关于地方人大及其常委会听证制度的专题研究

第一篇：关于地方人大及其常委会听证制度的专题研究

关于地方人大及其常委会听证制度的专题研究

随着社会主义民主与法治的不断推进，听证制度已逐步成为我国的一项重要法律制度，它的确立与实施对于实现依法治国，建立社会主义法治国家具有重要的意义。地方人大及其常委会是地方国家权力机关，拥有宪法和法律赋予的管理各项国家事务的权力。地方人大及其常委会实行听证制度是其代表人民行使管理国家事务

权力，保证人民民主权利的行使和国家主人翁地位实现的重要途径。因此，认真探讨和研究这一问题，逐步建立和完善这一制度，将日益成为今后地方各级人大及其常委会的一项重要工作内容。

一、听证制度的历史沿革

听证一词始于普通法系，原为西方国家司法程序中的一项重要内容，其基本精神是：以程序的公正，保证结果的公正。1946年，美国制定《联邦行政程序法》，明确规定听证程序为行政程序的核心，第一次把听证作为一项重要的制度写入法律。随后，西班牙、意大利、德国、日本等国家也相继制定了统一的行政程序法，其中无一例外地都规定了听证程序的内容。其时，听证仅作为行政机关作出具体行政行为（主要是行政处罚）的必经程序而存在。随着听证程序的不断发展，听证制度逐步进入政府决策领域，成为实现决策民主化、科学化的重要途径，同时，也被立法机关在立法、监督等领域相继采纳。自此，听证作为国家机关运作的新理念和一项基本制度在西方主要国家完整地建立起来了。

我国的听证程序是从国外引进的。1993年，深圳在全国率先实行价格审价制度，这是我国听证制度的雏形。1996年《中华人民共和国行政处罚法》的通过，标志着听证制度在我国的确立。《行政处罚法》首次大胆引入“听证程序”，规定行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。“听证”从此在我国由一个学术名词成为了法制实践，昭示着我国民主法制建设迈出了重要的一步。1998年5月1日正式实施的《中华人民共和国价格法》要求“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”，从而把听证程序引入了我国行政决策领域。1999年9月9日，广东省人大常委会举行《广东省建设工程招投标管理条例》立法听证会，开创了地方人大立法听证的先河。自此，举行公开、透明的听证会，建立和完善科学的听证制度，摆上了我国地方人大及其常委会的重要工作议程。

二、地方人大实行听证制度的基本情况和主要做法

听证程序在我国地方各级人大及其常委会得以运用，是近几年才开始的，而且，这种运用只是尝试性的，并且仅限于立法领域，而在监督、重大事项决定、人事任免等方面却还是一个有待探索的全新课题。

（一）基本情况

近几年来，特别是2000年立法法颁布实施以来，一些地方人大先后在立法过程中举行了听证会。据不完全统计，最近几年，已有上海、广东、四川等20多个省、区、市人大及其常委会召开了几十次立法听证会，通过听证制定和修改的法规、规章，所调整的社会关系十分广泛，涉及经济管理与市场秩序、城市建设与管理、社会保障以及教育、文化、公民和企业权益保护等领域，取得了很好的效果。在完善我国的立法听证制度方面，地方各级人大常委会进行了积极的探索，并在总结经验的基础上，相继制定了立法听证规则。据了解，截止到2002年7月，地方人大制定专门的立法听证规则的省、市有上海、浙江、安徽、江西、河南、四川、郑州、广州和深圳等。另外，广东省虽然没有制定专门的立法听证条例，但制定过一次性的听证会程序规范---《＜广东省建设工程招投标管理条例＞听证会程序》。其他大部分省市则是通过制定立法条例来对立法听证问题进行原则规定的。如湖北省在立法条例中规定：“列入常务委员会会议议程的法规案，法制委员会、有关专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

（二）主要做法

尽管听证程序直到近几年才被引入地方人大工作，但是，在借鉴西方主要国家经验的基础上，经过努力，我们还是在听证的原则、程序等方面形成了一套行之有效的规范体系。

1、听证遵循的原则。一般都规定，听证必须遵循公平、公正、公开的原则。除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证会应当公开举行，公开举行的听证会允许新闻媒体报道。此外，有的省、市人大还结合实际，规定了一些其他原则。如上海市将“有序”作为立法听证应遵循的原则。广东省的《＜广东省建设工程招投标管理条例＞听证会程序》中，也将“有序”作为立法听证的原则之一。郑州市和深圳市将“客观”规定为立法听证应遵循的原则。

2、听证的程序。从西方主要国家和我国地方人大听证的实践来看，实

第二篇：听证制度研究

浅析我国的听证制度

摘要：在行政立法大量涌现的今天，听证作为程序正义的体现，越来越显现出其重要性。西方国家在行政立法听证上已取得了很多成功经验。而在我国，行政立法听证制度建设起步晚、发展还不完善。本文分析了目前我国听证制度存在的缺陷，并且对完善我国听证制度提出了具体的建议。

关键词：行政立法听证公民参与完善

著名的行政学家赫伯特﹒西蒙所言“决策是行政的心脏”①。因此, 政府行政管理就必须对公共领域的治道变革,近年来,人们在政府运作方式和公共决策体制领域方面进行了一些尝试, 其中之一就是在公共政策领域引入听证制度。公共政策中的听证制度是现代民主社会政府行使公共权力的重要程序设计, 它有利于促进公共政策过程相关利益主体的平等参与, 从而保证政府正确行使公共权力, 实现公共政策的科学化、民主化和法治化。笔者就以听证制度的形成过程为切入点来浅析我国听证制度。国公共管理中日益受到广泛重视。然而在中国由于长期实行集权体制，并深受大陆法系传统法制的影响，使得我国行政听证制度还存在诸多问题，这需要我们提出有效的解决对策。

一、听证制度概况

听证(hearing)源于英国法古老的“自然公正”原则, 它包含两个最基本的程序规则: 一是任何人不能成为与自己有关案件的法官;二是任何人的辩护必须被公正地听取②, 亦即听取另一方意见原则。其第二个程序规则直接构成行政听证的法理基础。而从法律意义上说, 听证制度最早是英国1215 年的自由大宪章中有关公民法律保护权的观念和制度。后来, 这种制度从英国传到美国,美国又把它移植到立法和行政实践当中, 作为增加立法和行政民主化以及获取信息的主要方法。第二次世界大战后, 听证制度又传到日本和拉丁美洲一些受美国影响较大的国家, 随着民主观念的逐步拓展, 听证制度成为司法、立法和行政领域中一种行之有效的民主程序。在我国, 1993 年深圳市率先建立起价格审查制度, 这一般被视为我国听证制度的雏形。随后, 1996 年中华人民共和国行政处罚法的通过, 标志着听证制度在我国的基本确立。1998 年5月1日正式实施的中华人民共和国价格法明确要求制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价, 应当建立听证会制度从而把听证程序引入行政决策领域。1999年9月9日, 广东省人大常委会举行

第三篇：行政听证制度比较研究

行政听证制度比较研究

------我国行政听证制度的完善

[内容摘要]行政听证制度作为行政程序的核心制度，早已被世界各国采用。我国于1996年《行政处罚法》第一次确立了该制度。行政听证制度在我国的确立，在我国行政法制建设上具有里程碑的意义。随后，1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听政制度。2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草中听取意见的一种方式。这两次立法规定是我国行政听证制度在行政领域的又一次新举措和重大突破。至此，听证制度作为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度，在我国正在向公开、公正、民主的方面深入发展。然而，作为一种舶来的法律制度，在我国的发展还不够完善。因此，本文通过对各国行政听证制度的对比，探寻出我国行政听证制度的发展方向，并对我国行政听证制度的缺陷略表浅见。

