2010年城市郊区率先实现统筹城乡发展的思考

第一篇：2010年城市郊区率先实现统筹城乡发展的思考

统筹城乡发展，加快形成城乡经济社会发展一体化格局，是我国现阶段经济社会发展的客观规律，也是谋划扬州经济社会发展大格局的内在要求。各级政府应将统筹城乡发展作为战略性举措，把握发展态势，科学统筹、重点突破、取得实效。本文就如何贯彻扬州市委、市政府提出的《关于推进市区率先统筹城乡发展实施意见》提出自己一孔之见。

一、问题的提出

根据《推进市区率先统筹城乡发展实施意见》，扬州市区空间范围为1100平方公里。一个区域的经济发展，存在着沿点轴发展的梯度推进规律。即由一个节点，特别是区域经济发展的中心城市向外辐射，逐步形成发展轴，进而带动区域经济社会的发展和提升。近几年，扬州市实现科学发展、跨越发展、和谐发展的进程中，城市作为核心区域已逐渐成为区域体系成长推动中心，通过其发展的主导效应、生产效应、现代化效应、信息效应、连动效应，发挥了以城带乡的作用。而作为城乡结合部的近郊，在发展中更多地接受了中心城市发展的辐射效益，日益累积了率先实现统筹发展、跨越发展的基础。

近年来，在扬州城乡统筹发展的进程中，市区近郊相对于县（市）有着地域、产业和社会公共资源等综合优势，已呈现出以下几个比较突出的发展特点：一是近郊乡镇农民人均纯收入相对较高，全面建设小康社会总体考核目标已达到或基本达到。二是由于城市化和工业化发展对土地资源需求紧张，近郊土地合理开发使用的空间成为未来谋求更大发展的宝贵资源。三是三大产业布局经过多年调整已趋于相对合理，在广陵、维扬、邗江区域布局的几大工业园区，已成为产业集中集聚集约发展区。四是基础道路等公共设施已与中心城市基本共享，二者之间差距甚小。五是乡镇文化教育水平和公共卫生设施状况远远好于县（市）乡镇平均水平。六是城镇布局发生了重大变化，近年来小镇并成大镇，小村并成大村，新型农民集中居住区加速兴建，很多人由过去的农民变成了市民。七是社会管理逐渐与城市化管理接轨，传统意义上的村、党支部、村委会的组织架构、功能定位、管理方式正发生变化，为统筹城乡社会发展提供了新的基层平台。

基于上述特点，市区近郊有条件率先实现与城市统筹发展，应增强“等不起”的急迫感，“慢不得”的危机感，“坐不住”的责任感，用创新的思路和办法，争取大作为，谋求大突破。

二、近郊探索率先统筹城乡发展的着力点

统筹城乡发展的核心目的，是在城乡发展中体现“整体、平等、互动、协调”，促进城乡之间良性发展。近郊率先统筹发展的路径选择，应立足现有优势和潜在优势，着眼长远，着眼全局，高起点谋划，发挥好扬州统筹城乡发展的示范先行区作用。

1、进一步解放思想，强化加快统筹城乡发展意识。目前，近郊与城市的城乡差距相对较小，但以建设“新扬州”、“大扬州”的目标衡量，仍存在发展层次上的差异。统筹城乡发展的重点是乡。“以城带乡”是区域经济中心发展力向外扩散，对于乡镇来说是外部因素，加快乡镇的发展内因起决定作用。在发展理念上，要破除“等、靠、要、推”的依赖思想，强化率先统筹发展的责任意识、创新意识、机遇意识，不断激发内生动力，以思想、理念、思路认识上的新跨越，推动统筹城乡实践上的率先发展。

2、加快完善城乡规划，强化对统筹发展的指导作用。随着经济社会发展，近郊已融入城市发展的空间范围。推进市区率先统筹城乡发展，首先应推进城乡规划一体化。1100平方公里的总规划是先导，总规划确定后，各区、各乡镇要跳出现有小区域发展规划的束缚，主动接受城乡一体化发展规划的科学指导，对接、完善原有的各种发展规划，并做到国民经济与社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划“四规协调”，城市总体规划与专项规划之间相互衔接。坚持以规划为指导，统筹安排城乡建设、基本农田、产业发展、生活居住等，形成布局合理、分工有序、开放互通的城乡空间结构。

具体区域建设规划的修编，要注意解决几个问题。一是要突出区域发展特点，不要千篇一律。在城乡一体化发展总规划框架内，根据各区域自然条件、经济发展水平、历史文化等综合因素，努力体现区域特色，优化空间结构布局。二是要改变以行政区划为限做规划的理念，按大区域和功能区的划分对接修编规划。三是要重视乡镇以下规划的编制，扫除城乡规划中可能出现的盲点和空白。四是增强规划实施的严肃性，保障规划的权威性。

3、放大区位资源优势，在抢抓机遇中实现跨越发展。统筹城乡发展的大趋势将为经济相对落后的农村提供全方位的发展机遇，作为率先统筹城乡发展的近郊，已进入发展加速期，必须抓住机遇，积极放大自身优势，理清思路，准确定位，打造经济社会发展新的增长极。

