回到司法改革的真问题

第一篇：回到司法改革的真问题

回到司法改革的真问题

张千帆

司法改革断断续续进行了10个年头，今天似乎走到了人们基本不满意的地步。在法治国家，虽然官员腐败也偶有所闻，司法腐败还是十分鲜见的。但是在转型中国的改革过程中，不仅司法不公、司法腐败、“吃了原告吃被告”早已成了市井百姓耳熟能详的词语，而且腐败方式花样翻新、层出不穷。

譬如，一些地区的法官违规经营入股企业，竟雇佣职业经理人作为“替身经理”帮助打理。今年“两会”期间，一位广东代表当场揭露某市副检察长到处滥用检察权为自己捞好处，被老百姓称为“打捞队长”。

责任归谁

10年改革不能说没有成就，但是改革过程中确实出现了许多问题。问题是有目共睹的，但是对造成这些问题的根源却见仁见智，而不同的归责方式决定了不同的改革方向。

一种归责方式，是将司法改革过程中出现的腐败现象简单归咎于司法改革本身，认为过去10年主张的司法职业化造成法官高高在上、照搬法条、脱离群众，致使司法判决不能“让人民满意”，主张法官“放下法槌、脱下法袍”，回到“田间地头”、深入群众办案。

河南省高级法院就是推行“司法大众化”的急先锋，该院院长的一句名言是“你要穿法袍就和群众保持距离了”。据说河南法院改革的第一项措施是推行“马锡五审判”，以巡回审理、就地开庭、方便当事人诉讼为目标，同时重视调解和接访，“争创无赴京上访法院”。这类改革不乏新意，但基调是回到改革前的司法政治化状态，强调司法不仅不能独立，而且需要加强政治控制和监督。

另一种归责方式则针锋相对，认为司法不公和腐败恰恰是因为改革不到位造成的。司法公正的前提条件是法官作为中立裁判者的制度保障，而在权力干预无孔不入的制度环境下，司法腐败只是司法制度不健全的必然体现而已。

10年司法改革确实产生了一些可见的成效，譬如警服换成了法袍，法官头上大盖帽不见了、审判桌上多了个法槌。但是说实话，改革的形式多于内容，不仅司法人员的思维和素质没有根本改变，而且司法系统内外的权力结构都基本保持原样，甚至因为司法改革引入法官的“三六九等”、业绩考评等制度而加剧了权力干预的制度化。现在走“回头路”不仅不能解决任何实质问题，而且将葬送本来已经举步维艰的法治进程。

其实两种主张都有各自的道理，而许多道理光说是说不清的，“实践是检验真理的唯一标准”。不论个人认同哪种主张，笔者都赞成放到实践中去试试。一方面，笔者认为司法职业化改革确实浅尝辄止、流于形式；在这种状况下将司法腐败的责任归咎于司法改革，显然是根据不足的——司法根本还没有职业化，职业化之弊从何谈起呢？

因此，笔者曾主张建立“司法试验区”，给司法职业化一个真正的机会；到那个时候再论司法职业化的利弊，应更有针对性和建设性。即便反对职业化的人士也应该赞成这种主张，因为既然你们坚信职业化有害无益，那就等着看“洋相”好了，到那个时候你们会有更实在的“子弹”，而不只是像现在这样放空炮。

当然，司法大众化也完全可以有自己的“试验田”。笔者很高兴看到河南省似乎已经成了这块“试验田”，并期待若干年后它能为我们评价大众化的利弊，提供实实在在的证据——如果河南试验确实可以被定性为“大众化”的话。

不过在此之前，仍有必要保证这场争论的焦点集中在司法改革的真问题而非假问题上。

什么才是真问题

什么是中国司法改革的实质问题？

实质问题显然不在于法袍或法槌这些外在形式。那些当初认为只要一穿上法袍、一拿起法槌，法治理念就从审判人心中油然升起的主张显然是太天真乐观了；假如那样，服装设计师和裁缝就能帮我们批量生产合格的法官。同样，“放下法槌、脱下法袍”也未必意味着法官就不“脱离群众”了；如果不健全的审判制度还是给审判者留下太大的腐败空间，那么即便我们的法官都成“两腿泥”，也照样“吃完原告吃被告”。

虽然某些外部条件的改善或许是必要的，但笔者从来不认为司法职业化就是脱下警服和大盖帽，更不在于造起外表气势恢弘的豪华法院大楼。一个称职的法官当然不是不食人间烟火、只知道背法条的书呆子，当然可以在一定程度上“深入群众”、了解民情，因为如美国联邦最高法院大法官、著名法学家霍姆斯所说，法律的生命确实不在于逻辑，更不只是名词解释，而在于经验，在于具体的社会生活。司法职业化从来不是要免除法官熟悉社会、体察民情的义务，而是要将法治和公正的基本原则落实到具体的社会生活中去。

事实上，如果说马锡五模式的就地开庭、田间办案有什么好处的话，最大的好处就是保证各方当事人尤其是相对弱势的老百姓公开平等参与的机会。就地开庭也许可以节省一点成本、增加一点便利，但是这些好处似乎是极其有限的。如果法官可以像法律规定的那样处理案件，中国的诉讼成本其实并不高，笔者也不相信农民等弱势群体就没钱去法院打官司。

