失地农民社会保障问题政府09年的提案

第一篇：失地农民社会保障问题政府09年的提案

关于尽快统一完善被征地农民社会保障制度的提案

案由：关于尽快统一完善被征地农民社会保障制度的提案

审查意见：建议国务院交财政部分别研究办理

内容：被征地农民是指因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口。做好被征地农民社会保障工作，是实践“三个代表”、落实科学发展、体现共建共享的具体行动，是实现城乡统筹发展和维护社会和谐稳定的紧迫要求。近几年党中央、国务院高度重视被征地农民的社会保障问题，先后出台了数个指导性文件，特别是国办发〔2006〕29号文件，进一步明确了被征地农民社会保障制度设定原则、资金渠道、组织领导等。但因被征地农民构成情况复杂、各地经济承受能力差异较大等原因，被征地农民的社会保障工作目前还存在一些困难和问题：一是被征地农民的社会保障应由国家和集体出资部分的资金难以筹集到位。二是各地保障制度不尽统一规范，表现为保障办法不一致，补费标准不统一，统筹范围不同，待遇差别较大。这势必造成群体之间的攀比，给社会造成新的不稳定。

为保护被征地农民的合法权益，解决因征地而失地无业农民的生产、生活问题，促进经济发展，维护社会稳定，建议国家有关部门尽快出台相关文件统一并完善被征地农民社会保障制度，并明确以下三方面的内容。

一、落实政府责任，形成齐抓共管工作局面

要明确各地政府是被征地农民社会保障工作的责任主体，实行“一把手负责制”，建立“责任追究制度”，同时还要明确劳动、国土、财政、民政、公安等相关部门的工作职责，通力协作，各尽其责，把各项工作落到实处。

二、实行分类指导，建立规范统一的保障办法

将被征地农民区分为按城镇人口安置的被征地农民和按农业人口安置的被征地农民，分别制定社会保障办法。

（一）按城镇人口安置的被征地农民社会保障办法。一是要明确被征地农民法定退休年龄为男年满60周岁、女年满55周岁；二是明确解决按城镇人口安置的被征地农民社会保障问题的大思路应为纳入城镇职工基本养老、医疗、失业等社会保险制度，并明确费用筹集标准。三是对个别特殊情况，如批准征地时男年满60周岁、女满55周岁的被征地农民，未重新就业的被征地农民等，可参加城镇居民医疗保险。四是对家庭确有生活困难、符合当地城市居民最低生活保障的被征地农民，纳入当地城市居民最低生活保障范围，做到“应保尽保”。对符合城市医疗救助条件的纳入城市医疗救助范围。

（二）按农业人口安置的被征地农民社会保障办法。凡开展了农村社会养老保险工作的地方，将被征地农民纳入农村社会养老保险覆盖范围。未建立农村社会养老保险制度的，由当地政府制定养老保障办法，保障被征地农民的基本生活。积极支持被征地农民参加新型农村合作医疗。对家庭确有生活困难，符合当地农村居民最低生活保障的被征地农民，要将其纳入当地农村居民最低生活保障范围，逐步做到“应保尽保”。对符合农村医疗救助条件的，纳入农村医疗救助范围。

三、明确筹资渠道，确保保障资金及时到位

被征地农民社会保障所需资金，应明确由当地政府、农村集体、农民个人共同承担。被征地农民社会保障所需资金的个人缴费部分，从其所得的安置补助费中直接缴纳，安置被征地农民所需的个人缴费不足部分及其余社会保障资金，按城镇批次实施土地征收的由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，城镇规划区外按建设项目办理土地征收的列入划拨和出让土地成本。

主题词：农民社会保障

提案人：刘家强

中华人民共和国财政部2008年6月17日以财社函〔2008〕18号文函复：

您提出的《关于尽快统一完善被征地农民社会保障制度的提案》收悉。现答复如下：

一、关于被征地农民社会保障问题

《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）对被征地农民社会保障问题作出了明确规定，要求区别城市规划区内外的被征地农民解决其基本养老和医疗保障问题。对城市规划区内的被征地农民，符合条件的应按规定纳入城市居民最低生活保障和城市医疗救助范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。对城市规划区外的被征地农民，凡已经建立农村社会养老保险制度、开展新型农村合作医疗制度试点和实行农村最低生活保障制度的地区，要按有关规定将其纳入相应的保障范围。没有建立上述制度的地区，可由当地人民政府根据实际情况采取多种形式保障被征地农民的基本生活，提供必要的养老和医疗服务，并将符合条件的人员纳入当地的社会救助范围。今后我们将会同有关部门做好上述各项政策的落实工作。

