弱势地位。在操作上，政府应当从土地补偿金和土地征收后的经营性收益中拿出一部分注入失地农民的就业、养老保障基金账户。此外，政府也应从土地补偿费中列支部分资金，依托集体经济组织和社区，通过合作医疗、统筹医疗等形式，建立医疗保险、医疗救助制度，帮助失地农民解决看病难、住院贵的问题。结束语农民失地问题已成为威胁社会安全稳定的重大隐患。必须改革现有土地征用制度，解决失业农民的就业和社会保障问题，使农村人口非农化和就业的非农化同时实现，农村人口向城市的空间转移和农民就业的产业转移同时实现，让农民真正享受到城市扩张和城市化进程加快带来的收益，从而真正融合到现代城市经济社会生活之中。
参考文献
第四篇：我国失地农民社会保障问题研究
我国失地农民社会保障问题的研究
摘要：随着经济的发展和城市建设的需要，大量土地被征用，必然导致大规模失地农民以及相应问题的产生，因此针对失地农民的社会保障制度的建立刻不容缓。本文分析了现阶段失地农民存在的问题，论述了建立和完善失地农民社会保障制度的重要性和必然性，并提出了解决问题的基本思路。
关键词：城市化；失地农民；社会保障；对策
随着城镇化的发展，必然大规模征用农民的土地，使越来越多的农民正在或即将失去土地。如果征用土地与农民市民化同步发展，农民在失去土地的同时能及时被纳入城镇体系，享有市民的各种权利，失地农民就不会形成一个严重的社会问题。但实际情况却不是如此，在城市化进程中农民失去土地的同时，却成为一个介于农民和市民之间的特殊群体--“三无”人员（上班无岗、种田无地、低保无份）。失地农民问题已成为我国城市进程化进程中令社会各界都十分关注的一个问题，因此研究解决失地农民的社会保障问题成为推进城镇化过程中一项紧迫任务。
一、失地农民社会保障中存在的问题
1.安置方式单一，征地补偿偏低，政府“低征高卖”，农民享受不到土地增值带来的好处。土地巨额差价刺激政府官员寻租，滋生腐败。我国实行征地补偿办法，补偿费虽然在每个地区存在一些差异，但从整体看，现金形式的补偿标准仅在每亩1.5-3万元之间。我国现行的土地管理法规定：征地补偿由三部分组成：一是土地补偿费，按每亩土地前3年农业的平均产值的6-10倍来计算；二是青苗及其他地上附着物补偿费，按成本或市价补偿；三是对劳动力安置补偿费，按每亩土地前3年农业的平均产值的4-6倍来计算。在实践中，按法定标准算出来的补偿标准太低，不能解决失地农民的长远生计。一些地方政府官员在畸形政绩观驱使下，利用现行征地制度的不足和其掌管征地的主导权，把土地当作第二财政，以地生财，出现了低征高卖现象，而农村的土地所有者并没有分享到土地出让后的增值。
2.征地补偿金分配被层层截留，村级留用管理不规范。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用收益权，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配。但有些县乡政府也参与补偿收益的分配，使得
农民获得的补偿收益减少。留村的补偿费用份额较大，但缺乏严格的监督管理机
制，使一些村干部任意霍霍，不当的使用和管理使得农民的所得进一步减少。据
国家有关资料统计，被征土地征用费的收益分配比例为：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。
3.失地农民的生活保障问题比较突出。失地农民文化素质和劳动技能偏低，就业难问题比较突出。许多农民因征地从农业转产后，只要从事一些技术要求低的体力劳动。随着经济的发展，劳动力市场由单纯的体力型向专业型、技能型逐
步转变，低素质的失地农民就业难度大。同时，由于政府的社会保障制度和就业
制度的短缺，导致不少农民失业失地。失地农民的养老、医疗等社会保障问题得
不到妥善解决，生存风险极大。
4.部分失地农民丧失了基本的“国民”待遇。大量农民失地失业，使其成为
典型的弱势群体，丧失了基本的“国民”待遇。一是他们失去了土地，不再是原
来意义上的农民，没了土地这个基本的生活保障；二是失地农民并未成为真正的城镇居民，因为他们失地后没有稳定的工作，也没有被纳入城镇社会保障范畴，尤其是我国二元体制的存在，不能与城镇居民一视同仁。
二、构建失地农民保障制度的必要性
1.有利于减少征地矛盾和纠纷，促进各项政策落实。近年来，由征地引发的矛盾和冲突不断出现，很多失地农民的合法权益得不到保护，进而导致失地农民
与政府、开发商之间矛盾加深，纠纷不断，形成社会不安定因素。因此，建立失
地农民保险制度，切实维护失地农民的合法权益，在征地过程中做到公平、公正、公开，减少矛盾就封的产生，促进政府各项政策的落实。
2.为失地农民建立社会保障，是实现城乡社会保障一体化的突破口。长期以
来，由于我国城乡二元分割的现实状况，农民一直未被纳入社会保险制之中，客
观上造成城乡社会保障制度发展的不均衡。按照统筹城乡经济发展、推进城乡一