问题是对他们来说，法院“门槛”太高，法院的“水太深”，他们看不见、听不到、摸不着的幕后交易太多，这样的官司他们确实打不起，更赢不了。如果我们的司法改革不能从制度解决这个问题，那么不妨试试就地开庭，这样至少可以把法官从深不可测的法庭上拉出来，到外面“晒晒太阳”，或许有助于减少幕后操作。不过如果这招不灵，法官还是当着双方的面说一套，背着某一方又做一套，或者不管各方怎么说，最后还得听领导的，那么看上去再“草根”的审判（或调解）方式，也无助于司法廉洁。

换言之，关键不在于审判或调解在哪里进行，或法官穿不穿制服，而在于审判程序是否能按照现代法治原则做到基本公正；如果不能保证程序公正，如果当事人缺乏参与审判的平等机会，无论哪种形式改革都不能防止司法腐败。因此，司法改革的真问题既不是法官究竟应该高高坐在堂上根据法条判决，还是下到田间和群众共同断案，也不是法官是否应该“脱

下法袍、放下法槌”，而是如何实质性地落实审判程序公正。

不错，程序公正看上去只是一个“形式”，但是落实程序有形式和实质之分。笔者认为继续纠缠于表面形式是徒劳无益的。司法职业化强调程序公正，但是程序公正显然不等于法袍、法槌这些外在形式，也不等于法官高高在上的表面权威；司法民主化侧重实体效果，但是这种效果显然也不可能在形式上反其道而行之就能实现。

归根结底，如果我们不能保证当事人的平等机会，如果法官不能履行避免单方接触和幕后交易的基本职业规则，那么无论哪种形式主义改革都不可能实现司法廉洁与公正。

何谓中国特色

在司法大众化和职业化之争的背后，还隐藏着一个更为宏观的“普世价值”和“中国特色”的立场分歧。那些主张大众化的部分人士认为，司法职业化改革盲目崇拜西方主流模式，丢弃了中国过去几十年形成的据说行之有效的传统办法，主张抛弃“西方崇拜”，强化上级对下级的监督和指导。

笔者不得不说，这种主张在本质上是要退回到人治时代，不仅违背了法治的基本规律，而且也是和30年改革开放的基本精神背道而驰的。任何人都不能否认，崇尚法治不是崇洋媚外的结果，而是中国人民和政府在饱受人治和政治运动之苦后达成的一致共识。假如革命时代形成的某些政治传统确实如某些人主张的那样对于治理当代社会行之有效，那么中国当年为什么还要改革开放？为什么还要建立市场经济和法治国家？

这种主张的根本错误在于将民主、法治、人权这些中国宪法明明白白规定了的东西作为“西方崇拜”，而将人治、政治控制、权力干预等中国宪法明确反对的东西作为“中国特色”。既然混淆了基本是非并早有前车之鉴，这种主张在中国的失败只是一个时间问题。

河南高院院长之所以主张“只能加强，不能削弱”上级对下级的监督指导，据说是因为“地方往往受到各种关系的干扰，上级的监督会使得下级法院判得更准确”。下级法院“受到各种关系的干扰”很可能是事实，但上级监督是否能排除干扰却是一个大大的问号。难道上级法院就一贯正确吗？难道上级不同样可能“受到各种关系的干扰”？只不过进入这个关系网的台阶更高了、有能耐“干扰”的人更少了而已。

权力确实需要监督，但并非任何事情只要加上“监督”二字就变得清白乃至神圣起来，因为“监督”也是同样会被滥用的权力，有些腐败正是在监督过程中产生的。就拿那个“打捞队长”来说，他捞钱的资本正是他作为检察官所掌握的监督权。原来最高检察院为了预防职务犯罪，授权检察机关派人前期介入许多项目的招标投标过程，而正是这种“全程监督”方便了甚至可以说造就了检察院中的某些贪官，就连那个本来和预防犯罪没有关系的“打捞队长”也来插一手。

由此可见，自上而下的监督虽不失为一种控权方式，但是绝非从源头上杜绝腐败的万全之策；完全依赖上级监督非但不能消除腐败，而且只能改换腐败形式并将产生新的更大的腐败。如果我们不能从制度上保证司法人员廉洁自律，只能依靠上级领导的个人品德、觉悟、能力和魄力，那么这不是从法治向人治的倒退又是什么呢？

如果河南省的各级司法机构只能靠加强上级监督才能维持基本廉洁，最终整个司法系统的廉洁都维系在一两个领导身上，那么即便我们可以假定该省的高院院长不仅能够保持个人廉洁，而且也有能力有效监督省内每年成千上万的司法行为，这位院长过几年退休之后河南司法怎么办？如果这个问题的唯一答案就是“再找一个好院长”，那么这不是赤裸裸的人治又是什么呢？

在这种司法监督模式下，我们难道没有理由为河南法治的前景担忧吗？如果正是这种忧虑让我们10年前就在宪法中明确加入“依法治国”和“法治国家”这样的基本共识，为什么10年后的今天反而有人出来公开质疑这个基本点甚至反其道而行之？