二、关于被征地农民社会保障资金来源问题

根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）的有关规定，被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿费用，不足部分由当地政府从土地有偿使用收入中解决。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）明确规定，土地出让收支的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补贴被征地农民社会保障支出。在此基础上再将土地出让收入安排用于其他方面。地方人民政府可从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。同时建立对被征地农民发放土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的公示制度，改革对被征地农民征地补偿费的发放方式。有条件的地区可通过发放记名银行卡或者存折方式直接支付给被征地农民，减少中间环节，防止被截留、挤占和挪用。为落实上述规定，财政部、国土资源部、中国人民银行印发了《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕86号），进一步明确了安排用于被征地农民社会保障支出的相应科目等

具体措施。由于被征地农民社会保障资金筹资渠道已有明确政策，各地也正在贯彻落实当中。下一步我们将会同有关部门加大监督检查力度，确保上述政策落到实处。

感谢您对财政工作的关心和支持，欢迎再提宝贵意见。

第二篇：我国失地农民社会保障问题研究

我国失地农民社会保障问题的研究

摘要：随着经济的发展和城市建设的需要，大量土地被征用，必然导致大规模失地农民以及相应问题的产生，因此针对失地农民的社会保障制度的建立刻不容缓。本文分析了现阶段失地农民存在的问题，论述了建立和完善失地农民社会保障制度的重要性和必然性，并提出了解决问题的基本思路。

关键词：城市化；失地农民；社会保障；对策

随着城镇化的发展，必然大规模征用农民的土地，使越来越多的农民正在或即将失去土地。如果征用土地与农民市民化同步发展，农民在失去土地的同时能及时被纳入城镇体系，享有市民的各种权利，失地农民就不会形成一个严重的社会问题。但实际情况却不是如此，在城市化进程中农民失去土地的同时，却成为一个介于农民和市民之间的特殊群体--“三无”人员（上班无岗、种田无地、低保无份）。失地农民问题已成为我国城市进程化进程中令社会各界都十分关注的一个问题，因此研究解决失地农民的社会保障问题成为推进城镇化过程中一项紧迫任务。

一、失地农民社会保障中存在的问题

1.安置方式单一，征地补偿偏低，政府“低征高卖”，农民享受不到土地增值带来的好处。土地巨额差价刺激政府官员寻租，滋生腐败。我国实行征地补偿办法，补偿费虽然在每个地区存在一些差异，但从整体看，现金形式的补偿标准仅在每亩1.5-3万元之间。我国现行的土地管理法规定：征地补偿由三部分组成：一是土地补偿费，按每亩土地前3年农业的平均产值的6-10倍来计算；二是青苗及其他地上附着物补偿费，按成本或市价补偿；三是对劳动力安置补偿费，按每亩土地前3年农业的平均产值的4-6倍来计算。在实践中，按法定标准算出来的补偿标准太低，不能解决失地农民的长远生计。一些地方政府官员在畸形政绩观驱使下，利用现行征地制度的不足和其掌管征地的主导权，把土地当作第二财政，以地生财，出现了低征高卖现象，而农村的土地所有者并没有分享到土地出让后的增值。

2.征地补偿金分配被层层截留，村级留用管理不规范。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用收益权，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配。但有些县乡政府也参与补偿收益的分配，使得

农民获得的补偿收益减少。留村的补偿费用份额较大，但缺乏严格的监督管理机

制，使一些村干部任意霍霍，不当的使用和管理使得农民的所得进一步减少。据

国家有关资料统计，被征土地征用费的收益分配比例为：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。

3.失地农民的生活保障问题比较突出。失地农民文化素质和劳动技能偏低，就业难问题比较突出。许多农民因征地从农业转产后，只要从事一些技术要求低的体力劳动。随着经济的发展，劳动力市场由单纯的体力型向专业型、技能型逐

步转变，低素质的失地农民就业难度大。同时，由于政府的社会保障制度和就业

制度的短缺，导致不少农民失业失地。失地农民的养老、医疗等社会保障问题得

不到妥善解决，生存风险极大。

4.部分失地农民丧失了基本的“国民”待遇。大量农民失地失业，使其成为

典型的弱势群体，丧失了基本的“国民”待遇。一是他们失去了土地，不再是原

来意义上的农民，没了土地这个基本的生活保障；二是失地农民并未成为真正的城镇居民，因为他们失地后没有稳定的工作，也没有被纳入城镇社会保障范畴，尤其是我国二元体制的存在，不能与城镇居民一视同仁。