一是放大区位交通优势，加快完善乡镇道路交通基础设施建设。以依托、接轨、服务的理念，推

进与市区交通基础设施一体化建设步伐，完善区域内道路交通骨架，力争做到城乡经济增长点到哪里，交通基础等基础设施就到哪里。为最大限度地吸聚、整合统筹城乡资源创造条件。

二是放大土地存量资源优势，加快土地整理。要重视现有土地资源的合理开发使用，尽量避免或减少占用优质耕地用于建设工业项目和房屋开发。在城乡土地利用一体化规划

指导下，科学合理地配置有限土地资源，达到可持续利用。

三是放大承接产业转移优势，开拓新型产业。在推进市区产业布局一体化进程中，积极调整优化产业结构，逐步放弃能源消耗型、效益低下型的传统产业，加快培育高新技术产业的步伐。发挥各类开发区的辐射作用，带动工业集聚区建设，引导各类生产要素向乡镇流动，实现产业良性互动协调发展。同步推进企业集中、要素集聚、产业集群，真正形成以市场为导向，以优势工业、高效现代农业、特色鲜明旅游业、完善配套服务业为依托的“块状经济”主体。

四是依托市区公共服务资源，共享发展成果。城乡发展差距较多地表现在公共服务上，率先统筹城乡发展达到的目标之一，就是在发展中实现基本公共服务均等化。近郊要充分依托市区公共服务资源，与市区公共服务设施实行无缝对接，共同享有发展成果。在此前提下，围绕“衣食住行、生老病死、安居乐业”等各方面，采取缺什么，就发展完善什么。通过优化政府公共服务资源配置，加快推动社会事业向农村全覆盖，尽快建立起以市区公共服务资源为骨架，区域各种基层必备的公共服务资源设施和服务能力为一体的公共服务体系。

第二篇：率先实现城乡统筹发展 加快建设全国百强县

率先实现城乡统筹发展 加快建设全国百强县

统筹城乡经济社会发展，构建新型工农、城乡关系是加快推进现代化的必然要求，也是**县建设全国百强县的战略选择。我们必须紧紧抓住省委、省政府支持延安率先实现城乡统筹发展的重大历史机遇，深化县情分析，调整工作思路，强化推进措施，率先在全市、全省实现城乡统筹发展，努力把**县的改革发

展推向新阶段。

一、实践成果

**县县地处黄土高原丘陵沟壑区，千百年来传统农牧业绵延相续，经济社会发展长期较为落后。进入上世纪90年代后，**县吹响了石油兴县的号角，20年间，**县经济年均增长20%以上，已连续6届入围“陕西十强县”和“西部百强县”。我们在取得巨大发展成就的同时，也清醒地认识到，**县在由农牧经济县向能源经济县蜕变的过程中，不可避免地带来了城镇经济加速繁荣与农村经济相对滞后的矛盾，城乡二元结构日益突显。2006年以来，县委、县政府深入贯彻落实科学发展观，按照“以城带乡、以乡促城、城乡联动、整体推进”的思路，着力化解“城富乡贫”矛盾，奋力打造生态大县、文化名县、经济强县，努力推动县域经济全面协调可持续发展。2009年，全县GDP121亿元，财政总收入27.31亿元，地方财政

收入14.01亿元，城镇化率达到48.2%。我们推进城乡统筹发展的主要做法是：

第一，完善城乡规划促统筹。我们坚持“先规划、后实施，富规划、穷实施，铁规划、钢实施”的原则，努力构建以县城为中心、小城镇为骨干、新农村为基础的城乡统筹发展格局。对县城总体规划进行了修编，拉大了城市框架，使县城规划区面积由原来的5.4平方公里扩大到16.4平方公里。先后两次修编了全县小城镇建设规划，为小城镇的长远发展提供了依据。系统编制了县域村庄布局规划、村庄建设规划

和产业发展规划。在全市率先启动了城乡一体化规划编制工作。

第二，改善基础设施促统筹。在规划的引领下，我们按照先城镇后农村的思路，前三年重点抓了县城和小城镇建设，2009年以来又将战略重点转移到农村，先后斥资50多亿元，实施建设项目200多个，使城乡基础设施条件得到极大改善。一是狠抓县城建设。我们采取财政投资、招商引资、市民自建多轮驱动的办法，拆旧建新，先后维修了3条主街道、治理了12条沟道巷道、改造了6个城区片段，旧城面貌焕然一新。开通了303过境公路，建成了宽阔的南滨大道，建起了陕北最大的窑洞群和西北最大的县区建材市场，形成了城南城北现代化新区。大力实施了改水、改厕、集中供热、县城气化、污水垃圾处理等市政工程，城市功能日趋完善。二是狠抓小城镇建设。11个小城镇竞相发展、各具特色，其中旦八镇、永宁镇被列为全省重点镇，顺宁镇被列入省级100个项目镇，小城镇的整体承载能力和吸纳能力大幅提升。三是狠抓新农村建设。县财政先后投资5亿多元，带动农民投资约15亿元，实施了全县近一半的新村建设，许多农民的住房和生活条件超过了市民。四是狠抓农村基础设施建设。全县砂石路通村率达到100%，油路通村率接近90%。成为“全国农村安全饮水示范县”和“全国梯田建设示范县”。建成了沼气“万池大县”，完成了万厕改造任务。农电通村率100%，通信覆盖率99%，电视覆盖率97%，信息入村率57%。五是狠抓城