河南司法试验的真正价值

预防司法腐败的根本不在于自上而下的领导监督，而在于自下而上的社会监督。事实上，河南高院院长在这方面的作为值得大书一笔；笔者甚至现在就可以断言，到这位院长退休的时候，他会发现这才是真正值得骄傲的造福河南法治的制度遗产。

据报道，除了法律规定不能公开的之外，河南高院的裁判文书已在去年底全部对外公开，不少中院的判决书也已经公开，据说所有基层法院的判决书到下半年也都要上网公布。“阳光是最好的防腐剂”，审判和判决公开是防止腐败的最有效制度。“名不正，则言不顺”；如果判决有猫腻，那么任凭判决者巧舌如簧，判决书中必然会留下不能自圆其说的蛛丝马迹，而“人民的眼睛是雪亮的”，腐败判决必然逃不过社会大众和法学界的检验。

这样，无需上级劳神，司法腐败通过正常的上诉和纠错过程就基本消除了。这才是保证司法公正和廉洁的长久之计。当然，在法治基础相当薄弱、人治依然相当严重的现实环境下，上级监督和指导可以发挥一定的作用，但是任何一位有远见的领导都不应以延续人治的方式行使权力，而是应该利用难得的机会建立推动法治进步的长效机制。公开判决乃至其中的反对意见，是司法改革早已应该做也完全可以做的事情，不这么做只能算是各地法院领导的失职。

司法改革虽然已进行了10年之久，但是实质性改革尚未起步——换言之，现在正是地方司法试验大有可为之时。至于具体措施及其形式究竟利弊如何，一是需要时间检验，二是也未必存在统一的标准答案。调解也许能妥善解决河南大部分案件，但是北京、上海等省市的法院很可能还是得以判决为主，或至少发现调解并不具备绝对的天然优势；某些县城或乡镇的法官也许可以到田间地头和群众一起断案，但是大城市的法官很可能还得穿着法袍端坐在审判席上判案。

因此，让我们不要再为穿不穿法袍、拿不拿法槌之类的表面形式争来争去，也不要总是用“西方崇拜”、“本土国情”之类的标签代替实质性论辩。河南高院正在推动的判决公开制度想必是河南乃至全国的法院一直都没有的，判决不公开难道不一直是“中国特色”吗？现在实行判决公开不正是典型的“西方崇拜”吗？这种贴标签、扣帽子的做法只能让我们回避司法改革的真问题，让我们的争论变得徒劳、无谓甚至扭曲、误导。

和经济改革一样，中国未来的司法改革仍然是“猫捉老鼠”的一场比赛。这场比赛曾经

淘汰了计划经济，让我们发现了市场经济这只“好猫”；同样，各地司法试验的竞赛和淘汰也将帮助我们发现最适合中国或至少中国某个地方的法治模式。

笔者最后只想强调，司法改革不仅需要解放思想，而且也需要建立客观、公正和公开的评价标准。任何改革的成效都不是改革者自己说了算的，人民永远是改革的最终决定者和推动者。经济改革是如此，司法改革也是一样；地方司法改革的成效显然不能只由当地高院院长说了算，而是应该在言论自由的环境下让全国的媒体、学者、当地的法官和老百姓等多方共同参与决定。

在一个基本公正的评价体系下，中国司法改革虽然举步维艰，但前景依然是光明的。（作者为北京大学宪法学教授）

第二篇：司法改革问题

一、如何建立一种与行政区划相分立的司法区划

咱们国家是一个具有相当悠久历史传统的国家，地域的划分是非常具有历史意义的一种划分。我们现在思考司法改革时，总觉得一个问题纠缠不清，那就是司法的独立性怎么获得保障的问题。我们发现在现在一种体制下，我们的司法没有办法得到独立，虽然上面号召我们不要搞地方保护主义。但是，我要说，作为基层法院的院长，或者甚至是省级法院的院长，他们怎么能不搞地方保护主义？一个法院里面几百口子的人衣食住行、生活福利都压在法院领导班子的肩膀上，当本地的领导包括行政领导、党的领导、人大的领导认为案件应当作出对本地的当事人有利的判决时，在我看来，作为院长他很难抵制，与此同时他也不应该去抵制。因为现在的体制规定了你的福利、你的经济命脉把握在人家的手里。美国的国父、美国著名的政治家汉密尔顿曾经说过：“就人的本性而言，对一个人的生存有控制权，就等于对一个人的意志有控制权。”在这样的情况下，中国人也说：“吃人家的嘴软，拿人家的手短。”这是没有办法的事情。我们在制度建设上面，绝对不应该让我们的法官也好，院长也好，冒着杀头或者撤职的危险去追求司法独立，象过去毛泽东倡导的那样“三不怕”-不怕坐牢，不怕杀头，不怕离婚。我认为让他们承担这样过分的职责是不公正的、不公平的。