二、构建失地农民保障制度的必要性

1.有利于减少征地矛盾和纠纷，促进各项政策落实。近年来，由征地引发的矛盾和冲突不断出现，很多失地农民的合法权益得不到保护，进而导致失地农民

与政府、开发商之间矛盾加深，纠纷不断，形成社会不安定因素。因此，建立失

地农民保险制度，切实维护失地农民的合法权益，在征地过程中做到公平、公正、公开，减少矛盾就封的产生，促进政府各项政策的落实。

2.为失地农民建立社会保障，是实现城乡社会保障一体化的突破口。长期以

来，由于我国城乡二元分割的现实状况，农民一直未被纳入社会保险制之中，客

观上造成城乡社会保障制度发展的不均衡。按照统筹城乡经济发展、推进城乡一

体化的总体要求，建立失地农民社会保障制度，为失地农民提供不同的制度安排，将失地农民逐步平稳的吸纳入社会保障体系，消除城乡人员两种身份制度的差

别，使失地农民拥有与城市人口平等的发展机会和享受同等的社会保障待遇，促

进城乡一体化的进程。

3.建立和完善失地农民社会保障制度是城乡协调发展、构建社会主义和谐社

会的必然要求。在“三农”问题已经成为制约我国经济社会发展的根本问题，成为政府各项工作的重中之重，建立和完善失地农民的社会保障制度有助于缩小城

乡差别，促进城乡协调发展，维护社会稳定，实现社会和谐。

三、针对失地农民社会保障制度中存在问题的解决对策

随着经济的发展，农村走向城镇化是必然趋势，但在这个过程中，决不能牺

牲农民的利益，必须给他们基本的社会保障，使其也能享受到发展带来的成果和

利益。因此，针对失地农民社保制度中存在的一些问题，提出以下几个解决对策。

1.改进补偿方式，加强社会保障基金管理制度。为了切实保护农民利益，征地补偿必须在确认农民集体土地财产权利的基础上，制定合理的补偿标准，以

市场的价值为基础，按市场经济规律进行补偿。社会保障基金是建立社会保障制

度的关键和核心，其资金主要来源于所征用土地的补偿费用，可由政府、集体和

个人三番反共同出资来承担该基金的筹集。同时，由国家劳动部门设立专门的社

会保障基金账户。

2.改革土地征用制度，切实维护失地农民的合法权益。按照现行的土地征用

制度，农用土地再转为城市建设用地前必须先征为国有，具有强制性和垄断性。

政府通常以很低的土地补偿费将集体土地变成国有土地，在以市场价格将土地转

让出去，从中获取丰厚的经济利益，而失地农民却不能享受到利益分配，使农民的权益受到严重损坏。因此，必须改革现行的土地征用制度，维护农民在土地征

用过程中的合法权益，应该坚持征地收益分配向农民倾斜的原则，让失地农民拿

大头，政府的中头，集体拿小头，这样不仅可以有效的解决征地产生的矛盾，保

护农民的利益，而且可以和谐干群关系，为建立失地农民社会保障制度奠定良好的基础。

3.促进失地农民再就业，增强其养老保障能力。重新就业是改善失地农民家

庭经济状况的根本途径。然而，在以技术知识为重的今天，失地农民由于文化水

平低，缺乏在城市谋生的技能，且他们市场意识浅薄，缺乏资金积累。在促进失

地农民在就业的过程中，当地政府应为失地农民提供受教育和培训机会，一个有

效的措施就是建立再就业培训基金。

4.分层次、分重点建立失地农民社会保障制度。现阶段，失地农民的社会保

障制度建设可以先从失地农民最低生活保障制度、基本养老和基本医疗社会保险

制度建设入手，待经济发展到一定程度后再发展完善社会保障体系中社会救济、社会保险和社会福利等其他内容，为失地农民提供适度的社会保障替代模式，充

分发挥社会保障在经济发展和社会稳定方面的“稳定器”、“安全网”作用，对解

决失地农民问题具有重要现实意义。

参考文献：

[1]李一平.失地农民基本生活保障制度：浙江的证据[J].改革，2005，（5）.[2]王敏，杨宇霞.城镇化进程中失地农民养老保障问题研究.重庆社会科学.2006

[3]鲍海君，吴次方.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界，2002.[4]蒋和胜，涂文明.解决城市进程化进程中失地农民问题需要新思路[J].农村经济，2005，（02）.[5]郑功成.中国社会保障改革与制度建设[J].中国人民大学学报，2003，（1）.