乡环境卫生整治。一举摘取了“全国文明县城”和“国家卫生县城”两大桂冠。

第三，发展产业促统筹。我们立足自身资源禀赋，大力发展“三色产业”，即黑色石油产业、绿色农业产业、红色旅游产业，使其形成相互支撑、相互促进的城乡大产业格局。一是巩固发展工业产业。牢固树立“抓石油强根基”的思想，千方百计服务和保障石油开发，强化县域经济的核心竞争力。同时，大力发展“四群一园”，即农副产品加工业集群、建筑建材业集群、石油配套产业集群、矿产资源开采业集群和工业园区化。新建的**县工业园区已有25家企业申请入园，9家入园建设。二是积极发展农业产业。按照“主攻草畜业、突显棚栽业、培育林果业、做精小杂粮”的思路，大力推进“22211”产业开发工程（即到2020年，全县存栏白绒山羊20万只，存栏生猪20万头，苹果面积扩大到20万亩，大弓棚蔬菜达到1

万座，农民人均纯收入达到1万元），现已初具规模。三是大力发展第三产业。在县城，改造了刘**县烈士陵园，启动了红都革命纪念馆扩建项目，建成了太白山生态休闲公园，加大了对红军大学等革命旧址的保护力度；在乡村，建成了九吾山森林公园、刘**县出生地旧址，启动了永宁山、三台山、金丁寨、旦八

寨及洛河峡谷景点开发项目。2009年，全县第三产业产值12.1亿元，占到GDP的10%。

第四，优化生态促统筹。全面推进了“两线三点”（河流沿线、道路沿线、县城、小城镇、新农村）绿化工程，逐步形成了点、线、面相结合的城乡立体绿化网络。几年来，全县累计投入5.26亿元，新造林47.95万亩，建成清洁文明井场2270个，治理水土流失面积460平方公里，全县的林草覆盖率达70%。今年，我们投资1.3亿元，用于建设百里绿色长廊和省级园林县城。过去的光山秃岭披上了绿装，**县的生

态环境越来越好。国家绿化委授予我县“全国绿化模范县”。

第五，扩大公共服务促统筹。一是促进城乡教育协调发展。我们加快学校布点调整步伐，全面推进各类学校标准化建设，在全省率先实现了12年免费教育和“蛋奶工程”全覆盖。二是完善城乡卫生服务网络。扩建了县医院和中医院，新建了妇幼保健院和生殖保健中心，扶持发展民营医院1所，完成了乡镇卫生院改造任务，建成了122个村级卫生室，三级卫生服务网络基本健全，医疗卫生体制改革深入推进。全县农村和城镇居民合作医疗参与率分别为94.4%和97%。三是城乡群众文化活动丰富多彩。组建了3个文艺团体和5个文化协会，建成3个乡镇综合文化站、160个村文化室，倾力推出了大型歌舞剧《挂红灯》、《兰花花》，出版发行了《**县书库》、《陕北说书》、“高原部落”丛书，中小学校园足球被列为全国试点。四是建立城乡科技服务体系。建成科技示范乡镇3个、示范村10个、示范户100个、示范企业4个，被评为“全国科技进步先进县”和“全国科普示范县”。五是健全城乡社会保障体系。城市和农村低保覆盖困难群众14120人，其中农村受惠人口11305人。残疾人、慈善、福利事业健康发展，建成了3个区域敬老院和县中心敬老院，在全市提前两年启动了新型农村养老保险试点工作，农民参保率达到86%。县城人均住房面积达到26.85平方米，农村基本消除了危房户，被评为“全省安居工程建设先进县”和“全市廉租住房建设先进县”。城镇登记失业率控制在3.8%。六是扶贫开发扎实推进。又有1149人解决了温饱、6035

人实现脱贫，被省委、省政府命名为“县域经济快速发展扶贫开发成就显著县”。

二、战略选择

站在新的历史起点上，我们要把目光放得更远一些，把步子放得更快一些，向全国百强县的目标迈进。在通往这一目标的道路上，我们面临着许多困难和矛盾，如经济总量不大、城乡发展不平衡、三次产业结构不合理、经济发展后劲不足、发展方式滞后、社会矛盾突显等问题。所有这些问题，相互之间都有内在的必然联系，归根

结底是由发展不平衡所致。要破解这些难题，就必须以科学发展观为指导，走城乡统筹发展的路子。

在科学判断发展形势的基础上，我们按照市委、市政府的“三步走”战略部署，初步确定了**县率先实现城乡统筹发展的总体思路、基本原则和主要目标。总体思路是：以科学发展观为指导，顺应人口转移趋势，优化资源要素配置，破解二元结构难题，重构城乡发展格局，引导农民向城镇集中、工业向园区集中、土地向经营大户集中，推动城乡规划体系统筹、基本建设统筹、产业发展统筹、生态文明统筹、公共服务统筹、劳动就业统筹，促进农民社会地位市民化、农村社会管理城镇化、农业发展方式工业化、城乡经济社会发展一体化，努力实现城乡共同繁荣发展，加快建设富裕文明和谐新**县。基本原则是：规划引领、改革推进；政策普惠、资源共享；转变方式、科学发展；政府主导、社会联动。主要目标是：从我县实际出发，比全市整体先行一步，力争通过5-8年的努力，全面建立起城乡统筹发展机制，成为全市、全省率先实现城乡统筹发展先导区，迈入全国百强县行列。到2015年，主要经济社会发展指标均比“十一五”末翻一番，个别指标实现更大突破。城乡居民收入差控制在3∶1以内，三次产业占比分别调整到10%、70%、20%左右，城镇常住人口达到10万人以上，城镇化率达到75%。