这样的一种对司法不信任的原因就是来自于司法地方化，我们的法院完全被地方控制，法院的院长由地方的人大来选任，法院实际上是由地方的党的组织部门来决定，法官们也都非常的地方化。我们能不能建立一个制度来去作一个划分呢？我们能不能不要把法院的司法区划与行政区划完全重合，最高法院也可以不放在首都，象德国就是那样，而且司法独立要有形地独立。我们从基层法院到最高法院可能都可以考虑这样的思路，能否把这样的分离从基层到最高法院能够贯彻到底，能够使得我们的法官们、法院院长们不需要冒着杀头危险、免职的危险，就可以独立追求公正。说老实话，只要财政方面、人事方面不受地方的牵制，法官的公正、法官的独立根本没有问题的。我们从来不说军队有什么问题，军队为什么不服从地方党政的领导？我们在军队方面，它的建立就是国家化的思路，而在法院的建设方面我们就是地方化的思路。我注意到肖扬院长也说了：某某法院不是某某地方的法院，而是中华人民共和国在某个地方的法院。我们今后也许要在这个方面走出相当重要的步骤，我希望能够在三、五年内，使得中国的司法区划和行政区划分离。

五、理顺审级关系，确保司法判决的确定性

我们国家司法决策的不确定是一个大弊端，最高人民法院现在推行公正与效率，什么叫效率？在于它能够使案件的纠纷获得确定性的解决，从而使人民能够安定地安排自己的生活，所以司法决策不可以象烙馅饼一样随便地翻来复去。我们的实事求是原则-以事实为依据，以法律为准绳，这样的长期的司法观念使得我们的司法决策没有办法获得这样的确定性。我们建立的申诉制度、审判监督程序、检察院的监督，现在人大的个案监督又使得

这样的一种确定性更加不确定。没有办法。我们试图寻找一种非常的、没有错误的司法体系，而我们人是有缺陷的一种动物，我们没有办法建立一种制度真正能够达到有错必究、完美无缺的程度。美国联邦最高法院的一位大法官说的话非常富有哲理性，体现了司法内在的要求，他说：我的判决之所以是不可推翻的，不是因为我的判决是正确的，恰恰相反，我的判决之所以是正确的，是因为我的判决不可推翻。说得多好啊！司法决策过程中，的确有许多东西我们都知道它可能是有问题的，我们也可以说一定比例的错案率是一个良好的司法制度存在的前提条件，我们必须要保证这一点。否则的话，我们要为纠正少量的错误而导致整个社会资源巨大的浪费，司法是用纳税人的钱支撑的一个机构，它的运作也必须遵循节约的原则，我们所有的这些制度使得司法决策变成了一个不稳定的程序，也因此而激发了人民上访的愿望。我们有错必究，结果败诉方不服气，就要找人去帮忙，人大个案监督好啊，那么，法院必须要对这个案件重新审理，最后翻过来了；一翻过来那边胜诉的就又变成败诉的了，你能找人大，那我就不能找政法委书记来干预？政法委书记一协调、一干预，又翻过来了，那你能找政法委书记，我找省委书记好不好？然后又翻过来。你找省委书记，我找国务院副总理，又翻过来，就是这样。我们就在鼓励着这样的东西，我们就是这样实事求是地鼓励着。司法决策不能够搞实事求是，这是由司法的确定性决定的。

八、理顺法院与媒体之间的关系

在现在这个社会，司法越来越走向公正和独立，传媒也越来越走向活跃，但是传媒和司法独立之间的关系还是有很大的问题。首先是传媒不断地通过一种对个案的渲染，使得司法的公正性受到伤害，侵犯了司法的独立性。另外一个方面是法院如何保障新闻自由的问题。我们现在的《民法通则》中名誉权条款已经成为我们伤害新闻自由的很大的东西，许多报纸只要批评一个人，最后导致的都是名誉权纠纷，而法院判决的结果往往是那个被批评者胜诉。因为现在的媒体监督机制也是一个地方化的机制，所以报纸经常是异地监督，到外地去监督，比如说《南方周末》是一个敢于直言的报纸，但你很少发现他揭露广东的坏事，他揭露河南、湖南、湖北、海南的坏事都可以，但是广东他要注意，因为他是广东省委的报纸。等等。如果引起诉讼，对报纸来说都是异地诉讼，都是客场官司，那你客场打官司败诉简直成为必然，这对于我国为数不多又很虚弱的新闻自由从法律角度讲是另外

一种伤害。所以我建议我们能不能重新反思这样的名誉权条款。

六、理顺不同法律机构之间的关系

我想主要是检察院和法院之间的关系，现在是一个很大的问题，因为这样的冲突损害的是两方面的共同利益，我们要有一种法律职业共同体意识。其实，尽管检察官、律师、法官，大家的指向不大一样，但实际上大家都是一家人，大家是一个法律职业共同体，这样的一种相互冲突会给法律职业共同体的团结以及法律的尊严都带来极大的伤害，那么我们需要理顺这个关系，怎么理顺？我的建议是把最高检察院跟司法部合并，司法部长就是国家的首席检察官，然后所有的检察官都变成一种行政化的管理模式，他们当然起诉犯罪，但是他们不再承担监督法院的任务，当然他们可以对警察进行更加确实有效的监督。法院就不需要监督了，我的建议是法院不需要监督，越不监督越公正，越监督越不公正。

第三篇：司法改革

申论热词：司法改革

广东法院系统当前正推行一系列“去行政化”改革，颇受舆论关注。广东省高级人民法院院长郑鄂表示，司法不公的原因绝大多数并不是因为司法腐败。而“司法行政化是导致司法公信力下降的因素之一”。