第三篇：关于做好失地农民社会保障费用问题

关于做好失地农民社会保障费用问题解释工作的通知

沈阳、北京、呼和、郑州、武汉、西安、上海、南昌、南宁、成都、昆明、兰州、乌鲁木齐局，广铁集团、青藏、投资公司：

关于审计组关注的失地农民社会保障费用问题，按照国家有关政策文件规定，是由地方政府统筹负责安排的，有关说明后附。此涉及到是否执行国家政策问题，请相关建设单位根据被审项目实际情况认真做好解释工作。

附：失地农民社会保障费用相关说明

失地农民社会保障费用相关说明

一、国家的有关规定

1．国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）

根据国发„2004‟28号：县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。

2．国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）

根据国土资发„2004‟238号文： 1．统一年产值标准的制订。省级国土资源部门要会同有关部门制订省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。制订统一年产值标准可考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。

2．统一年产值倍数的确定。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。

3．征地区片综合地价的制订。有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。

4．土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。

3．国务院办公厅《转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）

根据（国办发„2006‟29号：开展被征地农民就业培训所需资金从当地财政列支；社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。有条件的地区，地方财政和集体经济要加大扶持力度，支持和引导被征地农民参加城乡社会保险。被征地农民社会保障资金筹集办法，由各省、自治区、直辖市人民政府制定。

政府承担的被征地农民就业培训和社会保障所需资金由当地有关部门在征地过程中统一划拨。各地政府要严格执行各项财务管理规定，加强资金监督和管理，确保资金的安全和增值，任何单位和个人不得挤占、截留或挪用。

4．国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）

根据国办发„2006‟100号：从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。土地出让收入使用范围的第三条规定：支出范围包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。

土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用，切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。土地出让收入的使用要重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。

建立对被征地农民发放土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的公示制度，改革对被征地农民征地补偿费的发放方式。有条件的地方，土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等相关费用中应当支付给被征地农民的部分，可以根据征地补偿方案，由集体经济组织提供具体名单，通过发放记名银行卡或者存折方式直接发放给被征地农民，减少中间环节，防止被截留、挤占和挪用，切实保障被征地农民利益。被征地农民参加有关社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳。地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。

5．劳动和社会保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）

根据劳社部发„2007‟14号：各地在制订被征地农民社会保障实施办法中，要明确和落实社会保障资金渠道。被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担，具体比例、数额结合当地实际确定。根据国办发29号文件、国办发„2006‟100号的规定，被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决；地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。

各市县征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施前，被征地农民社会保障所需资金的个人缴费部分，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳；各市县征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施后，要及时确定征地补偿安置费用在农民个人、农村集体之间的分配办法，被征地农民社会保障个人缴费部分在农民个人所得中直接缴纳。

综上，失地农民社会保障费用由个人、集体和地方政府共同承担，被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。新的区片综合地价已考虑失地农民社会保障费用因素。

二、铁路建设项目实施情况

铁路建设项目征用土地执行各省（自治区、直辖市）公布或批准的征地补偿标准，地方政府在制定补偿标准时已按国家有关要求考虑了失地农民社会保障因素。铁路工程为线性工程，所征耕地多为减少农民的耕地数量，可进行相应地调整，也有部分农民达到失地标准。实际执行中，铁路建设项目按地方政府公布或批准的标准对土地补偿后，由地方政府按照劳社部发„2007‟14号的有关要求，统筹考虑，建立被征地农民社会保障体系。

第四篇：失地农民的社会保障问题的探讨

失地农民的社会保障问题的探讨

摘要:工业化和城镇化进程的加快，促使许多农民成为失地农民，使得他们成为一个边缘体，由于法律上的一些欠缺：公共利益界定不明，土地征收法律规范的滞后、程序不完善、补偿标准较低。使得失地农民的未来生活保障问题日益严峻。因此，我们不但要试图解决以上问题还要建立与之相适应的配套措施：风险预警措施与争端解决机制。

关键词:失地农民社会保障补偿救济

一、失地农民的概念

失地农民是指在工业化过程中，尤其是在工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化成非农业用地。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，因此我们给其一个特殊的称谓—失地农民。