三、基本路径

我们率先实现城乡统筹发展的基本路径是推进“六个一体化”：

一是大力推进城乡规划一体化。树立全域规划理念，推进经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、小城镇建设规划、村庄布局规划“五规”融合，高起点编制城乡一体化发展规划，增强对城乡空间结构、城镇体系、土地利用、综合交通、基础设施、生态环境、产业布局、公共服务的统筹调控能

力，建立新型城乡关系。

二是大力推进城乡建设一体化。一要做强县城。对县城总体规划进行修编，将保安撤镇设立大街道办，所辖城郊村全部并入社区，偏远村按照地理分布并入顺宁和双河，加快保安、顺宁、双河一体化进程，做大中心城市规模。到2015年，县城规划区面积扩大到30平方公里以上，建成区面积达到15平方公里，常住人口达到6万人，聚集人口总数突破8万人。二要做大集镇。全面修编小城镇建设规划，撤并万人以下及区划不合理乡镇，使旦

八、金丁、顺宁、杏河、双河、永宁、保安成为区域性经济、文化、信息中心，全县形成“六镇一街”的城镇体系。到2015年，6个小城镇常住人口达到4万人，聚集人口总数突破6万人。三要做好社区（村）。县城增设3-5个社区，小城镇各设立1个社区。在2015年前基本完成第一轮新农村村庄建设改造任务，所有中心村全面推行社区化管理。四要做实基础。优化城乡交通网络。建成延志吴高速公路，改造升级县乡公路（二级标准）9条223公里，新修通村油路（三级标准）24条271公里，新建城乡客运站点6处、停靠点60个，基本实现行政村通油路、重点镇通公交车、自然村通班车和县城公交“一元通”。开辟我县至甘泉县、靖边县、华池县的出境通道（二级标准），形成一小时经济圈。优化城乡饮用水网络。依据县域整体发展需要，统筹安排蓄水、引水、取水工程，实现农村安全饮水动态解困。规划复建永宁山水库，恢复利用旦

八、金丁、永宁水电站，发展水浇地1万亩。优化城乡供电网络。大力实施农村电网改造工程，实现城乡动力电全覆盖，农村电气化达到70%以上。优化城乡信息网络。实现通信网、广播电视网、互联网“三网融合”，农村宽带覆盖率达到100%，视频会议系统覆盖率达到80%，数字电视入户率达到90%。优化清洁能源供给网络。县城、重点镇、工业园区全面实现气化和集中供热，全部建成垃圾填埋场和污水处理系统，农村普遍实现统一清洁和生活垃圾集中填埋，农村沼气入户率和卫生厕使

用率达到90%。

三是大力推进城乡产业一体化。一要巩固提升以石油为主导的工业产业。通过抓技改、强管理，确保境内原油产量稳定在400万吨以上。继续大力实施“四群一园”战略，引进实施石油冶炼、油气利用、天然气、深层煤、矿泉水、太阳能、风能开发及能源化工配套等重大项目，大力发展农副产品加工业，做大**县工业园区经济总量，规划建设新的工业集中区，提高工业园区化承载水平，培育新的经济增长极。到2015年，非能源工业在工业总产值中的占比达到30%以上。二要积极培育以绿色无公害为标志的农业产业。大力发展特色农业产业，建立羊肉、洋芋、苹果、小杂粮等特色农产品贮藏加工体系，加快农业产业化进程，促进农民持续快速增收。培育市级以上农业产业化龙头企业10个。三要大力发展以旅游为龙头的第三产业。扩建改造刘**县烈士陵园、红都革命纪念馆、红军抗日大学旧址，建成太白山生态休闲公园，加快开发永宁山、三台山、金丁寨、旦八寨及洛河峡谷景点，完善九吾山森林公园景区设施，加快旅游业配套建设，倾力打造红都旅游品牌。积极鼓励和扶持发展餐饮、商贸、物流等服务业，做大第三产业总量。

四是大力推进城乡生态一体化。积极开展国家生态示范县、环保模范县城和园林县城创建活动，全面推进“两线三点”绿化工程，努力形成更多的永久性绿色生态空间。“十二五”期间，全县新造林20万亩，林草覆盖率提高到80%以上。坚持以节约使用资源和提高资源利用率为核心，大力发展循环经济和低碳经济，单位生产总值能耗控制在5%以内。突出抓好饮用水源、石油开采和人口聚集地等重点区域的环境保护工作，城镇污水、生活垃圾、工业固体废物基本实现无害化处理，工业废水实现零排放，原油管输率达到