司法机关与行政机关在性质、职能、权属、运转等方面均存在较大区别，用行政化的方式管理司法、运作司法，将不可避免地给司法的独立性、中立性、被动性和程序性等，都带来伤害。

应当说，司法高层曾对“司法去行政化”改革给予了关注。在最高人民法院于1999年出台的《人民法院第一个五年改革纲要(1999-2003)》中，明确指出，“审判工作的行政管理模式，不适应审判工作的特点和规律，严重影响人民法院职能作用的充分发挥。”针对此，在这个以及后一个法院改革“五年纲要”中，均不乏“司法去行政化”的具体举措出台。这10年的司法改革，大致可以用“去行政化”、“去地方化”和“去大众化”来概括。客观评价，司法机关在“去行政化”上虽然作出过颇多努力，但进展始终不大。个中原因或就在于，这并不是最高法院一家所能决定的改革。比如，若取消法官们的行政职级，他们拿什么去套工资与福利?一个简单的方案是，按司法职业的特点另立司法职级。而接下来的问题则是：谁认可你这一套?

不仅司法官员的去行政化步履维艰，司法活动的去行政化同样阻碍重重。法院内部的“个案请示”被认为是司法行政化的最典型表征。“法院改革二五纲要”曾明确要求应“逐步取消，并进行诉讼化改造”。但到了“法院改革三五纲要”，又变成了“规范下级法院向上级法院的请示报告制度”。用“规范”来替代了 “取消”，无疑是认同了行政化的“个案请示”，而在事实上将司法固有的审级制度给人为架空了。

这种改革的反复无疑在向我们传递出司法去行政化任重道远的信息。在这样的背景下，广东法院系统所坚持的去行政化实践，显得更加不易。当务之急，是如何将这些可贵的改革经验向全省，乃至向全国法院系统推广。这仍然需要顶层设计和自上而下的推动。司法体制改革的紧迫性，也不仅在于当下的司法公信堪忧。还因为中国是在司法权威尚未确立的基础上，就遭遇到了一个自媒体时代。司法的信息垄断、知识垄断和权力垄断被迅速打破，普通民众也拥有了更多、更便捷评议司法的舆论平台。司法一方面必须要面向民众，另一方面，又必须尽快回到司法的原点，回到依法独立行使审判权的宪法原则上来。司法去行政化是整个司法体制改革的重要组成部分，但绝不是最难的那部分。由此破局，当为可行的选择。期盼“法院改革四五纲要”能够正视和吸纳广东法院系统在去行政化上的诸多经验，切实推动司法体制变革的到来。

第四篇：司法改革

中国法院网讯(张先明)7月9日上午，最高人民法院在山东省济南市召开新闻发布会，公开向社会发布《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称“四五改革纲要”）。最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣应邀出席发布会，全面介绍了“四五改革纲要”的总体思路、主要内容和推进措施。

一、总体思路和主要特点

谈及“四五改革纲要”的制订起因时，贺小荣表示，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，确定了各项改革任务的路线图和时间表。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，对若干重点难点问题确定了政策导向。为贯彻党的十八届三中全会精神，进一步深化司法体制改革，最高人民法院结合法院工作实际，在深入开展调研、广泛征求意见基础上，研究制定了“四五改革纲要”，并报中央审批同意。

作为指导未来五年法院改革工作的重要纲领性文件，贺小荣指出，“四五改革纲要”明确了改革的总体思路，即：紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的目标，始终坚持司法为民公正司法工作主线，着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，确保人民法院依法独立公正行使审判权，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，着力推进国家治理体系和治理能力现代化，到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系，为建设法治中国、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的司法保障。

贺小荣表示，“四五改革纲要”在谋篇布局与内容设置上体现了四个重要特点：一是整体性。纲要提出的改革举措严格与党的十八届三中全会决定和中央司改意见“对表”，是对中央改革任务的分解、延伸与细化，兼顾了人民法院牵头和参加的各项任务。凡是人民法院牵头的改革任务，纲要表述较为详细，并提出了明确要求；凡是人民法院配合中央其他部门推进的改革任务，纲要表述较为原则，侧重协同推进。二是系统性。纲要充分考虑了改革举措之间的关联性，在内容设置、进度安排、成果形式上能够相互呼应，确保改革稳妥有序推进。三是科学性。纲要内容主次分明，坚持以问题为导向，将建立符合司法职业特点的法院人员管理制度作为重要抓手，将健全审判责任制作为关键环节，做到整体推进与重点突破相结合。四是连续性。纲要立足中国国情，科学研判形势，在总结梳理人民法院之前三个“五年改革纲要”的成果经验基础上，结合前期试点工作，确定了需要继续推进的项目和需要调整的内容。

二、主要内容

围绕建立具有中国特色的社会主义审判权力运行体系这一关键目标，“四五改革纲要”针对8个重点领域，提出了45项改革举措。

1.深化法院人事管理改革

长期以来，我国对法官沿用普通公务员管理模式，不能充分体现司法职业特点，也不利于把优秀人才留在审判一线。针对上述问题，“四五改革纲要”提出，要坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。