失地农民是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民。失地农民的产生是城市化进程中的正常现象，是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体

二、建立失地农民社会保障问题的重要性

据统计，每征1亩地，造成1.4个失地农民。根据这个比例，全国失地农民达4000万人左右。随着今后城镇化进程的推进，失地农民的数量将会不断增多。目前中国非农建设占耕地每年约为250-300万亩。按一人一亩，每年大约产生250-300万的失地农民。据专家估计，2000-2030年，国家计划占耕地将超过5450亩，这还不包括非法占用的土地，虽然中央政府实行严格的土地保护政策，但违法占用土地的行为仍屡禁不止。失地农民不断增加，建立失地农民社会保障制度是维持失地农民长期基本生活的需要。在没有失去上地以前，大部分失地农民主要靠承包集体土地获得一定的生活保障，但

是当失去土地时，他们也就失去了基本的生活保障。虽然失地农民因失去土地而获得了相应的补偿，但是现行的补偿很难解决他们长期的基本生活问题。因此，我们现在必须试图建立和完善失地农民的社会保障，减缓失地农民与社会之间的矛盾，减轻他们的心理压力。

三、失地农民社会保障中存在的问题及分析

（一）土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得农民失去土地的随意性过大

我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款也作了同样的规定。这些规定都强调了征收的前提必须是为“社会公共利益的需要”。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，哪些项目用地不是为“公共利益需要”，从而在导致在实际中，国家机关以“公共利益需要”作为不当征地的最好理由，把公共利益扩大到所有的经济建设中，所有市场主体的商业投资也看作是公共利益的需要，从而频繁使用征收手段。但是，土地被征收后，具体怎样使用，具有很大的随意性。正是由于农村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，导致农民失去土地的随意性过大，出现农民本不应该失去土地却失去土地；也导致土地征收中出现不规范的情形增多，进而损害了农民的合法权益。

（二）土地征收的法律规范滞后，损害农民的权益

1、土地产权法律制度的不足。首先，土地所有权行使主体法律界定不明。我国土地法规定农村土地归集体所有，农民不是农村土地权益的主体，但是对于谁来代表农民拥有这些土地所有权，谁来行使、如何行使这些土地所有权，却没有明确的法律规定，也没有明确的程序。其次，集体土地所有权权能的不完全性。《民法通则》规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”对照所有权的四大权能，我们发现集体土地所有权的权能是不完整的，受到很大的限制。土地处置权自始至终没有赋予农民。由于农民没有完整的土地产权，农民的土地财产权在土地流转时受到严格约束和限制，使得财产权益得不到保障。

2、土地补偿标准极不合理，补偿费过低且欠缺一定的理论基础。《土地管理法》规定：征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。目的是“使需要安置的农民保持原有的生活水

平”。这种规定并没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨，没有将土地作为资产处理，不符合政治经济学原理：级差地租由土地肥沃程度、地理位置、劳动生产率等几个因素决定，平均年产值反映了土地的肥沃程度，但是对于士地的地理位置、劳动生产率都不能明确反映。

（三）土地征收法律程序的不完善

1、缺少对行政机关的监督机制，缺少被征收人参与程序。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位。在征与不征的问题上，农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。也就是说，他们是集体土地征收行为的行政相对人，对自身权利被公权力剥夺的决策过程并不知情，也没有参与。由于在土地征收程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。

2、土地征收程序中对被征收者的司法保护不足，缺乏救济程序。从我国情况来看，司法部门对理论界的这种征收批准不具有可诉性的认识表示认同，表现在人民法院在受案上一直把征收批准的决定的起诉拒之门外。

（四）失地农民获得的补偿标准较低

依据《土地管理法》第四十七条规定，征用土地的补偿费主要包括：土地补偿费，安置补助费，地上附着物和青苗的补偿费。其补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。而在在实践中，这个标准是偏低的。再加之土地征用和补偿程序冗长，关联部门多、涉及的金额大、存在管理混乱、效率不高等问题，个别基层单位也没有及时将补偿款发放到失地农民手中等等。

(五)失地农民未来生活保障问题日益严峻

失地农民保障问题日益突出。首先，农民失去土地意味着“权利”受到极大影响。一是生存权，农民失去土地等于失去了收入和生活来源，目前明显偏低的土地补偿标准严重影响农民的基本生活。二是维系权，农民由于知识结构单

