国有企业改革中国有资产流失的主要形式、原因及对策建议

第一篇：国有企业改革中国有资产流失的主要形式、原因及对策建议

国有企业改革中国有资产流失的主要形式、原因及对策建议

2008年9月国资委李光林

按照原国家国有资产管理局于1998年1月发布的《关于国有资产流失查处工作若干问题的通知》的内容，国有资产流失是指对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人，在履行其职责的过程中，违反法律、法规和有关规定，致使国有资产财产权遭受损失。据此，根据我国目前法律、行政法规和国家有关国有资产管理的规定，可以将国有企业改革中较常见的国有资产流失形式概括地划分为八类，以下对八种主要形式、原因和对策建议做简要分析：

一、主要形式

（一）在发生应当进行国有资产评估情形时，不按规定进行资产评估，或者先剥离一部分净资产再评估、随意压低评估值，造成国有资产损失。

依照《国有资产评估管理办法》及相关规定，国有资产占有单位有下列情形之一的：资产拍卖，转让，企业兼并，出售，联营，股份经营，与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业及其他形式企业，企业清算，都应当进行资产评估。

违反这一规定的行为大约有四种：

1、在发生评估情形时，根本不进行评估，只按账面价值或者靠拍脑袋确定国有资产的价值量；

2、在发生评估情形时，对企业占用的国有资产不完全进行评估，往往将土地和无形资产自行剥离在评估范围之外；

３、对评估进行不当的行政干预，搞指定评估，规定评估值上限，或者压低评估值，使评估成为流失的合法形式；

4、在发生评估情形时，国有资产占有单位以低评估为目的，提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊，致使评估结果失实。

（二）在进行国有产权转让和处置国有资产时，违反规定，无偿地或者以明显低于市场的价格转让给非全民单位或者个人，造成国有资产流失。

这类行为有如下特征。

1、违反权限，不经批准，擅自作主；

2、受让方是非全民的单位或者个人，因为在全民内部，无论有偿无偿、价格高低都不属流失性质；

3、转让价格低于市场价格，或者将仍有价值的资产作无偿处置；这三个特征也是构成此类流失行为的要件；

（三）在企业改制时，违反规定，将国有资产低价折股、低价出售或者无偿分给个人，造成国有资产流失。

对这类行为，《公司法》做了明确的禁止性规定。其主要特征表现在将企业国有资产以低于政策允许或市场合理价格折股，或者将部分国有资产不折股，或者随意将国有资产折成企业股，甚至无偿分送给个人，搞“内部职工股”，结果是减少或者是放弃国家所有者权益。

（四）在国有资本与财务管理中，违反国有资本与财务制度，私分、隐瞒收益，随意投资、随意担保、非法侵占国有资产，造成国有资产流失。

综合起来，违反财务管理的行为在几个方面会造成国有资产的流失：

1、占用单位国有资产的状况得不到真实的反映；

2、减少企业国家所有者权益；

3、使国有资产处于失控状态；

4、为个人或少数人侵吞、蚕食国有资产提供了条件。可见，违反财务制度的行为既是直接带来国有资产流失的行为，也是使国有资产处于流失危险的行为。

（五）在行使企业经营权时，滥用经营权，侵占国家所有权益，造成国有资产流失。

1、将生产性折旧费、大修理费、新产品开发基金或者处置生产性固定资产所得收入用于发放工资、奖金或者增加集体福利；

2、违反规定，擅自为非全民单位或个人担保，而承担连带责任；

3、违反决策程序和报批手续，造成决策失误使建设项目不能按期投产，或投产后产品无销路，投资无效益，致使企业财产遭受损失；

4、擅自将国有资产转移给集体或者无偿分给个人；

5、擅自将国有资产转移到境外。

（六）在股份制企业和中外合资、合作企业中，对损害国有股权益和中方权益的行为不反对、不制止，造成国有资产流失。

这类行为的主体是国有持股单位和中方投资单位，行为的特征一般表现为不作为，对国有资产的侵占来自于国家所有权外部。具体地说，在股份制企业中，对国有股同股不同权、同股不同利，对国有股不分红或少分红，以及在转配股时，对国有股实行不平等待遇，变相损害国有股的权益。

在中外合资、合作企业中，外方侵占中方权益的作法多种多样，主要有以下几种：

1、利用控股权把持财务，不承认或擅自减少中方出资额；

2、低价甚至无偿占用中方资产和流动资金；

3、投资不到位或者将所投资金抽走，仍按原比例分红；

4、在投入技术设备时高报价格，在代购设备时转手加价；

5、控制交易伙伴（进货和销售渠道），借“两头在外”，实行原材料高进，产品销售低出，转移利润。

（七）在行使出资权、监督管理权时，违反规定，非法干预企业经营权，造成国有资产流失。

这类行为的主体是国有资产的出资者、政府有关部门和企业的监督机构。行为的主要内容是，向企业下达不当的决定，强令企业执行；或者在行使审批权、决定权时，权力行使不当，或者超越权限处置企业产权。

（八）通过大量投资设立境外企业或境外控股壳公司，将国有企业或国有资产划转至境外，弱化约束管理，自行处置经营收益，甚至将国有资产转移至个人名义开设的境外公司中，造成国有资产流失。

这种行为的特征是公司注册地在境外，销售及利润实现在境外，实际上是两头在外、中间在内的生产加工经营的实体。

二、原因

（一）法律制度不健全、不完善、缺乏操作性

可以说，目前我国的国有资产管理法制建设尚不健全。迄今为止，我国尚未有一部关于国有资产管理的基本法律。全国人大从1994年开始进行的《国有资产法》的起草工作至今已历时十余年之久，但由于等多方面的原因至今未能出台。2003年4月《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院第378号令）颁布之前，我国国有资产管理方面的法规体系主要是由部门规章及以下级次的文件构成，无论是从效力上还是从级次上都缺乏权威性和统一性。

在社会经济生活中，由于缺乏权威的法律规定，人们对保护国有资产的法制观念淡薄，对造成国有资产流失的违法行为可能带来的后果缺乏足够的认识，个别对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人，在履行其职责的过程中，铤而走险，致使国有资产财产权遭受损失。

（二）企业管理不完善，忽视无形资产管理

长期以来，企业在“重经营、轻管理”的思想影响下，过份强调铺摊子、搞投资、抓经营，忽略了内部管理，造成了大量的国有资产流失。具体表现为：一是投资管理不善，投资效益不高，造成有些企业严重亏损；二是财会基础工作薄弱，内部规章制度不健全，缺乏各部门间的约束机制，企业管理失控，造成国有资产流失和浪费；三是对流动资产管理不严，资金流失。

无形资产主要是专利权、商标权、著作权、土地使用权和商誉等。长期以来，人们只重视有形资产的管理，忽略了无形资产的价值，造成国有无形资产大量流失。企业在创办过程中往往被忽视计算对无形资产的计算，或者是在产权转让过程中少计、漏计。主要表现在：

1、无形资产在创办中外合资、合作企业过程中往往被忽视计算；

2、企业在产权转让过程中少计、漏计。

（三）企业法人治理结构不完善

长期以来，国有企业按《全民所有制工业企业法》设立和运行，企业资产是国家财产的一部分，政府或政府通过国有银行对企业的债务承担着连带责任。为使企业有市场活力，政府就倾向于下放经营权。由于所有权与经营权混为一谈，在向企业下放经营权的同时，往往将所有权一并下放，为企业内部人控制一切提供了条件。由于公司管理和约束机制不健全，缺乏有力的管理和约束手段，存在着严重的失控现象，形成国有资产流失。