贺小荣指出，为了深化法院人事管理改革，“四五改革纲要”提出的主要改革措施有：一是配合省以下法院人事统管改革，推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。二是推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理。与之配套的，则是拓宽审判辅助人员的来源渠道，建立审判辅助人员的正常增补机制，减少法官事务性工作负担。三是建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。四是完善法官等级定期晋升机制，确保一线办案法官即使不担任领导职务，也可以正常晋升至较高的法官等级。五是完善法官选任制度，针对不同层级的法院，设置不同的法官任职条件。初任法官首先到基层人民法院任职，上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生。

2.探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度

为维护国家法制统一，优化司法资源配置，“四五改革纲要”就建立与行政区划适当分离的司法管辖制度作出了安排。

贺小荣表示，这一制度的主要措施有四项：一是在管辖制度方面，通过提级管辖和指定管辖，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。二是在法院管理方面，巩固铁路运输法院管理体制改革成果，将林业法院、农垦法院统一纳入国家司法管理体系，改革部门、企业管理法院的体制。三是在机构设置方面，建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制。进一步推动环境资源审判机构建设。四是在法院设置方面，推动在知识产权案件较集中的地区设立知识产权法院。

3.健全审判权力运行机制

让审理者裁判、由裁判者负责，这是司法规律的客观要求。近年来，司法机关为完善司法权力运行机制，进行了许多积极探索，也取得了一定成效，但仍存在内部层层审批，办案权责不明等问题。针对上述问题，“四五改革纲要”将完善主审法官、合议庭办案责任制作为关键环节，推动建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。

贺小荣指出，在完善审判责任制方面，主要措施有五项：一是完善主审法官、合议庭办案机制。选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员担任主审法官，作为独任法官或合议庭中的审判长。完善合议庭成员在阅卷、庭审、合议等环节中的共同参与和制约监督机制。二是改革裁判文书签发机制，主审法官独任审理案件的裁判文书，不再由院、庭长签发。三是建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价体系，实现法官评价机制、问责机制、惩戒机制与退出机制的有效衔接。四是科学界定合议庭成员的责任，既要确保其独立发表意见，也要明确其个人意见、履职行为在案件处理结果中的责任。五是建立法官惩戒制度，设立法官惩戒委员会，既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。

贺小荣表示，主审法官、合议庭审判责任制与院、庭长的审判监督制约机制并不是对立关系。为了确保司法公正，“四五改革纲要”提出要进一步完善审判监督制约机制，主要措施有五项：一是在加强专业化合议庭建设基础上，实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度，建立分案情况内部公示制度。二是对于变更审判组织或承办法官的，应当说明理由并公示。三是规范案件审理程序变更、审限变更的审查报批制度。四是规范院、庭长对重大、疑难、复杂案件的监督机制，建立院、庭长在监督活动中形成的全部文书入卷存档制度。五是依托现代信息化手段，建立主审法官、合议庭行使审判权与院、庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制，确保监督不缺位、监督不越位、监督必留痕、失职必担责。

4.加大人权司法保障力度

为强化对公民人身权利、财产权利和诉讼权利的司法保障，“四五改革纲要”提出要建立和完善以庭审为中心的审判机制，有效发挥审判对侦查、起诉的制约和引导作用，确保司法公正。

贺小荣表示，为了加大人权司法保障力度，“四五改革纲要”主要制订了五项措施：一是严格实行非法证据排除规则，进一步明确排除非法证据的程序和标准。二是建立对被告人、罪犯的辩解、申诉和控告认真审查、及时处理的机制。完善审判环节重视律师辩护、代理意见工作机制。三是健全司法过错追究机制，统一司法过错责任认定标准。四是规范处理涉案财物的司法程序，明确人民法院处理涉案财物的范围、标准和程序。五是进一步完善轻微刑事案件快速办理机制。在立法机关的授权和监督下，有序推进刑事案件速裁程序改革。

5.进一步深化司法公开

最高人民法院已于去年启动审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台建设。在前期工作基础上，“四五改革纲要”对深化司法公开工作提出了更高的要求。

贺小荣表示，为了进一步深化司法公开，“四五改革纲要”主要制订了四项措施：1.完善庭审公开制度。建立庭审公告和旁听席位信息的公示与预约制度。推进庭审全程同步录音录像。规范以图文、视频等方式直播庭审的范围和程序。

2.完善审判信息数据库，方便当事人自案件受理之日起，在线获取立案信息和审

判流程节点信息。3.继续加强中国裁判文书网网站建设，严格按照“以公开为原则，不公开为例外”的要求，实现四级人民法院依法应当公开的生效裁判文书统一在中国裁判文书网公布。4.整合各类执行信息，方便当事人在线了解执行工作进展，实现执行信息公开平台与各类征信平台的有效对接。