一、综合素质低，缺乏应对市场竞争的能力，失地往往意味着失业，更无法奢谈维系未来的生活。三是发展权，在基本生存和维系生活都无法保障的情况下，就更没有发展可言。其次，农民失地后他们的生活方式发生根本变化，货币大幅增加，生活成本上升造成他们的压力很大，保障问题十分突出。

三、失地农民社会保障的政策措施 社会保障是指国家和社会在通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。《中华人民共和

国宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。社会保障是现代工业文明的产物，是经济发展的“推进器”，是维护百姓切身利益的“托底机制”，是维护社会安全的“稳定器”。

（一）严格政府责任，明确“公共利益需要”的范围，建立行政监督 具体列举公共利益所包括的范围：国家投资的各类重点建设项目，以及直接满足公共利益需要并列入国家计划的集资建设项目；能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目；国防事业；教育、文化、卫生、体育、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等社会福利事业；各级国家机关建筑用地。国家进行土地征收应仅限于公共利益需要这一理由。但属于“公共利益需要”的情形在社会生活中是无法列举完的，这就导致很难避免形式上打着“公共利益需要”的牌子为“非公共利益”目的的征地。或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改变用途。因此，还应有相应的行政监督机制来配套。

（二）规范征地程序 提高补偿标准

1、征地要有严格限制。要最大限度地维护农民的利益和保护可耕地资源。首先国家应完善法律制度。明确公有产权、集体产权、私有产权应该有平等地位；保证国家为了公共利益的需要才动用征地权，并且应对公共利益有明确的解释和严格的界限，政府不能运用征地权为一般营利企业去取得土地。

2、规范征地程序，履行征地告知、确认和听证程序；提高征地补偿标准，从目前的不足%10到不低于%30。

3、提高征地补偿标准，建立合理补偿机制

为了切实保护农民利益，征地补偿必须在确认农民集体土地财产权利的基础上，制定合理科学的补偿标准，以土地的市场价值为依据，按市场经济规律进行补偿。要充分考虑到失地农民的基本生活、就业、住房和社会保障等问题，从制度上做长远安排。除了要考虑土地被征用前的价值之外，还应考虑土地的区位、市场供求、经济发展及政府宏观政策等因素，体现被征土地的生产资料功能和社会保障功能；不仅补偿被征土地现有价值和损失，而且还考虑农民再就业成本、物价上涨引起的风险成本以及土地可预见的未来价值和潜在收益。

应当进一步加快落实国土资源部《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》以期解决当前征地过程中补偿标准偏低，同地不同价随意性较大等问题，维护被征地农民的切身利益。

（三）改革土地产权制度，明确农民集体土地所有权的主体地位

土地产权主体，即土地归属，是土地产权制度的基础和核心。我国现行法律规定，农村土地除法律规定属于国家所有以外归农民集体所有。这种土地集体产权是个笼统的概念，不能使农民真正成为法律意义上的市场主体，出现了多元主体并存的局面。按照《土地管理法》第10条的规定，“集体”可以是乡（镇）、村、村民小组三级，在不同程度上它们都是农村集体土地产权的所有者代表，这必然造成征地行为发生时多元利益主体为争夺所有权而发生冲突，并可能损害农民利益，在实践中往往成为基层政府增加农民负担、侵犯农民权益的依据。

权利界定是土地产权交易的基本前提，也是权利人获得利益的基本前提。通过修改相关法律，给农民和国有土地拥有者以及城市其它土地拥有者同等的权利，明确规定农民集体土地是不可侵犯的财产，强化农民对土地的所有权和处置权，只有这样才能使农民的土地权益从根本上得到保障。

（四）由政府引导失地农民参加各种保险建立失地农民社会保障体系

1、建立失地农民最低生活保障制度，失地农民及既不享有农民的土地保障，也不享有城市居民享有的社会保障，但最低生活保障是全体国民享有的基本权利。

2、建立基本养老保险制度。是我国社会社会保障中最重要、最基本的部分，养老保险对失地农民养老保险进行有益探索，制定完善《农村养老保险暂行管理办法》，保险资金采取村集体统一支付或者是由村集体和个人按比例缴纳的方式，合理负担，将失地农民逐步纳入社会养老保险体系。