三、对策建议

国有资产是全国人民的共同财产，是社会主义制度的基础。防止和制止国有资产流失，促进国有资产保值增值，需要全社会的共同努力。

（一）加强国有资产产权基础管理工作，建立现代产权制度

现代产权制度以“归属清晰，权责明确，流转顺畅，保护严格。”为其主要内容。国有资产产权基础管理工作包括产权登记、产权界定、清产核资、资产评估等项内容，服务于现代产权制度。

国有资产监督管理机构通过产权登记，可以确认占用单位国有资产的国家所有性质，可以掌握占用单位国有资产的经营状况和产权变动状况。各中央企业要充分认识产权登记的重要性，在对外投资、资产划转、产权转让、合并分立、企业改制等经济活动中严格按照有关规定办理产权登记。通过产权界定，可以明确财产归属，排除流失的隐患；通过清产核资可以查清资产、核实企业财产占用量，核定国家资本金，摸清家底；资产评估是维护国有产权合法权益的重要手段，评估结果是资产作价的基础依据。通过资产评估管理，可以把住关口，有利于保证国家在企业改组、改制、兼并、拍卖、中外合资经营、中外合作经营过程中的合法权益。这些基础管理工作具有发现和堵住国有资产流失漏洞的功能。

（二）规范国有产权转让行为，防止国有资产流失。

为推进国有经济布局和结构的战略性调整，保证国有企业改革的顺利进行，促进国有资本合理流转，防止国有资产流失，各中央企业要严格规范企业国有产权转让行为，加强对产权转让的全过程管理：一是要严格履行内部决策程序和审批程序；二是要按规定做好清产核资、财务审计和资产评估，并以评估值作为转让价格的参考依据；三是要坚持产权转让进入市场并公开披露有关转让信息，广泛征集受让方，杜绝暗箱操作；四是要选取适当的转让方式，确保国有资产不流失；五是要及时进行产权变更登记，做好转让收益管理。

（三）制定相应的法律、法规和规章、制度，加强政策性预防

2003年4月，国务院发布了《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院第378号令），明确规定国有资产监督管理机构依照《中华人民共和国公司法》等法律、法规，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益； 通过统计等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管。国有资产监督管理机构应当建立企业国有资产产权交易监督管理制度，加强企业国有资产产权交易的监督管理，促进企业国有资产的合理流动，防止企业国有资产流失。这只是规定了国有资产的监管机构，而没有明确国有资产流失查处机构，也没有明确具体的查处权限和法律责任。国家应当制订专门的国有资产流失查处办法等法律法规，明确国有资产流失查处的具体部门、权限、以及相关的法律责任等内容。对以弄虚作假或其他不正当手段，造成国有资产流失者，必须坚决追究经营者的责任，除令其赔偿外，给予行政处分或追究刑事责任。在政府各部门当中，明确国有资产流失案件的查处机关和主管机关，建立合理的国有资产流失查处体制，是有效防止国有资产流失，维护国家所有者权益的根本保证。

为了使政策的酝酿、决策、制定和贯彻执行的全过程都能起到有效的预防国有资产流失的作用，必须把握住以下几个环节：一是要保证政策制定程序的合法化、科学化和民主化；二是要保证政策内容要符合客观实际；三是保证要有与政策出台相适应的全面、完整、缜密的制度措施体系。

第二篇：国有企业改革中国有资产流失的防范

国有企业改革中国有资产流失的防范

财会系08010092张美玲

摘要:国有企业改革是一场广泛而深刻的变革,国有资产的大量流失便是国企改革过程中凸现的一个“黑洞”。我们应如何处理在 “国退民进”的改革中出现的国有资产流失问题？本文主要从分析国企改制中国有资产流失的类型，造成流失的主要原因，探索防止流失的新思路。

关键词：国有企业改革；国有资产流失；形式、成因及对策国有经济能否与市场经济相结合，创造一个更有效率的经济组织形式，一直是我国经济体制改革的核心问题。

改革开放以来，国有企业改革已经取得了丰硕成果，国有企业在改革与调整中不断发展壮大。国有企业总体实力不断增强，在经济和社会发展中发挥着重要作用。在其他经济成分快速发展的同时，国有企业在竞争中也保持了较快增长。但是从总体上看，国有企业改革仍然面临着严峻形势，有很多企业仍然因改革严重滞后而难以摆脱困境。如果建立一个独立的国有资产管理部门，专门对国有企业资产的管理，履行出资人职责，这定会有助于从根本上改善政府、市场与企业的关系，为政企分开打下坚实基础.一、国有资产的概念、范围和国有资产管理体制的内容

（一）国有资产的概念、范围

国有资产是指国家基于国家权力的行使而依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资及投资收益形成的，以及国家拨款、接受赠与等形成的各种财产和财产权利。国有资产是属于全民所有及国家所有的一切财产和财产权利的总和。在我国，国有资产主要由以下几个渠道形成：一是国家以各种形式投资所形成的资产；二是国家接受馈赠形成的资产；三是国家凭借权力取得的属于国家的财产；四是凡在我国境内所有全部明确的各项财产，除法律另有规定的，也属于国有资产。

（二）国有资产管理体制的内容

国有资产管理体制的基本内容包括：国有资产管理机构的性质、机构设置和职能配置；国有资产管理机构与国家经济管理一般机构的关系；中央与地方国有资产管理机构的权责划分及管理机构内部各部门之间的权责划分及相关关系；国有资产所有者权能的实现方式，即国家实施国有资本运作，对国有企业实行管理监督的制度等

二、国企改制中国有资产流失的主要形式

（一）资产评估不规范。在资产评估过程中，通过恶意选择评估基准日和评估方法等途径，操纵评估结果。对国有有形资产高值低估，低价转让。对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无形资产，不予评估或低价评估，有意无意地吞噬国有资产。

（二）转移和藏匿国有资产。一些企业改制前纷纷聘请财务高手，在公司账务上大做文章，通过加快固定资产的“报废”、搞虚亏实盈；有些经营困难的企业，利用分立改制将不属于剥离范围的资产连同剥离资产一并从国有企业净资产中剥离，人为地缩小改制企业的净资产；还有些企业采用“空手道”的手法，组建“皮包”公司，通过疏通国有企业管理者，低价收购企业，然后转手倒卖。这些隐匿国资的手法都使得国有权益受到侵害。

（三）由于盗窃、渎职舞弊、贪污腐败等违法活动所造成的国有资产流失。一些企业，特别在国有大型企业中，经常发生偷盗原材料、半成品、生产工具和设备等违法活动，从而造成国有资产流失。目前国有资产非法流失，尤其是管理层腐败犯罪而导致国有资产流失的现象越来越突出，犯罪分子的职务越高，涉案金额就越大，利用计算机及网络实施的贪污、挪移公款等职务犯罪经济案件逐渐增多。

三、国企改制中国有资产流失的主要原因

（一）、国有资产管理体系不科学，权责不明确。

我国在进行经济体制改革的各个阶段，为搞活国有企业，相应的给企业放权让利，让原企业的经营者承包经营等，但并没有及时地调整和完善国有资产的监

管机制，使得改制中的企业谁都可管，又谁都不管，企业改制成功了，大家都有成绩，企业改制失控了，又互相推诿，最后不了了之，缺乏明确的责任人与责任赔偿制度，造成国有资产的管理松懈和漏洞百出，从而导致了国有资产的流失。

