从比较法的角度看当前的司法改革进展

第一篇：从比较法的角度看当前的司法改革进展

从比较法的角度看当前的司法改革进展情况

——读《比较法总论》有感

2008级在职法硕集中班 学号：08250521 姓名：黄海锭

在中国，外国法制史的概念被定义为，以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导，研究除中国以外的世界各国各种类型法律制度的产生、发展和演变规律的一门科学。但在西方，则没有称为“外国法制史”(Foreign Legal History)的学科和课程。和我国法律制度相近的大陆法系，对外国法制史的教学，是通过比较法这门课来实现的，而在这方面最著名的教科书，在法国有达维德(R.David, 1906～1990)的《当代主要法律体系》，在德国则有茨威格特(K.Zweigert,1911～)和克茨(H.Kotz, 1935～)合著的《比较法总论》。

《比较法总论》被誉为研究比较法学中不可跳过的一本名著，书中从比较法研究的基础理论和方法论开始，详细述说了法国法、德国法、英国法、美国法、社会主义法系、远东法系的起源、历史变革与法制特点，充分比较了大陆法和普通法之间的特点与区分，其中对社会主义法系作了负责并有意义的研究，对于研究我国这个传承苏联法律制度的国家，研究探讨当代司法制度建设具有极为重要的意义。

《比较法总论》由潘汉典教授译于1993年，当时贺卫方教授还是中国政法大学的讲师，负责翻译其中的第六、九、二十三、二十四、二十五、二十六、二十七、二十八章。转眼近三十年过去了，贺老已贵为北京大学法学院的教授。笔者有幸在中大法学院复院30周年的法学论坛上，得以聆听贺老的讲话，现场感受了贺老的人格魅力，就贺老所提出的“中国当前的司法改革进程状况”进行了深刻的思考。

贺老对现时中国的司法改革进程状况有一个著名的观点，认为“现在的局势是，一些人要否定过去十多年的司法改革的最基本的思路。他们认为，不能走专业化道路，要走大众化道路。”本文并不打算讨论何种道路的对错，而仅仅想从《比较法总论》的阅读中，表达自己对这问题的感想。

一、当前司法改革进程状况

①毫不夸张地说，改革开放的三十年就是法制建设的三十年，中国的司法改革进程的开

端，可以追溯到20世纪90年代，较为被人认同的是时间是1997年，中共十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并正式提出“司法改革”。紧接着最高法院推出“第一个五年改革纲要”，系统规划法院系统改革的开展。回顾过去的十年，司法改革给中国司法带来了众多突出的成就，尤其表现在司法人员的职业化、司法程序的制度化、司法功能的扩大、司法独立的增强等方面。然而，十年司法改革路，却并没有给社会带来期待中的司法成效，司法公正的构建仍然步幅维艰，法院公信力没有真正建立，司法腐败层出不穷，案件申诉络绎不绝，人民对法院的满意度屡创新低。面对这种情况，司法改革必须要提出回应，2008年11月，中央政法委员会出台的《司法改革意见》，提出了新一轮司法改革的总方案，着重布置优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等四个方面改革任务。随着新一轮改革的深化，有关司法职业化、司法精英化与司法民主化、司法大众化的论争也日趋激烈。在法院系统中，最高人民法院王胜竣院长按照中央的改革方

②③向要求，提出了“法院务必增强政权意识”，“人民法院要立足国情提高司法能动性”，①

② 贺卫方：《不走回头路》，经济观察报，2008年7月12日。王胜俊院长在《全国法院审理刑事大案要案工作座谈会》的讲话，华西都市报2009年8月31号 ③ 最高人民法院常务副院长沈德咏１０日在“陇县法院‘能动司法模式’研讨会”的讲话

“法院审理案件要从党和国家大局出发”等口号和说法，在实际工作中强调人民法院调解工作的重要性，重新宣传和重视过去曾被认为不符合程序正义原则和司法特性、已经过时的“马锡五审判方式”（始自陕甘宁边区，由马锡五开创的一种走群众路线的审判方式，归结为“就地审判，不拘形式，深入调查研究，联系群众，解决问题”）。现时的司法改革，从学术和媒体的舆论来看，正走在了十字路口。以司法职业化和司法独立性的第一阶段改革证明存在众多问题，而现时的司法改革却有往以前被论证批评的道路上回归，这不禁使众多法学家和实务工作者不仅产生了疑惑，司法改革路该往何方?

二、从比较法角度看中国的司法职业化

⑤左卫民先生曾经研究了十年司法职业化改革中存在的问题，认为“导致中国司法改革

不尽如人意的原因是多方面的。但从宏观层面来反思，可以将其中的原因归纳为‘应然改革主体的缺席’、‘改革理想的偏失’、‘改革条件的匮乏’等三个方面。”其中改革主体的缺席着重讲了“作为改革对象的‘司法’自身成为了推动改革的中坚主体，即主导与推动司法改革的主体是司法权力机关自己，民众不能发挥充分的影响力。”和“应为改革主体的“民众”，却在改革中明显缺席。”的问题。我认为，这个论点一矢中的地道出了司法职业化改革中的症结所在。

西方国家的法制化进程，民众权利的觉醒是其中重要的一环。启蒙时期西方众多思想家、哲学家对“自然法则”、“人的权利与生俱来”等思想的描述，使大众普遍接受了人的自然权

⑥利观（p126页）。民众权利观的觉醒，使西方法制建设走向了一条以人为本的道路。从民

法的契约自由，到刑法中对刑罚的规范，无不体现了人性之光，可以说，整个西方文明的光辉，就是建立在人的权利确认和重视上，人的权利的重视，更是现代文明区分旧有的野蛮文化的基本标志。从法国法、德国法、美国法开始，所有接受了西方法律制度的国家，都是从接受其人的权利的基本哲学开始，但有所不同的是，大部分是由上而下，由国家和政府推动，而不是由下而上，人民权利意识的自我觉醒。

中国就是这样一个由上而下进行观念更新的国家。近代中国法制建设的开端是从外力的强迫下进行的。腐朽的晚清政权在外国的坚船利炮中感受到了末日的恐惧，知道如果不改革自己的法律制度，将不能维持自己的统治，并与西方列强相抗衡，因此一场由上而下的造法运动就随之开始了（p513）。然而，法律制度的移植较为容易，但是法律制度背后的精神和理念与国情、社会、民意等相契合却颇为困难。中国封建社会的解体，并没有广泛的群众权利意识觉醒过程来配合，这个觉醒只是在北洋政府、国民政府时期，随着众多早期接触西方文化的思想家的传播下，才逐渐地得以进行。此种情况一直到社会主义新中国的建立。

西方的权利意识是以维护个人权利为主体的，法律的制度是保障人民能够自由的生活（p429）。社会主义的思想却是集体主义的思想，马克思理论中明确提出了个人需要服从社会（p428），根据马克思主义所建立的苏联法律制度忠诚地反映了这一点——“个人权利在任何时候服从于国家权利。”苏联人民从俄罗斯公国的灭亡到建立，其域内的人民就没有得到过类似西方的权利意识觉醒的洗礼。只不过是从封建主仆之间的奴役过渡到了个人服从集体的奴役。社会主义新中国成立时，大量参考了苏联的法律制度，而同样的建国理念，也使这里的人民难以得到权利的真正觉醒。这种情况下，在世界范围的平衡世界里产生了两个不同的发展方向，西方国家的立法、司法得到了民众的广泛参与，其法律制度洋溢着人本的理念。而在社会主义法系里，“法律作为计划和组织国家的经济和社会结构的工具来使用”，这是马克思主义思想的本论，在所有的社会主义制度中得到了传承。社会主义中国也不例外，人的权利在社会主义国家的造法中不可能得到充分的体现，因为他们要服从整体，服从集体④

⑤④ 王胜俊院长在《全国法院审理刑事大案要案工作座谈会》的讲话，华西都市报2009年8月31号左卫民，《十字路口的中国司法改革：反思与前瞻》，载《现代法学》2008年第6期

⑥ 以下对本书的引用和观点出处都只显示页数

主义。导致了国家造法往往是由上往下，涵盖了各种功利主义与策略主义的行为，不能真正体现群众的需要。而在司法中，以国家主义挂帅，以政策方针为司法的最大价值，在司法中随意侵犯人民的权利，不能落实个体权利的保护。在中国司法职业化的道路上，司法仍需为政治服务，必然对个体权利实行了侵害，然而学自西方的司法专业化运作，却没有与之配对的陪审员体系，民众参与司法的过程被隔绝，使民众在缺乏足够信息量的背景下，面对不满意的司法结果，产生了司法不公的印象。中国的司法职业化的进程的发展，走上了一条越来越脱离群众，越来越偏离权利本位的道路，产生了现实中的众多问题。

三、从比较法角度看中国的司法大众化

“关于法律问题的思考资料必须是：过去和现在的全世界的法律；以及同法律相关的地理、气候、人种；各民族的历史命运——战争、革命、建国、奴役；„„特别是对于一种国家和法律的理想的追求，都是起作用的。”（p49）法律决定于所在的“经济基础”，马克思的历史唯物观正确的说明了这一点。这也是为什么法国、德国随罗马法去发展自身的法律体系，而英国、美国却从习惯法出发去构建普通法的原因。中国的职业化道路，过于偏重域外经验，而忽视本土资源，也是其举步维艰的原因之一。