[关键词]行政听证制度

基本原则

听证范围

听证程序

行政听证制度作为行政程序的核心制度，是行政民主化的产物，它顺应了现代法治的要求，同时，在行政权不断膨胀的今天，为了有效控制行政权利的扩张，尤其是为了更有效的维护当事人的合法权益，将行政行为置于人民的监督之下，行政听证制度已成为当今世界各国共同的一项极其重要的制度，并被各国采用。我国于1996年《行政处罚法》中第一次确立了听证制度，随后又在《价格法》和《立法法》中做出相关规定。行政听证制度在我国的确立，在我国行政法制建设上，具有里程碑的意义，也是我国在行政领域的一次新举措和重大突破。行政听证制度在我国的发展，说明了我国的法制建设正在向公开、公平、公正、民主的方面深入发展，但由于行政听证制度在我国尚处于初创阶 段，且存在许多不完善的地方。因此，本文通过对美、日等发达国家的行政听证制度进行比较分析，提出我国行政听证制度完善与发展的几点建议：

一、行政听证制度概述

（一）行政听证制度的由来及其发展

行政机关实行行政听证制度的核心来自于英美国家司法领域里的司法审判制度，是随着司法听证制度的广泛使用和发展逐渐移植到立法机关和行政机关中来的。

听证本意为诉讼中应听取他方当事人意见的制度，也就是说法院在审查事实与法律问题时要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判之公平，从而实现“公平”与“正义”。司法审判的听证制度被称为“司法听证制度”，后来司法听证制度被推广应用于立法和行政方面，立法领域中的听证制度被称为“立法听证制度”，行政领域中的听证制度被称为“行政听证制度”，不论司法、立法、行政三种制度以不同方式、不同角度实现“公平”与“正义”，然而他们追求价值都是一致的。

行政听证制度在制定法上的根据可追溯到英国1215年的《自由大宪章》，它规定：“自由原则依据国法予以审判者，不得逮捕和禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何危害。”美国在制定宪法时，秉承英国的自然公正观念，在联邦宪法修正案第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产，”这条规定适用于联邦政府机关；宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当法律程序剥夺任何人的生命、自由、财产”，这条规定适用于各州政府机关。宪法上正当法律程序的意义就是公正行使权力，要求行政机关在做出对当事人不利的行政决定时，必须听取当事人的意见，所以，在英美国家，行政听证制度具有宪法性权力的主张和支持。1946年美国的联邦行政程序明确 规定，听证程序为行政程序的核心，第一次把听证做为一项重要的制度写入法律，随后又在西班牙、意大利、法国、日本等国相继制定的行政程序中引用，随着听证程序的不断发展，听证制度在西方主要国家完整建立起来。行政听证制度的理论基础可溯源于英国的“自然公正原则”，后来美国的“正当程序原则”又发展了这一理论基础。此后，大陆法系国家又发展这一理论。我国于1996年3月17日八届全国人大四次会议审议通过了《行政处罚法》，并在该法中确立听证制度，这是我国在行政程序立法的重大突破。随后，1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听证制度，2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草过程中听取意见的一种方式。至此，听证制度做为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度，在我国初步建立并正式运作起来。

（二）行政听证制度概念及其意义

“听证”在英美称为“hearing”，即审讯或听讯，在奥地利称为“parteiengenors”,在日本称为“听闻”，在德国称为“听审”，尽管名称各不一样，意思都是给当事人以参与诉讼的机会，美国将“听取利害关系”的意见的程序，统称为听证，日本、韩国包括中国的听证则专指以听证会形式听取相对人的意见。我国法学界对行政听证有狭义和广义之分，广义的行政听证指行政机关在立法或制作行政决定的过程中，征求有关利害关系人意见的活动，狭义的行政听政则仅指听证会，即行政机关为了合理有效地制作和实施行政决定，举行由全部利害关系人参加的听证会以广泛听取各方面意见的活动。较普遍的看法是行政听证是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人权利义务决定前，就相关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度，但是这一观点仅限于具体行政行为，应把抽象行政行为也概括在内。为此，更准确地说，所谓行政听证制度指行政主体在实施抽象行政行为或影响相对人合法权益的具体行 政行为前，应有主持人主持举行公开会议，听取行政相对人的评价和意见，对行政相对人提出的疑点和问题进行质证并制作听证记录，依此作出决定的一种行政程序法律制度。一般来讲，只有经过听证程序论证后的证据，才能作为行政主体行政行为的合法为的合法依据，否则行政行为无效。这样听证制度不仅成为制约行政权的一种有效途径，而且有利于维护当事人的合法权益。

行政听证制度作为行政程序法的核心制度，有以下特点：（1）规范性。即指听证的原则、主体、内容、范围等必须有明确的规定；（2）公正性；行政主体在行使行政权力作出使当事人受不到影响的行政行为时，必须听取当事人的意见。每个人都有为自己辩护和防卫的权利，就要求行政主体和行政相对人都要以事实为根据，以法律为准绳，维护其法律的公正性。

行政听证制度作为一种从国外移植进来的一项先进的、有经验的法律制度，同时它作为行政程序的核心制度，在我国民主法制史上有重大的意义。行政听证制度在我国的确立，冲击了中国几千年的传统文化，促进了中国民主法制的进程，并且听证制度的建立既是有效控制行政权力扩张和监督行政权力体行使的有力手段，又是保障相对人合法权益的重要途径，也是现代民主和人权价值的重要体现，同时，又是行政听证制度的进一步完善与发展，是人民当家作主的体现，也是追求公平与效率、公开与正义，促进行政合法，适应建设社会主义现代法制国家法律体系的重要手段和最佳平衡点。

二、行政听证制度比较分析（美、日、中）

（一）从原则上比较各国行政听证制度

听证原则是确立行政听证制度并贯穿于行政听政过程中的准则，各国行政程序制度不同，因而听政原则也不尽相同。

1、公开原则 公开原则是一般行政程序法的基本原则。行政公开可以起到监督行政行为依法进行，保护公民合法权益的目的，是指法律审判对社会公众开放，允许公众和新闻界予以旁听，我国《行政处罚法》第42条规定：“除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，听证公开进行。”“阳光是最好的防腐剂”。公开原则要求行政机关在诉讼过程中，允许公众特别是新闻记者在场旁听，从而保证社会公众对听证的参与，有利于加大对行政的监督，增强行政机关的责任感；另一方面，公开听证也是行政当事人乃至公众获得许可的基础。有利于保护当事人的合法权益，增强公众对行政机关的信心，有利于行政机关的执行。当然，凡涉及国家机密、个人隐私的事项，可以不公开进行听证，这是大多数国家的做法，但有些国家不允许公开，如日本《行政程序法》第10条规定：“听证期日之审理除行政机关认为应予公开外，不公开之”。联邦德国《行政程序法》第68条规定：“言词审理不公开”。韩国《行政程序法》第30条规定：“听证当事人等提出公开审理或听证主持人认为必要时，可以公开”。我国《行政处罚法》中的听证坚持公开原则，在其它领域中的听证是否公开，法律未明确规定，行政机关随意性很大。因此，应该不仅在行政处罚中听证公开，在其它领域听证也应公开，当然除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，这样有利于加强行政行为的监督，避免暗箱操作可能带来的腐败。

2、主持人中立原则

听证程序是否顺利进行，程序是否公开，很大程度上取决于行政主持人，主持人保持中立是世界各国通用的基本原则。

美国《联邦行政听证程序法》规定：“听证主持人称为行政法官，他是联邦事务委员会对具有律师资格和行政经验的人员，通过考试合格后列入听证法官名单，行政机关无权自己任命行政法官，只能根据工作需要从文官事务委员长 会所确认的合格人选择任命，行政法官的任职、升迁、辞退、待遇等由文官事务委员会决定，与行政机关无关。行政法官在主持听证过程中，有主持宣誓、记录证言或授权记录证言、掌握听证进度、依法做出决定和更改决定等九项权力。此外，行政法官还必须保持执行职务的超然态度，规定行政法官不能执行与行政听证工作不相容的职务，禁止单方面接触任何人，从而有力保障了行政听证的公正性和客观性。”而美国以外的其他大多数国家和地区采用听证主持人由行政机关的首长或指定人员担任。如韩国《行政程序法》第28条规定：“听证由行政机关从所属职员或依总统令具备资格者中选定之人员主持之，行政机关应努力使听证主持人之得以公正进行。”日本在听证过程中，主审官可禁止当事人、代理人或辅佐人进行不必要的陈述，并依职权决定听证的进程。我国目前还没有一支专业性的听证队伍，听证主持人是行政机关的工作人员，他们在主持听证时不具有独立的法律地位，《行政处罚法》第42条第1款第1项规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”这一规定，说明听证主持人由行政机关的行政工作人员担任。