(二)地方政府和中央政府之间的博弈,是国有资产流失的经济原因。

由于国有资产产权主体虚拟,因此国家必须找出相应的代理人,于是有关国有资产监管及运营,就牵涉到终极所有者(国家)、管理者(中央政府和各级地方政府)、出资者(国家授权投资机构)以及经营者(占有者)、员工(企业雇员),这多个主体之间存在一系列复杂的多方博弈。由于国有资产各权利主体的利益诉求存在极大差异,况且各主体之间又缺乏有效的制衡机制,加之信息不对称等诸多因素便导致以地方政府与中央政府之间的博弈。当地方政府只是中央政府、下级政府只是上级政府在国有资产管理中的代理人,而非所有者时,地方与中央、下级政府与上级政府之间展开的博弈就更倾向于不合作的博弈。因为在中央政府与地方政府的博弈中,地方政府不仅更接近信息源,而且中央政府所需的信息往往就是地方政府自身的行为信息,因此,地方政府拥有更多的信息优势,这种信息的不对称性也即意味着国有资产代理人可以利用信息优势谋取自身利益,并最终导致博弈费用上升与资源配置效率降低。

(二)国有资产评估制度不健全，国有资产流失。

对国有资产进行准确的评估是国有资产管理的重要内容，由于我国还没有健全的国有资产评估制度，因此，在企业进行股份制改造、进行国有资产产权交易以及在与外商进行合资经营或合作经营的过程中，普遍存在着低估国有资产价值，甚至无偿占有和使用国有资产的情况，导致国有资产大量流失，国家权益受损。法律的不协调性,也为国有资产的大量流失预设了“法律通道”。

(三)对国有资产监督管理不力。

在国有企业改革中．多数或相当大量的股权由企业内部人持有，从而在企业的重大战略决策中内部人员权利得到操纵的一种现象。国有企业改革主要是在不改变所有制的前提下实行的“放权让利”，扩大企业经营自主权。其本意是通过

“放权让利”把国有企业塑造成自主经营、自负盈亏的与市场经济相适应的微观经济实体。但是这种放权让利没有与产权制度改革结合，其结果是国家对国有资本的控制权不断削弱，最后只能是企业内部人员行使国有资本的控制权，其结果是国有资本的权益流向企业内部的个人，主要是领导层。

四、防止国有资产流失的思路

（一）建立一种新型的旨在明确国有资产产权主体的国有资产管理体制在该体制框架下,应该明确国有资产产权主体对于国有资产的权利范围和责任范围,从而最终建立起行之有效的约束机制和激励机制,来约束和激励国有产权主体自觉维护国有资产。对此,党的十六大报告已明确提出,建立中央政府和地方政府“分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益”的国有资产新型管理体制。很显然,该种体制正是针对原有“国家所有、分级管理”体制的缺陷而提出的一种解决方案。

（二）明确政府在国有资产管理中的角色

其实，在国企改革过程中，大多数的产权交易都是在政府的参与下进行的，政府在这之中扮演着极其重要的角色。因此政府是应该对国有资产流失这一问题负有责任的。

1．我们应该明确的是国有资产的管理到位与否体现了一个政府的执政能力的高低，而负责代表全国人民来出售国有企业的这些公职人员们对国家利益的忠诚度则是防止国有资产流失的一个基础。因此防止国有资产流失不仅仅是怎么出售国有企业的问题，还应该是怎么改革地方政府，提高地方的政府执政能力的问题。

2．政府应对卖主到位方面负责。国有企业的出售是区别于私人企业出售的，私人企业出售的时候，是所有者卖这个企业；国有企业出售，是管家在卖企业，是所有者的代表在卖企业，但所有者是不可能亲自卖这个企业。所以保证事实上行使卖主职能的这些人，他们是国家利益的代表，是国家所有者的代表是个关键。

政府在此时就应该有所为，挑选合适的人选或是组成特定的专家小组对将要买卖的国有资产进行合理的估值计价，而不是单纯的由企业的管理层来卖企业。

3．产权交易市场的完善要靠政府的合理规划与有力的规范制度的出台并使之贯彻实施。产权交易所本身是一个平台，它所要能够有效发挥作用前提是进入这个市场的双方，确实是真正的卖方和买方，如何让产权交易市场本身发挥它应有的功能，政府应起监督督促的作用，而不是一提到市场化，政府就完全的不作为。

（三）规范改制企业的资产评估

资产评估是企业改制的重要一环，对防止国有资产的流失有着至关重要的作用。首先应当由国资监管部门委托评估机构，对改制企业资产进行客观评估，以解决委托评估环节中存在的利益问题。其次加强对评估基准日、评估方法的选择管理，由于各种资产都是处在不断运动和变化中的，资产的数量、结构、状态和价值也就不能长期保持稳定，因此，在改制工作中，应重点审核评估基准日和评估方法的选择。最后按照相关规定制定具体标准和操作规程，对国有资产评估项目进行严格的实质性审核，在评估项目的实施过程中加强跟踪指导和现场检查，提高评估质量。

（四）规范产权交易行为

一要健全企业产权交易制度，国家应尽快拟定并出台相关的企业产权交易管理法律、法规、制度等，使企业产权交易行为有法可依，有章可循，依法运作，健康有序地发展。二要完善企业产权交易的信息传导机制，发挥政府、市场、企业与媒体的功能，完善信息传导机制，弱化信息不对称、信息交换难的问题。三要建立统一开放的产权市场网络，充分利用中介机构的专业性，采取机构联动、信息共享的运作方式，形成产权市场的有形网络，实现企业产权交易的市场化。四要规范交易形式，严格限制采取任何变通形式规避市场的公开、公平竞争。五要建立严格的监管模式，将产权交易市场的监管纳入证监会的体系当中，形成证监会统一监管，产权市场自律监管相结合的监管模式，严厉查处违法违纪人员，有效防止串标等暗箱操作的发生。

（五）完善监督制约机制

国有企业改制涉及到企业、政府、司法以及社会各领域，为避免资产流失，需要建立健全监督约束机制，形成监督合力。

1．政府部门通过设立企业改制专门服务咨询机构，建立企业改制工作预警系统，规范企业改制活动。

2．是强化企业内部监督机制，一方面加强党内监督，发挥企业党委在监督中的主体作用；一方面充分调动全体职工的积极性，监督企业整个改制过程。

3．是加强纪检监察监督，司法机关要加强对改制中国有资产流失渠道的研究，主动发现，及早预防，并规范对企业改制案件的部门管辖，为企业改制保驾护航。

4．是借助媒体和公众的力量，对国有资产交易进行监督。

国有资产流失问题是长期积累遗留下来的非常复杂的问题。也是一个系统的综合问题，它涉及到我国经济体制结构的方方面面。我们必须从各方面仔细的分析问题的症结所在，有计划有步骤地理顺已经扭曲的各种关系，建立和完善适应社会主义市场经济发展所需要的新体制，从而确保国有资产的不流失。才能建立起新型的现代化国有企业，以新的面貌和姿态迎接挑战，不断在市场经济大潮中接受磨练，增强企业的生存竞争能力，以面对世界的经济危机和更严峻的考验。参考文献：

[1]刘秀龙、李鹏、李雪靖.企业改制中国有资产流失的现状与对策[J].现代商贸工业，2008（04）

[2] 李现彬.企业改制中国有资产流失的原因及对策[J].现代商业, 2009,(11).[3] 阮和平.论国有资产流失的原因及对策[J].知识经济, 2009,(06).[4] 杜秉花.企业改制中国有资产流失的现状与对策[J].建材技术与应用, 2008,(08)