80%以上，空气质量和主要河流水质达到国家二级标准。

五是大力推进城乡公共服务一体化。一要推进城乡教育协调发展。推行“镇办小学、县办中学”模式，全面撤销农村教学点，撤销80%以上乡镇初中，在县城新办初中2所，小学生全部归集到城镇学校、中学生基本归集到县城学校。县职教中心要围绕市场办专业，围绕专业聘教师，充分发挥辐射带动功能，每年培训1万人次以上。加快普及高中阶段教育，高考水平有较大幅度的提升。利用布局调整富余校舍和师资，健全城乡学前教育体系，实现镇有中心幼儿园、村有幼儿辅导室，普及率达到90%。建成省级教育强县。二要完善城乡卫生服务网络。全面提高县乡医院建设标准，新建社区和村级标准化卫生室30个，进一步提高医疗服务的可及性。统筹推进医药卫生体制改革，建成县乡公立平价医院，建立城乡统一的新型合作医疗补助制度，覆盖率稳定在95%以上。三要繁荣城乡文化体育事业。在县城建设“一塔一宫一馆一校”，即红军纪念塔、青少年文化宫、老年活动会馆、少儿足球学校，乡乡建成综合文化站，村村建成文化活动室和健身广场。四要建立城乡科技服务体系。加强农业技术推广，推进工业企业科技创新，科技对经济发展贡献率达到60%以上。五要实施城乡安居工程。加快建设普通商品房、限价商品房、经济适用房和廉租房，适用多层次住房需求。实行城乡相对统一的住房保障制度，城镇人均住房面积达到30平方米，90%以上的农民住上新房。六要提升城乡社会保障水平。建立城镇居民养老保险制度，实现“两个低保”和城乡养老保险统一标准下的全覆盖。统筹发展残疾人、慈善和福利事业，建成县残疾人福利中心和中心敬老院，新

建5个区域敬老院，五保户全部实现集中供养。

六是大力推进城乡劳动就业一体化。建立城乡统一的就业促进机制，政府每年购买公益性岗位200个以上，动态消除零就业家庭。加强新型农民技能培训，实行农民工劳动技能鉴定补贴制度和外出打工“四免一补”政策，基本实现城乡各类人员充分就业。加大扶持力度，千方百计提高农民的经营性、政策性、工资性、财产性收入。建立机关和企事业单位工资稳定增长机制，加大对低收入群体和生活困难群众补贴

救助力度。

四、保障措施

一要加强组织领导。把统筹城乡发展作为今后加快发展的战略主线，组建领导机构和常设办事机构，制定具体实施方案、工作计划和配套政策措施，落实各级各部门职责，建立考核激励机制，推动工作

落实。

二要创新投入机制。扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，强化政府投入的引导作用。深化农村金融体制改革，完善担保公司、信用协会，发展村镇银行，争取并支持各大银行扩大农村金融服务，积极吸引政策性金融资金支持农村发展。创新投融资方式，探索以所持石油企业股权和国有资产存量为重大项目融

资提供担保的新途径。

三要强化智力支持。组建**县县统筹城乡发展咨询委员会，有针对性地开展与科研机构、高等院校的战略合作，互派人员挂职交流，共同开展课题研究，及时获取最前沿的研究成果和信息。建立城乡互动的人才交流机制和农村实用人才引进机制，鼓励优秀人才到基层工作，开展教师、医生、大学生“三下乡”

支农活动，鼓励各类人才送知识下乡、到农村创业。

四要深化改革开放。深化农村经济体制改革，完善土地流转制度，探索农民用土地换社保、用宅基地换住房的路子，使农民带着资本进城。推进户籍制度改革，实行城乡一体化户口登记制度和无差别管理制度，剥除一切附着在二元户口制度下的不平等权利。强化社会管理和公共服务职能，建立统筹城乡的行政

管理机制和运行机制。扩大对外开放，积极招商引资，提高经济开放度。

五要实行社会联动。要加大宣传引导力度，动员全社会力量推动城乡统筹发展。继续深入开展“千企进千村”帮扶活动，尤其是动员各石油企业积极履行社会责任，在地方基础设施建设、生态建设、文化建设及劳动就业等

方面加大投入力度，促进企地共同发展。进一步完善县级领导和部门联乡包村机制，着力推动农村全面发展。充

分发挥各类市场主体的作用，形成统筹城乡发展的强大合力。

六要改进工作作风。树立超常的发展意识、创新意识和效率意识，解放思想，更新观念，求真务实，埋头苦干，切实增强统筹城乡发展的能力。加强社会管理，创建平安**县，为统筹城乡发展创造良好的社

会环境。

第三篇：关于城乡统筹发展的思考

在计划经济体制下，我国不存在土地市场，土地不是商品，也没有价格。但是随着市场经济体制改革的不断深化，这种二元土地所有制基础之上城乡有别的建设用地使用制度，已经越来越不能适应经济社会发展的要求。建立并完善城乡统一的建设用地市场，推动土地资源合理配置，维护农民利益并提高农民收入，实现城乡协调发展是现阶段社会主义市场经济体制改革的必然要求。如何构建城乡统一的建设用地交易平台，实现国有与集体建设用地“同价、同权”的目标，在提高经济绩效的同时维护社会公平，应该是现阶段我国构建城乡统一建设用地市场中值得思考的问题。