比较听证主持人的两种选任方法可以看出：“美国的行政法官制是行政法官从有律师资格和行政经验的人员中选任专门从事听证工作，富有经验又有独立于行政机关的一系列保障，更有利于公正决定的做出，但这种制度的建立所付出的行政执法成本很高；另一种由行政机关的首长或指定人员担任，这种方式不必增加机关机构，也可减少财政负担，但是听证主持人由行政首长或行政机关指定人员担任，容易造成以权压法、以权压人的现象，听证主持人不可能中立，行政听证也做不到公正，不可能更好地保护当事人的合法权益。

3、记录排他性原则

听证笔录对行政机关行政决定的约束力有两种规定：“一种是德国、日本等 国家的规定，听证笔录对行政机关的决定有一定的约束力，行政机关应斟酌听证笔录作出行政决定，但行政机关并不是必须以听证笔录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证笔录为根据的，行政机关才必须以听证笔录为根据。如《联邦德国行政程序法》第69条第1项规定：“行政机关作出的决定，必须综合全面反映行政程序所有的结果。”日本《行政程序法》第26条规定：“行政机关为不利益处分之决定时，应充分斟酌记载于第24条第1项笔录内容及同条第3项报告书中主持人之意见。”另一种是与德国、日本等国家相对的美国《联邦行政程序法》规定的笔录排他性原则，指行政机关的决定必须根据听证笔录作出，不能在笔录之外，以当事人不知道或没有论证的事实作为根据，否则行政裁决无效。美国《联邦行政程序法》第556条第5款规定：“书面证言、物证以及在该程序中受书案卷的全部文书和申请书，就构成了本编第557条所规定的作出决定之依据的案卷。”记录排他性原则是行政听证的核心内容，其目的在于维护听证的公正性。如果听证机关可以根据听证以外的证据作出决定，听证就毫无意义。根据记录排他性原则，行政机关不能在听证之外接纳证据，最常见的笔录之外证据发生在单方面接触的情况下-----当事人在对方不在场的情况下与行政法官和对案件有决定权的人单方面讨论案件，单方面接触极大损害了对方的利益，破坏了听证程序的基本原则和行政机关的威信，作出的决定将被法院撤销。美国《联邦行政程序法》第557条第4款规定：“禁止任何‘行政机关以外的厉害关系人’与任何决策官员进行或故意形成的‘就本案的是非依据问题’进行或故意促成单方联络。“该条同时对行政机关的决策人也规定了相关的限制。

我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”依此规定看，不但没有规定听证笔录 在决定中作为唯一依据或主要依据，甚至对该笔录在处罚决定中的作用也只字不提，由此在理论上产生了许多分歧，在实践中造成许多误解。

（二）从范围上比较各国行政听证制度

听证作为现代行政程序法的核心，在保障行政公正，促进行政相对人参与，加强行政主体与行政相对人之间的沟通，提高行政行为的可接受性方面具有无可比拟的作用。但听证也是有限度的，如果要求所有行政行为作出之前均需举行听证，必然造成人力、财力的浪费，从而影响行政效率。因此，在行政立法、执法和司法过程中可以施行听证，但并非所有的行政行为都必须进行听证，对所有的行政行为实施听证，既无必要，也不可能。

美国对行政听证作了广义的理解，听取当事人意见的程序统程为听证，不仅适用于法律制度，同时也适用于裁决。美国《联邦行政程序法》中规定了除军事和外交职务上的行为，行政官员的选用和任期，行政法官的任命除外等五种情形非适用于听证外，其余都可适用听证。由此可见，美国的听证制度范围十分广泛。日本行政执法中施行听证，限于“不利益处分”，日本《行政程序法要纲草案》第三章规定：“不利益处分是指在行政机关作出的处分中，将特定者作为接受人科加义务或限制其权利的处分。在准备作出这种处分时，原则上应给予接受人辩驳的机会或实施听证。”也就是说，一般将给相对人带来重大不利时应实施听证，其他情形应给予辩解机会。日本《行政程序法》第13条对是否属实行听证的场合同时做了列举性的4条和排除性的5条，显得十分严密，既规定了听证和辩明机会的标准，又为行政机会留有裁量余地。

我国的听证制度适用于范围规定过窄，我国《行政处罚法》第42条第1款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销营业证或执照、较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”由此看出，应当听证的行 政处罚仅限于这三类，而其它如行政许可、行政裁决、限制人身自由的行政处罚等具体行政行为，还有抽象行政行为中关于听证的规定可以说是一纸空文。

行政听证的范围，既决定着公民参加行政管理活动的广度和深度，也决定着行政机关行使行政权力的民主性和公开性，行政听证的范围还应该包括行政听证的参加人范围（该论述已于上一个问题“通知的对象”中比较），所以，它是各国行政听证制度中的重大问题，因此，行政听证范围的明确界定意义重大，不仅有利于提高行政机关的工作效率和行政质量，还能进而维护公民、法人和其他组织的合法权益。

（三）从行政程序上比较各国行政听证制度

1、程序启动

根据奥地利《行政程序法》第39条规定：“听证程序可以由行政机关依据职权开始，也可以由当事人依申请开始，但行政机关也可以拒绝当事人要求听证申请的当事人不得请示法律救济。”很显然这种规定无疑为行政机关可能滥用听证决定权提供了法律依据。我国台湾1998年《行政程序法草案》第17条规定：“因程序之进行将影响第三人之权利或法律上利益者，行政机关得依职权或依申请通知其参加为但是人。”我国《行政处罚法》规定：“当事人可以申请进行听证，但并没有规定和案件有关的第三人是否可以申请听证。”但最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第12条却规定与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对行为不服的，可以依法提起行政诉讼。也就是说，司法解释赋予了案件当事人以外的第三个提起行政诉讼的权利，但实际上，不论是第三人提起诉讼还是申请听证，其本质都是通过扩大公民参加行政程序，来对行政机关进行有效监督，保护公民和法人的合法权益，因此，我国应借鉴国外有关规定和我国行政诉讼法的做法，允许和 具体行政行为有利害关系的第三人申请听证。

2、听证方式

听证是听证制度的核心内容，它是行政相对人向行政机关陈述意见，递交证据和行政机关听取意见和接纳证据的过程，因而为了保证听证功能的实现，遵循公开原则。在听证方式上，美日都采用口头形式为主，我国对此没有规定。从听证在程序设计上的繁简来看有正式听证与非正式和混合听证程序。正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政决定之前，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听政记录作出行政决定的程序。正式听证程序要求行政机关以听证记录作为制定规章的依据，从而限制了行政机关在制定规章中的自由裁量权；非正式听证是指行政机关在指定法则或作出行政决定时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参与，行政机关不必须基于听证记录作出决定的程序。非正式听证程序中，行政机关具有较大的自由裁量权，在听证方式上，行政机关可以选择它认为恰当的方式听取当事人的陈述或反驳意见，非正式程序具有一定的灵活和混合性。听证程序是美国70-80年代期间产生的一种程序，是指行政机关在制定规章时，采用通信、舆论评议、口头评论、召集会议以及举行听证会等公众参与方式听取意见。混合程序既可以由利害关系人申请，也可以由行政机关召集，主持程序的官员可以向主要的利害关系人提问，利害关系人可以表明自己的观点，提供有关证据，必要时还允许利害关系人之间进行口头辩论，由于混合程序受法院的赞同，因而行政机关不必担心受司法审查的危险，同时混合程序可以弥补另两种程序各自的缺陷。