体化的总体要求，建立失地农民社会保障制度，为失地农民提供不同的制度安排，将失地农民逐步平稳的吸纳入社会保障体系，消除城乡人员两种身份制度的差
别，使失地农民拥有与城市人口平等的发展机会和享受同等的社会保障待遇，促
进城乡一体化的进程。
3.建立和完善失地农民社会保障制度是城乡协调发展、构建社会主义和谐社
会的必然要求。在“三农”问题已经成为制约我国经济社会发展的根本问题，成为政府各项工作的重中之重，建立和完善失地农民的社会保障制度有助于缩小城
乡差别，促进城乡协调发展，维护社会稳定，实现社会和谐。
三、针对失地农民社会保障制度中存在问题的解决对策
随着经济的发展，农村走向城镇化是必然趋势，但在这个过程中，决不能牺
牲农民的利益，必须给他们基本的社会保障，使其也能享受到发展带来的成果和
利益。因此，针对失地农民社保制度中存在的一些问题，提出以下几个解决对策。
1.改进补偿方式，加强社会保障基金管理制度。为了切实保护农民利益，征地补偿必须在确认农民集体土地财产权利的基础上，制定合理的补偿标准，以
市场的价值为基础，按市场经济规律进行补偿。社会保障基金是建立社会保障制
度的关键和核心，其资金主要来源于所征用土地的补偿费用，可由政府、集体和
个人三番反共同出资来承担该基金的筹集。同时，由国家劳动部门设立专门的社
会保障基金账户。
2.改革土地征用制度，切实维护失地农民的合法权益。按照现行的土地征用
制度，农用土地再转为城市建设用地前必须先征为国有，具有强制性和垄断性。
政府通常以很低的土地补偿费将集体土地变成国有土地，在以市场价格将土地转
让出去，从中获取丰厚的经济利益，而失地农民却不能享受到利益分配，使农民的权益受到严重损坏。因此，必须改革现行的土地征用制度，维护农民在土地征
用过程中的合法权益，应该坚持征地收益分配向农民倾斜的原则，让失地农民拿
大头，政府的中头，集体拿小头，这样不仅可以有效的解决征地产生的矛盾，保
护农民的利益，而且可以和谐干群关系，为建立失地农民社会保障制度奠定良好的基础。
3.促进失地农民再就业，增强其养老保障能力。重新就业是改善失地农民家
庭经济状况的根本途径。然而，在以技术知识为重的今天，失地农民由于文化水
平低，缺乏在城市谋生的技能，且他们市场意识浅薄，缺乏资金积累。在促进失
地农民在就业的过程中，当地政府应为失地农民提供受教育和培训机会，一个有
效的措施就是建立再就业培训基金。
4.分层次、分重点建立失地农民社会保障制度。现阶段，失地农民的社会保
障制度建设可以先从失地农民最低生活保障制度、基本养老和基本医疗社会保险
制度建设入手，待经济发展到一定程度后再发展完善社会保障体系中社会救济、社会保险和社会福利等其他内容，为失地农民提供适度的社会保障替代模式，充
分发挥社会保障在经济发展和社会稳定方面的“稳定器”、“安全网”作用，对解
决失地农民问题具有重要现实意义。
参考文献：
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第五篇：关于做好失地农民社会保障费用问题
关于做好失地农民社会保障费用问题解释工作的通知
沈阳、北京、呼和、郑州、武汉、西安、上海、南昌、南宁、成都、昆明、兰州、乌鲁木齐局，广铁集团、青藏、投资公司：
关于审计组关注的失地农民社会保障费用问题，按照国家有关政策文件规定，是由地方政府统筹负责安排的，有关说明后附。此涉及到是否执行国家政策问题，请相关建设单位根据被审项目实际情况认真做好解释工作。
附：失地农民社会保障费用相关说明
失地农民社会保障费用相关说明
一、国家的有关规定
1．国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）
根据国发„2004‟28号：县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。
2．国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）
根据国土资发„2004‟238号文： 1．统一年产值标准的制订。省级国土资源部门要会同有关部门制订省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。制订统一年产值标准可考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。
2．统一年产值倍数的确定。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。
3．征地区片综合地价的制订。有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。
4．土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。