6.明确四级法院职能定位

为合理定位四级法院职能，“四五改革纲要”提出要建立定位科学、职能明确、监督得力、运行有效的审级制度。

贺小荣表示，这一改革的主要措施有四项。一是进一步改革民商事案件级别管辖制度，逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法，将绝大多数普通民商事一审案件的管辖权下放至基层人民法院，辅之以加强人民法庭和诉讼服务中心建设，强化基层人民法院化解矛盾的职能。二是规范上下级法院审级监督关系。完善提级管辖制度，明确一审案件管辖权从下级法院向上级法院转移的条件、范围和程序，充分发挥中级、高级人民法院通过提级审理重大、疑难、复杂和新类型案件，指导类案审判工作，确保法律统一适用的功能，压缩个案请示空间。三是改革法院考评机制，废止没有实际效果的考评指标和措施，取消违反司法规律的排名排序做法，消除不同审级法院之间的行政化。四是推进最高人民法院内设机构改革，建立真正符合最高人民法院法律职能的机构设置模式。同时，最高人民法院还将建立将本院作出的裁判转化为指导性判例的机制，充分发挥其确保法律统一正确实施、维护国家法制统一的职能。

7.健全司法行政事务保障机制

贺小荣表示，“四五改革纲要”立足审判权的中央事权属性，就健全法院司法行政事务保障机制推出了一系列有力举措：一是配合中央有关部门，推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革。二是严格“收支两条线”管理，地方各级人民法院收取的诉讼费、罚金、没收的财物，以及追缴的赃款赃物等，统一上缴省级国库。三是推进法院内设机构改革。建立以服务审判工作为重心的机构设置模式和人员配置方式。完善人民法院购买社会服务的工作机制，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。四是深化司法统计改革，以“大数据、大格局、大服务”理念为指导，建立司法信息大数据中心。

8.推进涉法涉诉信访改革

贺小荣指出，“四五改革纲要”提出建立诉访分离、终结有序的涉诉信访工作机制，主要措施有四项。一是完善诉访分离工作机制，明确诉访分离的标准、范围和程序。二是建立就地接访督导机制，创新网络办理信访机制。三是探索建立律师为主体的社会第三方参与机制，增强涉诉信访矛盾多元化解合力。四是推动完善司法救助制度，研究出台人民法院司法救助实施细则，切实发挥司法救助在帮扶群众、化解矛盾中的积极作用。

三、落实和推进

贺小荣透露，为认真贯彻中央决策部署，有重点、有步骤、有秩序地抓好落实和推进改革工作，最高人民法院成立了司法改革领导小组，由最高人民法院院长周强同志担任组长，负责研究确定改革要点、审议改革方案、听取进度汇报、讨论重大问题。最高人民法院司法改革领导小组办公室作为具体办事机构，负责“四五改革纲要”的组织协调、实施推进、试点管理、督促检查和评估总结工作，并及时向中央全面深化改革领导小组办公室、中央司法改革领导小组办公室报告改革进展、请示重要事项。

贺小荣表示，“四五改革纲要”发布后，最高人民法院将配套推出贯彻实施方案，明确各项改革措施的牵头部门和参加部门，科学确定路线图和时间表，建立情况通报、督导检查、评估总结制度，做到每项改革任务都有布置、有督促、有检查，确保各项任务不折不扣完成。

第五篇：司法改革中

司法改革中“人”的因素再探

内容摘要:司法改革的进程中,作为执行和运作法律的人,在其中扮演着十分重要的角色,更何况中国从古代就有重视人的因素的传统.因此本文通过古代“法官”对社会所产生的影响反思今天“法官”在法治进程过程中应注意的问题,并对此提出几点完善“法官”自身建设的建议.关键词:法官独立 清官意识 法官培训 高薪养廉 媒体监督

前言：司法改革是近年来一大热门话题,此话题的提出正是因为当前我们司法领域存在诸多需要解决的问题.司法改革作为一个重大课题包含者众多方面的内容：有人认为当前司法效率不高，有人认为司法过程不公，另有人认为司法人员素质底下，还有人认为司法体制设置不当等等存在的问题，而这些问题都是包含在司法改革这个大的框架之下的。但我认为，解决问题既要有轻重缓急只分又要把握主次矛盾差别。加之我能力所限，对于司法改革所涉及的诸方面问题不易作泛泛而谈。相比之下我觉得所有问题解决的落脚点都最终在人身上。因为我觉得执行和运做法律的人更重要，而且在法和人的关系上，中国从古代就有重视人的因素的传统。正是从这个意义上讲，本文着重讨论的司法改革中人的因素具有必要性。当然在此“人”最具代表意义的就是我们的法官了。一，中国古代法官对社会的影响。

中国古代法官与现代意义上的法官自然不同。古代将“法司”中任职的官吏称法官，但是法司却不同于现在的法院。其中各个法司间分工并不象今天对其总结的那样有明确的划分。以唐代为例：虽然中央一级审判机构为大理寺，但如果需要，刑部御史台官员可以直接参审，有时对特殊案件进行三法司会审。此外，中书门下两省也可参审。可见，古代审判并非法司及法官独有的权力。同时，地方行政司法合一或司法从属于行政，典型的就是古代地方行政长官的一项重要职能就是“断狱”。（1）正因为中国古代是一个权力高度同意于皇帝的社会，无论皇帝对法司法官表现的如何重视，也只是为了加强其皇权。这一点使人们忽视法司以及法官的特殊性。法司只是行政机关一部分，没有什么独立性可言，法官也是行政官员的一种。这种观念在人们心中形成定式直影响到今天。