第三篇：全省国有企业改革和国有资产监管情况

全省国有企业改革和国有资产监管情况

一、全省国有企业改革和国有资产监管工作情况

2006年，全省各级党委、政府和有关部门坚持以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，扎实推进国有企业改革和国有资产监管工作，各项工作取得了新的进展和成效。

（一）国有企业改革深入推进。全省各级高度重视国有企业改革，大力推进产权多元化改革，不断完善公司治理结构，促进企业转换经营机制，增强了国有企业发展活力。一是股份制改革成效明显。根据中央统一部署，省政府按照积极、稳妥、有序的原则，推动全省40户国有控股上市公司全面完成股权分置改革任务，我省成为全国率先完成股改工作的省份之一。各级以产权改革为突破口，通过引进战略投资者、增资扩股、并购重组、产权转让等多种方式，积极推进国有企业改革改制，产权多元化步伐明显加快。目前，全省国有企业改制面达到90%以上，大部分市县属国有企业改制后已进入完善提高阶段。二是公司治理结构建设扎实起步。适应建立现代企业制度要求，积极推动国有企业完善治理机构，加快建立股东会、董事会、监事会和经理层各负其责、运转协调、有效制衡的运行机制。3户省属国有企业的公司治理结构建设试点工作全面启动，外部董事和国有产权代表已开始履行职责。青岛、烟台等市按照《公司法》要求，在完善公司治理结构方面也进行了积极探索。三是主辅分离工作有序推进。省政府高度重视主辅分离和分离办社会职能工作，完善有关政策措施，加强督促协调，促进国有企业进一步分离辅业、精干主业。截止去年底，省属企业需分离改制的200个辅业单位中，60%的已完成分离改制任务。各市县也积极推进所属国有大型企业的主辅分离工作，多数已基本完成分离改制任务。

（二）国有经济布局结构调整步伐加快。全省各级围绕提高国有经济的竞争力和带动力，采取多种形式加大国有企业调整重组力度，国有经济布局结构不断优化，资源集中度和配置效率明显提高。省政府和有关部门制定并实施了“发展壮大一批、重组整合一批、改制退出一批、关闭破产一批”的改革重组方案，推动国有资本向优势产业、优势企业和优秀企业家集中，并努力畅通劣势国有企业退出渠道。一是积极培育国有大企业集团。各级认真组织实施大集团发展战略，培育了一批资产质量优、市场竞争力强、具有知名品牌的国有大企业集团。在2005全国工业企业1000强中，兖矿、济钢、莱钢、海信等9户国有企业进入前100名。在省管企业中，重点培育钢铁、煤炭、交通、商业、黄金、金融投资、工程机械、汽车及零部件、房地产等行业的优势骨干企业，去年有11户企业的资产规模超过100亿元。二是规范推进改制退出工作。各级严格执行国有企业改制的各项政策规定，严把改制方案审核审批关、资产审计评估关和国有产权交易关，注重维护职工合法权益和社会稳定，企业改制规范有序推进。省政府协调解决了部分困难企业的改制资金缺口，并积极推进不良金融债权回购处置工作。省国资委履行出资人职责的44户企业中，有12户企业正在实施改制退出。三是扎实推进政策性关闭破产工作。各级认真做好项目申报和组织实施工作，加大政策指导和协调力度，确保了关闭破产工作依法规范进行。2006年协调21个项目列入了破产计划。截止去年底，全省已终结关闭破产项目108个，争取中央财政补助资金59.85亿元，安置职工21.9万人。

（三）国有资产监管工作不断加强。一是国资监管组织框架初步建立。各级积极推动国资监管机构建设，目前全省已有11个市组建了国资委，其他6个市也都明确了国资监管的行为主体和责任主体，有些市还对县级国资监管进行了积极探索。二是国资监管政策体系不断完善。省政府和有关部门先后制发了109个政策性文件，各市也结合实际制定了一系列制度，初步搭建起了国资监管工作的政策体系。三是产权管理水平不断提高。各级高度重视企业国有产权管理工作，初步形成了以产权界定、产权流转和产权保护为主要内容的产权管理体系。认真组织开展清产核资和产权登记工作，基本摸清了国有资本分布状况。加强资产评估和处置工作，普遍建立了资产评估机构公开选聘、评估结果公示和违规机构进入等有关制度。完善产权转让制度，整合全省产权交易机构，提高了国有产权交易的进场率和竞价率。2006年进场交易项目77个，转让价款22.9亿元。有的市探索实行了国有资本收益收缴制度。四是经营责任进一步落实。各级相继出台实施了业绩考核办法，积极探索行之有效的考核方式，并严格依据考核结果兑现薪酬，初步形成了对国有企业负责人的激励约束机制。实行经营业绩考核后，国有企业层层落实经营责任，保值增值的责任意识明显增强。五是监督工作进一步加强。各级以加强财务监督为核心，创新监督方式，完善监督措施，提高了监督质量和效果。各级政府派出的国有企业监事会认真履行监督检查职责，及时揭示重大问题，为提高企业经营管理

水平发挥了重要作用。省国资委公开招聘了5名财务总监，派驻5户企业开展财务监督管理。各级普遍建立了企业国有资产统计分析、财务快报编报分析制度，加强了对企业投融资和担保等重大事项的监管。

（四）企业经济增长方式加快转变。全省各级采取切实有效措施，推动国有企业大力开展自主创新，优化经济结构，加强企业管理，努力转变经济增长方式，发展质量、效益和后劲明显增强。充分发挥企业在自主创新中的主体作用，支持鼓励国有企业加大研发投入、加强研发中心和人才队伍建设，海信、浪潮、潍柴等企业开发掌握了一批具有自主知识产权的核心技术。指导企业积极创建资源节约型企业，发展循环经济，落实节能降耗指标，促进了资源节约和环境保护。推动国有企业创新管理模式，积极开展全面预算管理，大力推行管理信息化，不断提高企业管理水平。2006年，通过转变经济增长方式，全省各级国有企业经济运行质量和效益进一步提高。省管企业实现销售收入2341.15亿元，同比增长19.5%；实现利润总额155.92亿元，同比增长45.5%；上交税金184.72亿元，同比增长20.7%。济南、青岛、烟台等市国有企业主要经济指标同比均有较大幅度增长。

（五）国有企业党建工作进一步加强。各级积极探索国有企业党建工作和现代企业制度相结合的方法与途径，充分发挥企业党组织政治核心作用，为国有企业改革发展提供了坚强保证。以长效机制建设为重点，积极组织开展“四好”领导班子创建和“五个好”基层党组织、“五个好”党员争创活动，涌现出了一批先进典型。以惩防体系建设为总抓手，深入推进源头治本、效能监察、商业贿赂专项治理和查办案工作，企业党风廉政建设取得明显成效。扎实做好信访稳定工作，积极开展困难企业困难职工救助。我省国企改革和国资监管工作虽然取得了一定成绩，但也存在一些困难和问题。随着改革的不断深入，解决一些深层次问题的难度越来越大，改革的成本越来越高；国资监管工作有许多重大问题需要进一步研究探索；投资主体多元化改革的任务仍十分艰巨；公司治理结构建设有待进一步加强；转变经济增长方式的任务还很重；企业风险防控机制还需加强和改进等等。

二、2007年国有企业改革和国有资产监管工作打算2007年总体思路是：以转变经济增长方式为主线，突出自主创新、大集团建设、董事会建设、风险管理，努力在创新节能环保方面做出新成绩，在国有经济布局结构调整和资源优化配置方面实现新突破，在股份制改革方面迈出新步伐，在完善公司治理结构方面取得新进展，在强化国有资产监管方面开创新局面，在加强企业党建方面达到新水平，推动国有企业又好又快发展。