3、推行农村合作医疗制度。为切实防止农民尤其是失地农民因病致贫、因病返贫，从根本上解决农民就医问题，大力推行农村合作医疗试点工作。按照“农民自愿参加、多方筹资、以收定支、保障适度、农民得实惠”的原则，采取“利益吸引、连锁牵引、政策导引、管理指引”的方法，积极组织引导失地农民自愿参保，有效解决广大农民“看病难、就医难”的问题。

（五）进一步完善失地农民社会保障法律体系

有无完备的法律规范，是一个国家社会保障制度成熟与否的基本标志。尽管改革开放以来，一系列关于社会保障的法律制度应运而生，《宪法修正案》规定了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的根本原则，《劳动法》专章对社会保险和福利作了原则性和纲领性的规定，涉及养老保险、失业保险、医疗保险等领域的法律制度也日渐丰富。劳动和社会保障部2006年也出台了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》，但迄今为止也没有关于失地农民社会保障的法律专门予以明确，只有在与其相关的社会保障立法中零星地有所体现，失地农民社会保障还是主要依靠地方政府规章和规范性文件，立法层次较低，适用范围有限，缺乏较强的约束力，这种法律体系设置是不健全的。

（六）建立失地农民社会保障法律制度的配套政策

1、建立一套合理有效的风险预警机制，用以识别失地农民社会保障基金的风险以及检测、控制因失地农民社会保障问题处理不当而可能导致的社会问题的基本要素，机制中关于要素标准的分析判断可以是显性，也可以是隐性，但都可能诱发一些不利的偶发事件甚至导致群体性的、突发性的、暴力性的动荡。

2、要建立失地农民社会保障的争端解决机制，失地农民社会保障从一开始就具备了权利救济的角色，面对不好的权利救济结果，失地农民还需要进行二次救济，二次救济的过程其实就是运用争端解决机制的过程，一般而言，主要包括司法控诉权和行政申诉权的行使，这也是对他们获得社会保障权利所采取的最后保护。以弥合失地农民社会保障法律制度不完整为目标，将配套政策与法律制度共同作为一项系统工程来实施，强化相互之间的关联性，这必定能够实现“大多数人的最大幸福”。

参考文献:

[1]、陈小君等.农村土地法律制度研究——田野调查解读[M].中国政法大学出版社,2004

[2]、韩中山,姜志钱.完善我国土地征收补偿制度的思考[J].安徽农业科学,2005(7)

[3]、王大高.土地征收补偿制度研究[J].比较法研究,2004(6)

[4]、薛刚凌,王霁霞.土地征收补偿制度研究[J].政法论坛,2005(2)[5]、《中华人民共和国土地管理法》2004年8月28日

第五篇：关于加强失地农民社会保障和促进地方经济发展的提案（模版）

关于加强失地农民社会保障和促进

地方经济发展的提案

芜湖安达物资有限责任公司:向安全 随着鸠江区经济的发展，城市化工业化进程的加快，特别是跨江发展，承接转移示范区建设的进一步推进，必然导致相当数量农村土地被征用，一部分农民赖以生存的土地被征用后，使他们被变为纯粹的“失地农民”，并且失地农民也将日益增多。

现行的征地政策是把农民拥有和使用的土地是以极低的，非市场化的价格被征收，而征用后的土地又是以市场化价格形成的收益被政府所垄断占有，而农民得到的失地补偿确实偏低，现行的“土地换社保”的方式，其实也是农民自已花钱买社保。这种不能给失地农民就业、生活有长效性保障的征地政策，引发的一些群发性事件也时有发生，加剧了政府和失地农民的矛盾，不利于社会的稳定与发展。因此，失地农民的生活保障就成为影响社会政治经济安全发展的一个极为严重的制约问题。也就是说，解决失地农民的社会保障问题是影响我国农村社会繁荣与稳定的重要因素，也是推进城市化发展的重要环节。改革和创新失地农民社会保障制度，是促进社会稳定和构建和谐社会亟待解决的重大社会课题。需要我们政府不断地探索一些新的措施加以实践，为

此，本人就失地农民的社会保障问题谈点粗浅看法：

一、可以探索工业和农业相结合的“土地入股、农民入企”新方式，解决征地农民持续发展问题。

占用农民土地通常采取两种方式，一种是协商地价进行一次性补偿，一种是以土地入股参与企业分配，而后者能让被征地农民参与工业化全过程，使土地真正成为保值增值的资本。

本着农民自愿、主动的原则，工厂进农村，青壮年农民可自愿签定劳动合同进厂就业，成为新型工业化共同发展的创造力量。早在2007年，重庆市一些区县就开始了农民以土地承包经营权入股设立企业的新探索，我们政府也可以借鉴兄弟城市先进经验，引导农民通过土地、资金等多种形式的入股，使农民在较短时间内获得较高的经济收益。农民由传统的农户变成了实实在在的“股东”，分享了工业化和城市化带来的红利。