司法大众化的提出，不仅仅是为了解决司法职业化道路中司法过程民众参与的匮乏，在某种意义上，也是让司法制度的改革更多地回归其本土化资源。从中华民族的观念演变史上

⑦寻源，可以毫不夸张地说，《周易》打造了中国人的思维模式和思维习惯。无论是儒家的“极高明而道中庸”（《中庸•二十七章》），还是道家的“万物负则阴以抱阳”（《道德经•四十二章》），都是基于“一阴一阳谓之道”（《易传•系卦》）的基本观点得出的。《周易》思想的影响，使中国人的思维一直到现在，仍然是太极图式（阴阳鱼图）的，是一种你中有我，我中有你，相互包容并存；讲究迂回进入、张弛有度、过犹不及、以退为进、物极必反„„这种辩证式的思维，从来都不是直来直去的，与西方线形因果思维截然不同。思维模式决定一个人遇到问题该如何去思考；遇到困难，该如何去解决。正是这种阴阳辩证的关系，才产生了极具中国特色的和谐观和司法和谐论。在中国古代法典，几乎没有对有关商业以及商品的法律给予明显的注意（p511），这是因为统治中国古代思想的儒家学说认为：“一个人如果认为别人针对他的行为不符合‘礼’的规范，他应该采取的最好的方法是通过和平的协商寻求一个适当的解决，而不是固执其权利或对簿公堂而加剧已经存在的不和谐（p510）。”由此理念指导，大量的民事案件通过社区调停人（生活区域中德高望重的贤者）而解决。

在传统文化仍然存在于现代社会方方面面的今天，民族思维模式并没有产生根本的变化。在这种背景下提司法大众化，强调法院的人民性，着重建设调解制度，从本质上应是符合我国社会的实际情况的，是对本土资源的有效利用。从这个意义上看，现时的司法大众化改革具有其有益的意义。

四、从比较法角度看中国的司法政治化

对所谓的司法政治化，学界没有明确的概念，一般体现为，在司法活动中不严格按照法律规定，以意识形态为标准，对司法活动进行粗暴干预；或是强调司法管理社会的功能作用，以司法作为实现政治目的的主要手段。现时的中国司法，也许并没有达到司法政治化的严重状况，但是从司法部门中类似“要对企业管理人士慎用逮捕”、“司法应该服从大局”、“司法应该服务经济发展需要”等言论表述，从中可以嗅到当中的倾向性味道。

受儒家学说的影响，在中国，形成了“对法律的一般规则以及各种形式司法裁判的怀疑主义传统（p512）。”这种传统在中华人民共和国的法律上一直存在着影响。1949年，中华人民共和国诞生，废除了国民党统治时期的所有立法，但是，除了1950年的婚姻法外，法律领域里却无新的建树。在50年代的开明时期曾开始了许多法律的起草，然而只有到了文革后，改革开放，引入市场经济，编纂法典的工作才生机勃勃地开始（p513）。中国的法制⑦祝和军：《读国学 用国学》，新世界出版社2009年5月版，第1页。

建设走的就是这样一个从无到有的法治建设过程，伴随的是“社会生活首先应当由客观的法律规则而不是仅由习俗、伦理或道德的规则来调整。（p507）”这个现代法制理念的建立。然而，司法的政治化，却动摇了法治理念的根基。当衡量司法的标准除了法律之外还有政治上的意识形态，司法的判决没有一个明确的规定，而最终要屈服于虚无的政治要求；集体权利的维护变成司法的最高标准，这无疑是法治建设的倒退。

马克思主义中，“法律完全是由它的政治功能所决定的，„„马克思主义拒绝接受法律的目的可能在于实现其他某些独立价值的观点，这类独立价值或者是由上帝赐予的自然法所确立，或者是由某种正义观念或者某些特定文化的特殊法律信条所确立。马克思主义尤其反对法律可以通过保障公民享受不受政府控制（即使根据政治和社会的要求和需求来看这种控制似乎是正当）的某些自由领域而对政治行为设置限制的观点”（p428）。以马克思主义建国的苏联和与苏联的法律制度有亲缘关系的中国政治体系，或多或少地继承了这一理念，从而在体制内部存在着以法律为政治工具的司法政治化张力。这种张力随着中国实行改革开放，推进市场经济而有所减弱，但却随时有着加强的可能。

苏联的解体，已经从根本上判定了僵化的社会主义（教条主义）的破产，计划经济不符合人类发展的规律要求；而中国的强大发展，恰恰说明了马克思主义的新理解的成功和市场经济强大的生命力。可以肯定的是，中国的社会发展得益于市场经济的成功，得益于意识形态的开放。司法政治化的强化，将削弱了市场经济赖以确立的法制基础，从而危害到市场经济的发展；而法律规章外的标准，将使民众对司法公正的质疑更趋剧烈，司法公信力更难以确立，而这一切，都违背了现时社会发展的规律要求。

五、结语

不能占有大量的材料，不足以对《比较法总论》一书的观点进行甄别和更正，只能从阅读中认为正确的部分，对当前的司法改革进程进行一些思考，而在这种背景下，这种思考也许是片面的。从总体看，新一轮司法改革坚持的原则中，比较强调“中国特色社会主义方向”和从国情出发，明确提出，要“研究和吸收借鉴人类法治文明的有益成果，又不照抄照搬外国的司法制度和司法体制”，这样一个方向，也是笔者认同的。司法改革中，建构与试错相结合，在循序渐进过程中，慢慢探索到法律制度与我国实际情况的最佳契合点，对这个最终结果的达成，笔者表示乐观。

参考文献

1、德k·次威格特 H·克次：《比较法总论》，法律出版社，2003年1月第一版。

2、祝和军：《读国学 用国学》，新世界出版社2009年5月版。

3、贺卫方：《不走回头路》，经济观察报，2008年7月12日。

4、左卫民，《十字路口的中国司法改革：反思与前瞻》，载《现代法学》2008年第6期

第二篇：从不同角度看供给侧改革

从“质量管理专业”角度看供给侧改革

从中国政府改革的角度看，供给侧改革可谓中国改革开放近40年时间里最深刻的一次政府功能转变。经济结构调整、产业结构调整，要求政府在公共政策的制定和执行上，多方面降低对中国经济的供给约束，使产业、企业的自然活力非受限于作为公共政策供给方的政府约束，破除体制机制障碍、打破垄断经营，其核心是放松管制、释放活力,让市场发挥更大作用,矫正以前过多依靠行政配置资源带来的要素扭曲。（西南财经大学天府学院质量管理研究所整理）。

从企业的角度看，供给侧改革就是要去除无效和中低端产品过剩产能的包袱，供给侧改革的重点任务是“去产能、去库存、去杠杆、降成本、提质量、补短板”。其中包括处置僵尸企业、去除过剩产能、化解房地产库存、防控金融风险、降低成本、提高质量和效率、补充供给短板和化解结构矛盾等具体方面。企业依靠创新（包括政策制度创新、方法技术创新和管理创新），提供附加值含量更高的、质量更好的产品和服务，扩大有效和中高端供给,提高效率、降低成本，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，获得更好的国际竞争力。

从资本市场角度看，供给侧结构性改革需要从六个方面入手：一是推动资本市场规模发展；二是推动资本市场的制度改革，首先要进行发行制度改革；三是推动上市公司标准的调整；四是进一步完善退市机制；五是交易制度要做相应调整，实行熔断机制；六是有效推进并购重组。

从产业角度看，供给侧改革将导致第三产业占比上升，第二产业中传统工业占比下降、新兴产业占比上升。

而从收入角度看，供给侧改革将引发经济蛋糕的重新分配，激发微观主体活力，激发经济发展的动力，强化发展后劲。

从“质量管理专业”的角度看供给侧改革，就是提高产品（工程和服务）的质量，增加品牌的附加值。

第三篇：从公共财政角度看地方事业单位改革

从公共财政角度看地方事业单位改革

税收调研文章

内容摘要：事业单位改革已经全面启动，但一些核心问题仍众说纷纭。本课题通过大量的调研，把这些难点问题归纳为认识观念转变的困难、人事制度改革的困难、职能体制改革的困难、分配制度改革的困难等等。通过借鉴各地的改革经验，按照政府与市场分工标准、据公共财政原则等，对现行的事业单位进行了分类和定位，认为事业单位将向政府机构、政府公立机构、非营利机构和企业这四种组织进行转型，通过制度创新，来解决上述这些难点问题，并提出了管理体制创新、产权制度创新、人事制度创新和分配制度创新的具体思路。特别是在人事制度创新和分配制度创新上，提出了可操作性较强的改革方案。

把某种经济组织命名为“事业单位”，把行政单位与事业单位统称为行政事业单位，这是中国的特色，带有浓重的计划经济痕迹。在计划经济条件下，政府承办了所有的社会经济发展事项，所有的投资，都由政府承担，因此，根据投资项目不同，把社会存在的各种组织分为行政单位、事业单位、（国有）企业，也就无可厚非。改革开放后，国有企业从政府的一部车间变成了独立的经济法人，使我国的经济走上了快速稳定发展的道路。随着市场经济体制的不断完善，把原来捆绑在政府怀抱里的事业单位也独立出来，将会使我国的社会走向可持续的繁荣。新世纪初，中央决定开展事业单位改革，正是适应了市场经济发展的要求。