（一）以自主创新为重点，着力提高经济运行质量。突出抓好自主创新，国有资本经营预算实施后，安排专项扶持资金支持企业自主创新。调整优化投资结构，更加注重主业投资和投资回报。积极开展节能降耗，大力发展循环经济，力争以最小的资源消耗和环境代价获取最大的经济和社会效益。

（二）以大集团建设为重点，着力优化经济布局结构。加快钢铁集团筹建进度。进一步研究论证煤炭集团组建方案，搞好重要行业的重组调研，并适时启动重组工作。加快困难企业改制退出步伐，扎实做好政策性关闭破产工作，基本完成国有企业不良金融债权的回购处置工作，全面完成主辅分离辅业改制和分离办社会职能工作。力争建立并实施国有资本经营预算制度。

（三）以股份制改革为重点，着力转换企业经营机制。加快公司制改造步伐。推动大型企业集团尽快实现投资主体多元化，有条件的实现集团公司整体上市或主营业务整体上市。推动企业深化劳动、人事、分配制度改革，进一步增强发展活力。

（四）以董事会建设为重点，着力完善公司治理结构。抓好规范董事会运作试点工作，切实发挥外部董事的作用。研究加强和改进监事会工作的意见措施，提高监督检查实效。加强经理层执行力建设。条件成熟时，落实董事会、经理层履行职责的各项权力。进一步完善财务总监委派制度。

（五）以风险管理为重点，着力维护国有资产安全。以解决重大投资失误、资金管理失控为着力点，突出抓好投资、财务、法律等重要领域和关键环节的风险防控，建立全面风险管理制度，严格重大风险损失责任追究，切实维护国有资产安全。

（六）以落实经营责任为重点，着力完善国资监管体系。进一步推进市县国资监管机构建设。完善经营业绩考核办法，规范和完善企业负责人收入管理。建立国有股权动态监管体系，推动在企业内部层层建立出资人制度，切实加强国有产权管理。加强产权交易中心建设，完善交易功能，规范进场交易。

（七）以长效机制建设为重点，着力提高企业党建和领导班子建设水平。深化“四好”领导班子创建活动，健全完善企业领导人员选拔任用、管理、激励、监督机制。建立健全惩防体系和防治商

业贿赂长效机制，加大效能监察和查办案工作力度，确保国有企业领导人员廉洁从业。

（八）以维护职工群众合法权益为重点，着力构建和谐企业。推动构建和谐企业文化，进一步凝聚人心、凝聚力量。建立职工工资正常增长机制、企业内部利益协调机制。建立健全信访稳定和安全生产应急管理机制，维护社会稳定和谐

第四篇：行政事业单位国有资产流失原因及对策

近年来，行政事业单位产权意识淡薄，资产处置缺乏监督机制，造成国有资产归属混乱，使国有资产在处置过程中流失。因国有资产流失所造成的社会问题也日趋严重。因此，我们必须采取各种有效措施保护国有资产，笔者提出以下建议：

一、资产流失的原因及主要表现形式

1、国有资产流失的原因。行政事业单位国有资产流失的主要原因：（1）国有资产产权不清晰。目前，我国国有资产采取的是条块并行，分级管理的模式。资产的所有权、使用权以及处置权脱节，造成产权虚置、管理缺位，非经营性资产转作经营性资产后所有权关系不清，出现账面资产与实物资产不相符，出现没有人向经营者追索所有者权益的现象；（2）国有资产管理混乱。由于行政事业单位国有资产监管中权力交叉和职能重叠，使得对国有资产流失缺乏有效的约束机制，造成资产管理无章可循、无法可依，加上行政事业单位国有资产管理没有实行责任制，无人对这些单位资产的安全、完整负责；（3）国有资产配置不公。行政事业单位非经营性国有资产的形成、使用、处置大部分由各单位自行掌握，基本上是谁建设谁使用，谁使用谁管理，并在国有资产出租、转让、抵押、改变使用功能方面存在一定程度的随意性。

2、国有资产流失的主要表现形式。（1）上级拨入固定资产或接受捐赠不入账造成国有资产流失。行政事业单位接受捐赠或上级拨入固定资产不入账，造成国有资产流失现象。（2）国有资产处理时造成国有资产流失。主要表现在：一是在固定资产或其他物资变价处理时优亲厚友，从低作价；二是在固定资产变价后其收入不入账，存入小金库或挪作非法开支；三是能修的不修，能用的不用，提前报废处理；四是将国有资产无偿转给或借给其他单位或个人。（3）侵占往来款项形成国有资产流失。形成潜在国有资产流失现象严重。（4）非法捐助造成国有资产流失。国有单位向非国有主体单位或是个人非法捐赠现金或实物，有的将国有资产以低价处理给个人明卖实送；还有的通过非正常渠道把国有资产转移到个人公司名下，造成国有资产流失。（5）应计未计固定资产造成国有资产流失。一些单位利用工程项目，一方面将在管理费用及销售费用中无法列支的支出进行列支；另一方面购置大宗物品如空调、电脑等直接计入项目支出，不记入固定资产科目进行核算，造成国有资产流失。

二、防止国有资产流失的对策

1、严把审计关，探索审计新方法、新路子。首先，增强内审监督。建立健全的内审机构，在充实内审人员的基础上，提高内审人员素质，重点抓好国有资产流失的源头控制，通过事前、事中监督，把国有资产流失的隐患消灭在萌芽阶段。其次，健全社会审计监督。要求行政事业单位在有关资产变动时，必须委托社会审计或资产评估组织如会计师事务所进行审计，以杜绝虚报盈利或随意改变产权的现象发生。再次，突出国家审计监督。国家审计机关在结合平时的经济责任审计、固定资产投资审计、效益审计、跟踪审计以及专项调查中发现线索，不断探索审计新方法，把国有资产流失的黑洞阻塞。

2、建立完善的人才管理机制，配备专职的资产管理人员。由于有些行政事业单位领导人素质低下，知识的局限性以及决策的不民主，致使资产管理及财务管理混乱，从而诱发一些国有资产流失现象。因此，建立一个完善的人才管理机制，选拔优秀的单位负责人，组建好的领导班子，也是决定行政事业单位资产管理水平和绩效的重要因素。另外，会计人员是国有资产的直接管理人员，对国有资产的管理负有重要的责任。如果由于其业务素质不高，使国有资产在核算时发生损失，是万万不该的。所以，要加强会计人员的培训工作，提高他们看家理财的本领，使他们熟练掌握与本职工作相关的政策法规，不断更新知识，从而提高业务素质以及对国有资产管理的认识。只有这样才能保证国有资产安全完整而不受侵犯。

3、强化监管部门职责，严格按规定执行行政事业单位资产清查制度。行政事业单位应建立健全资产核算总账、明细账、序时账、备查账，认真进行固定资产卡片的记录与登记，严密核算；建立健全资产购置、接受捐赠、内部转移以及资产处置的审批制度，做到资产管理与财务管理相结合。实行单位首长负责制，并确立具体资产管理人员，把资产管理纳入政府考核和单位负责人离任审计范围，明确职责，落实责任。要完善清查制度与统计报告制度、档案制度相结合，建立清产核资制度，坚持做到清理，并定期或不定期地进行大清查，确保账账、账卡、账实相符。