3．国务院办公厅《转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）
根据（国办发„2006‟29号：开展被征地农民就业培训所需资金从当地财政列支；社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。有条件的地区，地方财政和集体经济要加大扶持力度，支持和引导被征地农民参加城乡社会保险。被征地农民社会保障资金筹集办法，由各省、自治区、直辖市人民政府制定。
政府承担的被征地农民就业培训和社会保障所需资金由当地有关部门在征地过程中统一划拨。各地政府要严格执行各项财务管理规定，加强资金监督和管理，确保资金的安全和增值，任何单位和个人不得挤占、截留或挪用。
4．国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）
根据国办发„2006‟100号：从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。土地出让收入使用范围的第三条规定：支出范围包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。
土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用，切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。土地出让收入的使用要重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。
建立对被征地农民发放土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的公示制度，改革对被征地农民征地补偿费的发放方式。有条件的地方，土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等相关费用中应当支付给被征地农民的部分，可以根据征地补偿方案，由集体经济组织提供具体名单，通过发放记名银行卡或者存折方式直接发放给被征地农民，减少中间环节，防止被截留、挤占和挪用，切实保障被征地农民利益。被征地农民参加有关社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳。地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。
5．劳动和社会保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）
根据劳社部发„2007‟14号：各地在制订被征地农民社会保障实施办法中，要明确和落实社会保障资金渠道。被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担，具体比例、数额结合当地实际确定。根据国办发29号文件、国办发„2006‟100号的规定，被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决；地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。
各市县征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施前，被征地农民社会保障所需资金的个人缴费部分，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳；各市县征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施后，要及时确定征地补偿安置费用在农民个人、农村集体之间的分配办法，被征地农民社会保障个人缴费部分在农民个人所得中直接缴纳。
综上，失地农民社会保障费用由个人、集体和地方政府共同承担，被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。新的区片综合地价已考虑失地农民社会保障费用因素。
二、铁路建设项目实施情况
铁路建设项目征用土地执行各省（自治区、直辖市）公布或批准的征地补偿标准，地方政府在制定补偿标准时已按国家有关要求考虑了失地农民社会保障因素。铁路工程为线性工程，所征耕地多为减少农民的耕地数量，可进行相应地调整，也有部分农民达到失地标准。实际执行中，铁路建设项目按地方政府公布或批准的标准对土地补偿后，由地方政府按照劳社部发„2007‟14号的有关要求，统筹考虑，建立被征地农民社会保障体系。
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