通过对科技系统以及全国部分地区试点情况的总结，中央下发了不少文件，这对于深化事业单位改革，提供了有力的武器。但我国拥有130多万个事业单位，近3000万的从业人员，情况十分复杂，特别是地方的事业单位，更面临着种种困难。本课题试图从公共财政角度，就地方事业单位改革中的一些关键性问题，提出若干建议。

一、事业单位的分类及定位

（一）事业单位的分类

对事业单位有一个明确的定位，是进行事业单位改革的关键。事业单位的改革，从某种意义上讲，是公共财政改革的重要组成部分，因此，必须根据公共财政的原则，对之进行明确分类后，才能根据不同情况，进行明确的定位。本文以市场经济条件下政府与市场的分工为标准，对事业单位作如下划分：

1、提供纯公共产品的事业单位

根据公共产品原理，提供纯公共产品事业单位有如下几大类：

（1）行政执法型事业单位。近几年，国家多次进行了行政机构改革，对行政单位、行政编制进行严格控制。但为了确保社会事业的发展，各地先后建起了一批带有行政职能的事业单位，有些单位则转制为“按公务员管理的事业单位”。这类事业单位，在一些地区，被称为“行政执法型事业单位”，实际上履行着行政单位的职能，因此，它提供的服务属于完全意义上的纯公共产品。

（2）基础教育单位。我国的宪法规定，我国实行九年制义务教育。国家应该向社会提供九年制义务教育这一纯公共产品，并由财政承担其全部费用。因此，因九年制义务教育而建立起来的公立中小学，以及为义务教育培养教师人才的师范学院也属于提供纯公共产品的范围。

（3）基础研究单位。如地方上的一些针对当地重点行业发展而设置的基础性研究机构，这些机构提供的研究成果是为了当地社会的发展、公众的需要，因此其服务也属于纯公共产品。

2、提供准公共产品的事业单位

准公共产品，既可以由政府来提供，也可以通过市场提供。根据我国各地实际，按照准公共产品的公共程度，可以把这一类的事业单位分为如下几种：

（4）公益性事业单位。为满足人民基本生活需要的基础设施中，有的是由行政部门负责进行管理的，如城市公路就由属于行政单位的公用事业局来管理；有的则是由事业单位来进行管理的，如：中心血库、疾病控制中心等基础医疗机构；博物馆、文化馆、图书馆、戏剧院等基础文化设施；环境监测、生态环境治理机构等等。

（5）慈善型事业单位。随着社会的发展，出现了一批以慈善为宗旨的各类机构，包括各种从原来行政单位分离出来的机构，如民政部门、社会保障部门的下属机构；各种公益基金会，如中华慈善总会、中国红十字会、希望工程、教育基金会等；带有宗教色彩、在传教的同时又向教民提供慈善服务的佛教、基督教、伊斯兰教组织等等。

（6）社会中介型事业单位。这类事业单位，一部分是从原来政府部门分离出来，为公众提供公共服务的中介单位，包括向社会提供法律服务的中介机构，政府各部门下属的服务机构，政府职能的衍生产品（如质量检验所、药品检验所等），因市场经济发展而新生的第三产业（如拍卖行、婚姻事务所、产权交易中心等）。

（7）专业人才培养机构。这类事业单位，主要是指从事不属于义务教育的各类教育、培训机构，如高

中、职业中学、中专、大专、大学、成教学校、专业培训中心等等。

（8）技术服务型事业单位。这类事业单位，主要是指围绕当地经济发展的特点，为企业提供各种应用性服务的事业单位。如：各种从事自然科学、社会科学应用研究的科研机构，各种学术性、行业性的群体团体，科技交易市场等。在广大农村，农业科技推广网络、农机维修网络，也属于

技术服务型的事业单位。

（9）城市经营性事业单位。这类事业单位，以管理、经营城市资源为手段，以提高城市的综合竞争力为目的，既重社会效益，更重经济效益，也属于事业单位的范围。根据城市经营的产业链，这些单位可按序分为：从事土地、空间等城市资源一级交易的土地储备中心、土地交易中心，产权拍卖中心等；从事城市资源初级开发（城市项目建设）工程的项目指挥部、项目公司；从事已建成的城市资源管理和维修的各类事业单位，如尚未市场化的煤、气、路、水等管理单位；从事城市资源二级交易的房地产交易中心等。

3、提供私人产品的事业单位

按照市场经济条件下政府与市场的基本分工，私人产品应全部由市场来供给。但由于我国的事业单位，是从计划经济条件下发展起来的，加之社会主义制度的特点，决定了一些尽管属于私人产品、但关系国计民生的项目，还需要国家来经营，因此，存在相应的事业单位。按所从事的业务与国计民生的关系，可将这类事业单位分为以下几类：

（10）仍需要政府扶持的事业单位。以向广大人民提供基本生活资料为经营目标、以市场化的动作为主要手段的事业单位，其经营绩效直接影响到广大人民的根本利益，因此，还需要国家扶持，包括：医疗机构，“菜篮子”、“米袋子”工程，公交部门、城市地铁、水上渡船码头，城市设计院、建筑设计院、规划设计院等。

（11）可以市场化但尚未市场化的事业单位。包括：可以市场化的应用研究部门；各类行政、事业单位附属的“三产”单位，如各种“四技”事业，各种机关事务管理部门、车队、劳动服务公司等；一些以促进当地经济发展为目的而建立起来的基金会、协会、中心等等。

（12）已经市场化的事业单位。以事业单位名义存在、经营机制已市场化的自收自支事业单位，如广播台、电视台、报社等新闻系统等。

（二）事业单位的定位

按照公共财政的理论，把事业单位划分为上述的三大类十二小类，根据分析可知，我国的事业单位是提供各种公共性程度完全不同的产品和服务的社会经济组织的统称。事业单位改革，就是要根据政府与市场的分工，把这些事业单位归位到与其公共性相适应的经济组织类型之中。

在加入世界贸易组织后，为与国际接轨，参照国际经验，我们把整个社会经济组织分为五大类：政府机构、政府公立机构、非营利组织、企业和家庭。同时借鉴这种分类方法，明确现行各类事业单位在市场经济条件下的定位问题。从某种意义上讲，事业单位改革的过程，就是从我国目前的社会经济组织形式转化为当前国际通行的社会经济组织的过程。

关于政府机构、政府公立机构、非营利组织、企业及家庭等方面在市场经济条件下的游戏规则，这方面的研究已经十分丰富，在此不作详细讨论。本文的重点，放在事业单位改革过程中的一些难点问题。

二、事业单位改革的难点

事业单位从目前这种状态向规范的四种经济组织形式归并的过程，实际上就是通过制度创新，进行内部改革的过程。在这个过程中，将涉及到事业单位以及与之相关各个方面的利益关系，直接影响着整个社会经济的资源配置格局，因此，改革的难度极大。特别是在一些市场化程度较低、政府对资源配置影响较大的地区，很多利益集团，都是通过事业单位这一形式，来分财政的一杯羹。因此，要使他们脱离政府的扶持，直接在市场中自求生存，阻力很大。

从调查情况看，在事业单位改革中，最突出的问题，主要集中在如下几个方面：

1、认识观念转变的困难

事业单位改革，是市场化向纵深推进的必然过程，是政府部门的一场“自我革命”，对事业单位改革的正确认识，直接影响着事业单位改革的成败。调查发现，我国各地开展事业单位改革中，对事业单位改革认识上的差距，已经成为影响事业单位改革的头号因素。我们可以把这些模糊认识罗列为如下几种：

一是消极观念，认为事业单位改革可以通过形式主义等做法很好地完成改革任务，又可以通过改革，实际上扩大事业单位的阵容。

二是任务观念，认为事业单位改革是上级的任务，只要遵循上级的精神即可，一方面使得改革不考虑当地的实际，一味照搬中央部委的文件，另一方面改革陷入等待状态。

三是保护观念，认为事业单位改革中，以保护一些利益集团的既得利益为前提，才能保证事业单位改革的成功，如保护事业单位职工的既得利益、保护改革者的利益等。而事业单位改革与以前任何一次政府内部改革不同，是一次市场化为导向的改革，它必然要打破既得利益。因此，在这种观念的影响下，一些地方的事业单位改革难以很好地推进。

四是畏难情绪，改革可能引起下岗，使得改革中出现一批观望者，甚至出现阻挠改革的领导干部。

五是被动情绪，被改革者对前途不明，无法谋定而后动，只能等待政府改革方案对他们命运的安排，这是事业单位改革的主体——广大事业单位职工中很流行的想法。

这五种认识观念上的模糊，由于目前没有一套较有说明力的宣传资料，连一些地方政府职能部门都无法采取有效措施，来进行纠正。

2、人事制度改革的困难

人事改革是事业单位改革中的难中之难。这些困难可以归纳为：

一是人员安置分流的困难。这是事业单位改革中最困难的问题。事业单位职能的转换带来的职工下岗问题，在就业机会本就不多的地区，如何安置下岗职工以及如何解决下岗职工再就业的优惠政策与公平待遇的矛盾问题等都是改革的难点。

二是事业单位及其人员的政治、技术待遇问题。一方面，行政级别的取消，在一些“官本位”意识较浓的地区，无疑是十分困难的；另一方面，原来属于某些事业单位的员工，可能失去评聘特定专业技术职务的资格，这同样会阻碍事业单位改革的深化。