具体办法：一是行政事业单位资产配置方式主要有购置、调剂等。事业单位用财政性资金购置规定限额以上资产的（包括用财政性资金举办大型会议、活动需要进行的购置），应当按照规定程序经主管部门审核，报同级财政部门审批；二是行政事业单位国有资产的使用方式包括单位自用和对外投资、出租、出借、担保等。除法律有特殊规定外，事业单位以国有资产对外投资、出借、担保，需经主管部门审核，报同级财政部门审批，取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理；三是行政事业单位国有资产处置，是指事业单位对其占有，使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为。处置方式包括出售、出让、转让、对外捐赠、报废、报损以及货币性资产损失核销等。科学合理的资产购置、配置和处置方案，达到提高资产使用效率的目的。作为资产使用方的各行政事业单位的重要职责是具体管好用好国有资产。

总之，需要建立事业性资产集中处置与调剂转让市场，将行政事业管理与市场经营两种手段有机结合，制定与单位经济利益挂钩的资产处置办法，鼓励各单位将闲置资产拿出来进行交流，通过所有权变更或使用权转让等方式，将闲置资产转化为有效资源。因此，国有资产是行政事业单位国家经济建设不可缺少的物质基础。如何加强行政事业单位国有资产管理与审计监督，以防止国有资产流失，促进国有资产合理有效地使用，发挥国有资产最大使用效益，就需对审计中发现的各种侵犯国家权益、造成国有资产流失的问题，要严肃处理，决不姑息迁就。只有这样，国有资产增值的目标才能真正实现，国有资产流失的漏洞才能彻底堵住。

第五篇：国有资产流失问题的原因及对策

国有资产流失问题的原因及对策

摘要

国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础，是国民经济的支柱。国有资产在我国政治、经济和社会生活中占有重要的地位，然而目前我国国有资产流失的现象十分严重，不仅数量巨大,而且影响恶劣。现在如何加强对国有资产的管理和监督，防止国有资产流失的问题,已成为国有企业改革和发展的中心任务。本文从国有资产流失的现状、原因及对策方面进行了探讨，该篇论文出发点既是对国家财产的保护意识，意义在于让大家认识到国有资产的安全有待大家共同去维护，可以维持国家利益。【关键词】国有资产 流失 产权交易 激励机制

国有资产是国家得以存在,国家机器得以运转的物质基础。尤其是在公有制占主体地位的社会主义中国,国有资产更是在政治、经济和社会生活中占有举足轻重的地位。但是改革开放以来,处于转轨中的中国一直面临着一个严酷和令人困惑的现实就是国有资产的流失。从生活经验和实际案例来看,这种流失是触目惊心的。国有资产的严重流失不仅会使社会安定和经济发展的外部条件受到破坏,而且还会威胁到社会财富的积累进而影响到整个国家的经济安全。因此,国有资产流失现象应当引起国家及社会各界的足够重视并从法律上探讨遏制和解决国有资产流失的对策。

一、我国国有资产流失的概述

（一）国有资产流失的内涵

1．国有资产的定义

国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础。国有资产的快速增长,是完善和发展社会主义市场经济的源泉保障。据有关部门统计,目前我国国有资产总额约十多万亿元,每年因种种原因造成的国有资产流失达数百亿元,且呈递增态势,其中大部分是企业国有资产，这已经成为困扰社会主义市场经济改革与发展的一个日益严重的问题。因此,加快国有资产管理体制改革,强化对国有资产的监管,建立约束机制,预防国有资产流失,是经济管理工作的重要任务。

2．国有资产流失的定义

所谓国有资产流失,主要指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益,或者以国有资产毁损、消失的形式形成流失。改革开放以来，国有资产有了很大的增长,规模在迅速扩大,国有经济在社会主义现代化建设中起着举足轻重的作用。但是，对这样庞大的国有资产,在资产经营、管理和监督中还存在着一些突出的问题。很明显的一点是国有资产流失现象严重。一些国有企业在实行承包、租赁、股份制改造和民营化等的改制过程中,以各种方式低估或低价转让国有资产,在出售国有资产时，不是在市场中公开进行,而是私下交易,有的甚至一卖了之,或把国有资产直接量化到个人。一些国有企业在实行市场经济改革中，由于不善于经营，造成了较大的经济损失和效益流失。

（二）国有企业产权制度改革与国有资产流失的关系

党的十五大以后,股份制在国有企业改革中普遍推广。这种新体制的实施,为我国国有企业走出困境、重振雄风、注入活力提供了政治保证。但由于一些企业在操作中的不规范,造成了国有资产大量流失,其现象为:一是将国有资产低估或不进行评估就低价入股。一些股份制企业在组建过程中,对国有资产高值低估。最常见的手法是对其中有形资产部分按原值等价折合入股,如对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估,不计其市场升值部分。相当一部分企业甚至把原来国家拨给的土地,不计价折合成国家股份划作自己企业的法

人股,对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无形资产,则不予评估或按极低的价格评估,有意无意吞噬国有资产。二是将公有资产按比例送给个人。一部分人认为:职工是企业的主人,是财富的创造者,在改制中为保护一己私利,将公有财产无偿量化给个人,致使国有资产流失。三是在红利分配时,国家股、集体股、个人股同股不同利。不合理的利益分配造成国有资产流失,据国家体改委与财政部估计,仅2007年国家应得的收益流失约60亿元以上。四是改制企业发生的亏损由改制前单位负担。

二、我国国有资产流失的形式

国有资产流失问题是当前需全社会引起关注，亟待着力解决的社会问题。相关的案例，相关的报道、相关的调查数据表明，当前国有资产流失的种类、方式、形态等呈现出一些新的特征。

（一）国有资产流失的渠道

国有资产的流失渠道从从相对单一到多渠道、多方位。具体表现在：巨额国有资产持续不断地流向大大小小“腐败群体”、“自留地”、“小金库”；流向一些企业滥发钱物、滥列成本、克扣利润形成的非制度收入；流向企业经营管理队伍中“蛀虫”、“巨囊”的私囊；流向一些依附在国企肌体上的私营企业中违法经营者的“吸血盆”；流向社会上那些专门靠权力和暴力的不法之徒设下的坑、蒙、拐、骗的“陷井”。

（二）国有资产流失的程度

国有资产从小流量到巨额流失。以钻企业转制、监督管理机制不健全的空子，这些“巨贪”每人从国企侵吞和给国家造成损失的资产少则数拾万元，多则百千万元。国企资产的流失，不再是“跑、冒、滴、漏”，而是可能冲毁国家经济长堤的凶猛逆流；不再是挖几块“墙角砖”，而是可能撼动“国库”基石。

（三）国有资产流失的形态

国有资产流失的形态从对消费资料的占有扩展到对生产资料的占有。现实中，拥有一定特权的领导干部，充分利用职务之便，想方设法为自己谋取

私利。他们有的让具有人身依附关系的亲信执掌企业人、财、物大权；有的为亲属办企业提供便利；有的将自己所能支配的国有资产进行“体外循环”；有的借租赁、承包、项目投标、兼并、破产、拍卖、重组、担保、抵压之名，将国有资产打折、缩机或直接“偷梁换柱”。

（四）国有资产制造流失手段的升级

当前国有资产制造流失者从“单边谋定自动演变为多边合谋联动”。党内与党外、党政与企业、司法部门与中介机构中执掌国有资产所有权、监管权、经营权、审核权的某些“权贵们”相互勾结，疯狂进行“权权交易”，实现权力资源的共享与互占，逐步使国有资产演变为私有财产，使公有制变相成为私有制。

三、我国国有资产流失的原因分析

（一）国有资产管理体制存在的弊端

1．经营管理不善造成企业国有资产流失。

企业经营管理的优劣，直接影响国有资产的运营，一些企业经营管理混乱，没有章法，不按照严格的组织程序办事，对项目的开发不作充分的调查和科学的论证，拍脑袋定盘子，致使决策失误；粗放式的生产技术管理，造成生产技术效率低下，从而导致企业整体效益下降，甚至亏损，造成国有资产流失。此外，财务管理混乱，存在大量的帐外国有资产，也与国有资产流