一、集体建设用地隐形入市与国家立法缺位

从20世纪80年代开始，集体建设用地隐形市场已经客观存在。随着工业化、城镇化的步伐加快，农村集体建设用地的资产价值已经充分地显现出来。尤其是在我国经济发达地区以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的现象在数量上和规模上都有不断扩大趋势。尽管集体建设用地使用权流转的实践已经在展开，但我国现行土地管理制度对集体建设用地流转的立法仍处于空白之中。以公开、规范的方式转让集体建设用地使用权，形成统一、开放、竞争、有序的城乡统筹建设用地市场体系，有利于提高土地资源配置效率和农村经济的更快发展。

随着《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》开始施行，其他省份针对本地区特点的集体建设用地流转办法也纷纷出台。这些地方法规的实践，对探索集体建设用地流转机制，实现规范有序管理，取得了初步的经验，也为修订《土地管理法》等相关法规和建设用地使用制度改革奠定了政策基础。但是集体建设用地流转仍处在地方实践阶段，要真正建立城乡统筹的建设用地市场，国家立法的支持是必不可少的环节，破除土地制度对农村经济发展的制约瓶颈，进一步释放被束缚的生产力，同时维护社会公平，已经成为社会各界普遍关注的焦点。

二、二元分割建设用地市场引发的市场失灵问题

首先，我国土地政策的基本特征是城乡二元土地所有制以及国家土地一级市场的垄断，城市和农村土地享有不同权利。农村集体建设用地在被用作城镇建设之前，必须先通过强制征收转到政府手里，成为国有建设用地之后方可合法转让。其次，集体土地所有者缺位导致寻租现象。我国法律规定农村土地归集体所有。但实际上，农村集体土地所有权人处于缺位的状态，村委会在一定程度上充当集体组织“代理人”的角色，这样造成了村干部掌握了绝大部分的土地处置权，在参与征地补偿谈判中掌握了权力寻租的条件。近年来农村最突出的腐败问题几乎都与集体土地有关。村官的寻租活动，直接侵害了农民的切身利益，阻碍了农村经济社会的进步，成为农村社会不稳定因素，无论对维护社会公平还是提高经济效率都将造成不利影响。再其次，缺乏统一的建设用地市场导致信息不对称。由于城乡土地市场分割，集体建设用地流转始终处于“非正式流转”层面上。因此，集体建设用地流转市场始终处于自发、分散、无序状态，存在着信息不对称。集体建设用地流转的信息不对称会影响土地资源的最优配置。由此可见，构建城乡统筹的建设用地市场，使集体建设用地与国有建设用地同价、同权，不仅要对《土地管理法》进行修订，还要修改金融、税收、财政、司法等配套政策。为城乡统一的建设用地市场提供信息服务平台，确保集体建设用地在有形市场的指导下实现流转的渠道畅通和规范管理，是现阶段土地制度改革的必由之路。

三、构建城乡统筹建设用地市场的对策建议

目前社会各界普遍对构建城乡统一的建设用地市场热情较高，但是要形成平等高效、城乡统一的建设用地市场体系，诸如耕地保护和土地交易管理、土地税收征管等市场监管体系必不可少。建立健全相关法律法规，加强土地管理，是保障我国土地市场高效运行的前提，也是维护社会公平的基础。

切实保护耕地，防范“公地的悲剧”。耕地既具备公共物品的特征，又具备私人物品的特征，可称之为“准公共物品”。因此，耕地保护问题不可能完全通过市场来调节。在我国现行的土地制度安排下，市场作用对于耕地保护有时候起着消极的负面影响。因而必须借助政府这只“看得见的手”来纠正市场失灵。从目前情况来看，首先，应该建立耕地保护目标责任制，采取措施，将耕地保护责任目标层层落实，建设占用耕地应实行先补后占制度。根据国土资源部发布数据显示，11月1日至12月31日时段全国31个省(区、市)耕地面积由10月31日的18.2603亿亩减少为18.2574亿亩，净减少29.0万亩，比上净减少数量下降50%，表明我国耕地保护呈现向好势头，耕地减少势头得到初步遏制。另外，可以考虑对耕地保护行为采取补贴制度，设立耕地保护基金，根据耕地保护数量、质量以及耕作状况，给予补贴。补贴费用可以由地方政府从土地出让收入、耕地占用税以及相关税费中提取。

打

破现行法律对集体建设用地权利的限制。土地确权工作是土地交易同时也是土地收益分配的基础。笔者认为关于我国建设用地市场的确权工作应该从以下几个方面着手：

一是明确土地权利的种类。国家土地所有权人和集体土地所有权人对自己的土地应该同样依法享有占有、使用、收益和处分的权利。土地权利种类应包括国家土地所有权、集体土地所有权、建设

用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等。

二是赋予集体建设用地所有权和使用权与国有土地相同的权利，取消现行法律法规中关于集体建设用地不能直接出让给城镇的单位或个人用于非农建设的有关规定。国有建设用地和集体建设用地使用权的出让、租赁，可以采取招标、拍卖等竞争方式或者双方协议的方式，通过城乡统一的建设用地市场以公开方式进行，以维护集体土地产权的完整性。