三是领导干部的任免问题。在目前“党管干部”的体制下，事业单位的领导干部一般都是在组织部门考察的基础上，由当地的党委或政府任免的。改制后，事业单位要按国际通行的游戏规则开展业务活动，其领导干部的任免工作就不可能全部归党或政府，必须区别情况，分别对待。

四是一般职工的任免管理问题。事业单位改革的一个最重要的特点，就是打破事业单位终身制的用工制度，形成一种有进有出、进出有序的人才流动体制，这要求逐步规范目前混乱的人事管理制度，一部分人的利益将受到影响，他们很可能成为改革的巨大阻力。

3、职能体制改革的困难

首先，是每个事业单位的定位困难。尽管我们在第一部分对事业单位作了12类的分类，但具体到某一个部门的定位，各地的标准是完全不一样的，在实际的操作中，存在很多困难。如一些属于城市经营的事业单位，在一些市场化程度较高的地区，早就成为企业，而在一些市场化程度较差的地区，甚至还有全额拨款的。

其次，是每个单位内部的职能改革问题。即使在一个单位内部，每个部门所履行的职能的公共性差别很大，如果职能划分不清，就可能影响改革的方向。

4、分配制度的困难。分配制度，是各利益关系调整的集中反映，也是事业单位改革中，矛盾最集中的问题。在分配制度问题上，存在着如下几方面的困难。

一是事业单位分配的基本原则问题。事业单位改制后如何体现“按劳分配为主，其他分配方式为辅”的分配原则，是事业单位改革在分配制度上面临的首要问题。一方面，事业单位原来采取的是一种以按劳分配为主的分配制度，事业单位的工资，一般按员工的工作能力来确定的。改制后，单纯的按劳分配势必很难调动各方面的积极性，因此必须辅之以其他分配方式，但这些分配方式的基础却很难界定。另一方面，在事业单位内部，只存在着二种分配基础：一是属于劳动者个人的劳动力，二是属于国家的各种国有资产。在事业单位，也存在着诸如产权、专利权等其他可以作为分配依据的生产要素，但在改制前，这些生产要素都是国有的。除非有私人产品参与事业单位改革，否则，事业单位的改革，在分配制度上就可能变成国家与个人的分配关系调整，而个人间的分配关系，仍难以得到很好的调整。

二是事业单位分配权问题。在事业单位改革的过程中，各地制定了一些地方性规定，给予事业单位一定的分配自主权，但仍没有摆脱上级决定分配权的本质，与事业单位改革的最终目标，还有很大的差距。

三是事业单位个人分配制度的建立问题。在事业单位改革后，要建立起一套与市场经济相适应的个人分配制度，真正体现按劳分配的原则，改变原来个人收入来源单一的格局，实现收入的多元化，调动积极性并避免收入的不合理差距，因此探索符合市场经济发展要求的个人收入分配制度还有待研究。

四是事业单位个人的社会保障问题。社会保障制度是事业单位改革的“减震器”，在打破用工的终身制后，事业单位的员工就必须面临着社会保障问题，但事业单位在很多领域还没有和社会保障制度接轨，解决事业单位员工的社会保障问题，不仅直接影响着事业单位分配制度的建立，还直接影响着事业单位改革的进程。

三、制度创新：对事业单位改革若干难点的政策建议

上述四大类困难中，最突出的是人事制度与分配制度的困难。解决好这两大制度的创新，对事业单位的改革，将起到很好的推动作用。根据各地事业单位改革的实践经验，本文认为，地方的事业单位改革，关键在于建立起如下几种制度：

（一）管理体制创新

通过体制创新，解决政、事、企的分离问题，确保事业单位向国际通行的社会经济组织形式归位。

1、建立规范的法人确认制度。无论是政府机构，还是政府公立机构、非营利组织、企业，从组织学的角度来讲，他们都是不同性质的法人组织。根据经营目的的不同，法人可以分为公法人、私法人、社团法人等多种形式，这种法人之间的区别，实际上就是明确了各种机构性质的差异。因此，建立规范的法人确认制度，可以使各类事业单位归属到与其公共性相适应的各类社会经济组织之中。为了确保有一个统一的标准，系统地甄别各类事业单位的性质，建议由政府职能部门在整理现行规定的基础上，根据国务院《事业单位登记管理条例》等要求，对各种社会经济组织的认定标准进行重新的确认，建立标准化的法人确认制度。并在此基础上，通过目前各地都基本已经成立的政府办事大厅（便民服务中心等），一个窗口对外，对事业单位进行重新的认证、登记，从而避免因部门职能交叉而导致的确认工作混乱。

2、取消主管部门对事业单位的管理制度。改革后，事业单位要机构独立设置，编制独立核定，编制独立，财务独立，真正成为一个独立的法人主体。基于此，应全面取消主管部门对事业单位的管理制度，各事业单位应根据业务的需要，与政府各职能部门建立起相应的关系。

3、行政、事业单位改革联动机制。目前，各地都存在一批行政、事业混编混岗的单位。在这次事业单位改革中，要建立起规范的分设制度，进行清理。产生行政、事业单位混编混岗的根源，在于行政机构改革中，由于编制的控制，一部分行政单位把一些行政职能转到了事业单位，并向下属的事业单位无偿借用干部。在行政机构编制不能变的情况下，解决这一问题是不可能的。因此，只有建立起行政、事业单位改革联动制度，才能真正推进事业单位的深入改革。

（二）产权制度创新

1、国有产权多种实现形式的制度创新

正如党的十六大所讲，公有制有多种实现形式，在事业单位改革中，事业单位拥有的各类国有资产，将通过各种不同的方式，在保证其保值增值的前提下，进行产权制度改革。

根据事业单位的实际情况，可以考虑将国有资产转化为如下几种形式：

（1）国有财产。即原来由事业单位使用，经过国有资产登记后，变成一种公共消费产品。这类国有资产，不再是一种资产的概念，而是一种单纯的消费财产，它不可能创造新的价值，因此，是一种消耗性的国有资产。

（2）国有资金。通过对国有产权的改制，把一部分原事业单位拥有的国有资产转化为国有资金，由政府收回，投资到其他公共领域，实现国有资产从某些事业单位的退出。这是事业单位改革中国有产权改革的最主要的形式之一。

（3）国有股权。在事业单位改制的过程中，股份制改革是一种十分重要的形式，原事业单位占有的国有资产，在改制过程中作为一种国有股权，参与到改制后事业单位的具体经营中。

（4）国有债权。除了事业单位拥有的国有资产转化为国有股权外，基于事业单位改革的特殊性，一些国有资产也可以转化为国有债权，国家作为债权人，改制后的事业单位经营者作为债务人，建立起债权债务关系。

（5）其他形式。事业单位拥有很多国家所有的知识产权，在改制过程中，这些知识产权或者量化为国有股权的一部分，或者保持原来的形式，继续成为国有资产的重要组成部分。

在地方的事业单位中，还存在一种特殊性质的事业单位，这些事业单位，政府没有资金投入，只给予一个编制或者机构名称，如某某市生产力促进中心，经济协作中心等。这类单位在改制过程中，很容易被认为是一种集体性质的社会经济组织，不存在国有资产问题，但根据我国的有关法律，这类单位的发展，主要依靠的是，这一政府命名的单位名称所包含的无形资产。因此，在事业单位的改革中，如何强化国有无形资产的管理，将是改革中的一个突出问题。

2、多元化的投资制度

改革后，除国家政策规定必须由国家举办的事业单位外，其它各类事业单位都可以由社会力量兴办。因此，有必要建立一套鼓励多元化投资的制度体系，促进事业单位的改革。

从公共财政角度看地方事业单位改革来自:免费论文网

（1）市场准入制度的建立。事业单位的经营，和广大人民的根本利益、和当地社会经济的发展有着密切的关系，如果没有一定的标准，势必会影响地方社会经济的可持续发展。因此，有必要建立一套市场准入制度，来保证事业单位经营者的质量，在鼓励多元化投资的宗旨下，按照公开、公平、公正的原则确定标准，不能有所有制歧视，区域歧视，更不能有特许的规定。事业单位涉及的领域很多，每个领域都有不同的准入标准，在事业单位的准入制度上，建立一套与行业许可相适应的许可证制度，与我国现行的行政管理体制相适应。

（2）畅通的投资制度。私人部门获准参与事业单位经营之后，还必须要有一个畅通的投资渠道，包括了售、股、托、租、包等多种形式。

（三）人事制度创新

1、取消事业单位身份制度和劳动关系制度

进行事业单位改革，首先必须取消原有的身份制度和劳动关系制度，打破原有的利益格局，清理改革障碍。例如深圳市统一把事业单位的员工统称为“职员”，有些地方则以岗位管理代替身份管理，这些办法，都为取消身份制度与劳动关系制度提供了参考。

2、建立规范的人员聘用制度

引入竞争机制，建立与市场经济相适应的员工聘用制度，破除干部身份终身制。

一是单位的自主用人制度。单位可以根据事业发展的需要，自主确定用人标准，用人额度，并到人才市场进行招聘。

二是员工与单位建立合同化的劳动制度。单位按照岗位要求聘用员工，与员工建立合同制的劳动关系，确定单位和个人的人事关系，明确单位和个人的义务和权利。

三是员工的自主择业制度。员工可以通过规范的手段，自主选择职业。

四是竞争上岗的内部用人制度。改变以行政手段为主的用人制度，通过竞争上岗的办法，确定每个员工在单位内的位置，充分调动员工的积极性。

3、建立新型的领导干部任免制度

以竞争上岗的方式代替组织部门干部考核中的基础性工作，通过竞争，使每个干部都能有机会取得领导职位，并在竞争中体现自己的价值。干部管理部门根据竞争上岗中竞争者的表现，按照干部管理权限和一定程序，根据不同事业单位的特点，采取直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用形式，来任免领导干部。