3、决定

决定是行政主体在通过听证获得的证据材料基本上对行政相对人所主张的 某种权益所做出的一种结论，美国称之为初审决定，又为初步决定、建设性决定和临时性决定。

对于行政机构为制定规章和决定颁发原始许可证而举行的听证，主持人在听证后做出临时性裁决；对于涉及行政政策问题的案件，做出建议性裁决；对于除上述情况外的其他争议和案件，主持人在听证后均做出初步裁决。主持听证的职员做出初步决定后，在规定时间内，如果无人向该机关上诉，而且该机关亦未主动要求复议时，则该初步决定勿需经过进一步程序，即成为该机关的决定。机关在受理初步决定的上诉或复议初步决定时，具有做出初步决定的一切权力，除非限制可受理的争议问题时例外。行政机构的裁决，无论是初步裁决，还是终局裁决都必须做裁决书。

日本式听证制度，主持人必须在听证终结后即制作报告书与听证案卷记录一同交行政厅。该报告书就当事人等对构成不利益处分之后同事实的主张是否有理由必须提出意见，行政厅做出不利益处分的决定时，必须充分斟酌听证案卷记录内容和报告书中所记载的主持人意见。这一规定提高了听证的意义，使行政厅不是完全独立地做出不利益处分的决定。行政厅认为有必要时，可将报告书退回主持人，命令其再次听证。

在制定日本行政程序法前，日本仿美制，将决定分为决定和决定案，行政法官做出初步决定后在规章规定时间内，如果当事人没有向行政机关提出上诉，行政机关也没提出复议要求，裁决即为行政机关的裁定。而建议性规定必须经过复议，由行政机关以自己的名义做出决定后，才具有法律效力。行政程序法颁布后，有了不服申诉的限制，对行政厅或主持人做的处分，不得依行政不服审查法提起不服申诉；对经听证后所做出的不利益处分的决定，当事人不得依行政不服审查法提起异议申诉。但在听证期间未出席听证的当事人，不在此限。我国的决定权在于行政机关，而非行政主持人决定。

三、我国行政听证制度的缺陷及其完善

宪法规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”在这里，听取人民的意见和建议是一种原则性的笼统的陈述，在一定条件下，也应该表现为具体形式，听证就是被国外的实践证明了的有效的法定形式。随着民主法制建设的发展，《中华人民共和国行政处罚法》首次移植了国外听证制度。听证制度作为现代行政程序法的核心制度，早已被世界各国广泛采用。然后，在我国的首次尝试，是中国行政程序制度的重大突破。如果说行政处罚法是移植行政听证制度的首次尝试，那么《价格法》对听证的规定就可以认定为中国听证制度的又一次变革，是听证制度从具体行政行为向抽象行政行为的迈进。虽然听证制度开始在中国慢慢生根，但它目前只限于少数几个法律，其适用范围也较窄，听证制度也不很规范，从操作上看，行政听证制度确立后，在众多受到处罚，有权人求听证的案件中真正举行听证的寥寥无几。表明在实际生活中，还没有真正发挥其作用，存在着许多缺陷。面对行政权力日益膨胀的今天，为保护当事人的合法权益，更好的监督行政机关的行政行为，完善和发展听证制度势在必行。

（一）进一步将听证制度规范化、法定化

我国行政处罚法第42条对行政处罚过程中的听证的范围、形式、参加人等方面作出了比较详尽的规定，但与国外比较完善的听证制度相比，仍表现得较为宽泛，可操作性不强。如对听证主持人的地位、性质、担任主持人的要求、事先通知事项、听证笔录的效力等问题都未作出规定。这些都会影响听证的顺利进行和听证公开性、公正性的价值取向。在《行政处罚法》中没有详细具体 的规定，给了行政机关以很大的自由裁量权，使听证流于形式，也难以保证行政处罚的公正性。《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格公益性服务，自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价、应当建立听证会制度，有政府价格主官部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”价格听证除了《价格法》第23条之外，在其它法律法规中再也找不到依据，这就使第23条成为一纸空文，有关机关在制定与群众切身利益相关的公用事业、公益服务、自然垄断经营的商品价格时，并没有举行听证会，如每年春运铁路、公路运输的涨价，电信业务费用的调整等，这些关系到人民切身利益的事情，行政机关一锤定音，既损害了群众利益，又阻碍了法制建设的进程。因此，应进一步使行政听证制度规范化、具体化、法定化，使行政听证的有法可依。

（二）建立一支相对独立的、稳定的行政听证法官队伍

听政主持人在行政听证过程中最关键性的角色，处于组织者和调控者的地位。因此，其独立性、公正性如何以及他所拥有的职权和应承担的职责，会影响到听证的进程和听证的实际效果，也决定着行政听证能否有效发挥作用及其发挥作用的程度。

我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定：“听证由行政机关旨定的非本案调查人员主持，当事人认为与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”根据这一项规定可以看出，我国听证主持人既没有超脱行政机关，也没有独立的法律地位，没有被赋予应有的职权。这种情形在实践中很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致程序流于形式，因此随着听证制度在我国的确立，我们要建立起一支相对独立的、稳定的听政官队伍至关重要。对听证官来讲，他们应当具有良好的品格，熟悉法律并具有所属领域的行政经验，具有独立的法律地 位，在任用、工资、晋升、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，也不得从事与听证不相容的工作。他们应用年拥有主持听证必需的权力，经过听证程序得出的意见和建议，应当得到行政机关首长的充分肯定，除非有足够的证据并重新经过听证，不得随意推翻听证所确认的证据资料以及依据这些证据所做出建议或决定。另外，上述各方面应该由法律法定化加以保障。

（三）明确听证笔录的证据效力

我国《行政处罚法》第42条第1款第7项仅规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”没有明确听证笔录的地位和作用。美国听证制度的笔录他性原则，是行政听证的核心内容，其目的在于绝护听证的公正性。美国最高法院大法官Van Delanter曾说：“制定法所规定的对于没有听证记录的证据一律不得加以考虑的原则必须得到遵守，否则听证的权利就变的毫无意义。如果决定者在作出处罚时，随意背离记录或咨询他人作出的事实认定或法律见解，则在正式听证中提出的证据和辩论没有任何价值。”行政机关在做出行政决定时，只能以听证笔录为根据,而不能笔录以外当事人所未知悉的事实作为根据来做决定,如果以当事人未知的事实作为决定根据，整个听证程序也就流于形式，变得毫无价值。我国的听证主持人不作出行政决定，最终仍然由行政机关作出，这种听证与决定完全脱节的做法，使听证程序流于形式。因此，我们行政机关作出决定时必须根据听证记录作出决定，但不能照搬美国的笔录排他性原则，还必须结合其他未提交的听证事实，结合案情综合全面的作出决定。这样既让听证记录发挥效力，而且综合事实认定，追求事实的公正性。

（四）扩大行政听证的适用范围

1、扩大行政处罚的适用范围 我国《行政处罚法》第42条第1款规定的范围比较狭窄，应该将限制人身自由的行政处罚也纳入听证范围。在行政机关对公民作出限制人身自由的行政处罚决定之前，应根据当事人的要求举行听证，不但可以避免行政赔偿案件的发生，还可以让处罚人心服口服。

2、在行政许可中建立听证制度

在社会经济飞速发展的今天，行政许可作为国家宏观调控的主要手段之一，被各国广泛采用。通过行政许可这种方式，一则可以使国家处于一种超然的地位，将那些危及社会公共安全、经济秩序以及人民权益的活动纳入国家统一管理，避免资源浪费和生态环境恶化，使社会经济生活有序发展；二则可以促进具备法定条件的生产、经营者在同等条件下展开公平竞争,让被管理者的主观能动性得以充分发挥。行政许可在具有积极作用的同时，也不可避免地会产生一些消极影响。为了确保行政许可的公平、公正、合法、合理，尽量避免行政许可产生消极影响，让其积极作用发挥到极至，有必要在行政许可中建立听证制度。行政机关在实施行政许可行为时，应当允许利害关系人提出自己的观点、看法，陈述自己的理由，行政机关对合理、正确的意见应积极采纳。总之，在行政许可程序中引入听证程序，有利于克服行政许可机关在许可过程中的偏私、不公，增加行政许可的透明度，避免腐败现象的发生。