失有着直接联系。

2.缺乏必要的行政法规及管理办法

国企改制必然导致国有产权的交易，产权交易是实现国企改制的有效途径。但是，由于产权交易方面存在着产权转让主体模糊、产权交易的流程和规范不够完善、产权交易市场化程度不高、缺乏流动性、没有形成全国统一的产权交易市场、产权交易的价格形成没有市场化等一系列问题，从而导致在企业改制过程中，企业的产权交易往往不进行公开招标和拍卖，党委政府和主管部门多是采用行政手段，与意欲从事改制企业的经营者采取协商转让、零转让的方式，实现企业的改制；对于国有资产的出售法律虽有明文规定，必须经具有审批权的部门审批同意后方能出卖，但现实中有很多改制企业国有资产出售是未经批准擅自出售，这种程序严重违法、暗箱操作的行为，直接造成了国有资产的大量流失，最终极大地损害了国家、集体和广大职工的利益。

（二）国有企业产权交易不规范

1．国有资产产权主体缺位，管理体制滞后。

国有资产流失的根本原因是国有资产产权主体缺位、管理体制不健全，没有建立起对国有资产起约束和监督作用并促使国有资产有效运营的机制。国有资产按行业和行政区划由行政机关管理，国家的所有者职能和社会的经济管理职能也是合一的。按行业和行政区划来确立国有资产经营管理的机构，使得国有资产的国家所有等于实际上的部门和地方所有，出现国有资产在改制等产权变动中严重流失的现象。

2．产权界定不清，产权主体虚置。

企业财务管理混乱，财产帐目不清。有的企业财务制度形同虚设，一些资金和经费掌握在个别领导和经办人手中，特别是私设名目繁多的“小金库”，这些管理上的混乱使犯罪分子有机可乘。还有的企业连对外拥有多少债权都不知道，导致企业对外的债权多年不收，超过诉讼时效而得不到法律保护，千万国有资产流失。

3．产权转让价格不合理

在出售企业过程中，不按规定对购买方给予大量优惠，将部分国有资产无偿量化给个人，或设置不合理的优惠股及送股；有的随意减免原企业的债务及担保责任。对企业的产权转让、承包、租赁收入清缴不力，导致国有资产收益不得以实现。部分企业借改制、重组的机会，逃废大量债务，特别是银行债务，使得国家金融债权悬空，造成国家信贷资产流失。

4．产权转让收入不上缴

在企业改制过程中，有些企业聘请的资产评估机构没有资质；或虽有资质但迁就被评估企业，进行高值低估；或只注重对房产、设备等固定资产的

评估，而对企业的商标、专利、商号、名称等无形资产没有进行评估或评估不足。意图从事改制企业经营的人往往从个人私利出发，将企业多年积累的无形资产，试图从企业的资产总额中除去，以达到降低购买股权成本的目的，从而侵占国有资产，将国有资产据为己有。有的从事改制企业经营的人为达到自己的目的，往往投机钻营，虚增债务或虚减资产，并通过拉关系、托人情等方式，尽量降低所评估的资产价值，最终导致国有资产的大量流失。

（三）国有企业经营者激励和约束监督机制不健全

国有企业在我国国民经济中占有举足轻重的地位，而在我国国有企业从计划经济转向市场经济时，一些工厂变成公司，经营方式由单一生产型向多元经贸型转变，使企业对国有资产的管理出现了失控。特别是实行转让股份、兼并、租赁、承包、联营等经营机制后，由于缺乏相应的制度和有效的监督机制，企业对国有资产的监督约束效力大大削弱，再加上监管部门职责不明确，审计监督制度不健全，导致了国有资产流失。同时执法部门对国有资产流失的案件及侵吞国有资产等违法犯罪行为查处不严，惩罚监督不力，管理监督手段软化，不利于保护国有资产权益。

1．国有企业经营者缺乏激励机制

国有企业工作人员在认识上有心理误区，千万国企犯罪增多，从而使国有资产的部分流入到个人腰包，这些误区主要表现在：藐视法制，认为工作辛苦，挣点“油水”属小节无害；贪图享乐；还有部分国企工作人员认为对企业贡献大，而得到的少，心理失衡产生通过将国有资产占为已有，弥补不足等等。

2．国有企业经营者缺乏约束监督机制

企业领导权力过于集中缺乏必要的监督机制。政企分开以后，普遍衽厂长、经理负责制。企业胡了更多的自主经营权，但从违法犯罪案件看往往由于厂长、经理“一支笔”，一个说了算或是厂长、经理身兼数职，上下一条线，缺乏专门的机构进行监督。失去监督的权力必然导致腐败千万千万的损失也难以挽回。

（四）国有企业蒹并或破产

1.乘国有企业转换经营机制，巧立名目，赖账不还。一些单位纷纷进行主权改革，他们抓住这一机遇，变相甩开银行债务，将国有企业分解出若干个股份制企业，将主要设备，资金和技术骨干从原有国有企业中分离出来，并独立核算，自主经营，这样，原有的国有企业就变成了一具名存实亡的一个外壳。原来企业的银行债务被甩掉，全部落在老企业身上。新的股份制企业以新的法人代表身份进行新的经营活动，并另择银行开立账户。使老企业日趋消亡。原有单位已不复存在，使银行贷款收回无望。如我县商贸局百货公司，由于经营不善，企业亏损较大，银行贷款一千多万元不能偿还。为逃避外债，以该公司倒闭为名，临时雇用几个人支应门市，暗地里他们另立了一个西平县商贸有限公司，甩掉原来银行贷款和外欠款，重新组织原来人员，重操旧业，进行营利活动。

2.一些国有企业经营不善，缺乏科学的管理方法，致使企业债合高筑。为了求得生存，便借着企业转换经营机制的机会，挂起了合资的招牌。有的企业竟将银行贷款，做为合资入股的资本，致使银行贷款回收化为泡影。3.钻空子，私分国有资产。有的企业为了逃避银行债务，当破产的申请报告未经上级有关部门认可后，便分光吃净国有企业资产，天食银行债务，银行贷款无法讨回，吃亏的是国有资产。如县石油公司管理不严，企业濒临倒闭。该单位在申请破产报告未被上级批准后，他们变卖国有资产，以种种原因，把国有资产拉出去顶账。原经理赵某某和副经理陈某某，利用职权，以原来拉业务跑关系请客送礼资金过大没法入账，仅以业务亏损冲账21万余元（二人已追究了刑事责任）。

4.从中牟利，获取好处。一些申请破产企业的领导，在整顿期限，流于形式，走过场，或明或暗地侵吞、私分和隐匿财产，从中渔利，非正常压价出售财产，从中收取回扣；对原来没有财产担保的债务提供财产担保，以求利益均沾；在某些债务人利益诱惑下，对未到期的债务提前清偿，以获取好处，他们的行为被发现时，损失已无法挽回。

(五)利用手中权力，索赔受贿，致使国有资产受到损失

在国有企业中，掌握原材料采购供应的，利用采购签订合同之机收受回扣；在批准原材料入库时收受贿赂；贷款时索要行贿；在延期交货的物资办理接收手续时索取贿赂；以产品质量不合格为由索取贿赂等等。这引起名目繁多的行贿受贿，每一分钱都是国有资产，他们都面不改色的装入自己的腰包。如95年我院办理的原县化肥厂厂长郑某某受贿案，郑某某利用厂长职务之便，合伙与采购人员串通，以采购煤炭为由，从中吃回扣80多万元，此款私分装入自己的腰包。