4、建立岗位管理制度

事业单位内部岗位设置的科学合理，每个岗位的职责、权利和任职条件明确，岗位与岗位之间的关系明确，是确保事业单位运行顺畅的组织保证。岗位管理制度就是把明确的岗位设置与人事管理结合起来，使每个人适得其所，保证事业运行的高效率。

岗位不同，管理制度也不一样。建立岗位管理制度，就是要根据不同的岗位，建立与之相适应的确保工作人员完成岗位所要求的权责利的制度。如对领导岗位，可以建立任期目标责任制；对管理岗位，可以建立体现管理人员管理水平、业务能力、工作业绩、资格经历、岗位需要的等级序列，推行职员制度；对工勤岗位，可参考技工考核的办法，建立岗位等级规范；对专业技术岗位，可以逐步实现专业技术职务聘任与岗位聘用相统一的办法，一些责任重大、社会通用性强、事关公共利益、具备一定专业技术才能胜任的岗位，还可以参考国际惯例，逐步建立执业资格注册管理制度。

5、建立柔性用人制度

柔性用人机制，即固定与流动相结合的用人制度，改变现有单一的固定用人方式，从制度上保证各事业单位较好地利用“外脑”，来发展各项事业。

6、建立解聘辞聘制度

劳动关系的合同化，为建立事业单位的解聘、辞聘提供了制度保障。根据聘用合同，单位可以解聘职工，职工也可以按合同辞聘。这一制度，可以疏通事业单位人员的出口渠道，增加用人制度的灵活性，解决人员能进能出的问题。

7、建立聘用人员考核制度

解聘辞聘制度能否实现，关键是聘用制度中对工作人员考核的办法制定。在聘用人员考核制度中，如果明确了聘用者在聘用期的责任和义务，明确了续聘、解聘、增资、晋级、奖惩等的条件，而且这些条件具有较强的可操作性，那么，这一制度才能真正实施起来，反之，这一制度就很容易形同虚设，终身制就很难打破。

8、建立未聘人员安置制度

事业单位改革必然带来一批下岗人员。如何处理这些未聘人员，是事业单位改革中的难点。为此，可以参考国有企业下岗工人的安置办法和行政机构改革中未聘人员的安置办法，从如下几个方面进行制度设计：

一是以行业或系统为单位，建立人员的内部调剂制度。在本单位自行消化的基础上，通过行业或系统内部消化，在整个系统内统一评聘，打乱原来的格局，让所有的员工在系统内公平竞争、自由择业。通过行业内的竞争，争取让一部分人员安置下来，这是减少未聘人员的一条重要措施。

二是建立人才后备制度，事业单位工作人员的总体素质较高，有较强的政治敏感性、政策敏感性，那些未聘人员仍然是重要的人才力量，在今后社会事业的发展中，将发挥重要的作用。因此，可以采取建立人才后备制度的办法，把一部分素质较高、符合当地远期人才发展战略的未聘人员，纳入这一制度进行管理，从而安置一批人员。这可以参考行政机关安置下岗人员的做法，建立若干个人才培训计划，把这些人员纳入这些计划之中，参与培训、攻读学位、考取专业技术职务。

三是建立人才托管制度，对一些未聘人才进行管理。如可以建立人才流动服务中心的办法，由人才流动服务中心为之寻找新的工作岗位。为了鼓励人才流动服务中心为这些未聘人员服务，政府可以在事业单位的改革费中列支一次介绍费等进行鼓励。

四是建立就业指导制度，引导未聘人员的再就业。

五是通过盘活国有资产，兴办新兴产业。事业单位改革中，国有资产部门将收回一批事业单位使用的国有资产，充分利用这些国有资产，在政策的允许范围内，鼓励未聘人员组建新的企业单位，是各地在事业单位改革中的成功经验。

六是利用国有资产，养活一批未安置人员。对由于年龄、身体等原因而下岗的未聘人员，可以通过提前退离休等办法，或利用改制单位的部分国有资产，来解决他们的生活问题。

七是利用政策鼓励未聘人员在新的领域发挥作用。通过政策鼓励、引导未聘人员到基层、农村、企业等领域工作，发挥作用。

八是利用政策鼓励专业技术人员创办或进入企业。对各地的优惠政策进行规范化的基础上，在不违背公平竞争原则的前提下，制定事业单位人员创办或进入企业的制度，鼓励事业单位在岗人员和未聘人员，发挥个人特长，为社会创造更多的财富。

9、建立健全社会保障制度。

社会保障制度，是保证事业单位改革顺利成功的稳定器，同时，更是安置未聘人员、促进人才流动、加快单位转型的重要推进器。在事业单位全面推广养老保险、失业保险、医疗保险等，既可解决事业单位人员流动、转岗的后顾之忧，也可以降低事业单位改革的成本。目前，我国各地在事业单位开展社会保障制度的进度不一致，有的已经实施了很长时间，有的甚至刚刚起步。因此，在事业单位改革的过程中，首先需要解决社会保障这一重大问题，对于改革中没有社会保障资金来源的，当地财政部门可能要承担起这部分的费用。

（四）分配制度创新

1、建立健全适应于事业单位发展的分配政策体系。

目前，对事业单位分配制度进行改革的前提，就是在现有法律法规的基础上，重新组成一个和国际接轨的、符合事业单位发展要求的分配政策体系。二十多年的改革，我国已经形成了以《财务通则》、《会计准则》为基础的企业内部核算体系；同时，也通过部门预算、国库集中支付等形式，对预算会计制度进行了新的改革，建立健全了行政单位的内部核算制度。能否通过这次事业单位改革，建立一套符合市场经济发展要求的非营利组织的核算体系，是这次改革成败的关键。

关于非营利组织的内部核算问题，可以重新作为一个专题开展研究。本文强调的是，非营利组织内部核算制度的建设中，要特别注意的两个问题。

（1）非营利组织，在具体经营中，同样是以利润最大化为目的的，它与企业的唯一区别，就是非营利组织所创造的利润不是分配给投资者，而是用于该组织所从事的社会事业发展。非营利组织的这种特点，决定了它的内部核算制度，必须以企业核算制度为基础，并根据非营利组织的特点，进行制度创新。

（2）非营利组织与企业的另一个区别在于，它作为第三产业的重要组成部分，是一种集劳动力密集型和技术密集型为一体的组织。非营利组织取得社会效益、经济效益的最主要生产要素，不是资本，而是掌握专有技术的劳动力。因此，企业内部核算的中心是资本以及资本盈利率的核算，而非营利组织核算的中心则是劳动力以及劳动力收益的核算。因此，对劳动力的核算，特别是对个人收入分配制度的核算，将成为非营利组织内部核算的核心。

在建立了非营利组织的内部核算体系后，它就和行政单位的内部核算体系、企业的内部核算体系组成一个系统，各事业单位可以根据其公共性的不同，选择不同的改制方案和改制方案中所使用的内部核算制度。

2、建立激励与约束相结合的自主分配制度

分配制度是内部核算制度的核心，特别是在非营利组织中，对劳动力成本收益核算，具有更重要的地位。根据行政单位核算制度、非营利单位的核算制度和企业内部核算制度，不同的事业单位要建立不同的内部分配制度。转化为行政机构或政府公立机构的事业单位，在内部分配制度上，将按照或比较公务员制度进行分配；转化为企业的事业单位，将根据企业的分配制度进行分配；而广大转化为非营利组织的事业单位，则需要根据其公共性的不同及激励与约束相结合的特点，确立不同的分配依据和分配原则。如：对于一些公共性较强的事业单位，在确定分配原则中，就必须坚持按劳分配为主，要素分配为次的原则；而在一些公共性较低的事业单位，则需要在按劳分配与按要素分配并重的原则下建立不同的分配制度。

3、积极探索内部分配制度的创新

除转制为行政单位、政府公立机构和企业的事业单位外，转化为非营利机构的事业单位，可以在如下几个方面，进行分配方式的制度创新：

一是参考国有企业改制的经验，在事业单位中推行工资总额包干制度。对于转化为非营利组织的事业单位，国家财政的拨款中，只规定其人员经费的总额，对这部分人员经费内部分配权，全部下放给单位，由单位根据实际建立其内部分配制度（对一些公共性较强的事业单位，单位的内部分配制度需要报财政部门备案）。事业单位在实行工资总额包干管理后，可以在国家工资制度和分配政策基础上，核定单位工资总额，实行增人不增工资总额，减人不减工资总额，节余留用，超支抵扣。上年工资总额节余可转下一使用。工资总额包干基数每年核定一次。一经核定，包干内，除遇国家工资政策调整以外，一般不予改变。