3、从具体行政行为扩大到抽象行政行为

在国外，听证制度较为发达的国家，如美国、日本等，都将行政听证制度运用于制定法规等抽象行政行为中。在我国也应该将抽象行政行为纳入听证的范围，其原因如下：第一、抽象行政行为是规定人们的行为规范，规定和分配人们之间的权利义务的活动。这一活动的本质和宗旨就是要求公正、合理地分配权利义务，而听证追求的价值也是公正，保障行政程序的公正性；第二、行 政立法行为的立法方式存在重大弊端需要听证。行政机关的立法权被授权后，基本上成为由行政机关单方面作出决定的方式，它并非是各方面协商和议的结果，而且在行政机关内部，行政立法最终形式上还是首长负责制，而不是少数服从多数。因此，民主度远远不及其他立法，而且还很容易产生轻视相对人利益，造成个人专制立法的后果，所以在行政立法中运用听证制度，在很大程度上可弥补这种不足；第三、抽象行政行为针对的大都是广泛而不特定的对象，一旦其产生不合理、不公正，对社会的危害性将不可估量。

因此，为了保证抽象行政行为的公正性，提高行政效率，应该将抽象行政行为确定界限，采用不同的听证方式，以便更好地保护相对人的合法权益，促进整个社会的秩序健康发展。

第一，中央政府、国务院的行政法规及规范性文件，国务院各部门的行政规章及规范性文件，应该采取正式听证和事前听证相结合。

第二，地方政府、省级政府、省政府所在地的市政府或国务院批准的较大的市的政府的地方性规章及规范性文件，应该采取事前正式听证或事后正式听证相结合。

第三、地方各级市、县、乡政府及其工作部门的规范性文件，采取非正式听证。

第四、凡不涉及到公民、法人或其他组织较大权益的抽象行政行为，都不确立听证程序。

4、扩大听证参加人的范围

为达到行政听证全面公正的要求，各国行政参加人的范围呈扩大趋势，特别是吸收有利害关系人参加的听证程序。目前，我国的听证参加人范围相当狭窄，有权参加听证会的主体比较少，我国《行政处罚法》的规定，有权参加听 证会的主体除了行政机关的调查人员和其指定的听证主持人外，还有被处罚的当事人。而其他利害关系人是否可以申请参加听证，法律并无明确规定。因此，为了更加有效地监督行政机关的行政行为，保护当事人的的合法权益，应该赋予其他利害关系人申请参加听证的权利，由利害关系人申请或听证主持人通知参加诉讼。

（五）树立群众法制观念，提高行政执法水平

行政关系是一种不对等的关系，容易造成行政权力的有意扩张性和侵犯性，如不加以制约，就会对相对人的利益造成侵害。为了保持行政关系双方当事人之间的平衡，促使行政机关行使职权公开、公正、民主，就应赋予行政机关更多义务，而相对人享有更多权利。因此，人民群众应该积极拿起法律赋予的权利保护自己，提高法律意识对行政人员来说，对其素质和工作能力提出了更高的要求，它要求行政人员摒弃优越感和专横的作风，增强民主法律意识，树立认真工作的作风。而达到这一要求，除加强对行政执法人员进行法制教育，提高执法水平外，还应该从制度上加以保障，强化行政责任，对于违法或不认真进行听证的人员和行为给予严肃处分。[注释]（1）该定义是笔者自己的理解，请批评指正。

（2）李素贞，黄凤兰：《行政听证制度在我国的价值研究》，《河北法学》2002年，第3期

（3）应松年：《比较行政程序》，中国法制出版社1999年版，第200页、第222页

（4）王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第493页（5）杨海坤、刘洋林《关于行政听证制度的讨论》，《江苏公安专科学校学 报》2000年，第2期

（6）王克稳：《略谈行政听证》，人民出版社1997年版，第357页 [参考文献] [1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版

[2]张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版 [3]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版 [4]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版 [5]李素贞，黄凤兰：《行政听证制度在我国的价值研究》，《河北法学》2002年，第3期

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[7]南博方：《日本行政法》，杨建顺等译，中国人民大学出版社，1988年版 [8]罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版 [9]王名扬：《美国行政法》，中国政法大学出版社1987年版

[10]姜明安：《行政的现代化与行政程序制度》，《中外法学》1998年，第1期

[11]杨海坤：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人事出版社2000年版 [12]邹东升：《美日行政听证制度之比较》，《中央政法管理干部学院学报》1997年，第2期

[13]叶新火：《完善我国行政听证制度的若干意见》，《人民法院报》2003年5月24日

[14]杨海坤，刘洋林：《关于行政听证制度的讨论》，《江苏公安专科学校学报》2000年，第2期 [15]应松年：《比较行政程序》，中国法制出版社1999年版 [16]章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版

[17]欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳多·M·利文：《行政法与行政程序法概要》黄列译，中国社会科学出版社1996 [18]王克稳：《我国建立行政听证制度必须解决的几个主要问题》，《行政法学研究》1996年，第3期

[19]皮纯协：《行政程序法比较研究》，中国公安大学出版社2000年版。[Abstract]As the core institution of administration procedure,administration Hearing institution has been adopted by every country of the world.This institution was first established in 《law of administration punishment》in our cluntry in 1996.The establishing of administration Hearing institution has milestone significance in the construction of administration institution.Afterwards,《law of price》which was carried out on lst ,may,1998provided price Hearing institution.Which was put into effect formulated Hearing meeting to be a way of receiving suggesting during the drafting of administration code.The two prescriptions of legislation are once more new acts and surmounting in administration fields.So far Hearing institution,as the important pillar institution of modern times’democratic politics and modern times’administration procedure is now developing to open,just and democracy in our country.However,as a kind of imported goods,it doesn’t have a perfect development.Thus,by comparing to other countries’administration Hearing institution,this thesis tries to find.The developing direction of administration Hearing institution in our country.And I will give some superficial suggestions about the disadvantages of administration Hearing institution in our country.[Keywords]Adminitsration the Hearing institution

Capital principle

The scope of the Hearing

Hearing procedure

第四篇：信访听证制度规范化研究

信访听证制度规范化研究

[摘要] 对重大疑难复杂信访问题采用听证会的方式解决效果显著，作用、价值意义巨大；须正确界定信访听证的原则和范围；建立健全相关权利设计和保障机制，正确运行信访听证，切实加强对信访问题的源头治理。

[关键词]：信访问题

信访听证

制度设计

源头治理

听证一词最早源于英国古老的“自然公正原则”即“任何权力都必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。该原则是“英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使权力的原则”。之后英国在1215年的《自由大宪章》中又有关于公民的“法律保护权”的观念和制度。其基本精神是：以程序公正保证结果公正。正当法律程序的听证，原来只适用于司法审判，意为在案件审判的过程中必须经过听证，这种听证制度被称为“司法听证”。后来，这种制度从英国传到美国，美国在英国的普通法原则和《自由大宪章》的基础上进一步发展和完善成了“正当法律程序"(due process of law)。听证制度在我国是个“舶来品”。1993年深圳在全国率先实行的价格审查制度，可以说是价格听证制度的雏形。此后，有关省市相继建立了价格听证制度。1996年3月通过的《行政处罚法》，首次从国家层面对听证制度做了规定。2000年出台的《立法法》规定以听证会等多种形式立法，立法听证为收集全体公民、法人、其他组织以及行政机关的立法智慧提供了一个有益的渠道。2004年7月1日施行的《行政许可法》规定法定的行政许可事项应当举行听证。2005年5月1日施行的国务院《信访条例》第31条第2款规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。”听证制度是现代民主政治的产物。由此可推断：听证制度顺应历史发展潮流，得到广大民众认可。让信访与听证亲密接触，让传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。

一、信访听证概念之界定与把握

信访听证是指处理信访问题的机关在作出影响信访人和被反映人合法权益的决定之前，采取听证会的形式，由信访人、被反映人（即利害关系人）就特定信访事项向处理信访问题的国家机关表达意见、提供（出示）证据、陈述申辩、质证，以及国家机关听取意见、核实并接纳证据并据此作出决定的一种制度。须从以下四个方面来界定信访听证：一是信访听证的直接目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实、证据提供质证的机会，保护信访人的合法权益；二是信访听证的价值在于规范国家机关办理信访事项的程序和信访人的信访行为，最终实现依法处理信访问题；三是信访听证的本质在于是公民运用法定权利抵抗有关机关可能的不当公权行为，缩小 “弱势群体”与国家机关之间因地位不平等所造成的巨大反差。四是保证处理决定的合法性与公正性，确保当事人的合法权益不受侵犯，督促有关国家机关依法处理信访事项。实现事先、事中监督，促进有关国家机关自我监督、自我改正②。