三是明确产权的工作同时要依靠土地登记确权工作，实行土地统一登记发证制度。国有或集体所有的土地，依据已确认的所有权、建设用地使用权登记造册，核发土地权利证书，确认所有权及建设用地使用权。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。避免土地流转过程中的权属纠纷，维护合法权益。四是国家应该建立统一的土地登记系统，各类土地登记结果应当依法进行汇交，土地登记资料可以依法公开查询。同时，国家建立土地调查制度，土地调查成果作为编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。

完善土地税收，调节土地增值收益分配，实现社会公平。在构建城乡统一的建设用地市场过程中，集体建设用地有偿使用的增值收益分配及使用、管理是实现社会公平的关键环节。应该明确的是集体建设用地使用权出让、租赁的收益，应当归拥有集体土地所有权的农民集体所有；收益中集体所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，应该由集体成员约定，使用情况应当向集体成员公开。至于集体建设用地的增值收益，政府还应该通过税收的方式进行调节，以实现社会公平。随着统一的城乡建设用地市场形成，为了规范土地市场的交易秩序，合理调节土地增值收益，应该通过土地税收的杠杆作用，调节国家、集体与农民三者之间的利益分配，实现帕累托改进。在借鉴国有土地税收征管的基础上，建立城乡统筹的土地税收体系，将集体建设用地交易也纳入其中，实现财富公平分配。另外，对城乡统筹的建设用地市场实施统一的土地税制，也可以成为地方政府获得稳定财政收入的来源，改变地方政府的土地财政，有利于地方经济的可持续发展。

第四篇：关于城乡统筹发展的思考

以产业融合为理念 推动城乡统筹发展

——关于城乡统筹发展的思考

“统筹城乡发展”是十六届三中全会的政策创新点，是我国全面建设小康社会的内在要求，也是解决“三农”问题的有效途径。统筹城乡经济社会发展，是针对传统计划经济体制和二元经济社会结构下工农分割、城乡分治的发展状态而提出来的。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和二元经济社会结构消极影响的日益显露，国民经济和社会发展内在的要求城乡统筹，实现工业与农业、城市与农村发展的良性互动。这是因为，作为国民经济系统的两个重要组成部分，工业与农业、城市经济与农村经济是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的关系。只有农村与城镇相互协调发展，才能够促进整个国民经济持续快速发展。

统筹城乡发展，要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，把解决好“三农”问题放在优先位置，实现城乡共同繁荣。因此，探讨城乡产业的融合发展，推动城乡经济社会资源有效配置，促进城乡经济协调发展，改变目前城乡产业分离的现状，推进城乡产业的融合，对城乡统筹发展的探索具有重要意义。

由于我国长期实行重工轻农政策，导致产业结构发展不协调，突出表现为：一是农业基础脆弱，农村实际劳动力紧缺，生产效率和经济效益低下；二是工业整体素质不高，技术水平、产品质量和档次低，竞争力不强；三是服务业发展滞后，无法满足经济发展和人民生活需要，四是三个产业孤立发展，联系不够紧密，没有形成相互促进的良好局面。推进我国产业结构的优化升级必须实行城乡联动，统筹城乡相关产业的发展，加强产业融合。无论是加强农业还是提高工业或发展服务业，都不可能仅靠城市或农村就能单独完成。因此统筹城乡产业发展，实现产业融合是实现我国产业结构优化升级的重要途径。主要可以从以下几个方面入手：

一、推进产业融合，优化产业结构和空间布局。

统筹城乡产业发展，难点在农村，必须以城乡产业融合发展为导向，形成工业反哺农业，城市支持农村的新局面。产业融合的关键在于发展现代农业，使农业向着集约化、工业化的方向迈进。统筹城乡产业发展，需要强化三个产业的内在联系、完善三个产业间的布局，形成城乡产业相互促进、互利共赢的格局。具体措施为：

（一）以第三产业为纽带，紧密联系城乡，通过技术革新，发挥城市劳动密集型产业的竞争优势，创造新的就业空间，为剩余劳动力提供就业机会，缓解就业压力。

（二）通过产业融合，走出农民单纯提供纯原始的农产品原材料，收益微薄的困境。向农产品的加工、销售、服务一体化方向延伸，形成一个以市场为导向，区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务和规范化管理的新系，利用城市信息发达的优势，为农产品构建销售平台，使农产品通过自身塑造品牌，进行农产品深加工，提升农产品的价值。

（三）优先发展有利于城乡产业融合的项目，使城乡产业形成利益共同体。以产业链条为主导在区域经济范围内集中配置，使城市产业资本持续投入农业，整合城乡资源，做到优势互补，有效地解决农业发展资本不足、城市劳动密集型产业劳动力缺乏等问题。

二、三产业相互带动，激活农村自身发展潜力。

（一）大力建设农村基础设施，为深化产业融合做好基础保障。农村基础建设大量消化了工业产品和劳动力，加快了资金流通，既拉动了消费，为农业、服务业的发展打下了坚实基础，又促进了产业融合。