二是参考国有企业改制的经验，在事业单位中推行工效挂钩制度。工效挂钩制度的基本原理和绩效预算是一致的，它是通过对单位内部每个员工对单位业绩的贡献程度，来确定其报酬的一种制度。因此，无论是转化为行政单位、政府公立机构、非营利组织，还是企业化的事业单位，都可以推行工效挂钩的办法。即通过考核事业单位所产生的经济效益指标、社会效益、事业发展指标及复合考核指标，确定该单位所享受的工资总额（这一工资总额可能全部来自国家财政拨款，也可能全部来自单位内部创造的效益，更有可能是根据单位的情况，由单位与财政商定一个比例，实现财政拨款与单位自筹并盘解决）。在这一工资总额内，单位内部可以根据各岗位对单位绩效的贡献度，建立内部的工效挂钩制度，使这一制度具体落实到每个工作人员，从而最大程度地调动广大员工的积极性。

三是参考集团公司的管理办法，在事业单位内部推行二级核算制。我国存在着很多纵向设置的事业单位，如中国红十字会、中华慈善总会在各地都设有分支机构，同时，一些部门也拥有很多个下级的事业单位。如教育系统，拥有一批中小学。这些事业单位，上下级之间业务范围相同，经营方式相似，因此，在分配机制上，完全可以参考集团企业的管理办法，以一级核算单位作为一级法人，与财政部门发生业务关系，而下属的二级核算单位为二级法人，采取两种方式进行管理。一是采取统一核算的办法，把一、二级事业单位作为一个独立的法人主体，进行统一管理。如对类似于中华慈善总会等全国性的机构、某些地区区域性的事业单位，如某某地区的行业协会，可以作为一个独立的集团法人进行管理。二是采取二级核算制度，由一级法人单位，通过内部制度创新，采用二次工效挂钩、全额承包、定额上缴、超额提成、结余分成、自负盈亏等办法，从而提高二级核算单位的竞争机制，提高各二级单位的积极性。

4、积极探索个人分配方式的制度创新，实现个人收入的多元化

进行个人分配方式的制度创新，打破以工资为主体的单一性收入制度，实行各种和员工绩效直接挂钩的多种分配方式，调动广大员工的积极性。

根据非营利组织的特点，本文认为，对于转化为非营利组织的事业单位，可以形成如下几个层次的个人分配制度：

一是基本工资。这是每个员工的最基本收入。除一般的基本工资管理外，还可以通过基本工资的差别管理，进行政策引导，例如在基本工资基础上加一定系数的优惠政策，鼓励事业单位的员工到艰苦边远地区、基层单位、特殊岗位工作。

二是岗位工资。对非营利组织内部的工作人员，建立类似公务员、技工的分类管理制度，对不同的岗位确定不同的类别和层次，如一级打字员、二级打字员等，并据此确定不同的岗位工资。

三是职务工资。对具有一定专业技术职称、并被单位聘用者，或者担任某领导职务的，给予一定的职务工资。

三是效益工资。根据单位全年创收的情况，在创收部分中提取一定比例，作为工效挂钩或工资总额包干的增量，按照岗位津贴的比例，形成效益工资，分摊给每个员工。

四是绩效工资。岗位工资是员工在每个岗位上取得的基本收入，根据岗位考核目标，每个员工超额完成考核任务，即可以增发相应的绩效工资，从而真正体现按劳分配的原则。

五是计件工资，对于一些可以量化的工作任务，可以直接以计件的办法，进行具体的核算。如车队、打字室的人员，可以在基本工资的基础上，附之以计件工资进行具体的考核。

六是股权分红。在产权制度改革中，事业单位内部的员工，以及有志于参与某项事业发展的私人部门，都可以以资金、资产（如设备等生产资料）、知识产权（技术、专利、成果）、管理或销售网络等参股，并参与单位的利益分成。

七是提成收入。对一些可以进行独立核算的社会事业发展项目，可以以总承办人为主体，按照总额包干的办法，对于超过包干收入或低于包干经费部分，可以在一定比例内作为总承办人的提成收入，由总承办人根据贡献的大小，分配给相关的工作人员。

八是分成收入。科研成果转让到事业单位，除采取一次性买断、作价入股等方式外，还可以通过利润分成的形式，进行分配。如有些地方规定，以技术转让方式提供职务科技成果的，可从技术转让所得的净收入中提取不低于20的比例一次性奖励给有功人员；自行实施转化或与他人合作实施转化的，单位在项目成功投产后，连续五年从实施该科技成果的年净收入中提取不低于5的比例奖励成果完成者，或参照此比例，给予一次性奖励；以股份合作形式实施转化的，可用于不低于科技成果入股时作价金额20的股份给予奖励，该持股人依据其所持股份分享收益。若成果研究和转化是由多人完成的，对作出主要贡献的人员，所得奖励份额应不低于奖励总额的50.

九是奖励收入。对取得重大科研成果，在提高单位经济效益或社会效益中有突出贡献者，按照贡献的大小，给予一定的奖励。

十是兼职收入。事业单位的工作人员，在完成本职工作、保证单位利益和知识产权不受侵害的前提下，可以到其他单位兼职；同时，本单位也可以通过柔性工作制，吸引一些其他单位的人员为本单位服务。对本单位人员在外兼职的，其兼职所取得的收入，可以全额由兼职人员所得，也可以由事业单位和兼职人员按照一定比例进行分成，也可以通过合同的办法进行管理。

当然，事业单位改革中，需要制度创新的内容很多，如政府对事业单位管理方式、财政对事业单位拨款方式、专业技术职称的评定制度等，都需要重新进行调整。在各地开展事业单位改革的过程中，这些制度创新，已经积累了相当丰富的经验。科学总结经验，全面借鉴国际惯例，我们完全可以建立起一套符合我国国情的事业单位改革的制度体系，推进我国的事业单位向国际通行的社会经济组织形式转型，使我国的市场化进程走上一个新的台阶。

第四篇：从改革的角度看改革开放30年

从改革的角度看，这30年可以分为两个阶段。第一个阶段从1978年十一届三中全会召开到1992年邓小平南方谈话、党的十四大召开。1978年十一届三中全会召开，强调整个国家工作重心转移到以经济建设为中心，确立了党的基本路线：“一个中心，两个基本点”。1992年邓小平同志南方谈话，提出“社会主义可以有市场”的概念。党的十四大明确宣布中国经济体制改革的目标模式就是建立社会主义市场经济体制。这个阶段可以说是主要以“破”为主的阶段：破除计划经济体制对生产力发展的束缚。第二个阶段是党的十四大之后，全面推进社会主义市场经济体制建设，这是一个“立”的阶段。

这两个阶段改革的推进，在理论上伴随着大的争论。第一次争论是1978年的真理标准大讨论。这个争论，实际上要解决中国举什么旗、走什么路的问题。到底什么叫社会主义？到底我们国家应该怎么发展？当时有两个最突出的状况：一是经过十年**国民经济到了快要崩溃的边缘，二是整个社会出现了很严重的信仰危机。首先需要解决思想问题、认识问题。所以就有了关于真理标准和思想解放大讨论。

党的十一届三中全会的精神很明确，要以经济建设为中心，停止以阶级斗争为中心，先解决人民群众的温饱问题，把人的积极性调动起来。要解决这个问题就要使计划经济逐渐松动，乡镇企业起来了，外资进来了，农民实行承包了。联产承包责任制实行了三年，农村的面貌就有了一个根本的改变。联产承包解决了温饱之后，农民就开始搞商品生产，开始想着致富，就开始搞乡镇企业，并带动了农村的工业化发展。

随着商品生产和商品交换的日益活跃，在1991年就开始了第二场大讨论：中国要不要搞市场经济。邓小平同志的南方谈话，在政治上做了一个结论。他说，资本主义可以有计划，社会主义可以有市场，计划和市场不是区别社会主义和资本主义的标志，它们都是经济发展的手段，哪个手段好，我们就用哪个。党的十四大后，从中央到地方各级领导基本上形成一个共识：要全力以赴地推进市场经济建设，各种市场化的改革加速进行。

市场经济在调动人民发展经济的积极性，推动国民经济快速发展的同时，也带来了两个日益突出的问题：第一，搞市场经济，私有经济发展的速度非常快，出现了众多富翁。第二，市场经济竞争非常激烈，强调优胜劣汰，富者越富，穷者越穷。私有经济的发展超过了国有经济的发展，贫富差距迅速拉大，这两条过去都被认为是资本主义的表现。于是党的十七大召开之前，中国又发生了第三场大争论，还是关于姓社姓资的争论。党的十七大报告专门讲了对改革开放的评价，强调改革开放是改变中国命运的关键环节。

现在总结改革的经验、成果，至少有三个方面是改变不了的。一是重新回到计划经济体制是不可能的，只能使市场经济体制越来越完善。二是社会主义初级阶段的基本经济制度是不能改变的，就是以公有制为主体、多种经济成分共同发展这一点是不可能改变的。三是中国的法制化是不能改变的。

贯穿改革始终的一个核心问题就是举什么旗、走什么路的问题。我们归结起来就是中国特色社会主义理论，中国特色社会主义道路。虽然改革中也存在很多问题、弊端，但改革中确立的一些基本制度非常重要，因为这些制度可以决定中国今后几十年的基本走向。当然，完善这些制度还需要下很大的功夫，还有很长的路要走。

从发展的角度看改革开放30年

从发展的角度看，也可以分成两个阶段：第一个阶段是全民工业化的阶段，第二个阶段是城市化加速的阶段。中国经济发展的核心就是实现工业化、现代化。改革开放最大的成就之一，就是让全中国的老百姓都卷入工业化之中，多种经济成分共同发展。原来只靠政府去推动的一件事变成了十多亿人一起去推动的一件事，结果就大不一样了。因此，中国的工业化突然有了一个爆炸式的增长，中国的工业化水平突然有了一个巨大的提高。