客观地讲，传统的封闭式办理模式存在如下缺陷：一是调查方与审理方难以形成实质意义上的制约关系，案件质量难以保证；二是不利于全面客观地看待和考虑问题，难以避免主观片面性；三是自由裁量权可能存在对党员干部处理不公的现象；四是由于操作程序封闭运行，容易造成彼此的误解，难以达到信访人停访息诉，被反映人诚心接受处理的效果；五是党员干部的知情权、申辩权得不到有效保障，社会公众的监督作用得不到充分发挥。

与上述五个缺陷相比，信访听证具有如下作用和价值：

（一）给当事人提供表达自己意见的机会③：一是给当事人提供自由陈述意见、辩论、反驳、质证的机会，申请人与被申请人就有关问题可以当面对案件进行对质，这对于澄清案件事实，防止国家机关偏听偏信、主观臆断，从程序上保护当事人的合法权利起着极其重要的作用；有利于克服书面审理的局限性和背靠背调查取证的缺陷，可及时、迅速地查清事实，明确争议的焦点，及时、合法作出决定或裁决。

（二）听证制度的实行，得到了广大群众的理解和支持。群众亲历处理过程，看到了公开透明、依法处理信访问题的办事程序，体会党和政府以人为本和保护信访人、被反映人合法权益的诚意，必将受到广大民众的理解和支持。

（三）信访听证搭建公民与国家机关平等对话、多方参与的平台，可最终实现信访处理决定民主化、公开化、公正化、科学化乃至法治化。信访听证要求有关国家机关公开党纪国法等处理依据（使听证会参与各方对相关法律、法规、政策认知更加清楚，理解更加准确，界定更加公允），公平、公正地评议信访问题，把问题摆在明处，把理由亮在桌面，还“参与各方”一个明白；信访听证使有关国家机关及其工作人员增强依法处理信访问题的法治观念；听证制度的设立，使有关当事人的合法权益免受侵犯,同时将国家机关及其工作人员处于被监督的范围内,可防止其专权和武断,最大限度的限制了公权力的滥用，在公权力与私权利之间找到了一个最佳平衡点④。

（四）虽然信访听证会在某种程度上会增加执法成本，但无论如何，都是“收益”远大于“成本”的⑤。最大的收益有三点：一是利害关系人和公共参与使得有关国家机关在做出处理决定的过程中以尊重民意和追求民主的姿态出现，“程序公正”来实现实体上处理决定的正当性。二是“因为人们一旦参加程序，那么就很难抗拒程序所能带来的后果，除非程序的进行明显不公；公正的程序在相当程度上强化了法律的内在化、社会化效果。”三是它有利于维持民众与国家之间的信任以及良好关系，减少二者之间的矛盾与冲突，增加处理决定的社会可接受性，最大限度地提高办事效率。

（五）信访听证使信访人知情权、申诉权得到充分尊重，满足了信访人感情宣泄的心理需求，使信访人真心感受到信访权益得到了充分保障；同时，由于邀请了上级有关部门和社会人士参与听证，进行集体评议和现场监督，可以有力地促使信访人息访息诉、避免因被处分人申诉而产生新的上访。

（六）信访听证充分体现利害关系人和公众参与、发扬民主、广泛听取各方面意见的精神，公平、公开、公正地处理信访问题，有利于增强国家权威，提高国家机关的社会公信力，最终达到息诉息访的效果。

（七）彰显制度创新的潜在价值⑥。由于听证会的程序严谨、旁听人员较多、气势威严，上访人一般不敢在大庭广众之下胡搅蛮缠，往往可以收到较好的效果。另外，公开听证后及时予以公开报道，产生的效应将对那些无理上访者产生极大的心理压力，使其改变自己的无理要求，息访息诉。听证制度在很大程度上已经成为了联系党委、政府、社会和公民之间的良好纽带。

二、信访听证制度的原则

有人认为信访听证应遵循以下原则⑦：公开、公平、公正原则；重证据，讲事实原则；合理合法原则；尊重“访”与“被访”双方当事人及其他相关人（如证人）人身财产权利、合法权益原则；听证、息访统一原则；双向规范原则。对这些原则，笔者持赞同态度。信访听证实践中，对公开、公平原则理解有偏差，公开、公平运用不到位：如不能当场宣布结果，不允许反映人或被反映人查阅有关案件材料，对利害关系人的意见既不考虑又不采纳，不能真正理解信访听证制度的精神与理念。笔者着重论述公开原则和公平原则的理解和运用。

（一）关于公开原则。正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现；信访听证实践中常见的问题有四个：事前告知不充分、不完整；案卷不公开；听证过程公开不彻底；听证结果公开范围狭窄。这四个问题严重影响和制约听证的效果。笔者认为信访听证公开应做到：

1、事前告知。即有关机关在举行听证前，应当告知“听证会参与各方”所涉及的事实问题和法律问题，听证的时间、地点，以确保有效行使辩论权。

2、案卷公开。即自听证通知之日起至听证终结，当事人可以向组织信访听证的国家机关请求查阅有关该案的证据资料以及其他有关人员所做的相关调查材料。

3、听证过程公开。即除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或其他有碍公开利益的情形，听证过程应允许群众旁听，允许记者采访报道。

4、听证结果公开。即听证的结论应公开，而且阐明作出听证结论的理由，包括事实和党纪、法律两方面，亦应公开。笔者认为以下四类案件听证结果应公开：一是久访不息的案件；二是本地有影响的大要案；三是政策性较强的案件；四是普遍关注的热点、难点案件。以下四类案件听证结果不能公开或不能完全公开：即涉及党和国家秘密的案件不公开；涉及公民、法人和其他组织商业秘密的案件不公开；涉及个人隐私的案件不公开；其他不宜公开办理的案件不公开。

（二）关于公平原则。公平原则包括中立原则和平等原则。中立原则要求裁判者同争议的事实和利益没有关联，并且不得对任何一方存在歧视或偏见；平等原则要求裁判者在裁判过程中不偏不倚，与参与双方保持同等的距离，对案件保持超然和客观的态度，一视同仁，平等保护。信访听证中的公平原则融合中立原则与平等原则两个方面的内涵。具体应做到：

1、回避。凡是与信访案有事实上或法律上关联的公职人员不得主持听证。

2、禁止单方接触。在举行听证前及作出听证结论前，主持听证的公职人员不得单方面接触任何一方当事人，以杜绝可能产生的预断与偏见，先入为主，影响处理决定的公正。

3、职权分离。即案件的调查人员不能担任听证会主持人员。这是为了防止其将在调查中形成的预断与偏见带入听证程序，导致听证会走过场。

4、平等参与。即给听证会参与各方提供平等的参与机会。听证过程中，参与各方均有权提出自己的主张、证据，反驳对方的主张、证据。主持人员不应进行不适当的限制。

三、信访听证范围界定

考虑到国家机关信访工作量大和对效率的要求，应对信访听证进行适当的限制，并非所有的信访案件都采用信访听证解决。笔者认为可采用列举式和概括式并用的方法来界定信访听证范围。

（一）涉及人数多、群众反映强烈、争议较大的信访事项，信访人要求举行信访听证的或者原承办机关或者上级人民政府信访工作机构、上级行政主管部门认为需要举行听证的；

（二）信访人、被处理人均对有关部门作出的信访事项处理意见或复查意见不服，要求举行信访听证的；

（三）信访人对行政机关作出的处理意见或者复查意见不服，既未请求复查或者复核，又未提出听证申请，仍坚持信访，原承办机关的上级人民政府信访工作机构或者上级行政主管部门认为需要举行听证的；