（二）因地制宜，加大科技投入，发展适合当地的特色农业。农产品的多样性以及地域性，为发展当地特色农业打开了一个市场。打造当地特色农业可以从以下几点入手：

1、提炼特色产品特征，确定宣传主题，加大宣传力度，在社会营造广泛影响，为打开市场做好充分准备。

2、注重自身品质，以优良的品质打动消费者，在社会中形成良好舆论。

3、以优质的服务，造就良好的口碑，实现可持续发展。

（三）以农副产品加工业为城乡经济结合点，推进城乡产业稳步、协调、可持续发展。

农副产品加工业在促进农业产业结构调整，推动农村剩余劳动力向非农产业转移，解决农产品增产不增收的问题，增加农民收入，加快城乡产业融合，实现农业工业化、现代化等方面起着非常重要的作用，在统筹城乡产业发展中起着关键作用。

1、农副产品加工业具有较强的产业融合性。农副产品加工业连接着城乡居民的最终消费。农副产品加工产品的用途在不断增加，所应用的行业和领域不断扩展，它的发展能推动相关产业的发展。同时，农副产品加工业的发展可以有力的推动工业反哺农业，机器制造业为农副产品加工业的发展提供设备，吸引一部分农民返乡就近就业，有效避免了资源浪费。

2、农副产品加工业方式灵活，延伸空间大。各地根据市场需求，调整本地农业产业化项目、农副产品加工的等次、程度和种类，形成自己的最有优势和特色的产业体系。发展农副产品加工业，可以利用就近加工原则，大大节省成本，比如农副产品具有数量大、份量重、易腐烂等性质，在原料产地就地加工，可以减少损耗和运输费用。

3、发展农副产品加工业，推动城镇产业集约化建设。土地承包责任制形成的千家万户分散式经营模式，已经无法适应现代农业的需求，产业的规模化、集中化管理势在必行，产业的集约化增强了自身竞争力，而且对周边农村和乡镇具有较强的辐射能力，促进农村产业结构调整和经济起飞，实现农业和城镇产业集约化建设相互协调，互利共赢。

第五篇：吉首市实现率先发展的思考

吉首市实现率先发展的思考

作者：李卫国

随着国家武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动和省委省政府实施湘西扶贫攻坚，州委州政府支持吉首率先发展的力度加大，吉首市将迎来多重优惠政策叠加的发展机遇期，新型城镇化进程的加速期，扶贫攻坚的关键期限，必须抢抓机遇、实现经济社会又好又快发展。

围绕城市品牌战略，抓新型城镇建设。要做大城市规模。以“四化两型”为引领，按照“三市三特四个中心”总体思路和“扩容提质创牌”要求，积极争取州委州政府启动“1＋6”城市群发展战略，加快老城区改造提质、乾州新区发展，支持州府新城开发，拉开城市道路骨架，扩大城区规模，搞好功能布局，着力把吉首打造成为城区面积60平方公里、人口60万人的武陵山区中心城市和核心增长极。

围绕“双十”产业，调整经济结构。按照“兴三强二优一”要求，加大推进“双十”产业计划力度。要继续优先发展旅游业。完善《吉首市旅游发展总体规划》等，加快德夯风景名胜区创建国家4A级景区。完成峒河风光带、矮寨大桥纪念馆等一批旅游基础设施建设，开工建设2至3家五星级酒店。组建吉首旅游投资有限责任公司和吉首旅游行业商会。要加大与张家界、凤凰旅游的合作力度，借力发展吉首旅游产业，着力打造武陵山区旅游中心城市。继续加快发展战略性新兴产业。启动“数字吉首”建设，加强与南昌大学、吉首大学等高等院校产学研结合，出台促进科技型中小企业发展优惠政策。继续提升传统优势基础产业。按照农业精品化、品牌化原则，重点抓好休闲观光农业建设。巩固提升椪柑产业，加快建设万亩茶叶、蔬菜、花卉、药材产业基地。加快实施“畜禽标准化规模示

范工程”，积极引进养殖大户和公司。支持湘西经济开发区争创国家级开发区。抓锰锌整合，加快锰园、锌园基础设施建设，加大企业入园力度。

抓好开放合作，增强发展后劲。一是抓投资拉动。坚持以大项目、大投资推进大发展，抓住武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动和建市30周年机遇，以政策和大项目争取大资金，确保财政转移支付、专项资金等政府和部门资金有大幅度增长。全力推进州市共建30个重点项目。加强与世界五百强、全国五百强、民营五百强企业对接。引进股份制商业银行到吉首市设立分支机构，完成市农村信用社商业银行改制，成立个人私会小额贷款有限公司。二是深化区域合作。要加强与凤凰、泸溪、古丈、花垣、保靖、永顺王村在重大基础设施建设、产业布局上的协作，协同推进“1+6”城市群发展。要加强与凤凰、张家界协作，推进三地一体化。要加强与武陵山区域内州市区协作，协同扒进跨区域重大项目、文化、旅游、产业一体化发展。要加强与发达地区协作，在发达地区构建农产品销售网络，使吉首市成为大城市有机农产品生产供给基地。积极开展与国内外旅行社的合作，拓展旅游市场。要紧跟发达地区承接产业转移趋势，主动承接广州、长沙等发达地区产业转移。（作者系吉首市委副书记、市长）