1997年亚洲金融危机以后，随着中国工业化的长足进步，中国进入了加速城市化的阶段，大量农村劳动力向非农产业转移，城市大规模开发。城市化急速发展的同时也带来很多问题，比如说流动人口增加，社会治安问题增多，整个社会管理难度增加，不稳定性的因素增加等。正如党的十七大报告指出的，我们现在面临着工业化、信息化、城市化、市场化、国际化五大挑战。

按照邓小平同志提出的“三个有利于”的衡量标准，一要有利于生产力的发展，二要有利于人民生活水平的提高，三要有利于综合国力的增强。经过30年的发展，我国在这三个方面都上了一个很大的台阶。

首先，从经济增长来讲，从1978年到2006年，中国GDP年均增长是9.67%，而同时期世界经济的平均增长率是3.3%。像中国这么大的国家，这么复杂的国情，连续30年经济高速增长，这在世界历史上是没有的。如果改革开放不符合生产力发展的要求，不符合人民的利益要求，就不可能带来这样的结果。

第二，人均收入。从1978年到2007年，中国人均收入翻了好几番，达到了总体小康水平。具体来讲，城镇人均可支配收入，1978年是340多元，2006年是11760元。农民的人均纯收入，1978年是134元，2006年是3587元。财政收入，1978年全国财政收入只有1100多亿人民币，2006年全国财政收入达到了将近4万亿人民币，2007年达到5万亿人民币。今年第一季度我国的外汇储备，按照中央银行的统计是16000多亿美元，从3月份到现在，平均每个月外汇储备的增长速度都达到六七百亿。所以，无论从人民收入来讲，还是从国家国力来讲，都有了巨大的提高。

再看我国产业的发展水平。我国现在有50多种产品占据了世界第一位，形成了门类比较齐全的现代工业体系。以往推进工业化，我们主要解决了一个“从无到有”的问题，接下来要解决的是“从有到优”的问题。一方面我国的产业规模上去了，做大了；另一方面还要提升素质，加强在国际上的竞争力、影响力、控制力，还要做强。其中最重要的是加速提升人的素质。

从变化的角度看改革开放30年

这30年发生的变化可以从五个方面来谈。

一是经济建设。首先，综合国力有了巨大的提高，这是第一个非常直接的变化。唐山地震和今年汶川大地震，我们可以比较一下综合国力的变化，其中最明显的就是民众财富的增加，这次很多私人、私企捐助的数额很大，过去唐山地震时就不可能有这样规模的社会捐助。这么多年的发展，我们藏富于民，老百姓的收入增加了，实力也在增加，所以才能够拿出来这么多钱来支援国家建设，帮助国家渡过难关。其次，人民的收入水平和生活水平有了迅速的提高。再次，市场经济体制的建设取得了突破性进展。一个社会主义国家搞市场经济，既和西方国家不一样，又和传统社会主义不一样，从经济的角度来讲中国特色的话，这是中国最大的一个特色。还有，对外开放取得了巨大进展。现在我国在利用两个资源、两种市场方面取得了很大的成绩，标志性事件就是2001年中国加入WTO，这对中国来讲是一个非常大的变化。中国从过去完全拒绝利用世界市场到利用世界市场，从利用世界市场到能够对世界市场施加影响、发挥作用，这是一个巨大的变化，这就使得我国现代化建设的国际环境发生了很大的变化。

二是文化建设。文化建设早期限于精神文明建设，现在的文化建设是要实现民族文化的复兴。最近国学很热，这实际上就是重新塑造新的民族文化的过程。现在中央强调提高对宗教、民俗、传统节日的认识。文化上的这些变化最终会逐步形成崭新的生活方式，在新的生活方式的基础上最终会形成一个新的民族文化。这种新的中国文化符合中国的发展需要，继承了中国的优秀传统，吸收了国外的先进文明，同时又对世界有说服力。

三是政治建设。政治建设最突出的就是民主法制建设。相对来讲，尤其是法制建设，在我们国家取得了长足的进步，而法制建设最核心的就是对人民权利的保护和认可。党的十五大就强调财产权利不可侵犯。党的十六大强调财产收入的合法性，强调要素分配的合法性。党的十七大强调了两条：一是积极鼓励和保护人们的财产性收入，二是鼓励大家去创业。因此，在中国来讲，法制在经济领域最大的一个进步就在于它强调充分保护人们的权利，而这些权利中最核心的就是财产权。

四是社会建设。社会建设最核心的就是构建社会主义和谐社会。经过改革开放30年，我们国家一个最大的变化就是从单一的社会变成了多元的社会，利益关系多元化了，人的身份多元化了，社会矛盾多元化了。一个多元化的社会，最大的问题就是利益协调和秩序维护问题，处理这些问题、矛盾，最主要的方式就是统筹兼顾。现在，我们党正在努力推进这样一个多元化的社会逐步成为一个和谐的社会。

五是党的建设。我们党在改革开放的过程中，逐渐地完成了从革命党向执政党的转型。党的十七大报告中讲到我们党历史上的两大思想飞跃。这两个飞跃跟党的转型密切相关。第一个飞跃时，党是一个革命党，领导人民干革命。第二个飞跃时，党是一个执政党，领导人民搞现代化建设。作为一个革命党和作为一个执政党是不一样的，从经济发展的角度来讲，至少有三点不同：一是不能再特别强调阶级立场，二是突出了对执政能力的要求，三是执政党制度建设。

总体上讲，这30年来的变化是非常大的，而且这种变化不是简单的数量上的变化，而是一种性质上的变化。这种质变的核心就是，我们现在开始真正塑造一个现代化的社会。

支撑改革开放30年的关键

改革开放30年，支撑我们取得成就的关键是什么？我认为最重要的有两个，一是理论建设，二是制度建设。

第一，理论建设。我们对什么是社会主义、怎么建设社会主义，有了一个更科学、更合理、更符合实际、更符合人民群众利益要求的认识，所以有了这样一套理论。从一开始讲思想解放、真理标准讨论，到后来探讨中国要不要搞市场经济，一直到后来中国要不要搞股份制等，这一系列理论建设的核心就是解决一个举什么旗、走什么路的问题。我认为这个过程主要可以分成三个层次：

第一个层次，是思想路线上、认识方法上的理论建设。现在有三句话：实事求是、解放思想、与时俱进。实事求是就是一切要从中国的国情出发，从社会主义现代化建设的实际出发；解放思想就是要不断认识新情况，解决新问题；与时俱进就是在社会主义建设实践中坚持马克思主义、发展马克思主义。这个思想路线已经得到全党的认同，也得到了老百姓、全社会的认同。

第二个层次，是具体改革开放路线方针上的理论建设。比如说市场经济理论、对外开放的理论、民主法制建设理论、党的建设理论等，都有很多崭新的成果。

第三个层次，是具体操作层面上的理论和知识建设。比如说管理知识、对外开放的一些理论知识、WTO的理论知识、发展产业的理论知识等。我们特别强调理论联系实际，比如说社会主义新农村建设，这里面很多的理论知识从以往的经典作家那里找不到，从西方经济学、发展经济学那里也找不到。这样的一套理论知识就要在中国的具体实践中形成。

第二，制度建设。一是经济体制，二是政治体制。这里主要强调经济体制建设。

我国最大的经济制度建设，就是社会主义市场经济体制的建设。在这个社会主义市场经济体制建设下面，有一系列小的制度建设，股份制就是其中的一个。股份制是今后经济发展中一种主要的企业形式。在市场经济条件下，资源是自由流动的，任何一个产业的发展都需要10年、20年，甚至更长的时间。所以对经济发展来讲，它要求的不是人治而是一种制度的治理，需要给企业发展提供一个长久的制度保障。在政治建设上有一个从人治到法治的问题，在经济建设上也有一个从人治到法治的转变问题。这种转变，就是股份制，股份制是一个比较好的法律框架。

改革开放30年来从经济制度建设来说，比较突出的有两点：一是市场经济体制，二是股份制。市场经济解决整个国家的经济运行体制问题，股份制解决市场经济条件下的微观机制问题。邓小平同志就特别强调，要把改革开放的成果用制度的方式巩固下来，坚持下去，并不断完善

第五篇：从程序正义看我国的司法改革

从程序正义看我国的司法改革

刘 远

摘要：针对我国司法制度中重实体而轻程序的倾向，在剖析程序正义与实体正义的关系、正当程序与程序正义联系的基础上，从程序正义的角度对我国的司法改革提出了一些设想。关键词：程序正义；实体正义；正当程序；司法改革

一、我国司法制度中轻程序的主要弊端

程序正义是民事诉讼的主要价值之一，也是我国当今司法改革所追求的目标之一。正如谷口安平所说，“程序是法律的心脏”，没有程序正义，再完美的法律都将是一纸空文。长期以来，在我国的理论和实践中过多关注的是民事诉讼程序在实现实体正义上的工具价值，而对程序本身的内在价值则重视不够，即我们常说的“重实体而轻程序”。这一观念的形成与我国的历史背景和文化传统是分不开的。我国历来是一个重权力、轻权利的权力本位主义国家，政治体制和文化背景的集权主义特征突出；新中国建立以来，又长期实行高度集权的计划经济体制，缺乏以限制国家权力和保障个人权利为目的的，以“法治”和“程序制约权力”为基础的现代民主的契机。显然，在这种背景下所形成的作为国家制度一部分的司法体制必然带有强烈的国家主义色彩，因此，我们所倡导的“程序保障机制”和“程序制约机制”也就难有栖身之地。对照程序正义的标准，我国司法制度中轻程序的弊端主要表现在这样几个方面：