另外，由于历史上有秦王朝短暂的统治，使的人们在观念深处留下“法治”是涂炭百姓的暴政。所以，人们对于法官的认识也产生了隔膜。以至不敢把寻找公正的希望完全寄托在法官身上了。这在客观上也是古代“人治”思想产生的根源。一般百姓对法官畏之有余敬之不足，就连古代官吏也不会以法官职业为荣。正是这些观念在今天仍成为人们正确理解对待法官的障碍。再次，中国古代“人治”思想产生的一个遗产就是清官意思。如历史上的包青天，海青天等等。这些人们心中的清官正是人们寄希望于圣明君主王法的表现。而清官真是圣主的代表，对清官的信任也是对王法的信任。虽然这种过分寄希望于某个清官而忽视上层法制作用的意识与现代法治不合拍。但我们也可以从中看到积极的一面，比如人们对清官的赞扬正是对贪官批判，这有利于净化社会空气，促使法官廉洁自爱，公正审判，起到监督作用。

最后，在选拔法官方面，从古到今，断狱审判和行政事务还是不同的，其中精通法律是对法官的基本要求。各朝对法官还有特殊选拔规定。

二，透过古代“法官”及其影响提示并完善现代法官。从以上几个方面来看，古代对现代所产生的影响是很大的，所以对我们今天也提供了很多借鉴意义。

第一，确立法官独立地位。司法改革的一个重点或核心就是司法独立。而事项司法独立的关键就是先让法官独立。为此，可以从三个方面确立法官独立地位。首先，法官意识必须独立，不可否认，我们的法官独立意识不强，一些法院的法官主观上不自觉的成为一种附庸，对地方政治事务参与性太强工具主义太浓，中立观念不强；其次，法官身份要独立，确保法官不受政府干涉，其职位条件及任期要适当保障；还有就是法官在执行职务时除受法律和良知约束外，不受任何外 来干涉。（2）

第二，提高法官社会地位，建立高素质法官队伍，完善司法体制。根据我们宪法，人大是最高权力机关有立法权，法院和检察院是司法机关有司法权。现实操作中应严格遵守宪法的权力分工，人大只对司法人事任免监督，行政机关也不可干涉司法，保障司法权威和法官权威。建立高素质法官队伍必须完善法官选任机制。如我们国家目前实施的司法考试制度。另外，要规范法官培训制度。（3）一方面针对在职法官进行培训，注重在造就法官过程中的实践和经验的重要性；另一方面，对大学法律院系的法律教育要强化职业指向或特色。对于法院财政一有全国人大财政预算统一支配，保障法官工资收入，改革法院与行政区划一致的现状，这方面可以学习外国设立跨省跨地区的法院，（4）防止司法地方保护主义。

第三，防止司法官员腐败，高薪养廉。当前虽然存在地区差异及不同审判庭的差异，但从总体上来说法官收入不高。甚至不如同级行政机关工作人员收入高。而法官不是神而是人他们也需要生活和发展，所以有些腐败现象无法制止。我们提倡法官收入提高不是说法官收入必须达到很高水平。只是为了突出法官获得整个社会认可和尊重的标志。我觉得可以借鉴国外防止政府官员腐败的一种制度即高薪养廉。这样可以减少灰色收入，因为有些现实本就是制度不合 理造成的，而不可对人的主观性寄于太高期望。显然那些为了生活发展而为的腐败行为是不合法的但有时候合理。我们应该把对现实的判断建立在合理性基础上，并坚信“凡是合理的应该成为现实”。

第四，完善监督，重视媒体作用。由于一切有权力的人都容易滥用权力，因此要防止就必须对权力加以制约。当然我们可以靠立法司法行政三个机构互相制约和监督以保证公共权力的正确行使。同时也要加强媒体监督作用，将法庭和社会进行连接。要知道新闻自由是当代民主政治的重要标志，对司法活动的自由报道对监督起重要作用，可以使司法活动置于阳光之下。

结尾：“法的形成和适用是一种艺术，这种法的艺术的表现为什么形式取决于谁是艺术家。”（5）艺术家决定我们法律的质量。对于要法治不要人治这一真理中包含的对人的作用的看法，常被理解成法治运行过程中排斥人的因素。但是这两种人是不一样的。我们反对树立人的权威不是反对树立法官的权威，因为法官不是普通的人，起码是具备了一定资质的人。只要充分重视“人”的因素，才能促进司法改革的进程。

参考文献:（1）参马小红〈〈试析中国古代社会中的‘法官’〉〉一文 转引自〈〈公法〉〉第三卷 信春鹰主编 法律出版社 2002版 120页

（2）1982年10月22在新德里国际律师协会19届双年全会上通过的〈〈司法独立最低标准〉〉中第一条第二项第三项内容

（3）参张志铭在〈〈对我国法官培训的两个角度的思考〉〉一文转引自〈〈公法〉〉第三卷 信春鹰主编 法律出版社 2002版

（4）王家福在“司法独立与问责制国际研讨会”上的观点（5）德国法学家来因斯坦语转引自日本 大本雅夫〈〈比较法〉〉范愉译 法律出版社264 6