（四）上访老户、多次无理上访以及在社会上引起重大影响的信访案件；

（五）有关国家机关认为其他需要通过信访听证来解决的。

四、关于听证会的组成人员和参加人员

笔者认为听证会代表的构成应当体现代表性和广泛性，以真正实现“公众”参与。应大力邀请人大代表、专家学者、公众认可的政府官员以及普通民众参与，同时应主要各代表的产生、数量、结构、比例的要求，应确保代表的专业知识与专业素质。

听证主持人员指挥整个听证活动，引导各方质证抗辩，是听证程序中的核心人员。其应能处于独立的、超脱的、权威的地位。同时有必要对听证人员的组成、性质、职权、担任条件等作出明确规定。

信访件（原）承办人如无正当理由必须参加，若不参加或虽参加但拒绝在听证会上陈述，或提供虚假的、错误信息的，应有信访事项的处理机关或监察机关给予一定的处分。应允许第三方监督机构如新闻媒体和一定数量的公民（如信访人所在单位、周围邻居、亲友好友等人士参加）。重大的信访听证还可通过电视、广播和网络作现场直播。

五、建立健全相关权利设计和保障机制

首先建立回避制度、告知权利义务制度、证据制度。回避制度、告知权利义务制度、证据制度是信访听证会的保障制度，其保留司法程序的内容和特点，是信访听证公正运行的基石。如告知权利义务制度要求有关部门即在法定的合理期限内，告知当事人享有的权利、应履行的义务以及不履行义务的法律后果，具体表现在告知当事人有要求或放弃听证、委托代理人、申请回避、提供证据、进行陈述申辩质证审核听证笔录的权利与义务。如果有关部门应当告知而没有告知就构成程序违法，申请人有权得到法律上的救济权利。从法律上确立告知制度，对于信访听证活动中充分保护听证参与人的合法权利，保证听证会活动的顺利进行具有十分重要的意义。

其次，强化听证笔录的作用。听证笔录对决定的约束力有两种情况：一种是听证笔录对行政机关的行政决定有相对约束力，除法律明确规定之外，听证笔录只是有关机关作出决定的依据之一，如德国、日本；另一种是听证笔录对决定产生有决定约束力，有关机关的决定必须根据案卷作出，不能以当事人不知道或没有论证的事实为根据，奉行“案卷排他主义”。那么，在听证笔录的效力问题上，是采相对拘束力还是绝对约束力？笔者认为，听证笔录在听证会上各方提交并经质证无异议的证据应成为信访问题处理决定的主要依据，以会外取得的证据为辅。只有如此，才能保证听证会不流于形式，使其充分发挥作用。

再次，可考虑引入法律援助制度。很多信访人缺乏法律专业知识，又没有雄厚的财力来聘请代理人，在听证过程中若为其提供法律援助：由其熟悉法律规定的代理人听取和反映被代理人的意见与需求，而相关的费用由国家承担，如此一来，可使信访听证会形成“高手过招”的局面，真正使参与各方心悦诚服。

六、信访听证制度的构建和运行

信访听证会一般安排在信访件承办单位召开，并提前一个星期将听证会的地点、时间、听证内容通知上访人且进行公示。听证时，首先由承办单位对提请听证的信访案件进行详细介绍。其次，按照双向、平等的原则，上访人听取信访承办单位的调查报告和拟处理意见，随后信访承办单位听取上访人的意见和要求，并对上访人及其他人员提出的质询，进行当场解释和答复。最后，由承办单位会同有关部门进行裁定，提出处理意见，并限期解决落实到位。一般来说，召开信访听证会要有针对性地做好以下五个方面的工作：

一是调查核实，搞清信访问题的实质。这是听证会的准备工作。

二是搞好协调，争取各方的重视支持。听证会前，有关部门要认真研究，向党政有关部门和社会各界汇报、通报，邀请有关人员组成听证评议委员会；另外，还可邀请信访人的家人、亲戚朋友参加旁听。

三是严格程序。这是听证会成功与否的关键环节之一⑧。其程序一般分为七个部分：一，主持人宣布听证会纪律。重点是要求当事人在听证会上服从主持人的安排，提出问题、陈述观点要有理有据，辩论中要尊重事实、互相尊重人格，不能出现过激言行。告诉当事人享有申请回避权；二，由相关部门人员将提起听证的信访问题的发生、发展及有关部门处理的过程作详细介绍；三，由上访者或者其代理人进行陈述，对方当事人及其代理人进行答辩；四，双方当事人及其代理人进行质证、辩论；五，评议委员会成员进行发表看法和意见，并作出评议意见；六，当事人双方作最后陈述；七，主持人宣布休会一段时间，听证合议委员会进行合议。合议之后继续开会，宣布最终处理意见。对于少数在听证会上未能当场作出决定的问题，由主持听证会的机关会后调查核实后，报经常委会研究决定，再予以答复。

四是要认真做好听证会的组织工作。要维护会场纪律，保持听证会的严肃性。听证过程中要做好对信访人的说服引导工作，防止出现过激言行。要做好现场实况记载，对听证会做文字记录，必要时可进行全程录像、录音，并按照一定程序公开报道。

五是跟踪督办，确保听证结论的落实。听证会结束后，要继续做好信访人的思想疏导工作，特别是认定无理上访的，帮助其进一步解开思想疙瘩，稳定其思想情绪。对听证会作出的决定由专人落实督办，抓好反馈。认定属于无理上访的，要整理好会议资料，存档备查，及时上报上级部门和有关机关：已经举行听证，信访人若没有证据证明听证据违反有关听证规定，并不能提供新的事实、证据和理由再次上访的，信访部门和各级国家机关将不再受理。

注释

1.《张惠新出席信访办事公开研讨会》，2005.11.14《中国纪检监察报》第1版。2.张 毅《行政处罚听证程序的适用》，参见www.xiexiebang.com.3.黄芳《行政复议制度中听证程序的引入》，参见《湖北行政法制》，2004年第6期。4.董刚《论行政听证程序的意义》，参见www.xiexiebang.com.10.汤啸天《运用信访终结听证程序遏制无序上访》，2005.12.1《法制日报》前沿实务。

第五篇：行政复议听证制度具体问题研究

摘 要 行政听证制度已成为现代行政程序法中的核心制度之一，满足给予当事人以了解权、陈述权、申辩权等古老的自然公正法则的基本要求。该制度的建立有利于保障当事人的合法权益，实现社会公正，保证依法行政。本文对我国各地现行地方行政复议听证制度进行比较分析，并探讨我国一部规范的行政复议听证制度的建立。

关键词 行政复议 听证 回避

作者简介：张颖，河北大学政法学院宪法与行政法学专业在读硕士研究生。

中图分类号：d922.1 文献标识码：a 文章编号：1009-0592（2016）01-150-02

行政复议听证制度是听证制度的重要组成部分，也许不同法系对听证制度有不同的解释，其共同点都是行政机关在作出行政决定之前应当听取行政相对人及利害关系人的意见，保证了基本人权的实现。我国的《行政处罚法》第一次规定了行政处罚领域中的听证制度。《价格法》中关于听证的规定开创了我国行政决策领域引入听证程序的先河。《行政许可法》更详细的规定了行政许可中的行政听证。这些关于行政听证的规定，在保障行政相对人合法权益方面起到了重要作用。本文通过对各部门及地方行政复议听证制度的比较研究，对行政复议听证制度的基本问题得出个人结论，希望对构建统一的行政复议听证制度有所帮助。

一、行政复议听证制度现状

根据我国《行政复议法》第22条规定，目前实行的行政复议原则上采取书面审查的办法。《行政复议法实施条例》虽然规定了行政复议可以用听证的方式进行审理，但并没有规定具体的听证程序。行政复议听证的规定多规定于单行部门规章和地方性法规规章里，如《北京市行政复议听证规则》、《江苏省行政复议听证办法》。在我们实际工作生活中，行政复议听证制度仍存在一些认识不

一、标准不同、程序各异、流于形式的问题，制约行政复议听证制度的深入发展。造成这些不同地区、部门适用不同的行政复议听证制度现象的原因大都是因为上位阶法律规定过于抽象，需要下位阶法律的进一步解释和规定。