1·现行法律规范存在否定程序内在价值的现象

在我国现行的民事诉讼法典和最高法院的适用意见中，存在着许多否定程序内在价值的法律规范。例如，民事诉讼法第153条规定，第二审人民法院对原一审判决违反法定程序，可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。换句话说，即使一审法院违反法定程序的程度再严重，只要它没有“影响案件的正确判决”，第二审人民法院也不再做出处理，这显然反映了重实体的立法倾向。与此相对的是，在世界上许多其他国家的司法制度中，如果诉讼程序违反了法律的规定，其判决结果自然归于无效，而不论其是否“正确”。

2·司法独立性受损

司法独立是程序正义的前提，也是宪法的基本原则之一。但在我国的现行司法体制下，程序的独立性受到了极大的侵害：一方面，由于地方各级人民法院在司法资源的配置上受制于同级地方政府，因而导致“司法权地方化”。由此地方各级人民法院丧失了作为国家司法机关应有的中立性而沦为保护地方利益和部门利益的司法工具，形成了所谓的“地方保护主义”，从而危害了司法的独立性和程序的公平性。另一方面，就法院内部管理而言，由于我国法院的管理方式仍类似于行政机关的上下级关系，因而法官在对于个案进行审理时不得不顾及其所在法院的院长及所在庭庭长的意见；并且依照法律规定，疑难、复杂、重大案件还必须经过审委会讨论决定，而法官对于讨论决定的结果也必须绝对服从。这种体制所造成的结果就是使整个司法过程贯穿着强烈的行政色彩，法官在司法中难以独立、自主的进行审理，法官的判决也并非完全是自身内心确信的反映，而是演变为长官的意志。

3·公开审判流于形式

公开审判是我国民事诉讼中的一项基本制度，但是在实践中这种制度并未得到很好的实施。首先，在我国的大多数案件中，公开的只是审理过程和最后的一纸判决书，但是对于诉讼中最关键部分，也是当事人最关心的部分，即判决的产生过程和合议庭的讨论意见都予以保密，因而使公开审判缺乏实质性的内容。其次，在向当事人公布的判决书中，大多只有判决的结果，而缺乏判决的详尽理由及完整的论证过程，这就易于使当事人对于判决结果产生“不服气”的情绪，从而不利于纠纷的解决，并且这也不符合现代法治对于程序正义的要求。除了上述几个方面之外，我国的民事诉讼在审理期限、审级设置、当事人的地位及法官的选拔等方面也存在着不甚完善之处，这些问题的存在已经对我国程序正义的实现及我国的法制进程产生了负面影响，因此基于程序正义的改革已经变得十分迫切了。

二、我国司法改革拙见

程序问题曾经是世界上许多国家改革的重点。本世纪60年代，美国进行了一场以程序为焦点的空前改革——即正当程序革命，它引起了美国法律制度和法律原理的深刻变化。在德国，也存在着法律程序化的现象和主张，其中著名的法社会学家卢曼提出了“通过程序获得正当性”这一命题。他指出，在“正当程序”得以实施的前提下，程序过程本身确实能够发挥出给裁判结果以正当性的作用，这种作用不仅体现在审判程序中，而且在选举程序、立法程序和行政程序中都可以看到。

各国的改革为我们提供了丰富的经验，为我国的改革指明了大的方向；但是我们也应该看到，由于个体的特质往往有限大差异，因此程序正义的建设还需依我国的国情而进行。据

此，笔者在此提出一些自己的拙见，供大家参考：首先，要在观念上摆正程序与实体的关系，克服“轻程序”的观点，树立程序与实体并重的思想，目前尤为迫切的是弘扬程序正义、程序效益等价值，树立民事诉讼的权威。其次，要将程序正义的理念落实到实处。

1·从宪法的高度对程序正义进行根本性的保障，使程序正义得到宪法的确认

宪法是国家的根本大法，如果将程序正义写入宪法，一方面可以使人们从观念上加强对程序价值的认识，另一方面，被宪法赋予了最高效力的程序正义就可以对抗司法实践中的一切“非正义”，从而使我国“重实体轻程序”的状况得以缓解。尽管各国学者都认识到应当赋予程序正义以宪法的保障，但在世界各国的宪法中却很少有直接规定程序保障的条文，一般都需要法学家对法条进行学理解释才可以作为程序保障的宪法基础。例如《日本宪法》第31条规定的法定程序保障，第32条规定的接受审判的权利，第76条规定的裁判官独立及第78条的身份保障、第82条规定的公开审理都包含有保障程序正义的内容。我国宪法中没有关于程序保障的直接规定，但有一些内容是与程序保障密切相关的。如《宪法》第32条关于公民在法律面前一律平等、第125条关于公开审理等规定。笔者认为，从彻底解决我国“重实体轻程序”的角度出发，应将程序正义作为一项内容明确规定在宪法之中，以保障其实现。2·在民事诉讼程序中，对民事诉讼规则进行改革

(1)限制法官过大的职权。我国的诉讼模式类似于大陆法系国家的职权主义，法官职权过大，并且缺少可行的监督机制。一方面这种体制使案件结果在很大程度上可以不依赖当事人的举证和辩论，而是依赖于法官个人对事实的认定和对法律的看法(例如，法院可以依职权提起审判监督程序而随意废弃自身所作的判决)。另一方面，法官的职权过大在实际操作中很难保证法官不会滥用这些权力，这对于保证裁判的正义是十分不利的。因此，在程序设计中对法官职权进行严格限制和制约是十分必要的。

(2)为诉讼当事人参与诉讼提供平等的保障。公正的程序就是要给予双方当事人平等的诉讼地位，赋予其平等的攻击和防御的权利，以及要求其在诉讼中平等的承担诉讼义务。唯有如此，才能保障双方当事人公平参与的机会，充分发挥当事人作为诉讼主体的作用，并最终对他们的诉讼利益予以充分保障。因此，参与诉讼的当事人，无论是一般公民还是政府执法部门，无论是追诉者还是被告人，都只存在诉讼角色的不同，而不存在地位上的高低贵贱之分。

(3)减少、消除诉讼程序中的行政色彩。如前所述，行政运作方式与诉讼程序从根本上说是矛盾的，只要在诉讼中采用下级服从上级的命令和指挥方式，许多正义的诉讼程序就不可

能进行。因此，一方面我们需要修改有关由院长发动再审的不合理规定，限制审委会的职权；另一方面，我们必须建立一套规则来防止本法院内部的庭长、院长以及法院的法官对本法院以及下级法院的合议庭或独任庭的审判活动进行干预。此外，在对于裁判质量的保障方面应当通过程序和制度的完善，努力实现裁判的正义，而不应该通过对法官的行政制裁来解决问题。

(4)充分体现程序的及时终结性。正如前述所说，效率原则是程序正义的必然要求，无休止进行的程序不仅浪费了司法资源，也违反了程序正义及诉讼的固有规律。因此在民事诉讼中，我们要尽可能将程序简化，以利于当事人进行诉讼，从提高效率角度实现程序正义。3·以加入世贸组织为契机，推动我国程序正义的完善

加入世贸组织标志着我国的司法改革进入了新的历史时期，世贸组织的基本原则和制度对我国的影响以及与国际接轨的需要使我国的司法改革面临着巨大的挑战。特别是“公平、透明、独立、统一和准确”原则已然为我国的程序正义的建设指明了方向。

(1)非歧视性待遇原则的要求。该项原则实行“内外无别”、平等对待国内外企业的国民待遇原则，及“内外相等”、平等对待所有外国企业产品的普遍最惠国待遇原则。该原则要求我国法院严守中立，保持同等的司法距离，平等适用法律，消除差别待遇，公平对待国内外一切当事人，同时要求我们更新传统的司法理念，将“中立”扩大到世界范围内。

(2)透明度原则的要求。透明度原则是指成员方必须予以公布正式实施的有关进出口贸易的政策、法令及条例等。GATT第10条规定：成员方有效实施的„„以及关于影响进出口货物的销售、运输、分配、保险、仓储、检验、展览、加工或使用的法令、条例与一般援用的司法判例及行政决定，都应迅速公布，以使各成员方政府及贸易商熟悉。同时，世贸组织专门评审机构对成员各方的贸易政策定期轮流评审。由此可见，WTO的透明度原则及贸易审查机制的客体包括司法裁判。所以，入世后，我国法院的重要裁决将会受到各世贸成员国的监督，其质量要求的高标准自然不言而喻。除此之外，透明度原则还对于司法解释的公开、庭审程序的公开以及判决程序的公开提出了一定的要求。

有关程序正义的理论历史悠久，内容丰富且具复杂性，并且随着两大法系的融合以及现代法学研究的深入，其理论必将不断发展，所以，对于程序正义的理论不是一篇或几篇论文所能涵盖的。但是之所以落脚于该论题，笔者是希望通过对于程序正义基本理论的分析，能够对我国现在仍旧根深蒂固的“重实体轻程序”的观点予以反击，并且在立足于我国国情的基础上对我国有关程序正义的改革尽一点微薄之力。

参考文献

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