二、可以对失地的农民，给予少量的自留发展用地，转化成商业或工业用地，让失地后农民自我经营，发展自已的经济，稳定失地农民的经济收入，从而加强失地农民的社会保障。

政府对所征用的土地，保留百分之十或百分之五给于被征地而失去土地的农民，以村级组织牵头成立经济组织，设立有限公司、经济合作社，可以是三个五个，十个八个不

等。经济组织的建设用地、经营用地以及经营资本都可以来自于“失地农民发展自留用地”和“失地补偿金”，然后设臵若干股份，让失地农民认购参与经营管理，失地农民凭自留用地和土地补偿金折算成资本入股，享受股份红利。政府指派专人对其不定时进行工作指导，帮助牵线搭桥研究解决经营项目问题，做好前期培育和后续跟踪服务工作。

三、改革征地制度，提高土地补偿标准，从源头上解决失地农民社会保障资金不足的问题

1、在法律上明确农民所有的集体土地的产权，公权不能侵犯私权，国有产权也不能侵犯集体产权。

2、完善征地程序，即使因公共利益强制征用土地也不是简单的行政过程，而应遵循平等的产权交易规则。

3、因公共利益强制征地的，政府要运用本级财政收入进行补贴，适当提高土地补偿标准，使得补偿标准基本上以土地市场价格为基础，遵循平等原则。

4、对因公共利益强制征地的范围和目的进行严格限制。

四、合理剥离安臵失地农民，组织协调失地农民保障与社会再就业机制。

失地产生农民问题的最直接根源在于农村土地产权制度的不完善，要从根本上解决失地农民问题，必须从解决和完善农村集体土地产权制度入手。土地是农民最基本的生产

资料,在城市化和工业化推进的过程中，政府必须作为责任主体，从行政上和法律上规范政府保障职能，组织协调失地农民保障与社会再就业机制，将失地农民从“三无”（无住房、无土地、无就业岗位）群体中剥离出来，与城市居民实行“无差别”待遇，以“土地换就业”为切入点，培训农民谋生就业技能，使失地农民得到及时合理的安臵，这是解决失地农民社会问题的基本性前提。

五、发挥政府主导作用，引导失地农民参加各种社会保险，逐步建立失地农民社会保障体系

1.建立失地农民最低生活保障制度。失地农民既不享有农民的土地保障，也不享有城市居民拥有的社会保障，但最低生活保障是全体国民都应享有的基本权利，也是社会主义政治文明建设的重要内容。建立了城乡一体化的最低生活保障制度，为失地农民提供了兜底性的最低生活保障，确保他们不至于衣食无着。对其中确实生活困难的，基本参照城市居民最低生活保障水平，给予最低生活补偿。

2.建立失地农民基本养老保险制度。养老保险是我国社会保险体系中最重要、最基本的部分，通常采取社会统筹和个人账户相结合的方式。参加基本养老保险就要履行相应的缴纳保险费的义务，失地农民基本上都是利用土地补偿金，采用一次性缴费的完全积累模式，完全不同于城市职工在工作期间分期缴费的逐渐积累模式。一次性缴足养老保险

费后，失地农民可以等到约定年龄之后再按期领取基本养老保险金。对于超过劳动年龄和丧失劳动力的，可以在一次性缴足保险费后直接享受养老保险待遇。对于尚在劳动年龄内的失地农民，等其在城市就业后就可以参加城镇职工基本养老保险，在补足以前的差额和利息以后，与同年龄段的城镇职工一样采取分期缴费的逐渐积累模式继续参加基本养老保险。

3.建立失地农民基本医疗保险制度。基本医疗保险也是失地农民社会保障的重要内容。失地农民要获得基本医疗保险待遇就要履行相应的缴费义务，同建立基本养老保险模式一样，也是采取一次性缴费的完全积累模式。但与基本养老保险不一样的是，养老保险是在失地农民达到退休年龄之后才会发生支出，而医疗保险则在个人生命的整个周期内都存在发生支付的可能性。

以上几点拙见，只是从方式上考虑，具体可行性的操作方法，需要大家共同研究和探讨。

二〇一二年二月三日