设立行政复议听证制度是行政机关借鉴司法程序构造的一种制度，它不仅有利于行政机关认定事实、保护行政相对人合法权益的制度，而且有助于提高行政机关办事的公信力和透明度，实现法律效果和社会效果的统一。因此，行政复议听证制度的设立应当明确具体，否则，听证会只会流于形式，任何流于形式的制度都不会发挥其原本的作用，不仅不能查明事实，反而会延误案件的处理，降低行政效率。

二、行政复议听证的概念

关于听证的概念并没有一个统一的答案，虽然在概念的细枝末节会有不同的声音，但是主流还是认同听证概念的主干。我们通常所说的听证是指国家机关在作出涉及公民、法人、其他组织重大利益的行政决定前应当为充分倾听了解民众意见而举办的活动。在一些地方行政复议规定中都有对行政复议概念的规定，博众家之长笔者将行政复议听证定义为行政复议机关在作出影响行政相对人或利益相关人权利义务的重大行政复议决定之前，应行政相对人的申请或行政复议机关认为有必要时举行的活动。目的是就有关事实问题和法律问题广泛听取利害关系人意见，以保证行政复议决定合法、合理。

关于该概念，我们需注意以下几点问题：第一，需要进行行政复议庭长的案件应当是重大、复杂的案件。关于重大、复杂的界定我们将在下面进行探讨。第二，要求举行听证是行政相对人和利益受影响第三人的权利。第三，行政复议机关认为必要时才举行听证。这样就给予了行政复议机关一定的自由裁量权，该权力的行使基本上由行政复议机关的整体素质决定。行政复议机关素质高，准确理解重大复杂的概念，那么复议案件的解决必然有效，快捷。如果复议机关素质低，滥用复议听证程序，必然会浪费人力物力资源，这便违背了复议制度的宗旨及时、有效。

案卷排他性原则是指行政机关按照听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉或未论证的事实为根据。这里的“案卷”指的是听证笔录。案卷排他性原则要求行政机关在做出复议决定前必须依据听证笔录，而不受外界其他因素的干扰，从而使行政机关独立作出复议决定。行政复议具有准司法性，案卷排他性原则有利行政复议机关遵循公平、公正原则和法定复议程序，通过听取当事人的陈述和辩论，查清案件的真相，然后依听证笔录作出合法、合理的行政复议决定。若不确定案卷排他性原则，行政复议的听证难免会流于形式。《南京市行政复议听证程序规则》对行政复议听证的概念界定相对更具合理性。所以，我们可以参考南京市规定的概念来对其他地方规定加以修正，以确立案卷排他性原则。

三、行政复议听证的适用范围

在对行政复议听证制度的概念进行界定时，各地方行政复议规定大都明确认定复议听证的范围应该是“重大、复杂案件”。地方规定多解释“重大、复杂”为：

（一）对案件事实争议较大的案件；

（二）社会影响较大的案件；

（三）案情疑难、复杂的案件。还有解释方法是运用排除法，将不需要举行听证的案件进行例举，如：1.事实清楚、证据确凿的案件不启动听证程序；2.能通过实地调查核实证据查明事实的案件不启动听证程序，等等。笔者认为根据我国行政复议制度的及时、便民原则，运用排除法的方式确定行政复议的适用范围并不可取，还是列举式的方法能够在保障相对人合法权利的基础上兼顾行政效率。既然不能将听证程序适用于所有行政复议案件，那么如何细化确定听证适用范围就很关键，具体来说根据行政复议案件立案前后的时间不同，其标准也可以是不同的。

行政复议案件立案前的听证制度在实践中已进行适用，据法制日报报道，江苏省泰州市海陵区已经在某些案件中进行了行政复议案件立案前听证制度，对28件行政复议案件尝试了听证方式，结果有21个申请人撤回了复议申请，案件得到完美解决。行政复议立案前听证既有利于有效地解决争议，又节省了财政支出。

按照大多数地方条例的规定，行政复议案件立案后举行听证程序的范围规定比较简略，笔者认为应当规定得更加具体，以便明确公民权利，限制行政机关权力，因此，我们在确定听证范围时可以考虑以下几个因素：第一，案件的社会影响。案件的处理对社会舆论影响较大的案件应当进行听证，因为听证程序会增加案件的透明度，使公民最大程度的了解事实。防止群众因不明真相而引发骚乱，提前预防事件的扩大。第二，案件的复杂程度。难以查清事实的案件，对事实有较大争议的案件都可以作为疑难复杂的案件。这种判断标准就与行政机关的综合素质息息相关，素质高的队伍的疑难标准是会高于普通队伍的。所以各地方机关应结合自己的实际来应对工作。借鉴黑龙江和云南省的行政复议听证规定，笔者建议，可以将行政复议听证范围在各地方普遍规定基础上扩大至：

（四）听证申请人为两人或两人以上有独立请求权，对同一或者同类具体行政行为申请行政复议，行政复议机关决定合并审理的；

（五）对具体行政行为作出依据的法律、行政法规在理解和适用有较大争议的；

（六）对提交证据的合法性与合理性存在较大争议的，等等。我们还应注意听证一般多采用举行听证会的方式，但在实际中行政机关可以采取的方式是多种多样的。

四、行政复议听证的通知、回避

借鉴我国台湾地区“行政程序法”对此的规定“通知的作用是告诉当事人关于听证的问题，以备其防备，因此，通知的内容应当保证当事人知悉所有影响其及时有效参加听证的事项。包括：听证的时间、地点和性质；听证所及的事实和法律问题；将作出行政决定的内容；以及当事人程序上的权利。”结合我国各地区行政复议听证程序中关于通知程序的规定，目前仍存在以下问题：第一，关于通知的规定部分地区并没有对此进行规定，笔者建议采用《行政复议通知书》这一名称，因为该名称简单明了。第二，通知书缺少重要事项的列举。如当事人的不按时参加或缺席听证的后果，对听证事项异议的解决措施等等。

关于行政复议案件听证程序中回避制度，目前各地方条例都没有明确具体的规定。对此笔者认为可以借鉴我国诉讼法中关于审判人员回避制度的相关规定。因为诉讼法关于回避的规定已经是一个比较成熟的制度，借鉴该制度能够最大程度的节约人力物力资源并取得立竿见影的显著效果。实行该制度可以更好的保护行政相对人的权利，防止听证主持人徇私舞弊，偏袒一方，使案件得到公正的裁决。

五、行政复议听证的重要意义

行政复议听证制度的建立有利于保护行政相对人的合法权益。只有充分表达自己的意愿，行政相对人或利益相关人才会充分平等、有效参与行政决定程序，才能充分行使自己的权利，体会到程序公正，从而对行政决定拥有更高的接受度，对决定才能更加信服，而使行政决定能顺利实施，使矛盾顺利解决。也为行政机关弄清事实，规范行政行为运作，作出合理行政行为，提供了充分的程序保障。

行政复议听证制度的建立有利于制约行政机关的权利。行政机关在行政复议决定作出时有很大的自由裁量权。而复议听证制度的建立使行政机关作出决定时充分考虑行政相对人的意见，并依据听证时做出的书面听证笔录做出复议决定。当人们对复议决定有异议时，也可以查询听证笔录来监督行政机关是否做出明显不合理的决定。由此来规制行政机关权力的行使。

行政复议听证制度的实施有利于法治政府的建设。依法行政要求行政机关依照法律的规定行使权力，保障当事人的合法权利。要求听证是行政相对人的合法权利，行政机关应当切实保障其权利的实现，履行自己的职责。以此防止行政机关超越职权，滥用权力。通过权利的行使与义务的履行使行政机关牢固树立依法行政的理念。只有各级工作人员能够做到依法行政，才能使法治政府的建设根基牢固。

行政复议听证制度在诸多方面还有亟待完善之处，如听证主持人资格规定不明确，听证代表筛选规则不明等。建立和完善行政复议听证制度尚处于方兴未艾的势头，当然在理论和立法上还存在很多障碍，但相信通过社会各界的共同参与与研究，会使该制度将更加进步和完善，并推动我国行政复议工作民主化，法制化进程。为我国法治政府的建设添砖加瓦，确保依法治国理论与实际相结合并发挥其在国家发展过程中的巨大作用。