一些企业法人代表认为企业的一切应以自己为中心，自己说了算，片面追究自主经营，以企业发展经营中的一些重大问题，不作周密细致的调查研究，而凭个人权力，盲目决策。如我县化肥厂和水泥厂为抓盈利，想方设法扩大生产，扩大规模，扩大建筑工程，购进设备不作考察，随意拍板，致使上百万元的机器设备，原材料成为一堆废铁，对一些技改项目，不经过论证就上马，导致上成后又下马，千万元的资金白白扔掉。

四、我国国有资产流失的综合治理及预防对策

大量事实表明，制造国有资产流失的祸首来自于国有资产所有权、支配权、经营管理权、监管权的人群。近年来，造成国有资产流失的案件呈上升趋势，其数额之大，令人触目惊心。防范国有资产流失，就要针对企业国有资产流失的新特点、新情况、新问题，增强预见性、创新性和有效性，加大对国企改制的法律监督，为企业发展制造良好的法制环境。

（一）认真搞好清产核资工作

高度警惕在“光环”下制造国有资产流失的勾当。要严防利用民主决策制度上的薄弱环节，以集体决策、组织决议的名义搞“集团腐败”、“法人违法”；要严防以种种理由做幌子，通过所谓“民心工程”、“政绩工程”、“形象工程”私分、转移、挪用国有资产；要严防打着处理不良资产的旗号，隐瞒、截流国有资产，中饱私囊，把“脱水”偷换为“流失” 的行为。要高度警惕在“合法外衣”下制造国企资产流失的勾当。从会计报表、审计报告、资产评估报告中反映的种种虚假信息、失真数据，我们可以看到一些改制企业是如何与财务、资产、土地、审计等“中介机构”中的败类堂而皇之地改变国有资产性质。制造国有资产流失的不法之徒正是利用法规制度的“真空带”、“边缘处”频频得手，合理合法地将国有资产据为己有。

（二）建立健全国有资产管理新体制

1．建立科学、合理的国有资产经营责任制。经营责任制必须具备较强可操作性和激励性。首先要建立科学、可量度的国有资产经营责任制指标体系。这个体系的建立要体现企业的效益、发展与个性，除了通常的利润总额、净利润、国有资本保值增值率、净资产收益率、总资产报酬率、不良资产率等指标外，更要结合企业的发展来确定一些量化或非量化指标。

2．建立完善的人才管理机制。对企业领导人的任免是国有企业出资者实施对国有资产管理的重要方式，选拔优秀的企业领导人，组建好的企业领导班子，往往是企业生存与发展的关键。按照党管干部与《公司法》要求相结合的原则，以能力和业绩为导向，拓宽渠道，广纳贤才，废除领导行政级别制度，建立能者上、拙者下的灵活用人机制。

3．改革国有企业分配制度。有关部门要进行制度创新，探索实现国家、企业、员工多赢局面的国有企业经营者和员工的分配制度，用机制约束人力成本，激励人力资源，确保经营者及员工的行为不偏离出资者利益。

（三）对国有资产进行合理的结构性调整

1．完善法律法规体系。隐性国有资产流失现象的发生，很大程度上与我们现行的法律法规体系不够完善有关。少了法律的支撑，没有强有力的约束力，种种隐性国有资产流失现象如何界定性质都是一个问题。如果我们的法律法规体系能够进一步的完善，将对杜绝此类国有资产流失现象起

到重要作用。

2．严格执行“主辅分离、辅业改制”政策。中央七部委联合印发《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》的通知，一方面是要辅业改制分流安置富余人员，另一方面也是为了防范主业的效益和利润通过辅业流失。

3．加强对企业无形资产的监管。企业应从内部加强对无形资产的管理，特别是现在企业对外资产重组的转让、租赁、兼并收购、资产置换等经济活动，无形资产的运作和交易显得格外活跃，通过对无形资产的内部核算管理，可以减少交易过程中的损失。做好无形资产保护和保密工作，以防止泄密而导致的无形资产流失。

（四）建立和健全对国有企业经营者的激励和约束机制

健全约束机制，加强监督权力。大量事实说明，过度集中的权力一旦失去制约，必然要导致腐败。相反，要遏制以权谋私，有效防止党员领导干部滥用职权，必须坚持办事公开的原则，增强工作透明度，这些是防止国有资产流失的基础性工作。消除“权力寻租”的条件，形成防范和约束“公权滥用”和职务侵占的权力制衡制度。从企业外部环境看，要加快政治体制改革步伐，从根本上解决权力过度集中而有缺乏制衡监督的状况，通过对权力的分解，淡化“权力含金量”，极大限度地消除太多、太大、太滥的“行政管制”的弊端。国企自身要加快改制和建立现代企业制度步伐，建立协调运转的法人治理结构，真正建立产权明析、出资人到位、以资产为纽带的关系。要在发生企业不良资产的源头深化改革，建立健全防范措施。

加强制度建设，将国有资产的处置过程置于阳光之下，杜绝暗箱操作。国企改革要实行市场化，企业在资产清理、评估，改革方案的每一道程序都要向企业职工公开，并制定相应有效的监督制约机制，并接受职工和有关部门的监督，国有产权变卖要以竟价的方式进行交易，减少国有资产低于正常价格的现象，保证交易的公平、公开和透明。

建立国有企业内部产权制度，明确产权关系。对国有资产进行认真登记、记录、实行国有资产增加、减少的报批制度，认真审查国有资产的保值增值情况。做到国有资产完好，物有所值，真实存在。

（五）推进各项配套改革

要看准选好国企掌权人。废除各种可以用于“权钱交易”、“以权致富”的特权。在制度建设中，解决好权力制衡和对领导干部监督的问题。必须从整体上推进干部人事制度改革，坚决刹住用人上的不正之风，从根本上治理“吏治”腐败的问题。要把人看准选好，尤其是对国企具有“绝对权威”的党政“一把手”，对那些管人、管物、管钱、管指标、管批文的“实权人物”，务必要按《中国共产党党内监督条例》的规定，权力行使到哪里，监督就行使到哪里，真正形成一种使“掌权人”难以越权办事、擅权专断、以权谋私、弄权枉法，而只能在明确的职权范围内，按其职责行使权力的机制。同时，监管部门要对企业管理人员进行法律培训，建立法人咨询服务体系，为预防国有资产流失发挥重要作用。

要加强对管理人员和财会人员的培训工作，提高他们看家理财的本领。这些工作人员在平时的业务中对国有资产负有重要责任，加强对他们的培训工作，使他们熟练掌握与本职工作相关的政策、法律，不断更新知识，从而提高他们的看家理财的本领以及对国有资产管理的认识。只有这样，才能保证国有资产安全完整而不受侵害。

总之，国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础。国有资产的快速递增，是完善和发展社会主义市场经济的源泉保障。但进入90年代以来，国有资产流失也呈快速递增态势，据有关部门统计，每年至少流失800 —1000亿元。国有资产以如此惊人的速度流失，已经成了困扰改革与发展的一个日益严重的问题。因此，在社会主义市场经济条件下，在建立现代企业制度过程中，转型过程的体制性缺陷使资本运营领域中的资产流失和腐败现象势必成为多发、高发之势。检察机关应以此为重点，及时发现企业转制过程中国有资产流失的新情况、新问题，迅速有效地堵漏截流，加大案 11

件查处力度，为企业的健康发展保驾护航。